L EVOLUZIONE DELLA FINANZA COMUNALE IN ITALIA:

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1 L EVOLUZIONE DELLA FINANZA COMUNALE IN ITALIA: DALL UNIFICAZIONE ALLA SECONDA GUERRA MONDIALE CENNI STORICI SULLA FINANZA COMUNALE IN ITALIA NEL PERIODO MONARCHICO Il sistema della finanza comunale si è formato attraverso un processo di evoluzione che, iniziato subito dopo l unificazione, continua ancora oggi. Nel periodo immediatamente successivo all unificazione politica si manifestò la scelta di un sistema istituzionale e finanziario accentrato, giustificata in parte dalla difficoltà in cui versava il bilancio dello Stato unitario. I liberali moderati erano propensi alle tesi del governo locale e quindi del decentramento, ma agivano da freno i timori suscitati da un Paese arretrato e segmentato in diverse aree regionali e provinciali. Ma fra questi due punti estremi si riteneva di poter trovare la concordia. Non vogliamo la centralità francese, disse Minghetti, ma non vogliamo neppure una indipendenza amministrativa come quella degli Stati Uniti d America o come quella della Svizzera.., ma soggiunse se fra questi due punti estremi l intervallo è grandissimo possono esservi molti e vari sistemi. Così nel marzo del 1861 Marco Minghetti, ritenendo come Cavour, che le autonomie locali fossero la prima palestra della libertà politica, riprese un progetto che era stato suo e prima ancora di Farini e presentò al Parlamento italiano quattro disegni di legge sul decentramento amministrativo che prevedevano i Comuni e i Sindaci elettivi, l erezione della Provincia a ente autonomo con proprie competenze, l elettorato attivo anche per gli analfabeti che pagassero imposte dirette e, infine, le regioni intese come consorzi permanenti di province dotati, anch essi, di proprie competenze. Per non mettere in pericolo la recente unità dello Stato, i sui progetti di legge furono bocciati e fu approvata l estensione all intero territorio nazionale della legislazione piemontese sulle amministrazioni locali, sui lavori pubblici, sulla pubblica assistenza, sull amministrazione sanitaria e sulle elezioni. Il Regno fu, dunque, diviso in province, circondari, mandamenti e comuni. Riguardo all elettorato amministrativo si preferì un sistema misto, fondato, cioè, sulla capacità e sul censo. Tutti i Sindaci erano ancora nominati per decreto reale: divennero elettivi nel 1888, con la legge del 30 dicembre, quelli dei Comuni capoluoghi di Provincia e di Circondario e comunque dei Comuni con più di abitanti e solo la legge del 29 luglio 1896 rese il Sindaco elettivo in tutti i Comuni. Con la legge 9 ottobre 1861 venne sancita la nascita di un nuovo istituto destinato a segnare profondamente la struttura dello Stato italiano in tutta la sua storia successiva, il Prefetto. Il regno d Italia fu diviso in cinquantanove province, con a capo un prefetto e in centonovantatre circondari con a capo un sottoprefetto. La L. n 2248 del 20 marzo 1865 rappresentò la prima legge per l unificazione amministrativa del Regno d Italia e la prima legge sull amministrazione comunale provinciale, varata a soli quattro anni da quel 17 marzo 1861 con cui il Parlamento piemontese aveva proclamato Vittorio Emanuele II re d Italia e Roma capitale, pur non essendo ancora né Roma con il Lazio, né il Veneto, riuniti nella nuova Nazione. Bisogna ricordare come tale prima normativa in assoluto, era ben poco organica a giustificare il particolare periodo storico, in cui vi era l impegno all unificazione dei diversi sistemi amministrativi e contabili insistenti nei molteplici Stati che si erano affrancati nell Unità nazionale. E comunque da evidenziare l immediato interessamento del legislatore del tempo per la disciplina di governo della cosa pubblica locale; interessamento che si imporrà all attenzione del legislatore di ogni tempo, anche se con diverse motivazioni di poteri autocratici e accentratori nel legislatore dello Stato fascista; motivazioni di decentramento dei poteri e di razionalizzazione delle funzioni pubblicistiche locali, di tipo aziendale, nel legislatore della democratica Repubblica italiana delle autonomie locali. Tale legge del 1865, agli artt. 116, 117 e 118 regolava le spese e le entrate comunali. Le spese erano distinte in obbligatorie e facoltative, a seconda della sussistenza o meno dell obbligo per l ente di eseguirle 1 e tale classificazione era la stessa di quella prevista dalle Regie Patenti piemontesi del 1826, ma lo scopo, quarant anni dopo, si disse, era quello di garantire su tutto il territorio nazionale la prestazione uniforme di alcuni essenziali servizi. In base a tale distinzione, il governo centrale era obbligato ad assicurare la prestazione di alcuni 1 Tale distinzione, anche se modificata nei contenuti, è rimasta in vigore fino alla fine degli anni settanta del novecento. Infatti, la suddetta classificazione è stata espressamente abrogata con l art. 7 della L. n. 3 del 1979 di conversione del D.L. n. 702 del 1978, noto come decreto Pandolfi-uno. 1

2 servizi su tutto il territorio nazionale in modo abbastanza uniforme e quindi i cittadini di ciascun ente locale dovevano ricevere un certo livello minimo di servizi. Per quanto riguarda le entrate, invece, si distinguevano le entrate patrimoniali e quelle tributarie. Le entrate tributarie potevano essere prelevate, nei limiti e in conformità alla legge, solo se le entrate patrimoniali erano insufficienti nel fronteggiare le spese. I comuni erano autorizzati ad applicare sovrimposte alle imposte dirette reali erariali 2 e ad imporre tasse in occasione di fiere e mercati 3. Le sovrimposte avevano una funzione complementare rispetto alle entrate ordinarie, poiché venivano considerate una fonte straordinaria a cui fare ricorso per colmare le lacune lasciate nei bilanci dalle imposte speciali assegnate ai Comuni. Quanto ai tributi sul consumo la legge impose a favore dello Stato una tasso o dazio interno su poche voci di consumo generale come vino, aceto, acquavite, alcool, liquori, carni, secondo la tariffa annessa alla legge 4. La legge del 1865, fissò, inoltre, dei limiti alle tariffe dei dazi comunali per impedire che gli amministratori appartenenti alle classi ricche caricassero i poveri per l aggravarsi delle imposte indirette e stabilì, nell art. 240, che le sovrimposte dovevano colpire proporzionalmente tutte le forme di ricchezza assoggettate ai tributi diretti: così disponendo si era voluto fare appello alla necessità di un equilibrio fra le varie classi conviventi nelle comunità locali e più particolarmente al rapporto fra diritto elettorale e obbligo tributario 5. Il sistema finanziario così come disegnato dalla legge del 1865, benché giudicato anni dopo, e a più riprese, da legislatori e studiosi semplice e logico, semplice e ben congegnato, degno di ogni elogio 6, conteneva due elementi che svolsero un ruolo fondamentale nel determinare la progressiva crisi degli enti locali. In primo luogo vi era la comunanza delle fonti di entrata dello stato e degli enti locali che creò una concorrenza tra i due livelli di governo che si risolse in favore del primo 7. Infatti, a causa del crescente fabbisogno finanziario dello stato vennero posti dei vincoli all autonomia impositiva dei comuni, non solo fissando dei limiti massimi alle sovrimposte, ma anche restringendo la loro applicazione alla sola ricchezza immobiliare. Fu infatti con un provvedimento del 1870, proposto da Sella, che si sottrassero i redditi di ricchezza mobile alla sovrimposizione locale, allo scopo di reperire fondi necessari alla copertura del disavanzo statale. Tale sottrazione venne inoltre giustificata in base alle seguenti considerazioni: Gli inconvenienti dei centesimi addizionali sulla tassa di ricchezza mobile sono gravi ed abbastanza noti. Questi proventi d indole generale s adattano meno bene al soddisfacimento dei bisogni locali; le cedole del debito pubblico e gli stipendi degli impiegati ne vanno esenti contrariamente al principio di eguaglianza; vi sono soggetti i creditori di società, le quali hanno sede e formano i loro redditi in località differenti da quelle ove abita il creditore; inoltre la scelta che si fa dal contribuente della località meno colpita dai centesimi addizionali per farvi la sua dichiarazione, la mobilità della tassa dovuta anche alla facilità con cui si può cambiare il domicilio, lo sbilancio che proviene a Comuni e province dalle quote inesigibili tanto facili in un imposta di tal natura, sottraendo a queste amministrazioni redditi su cui avevano calcolato; ed in ultimo l obbligo dei possessori che hanno più stabilimenti in vari Comuni di fare tante dichiarazioni quanti sono gli stabilimenti contribuiscono a rendere complicate le operazioni di accertamento Tali sono i principali svantaggi che presenta il sistema dei centesimi addizionali sull imposta di ricchezza mobile 8. In secondo luogo, ai comuni erano state attribuite spese rientranti nella competenza statale, come quelle relative all istruzione elementare, alla guardia nazionale, ai registri dello stato civile, alle elezioni, alla sala d arresto. Oltre a sottrarre cespiti, anche il trasferire nuove spese ai comuni fu, quindi, uno degli espedienti utilizzati per ottenere il risanamento del bilancio statale. 2 Si trattava della tassa per l occupazione di aree pubbliche e delle imposte sulle bestie da tiro, da sella e da soma, e sui cani. 3 Si trattava dell imposta di ricchezza mobile, dell imposta sui terreni e dell imposta sui fabbricati. 4 Art. 1 L. 3 luglio 1864, n I brani tra virgolette sono tratti dalla relazione dell on. Boncompagni in Atti Parlamentari. Camera dei Deputati, sess. 1863, tornata del 20 giugno Si vedano A. Salandra, Il riordinamento delle finanze comunali, in Nuova Antologia, vol. 40, luglio-agosto 1878; A. Bernardino, Lineamenti storici del problema della finanza locale in Italia, in AA.VV., Finanza pubblica contemporanea. Studi in onore di J. Tivaroni, Bari 1950, p. 30; C. Cosciani, Le imposte immobiliari nella finanza locale in Italia (1934), in Scritti scelti di finanza pubblica, Padova 1983, p A. Fraschini, La finanza comunale in Italia: uno schema interpretativo, Milano 1995, p Relazione ministeriale illustrativa del provvedimento, citata in A. Plebano (1899), p E da notare come, oltre un secolo fa, fossero già così chiari i motivi per cui certi tipi di imposte non sono adatte ad essere assegnate agli enti locali. 2

3 Le disposizioni della legge del 1865 ebbero breve durata, infatti l anno dopo vennero poste limitazioni al diritto di sovraimposizione 9 ; nel 1870, come già ricordato, fu esclusa dalla sovraimposizione l imposta di ricchezza mobile 10 e questa totale soppressione generò forti preoccupazioni per l autonomia e la sicurezza finanziaria delle amministrazioni locali. In seguito alle restrizioni introdotte ed a compensazione delle minori entrate, sorse la necessità di attribuire ai comuni nuovi cespiti. I comuni furono autorizzati ad istituire diversi tributi speciali, in particolare: nel 1866 l imposta sul valore locativo; nel 1868 l imposta di famiglia e quella sul bestiame; nel 1870 la tassa di esercizio e rivendita, quella di licenza e quella sulle vetture e sui domestici. Ai comuni fu accordato anche il diritto di elevare dal 30% al 50% il sovraccarico al dazio consumo governativo. Nonostante i continui ritocchi legislativi, il sistema tenne sufficientemente bene fino al Rileva il Volpi che per quanto riguarda i comuni, infatti, le statistiche ci mostrano un moderato aumento delle spese che le amministrazioni cercano di fronteggiare con le entrate ordinarie, senza riuscirvi compiutamente, ma, d altro lato, senza essere costrette a un troppo pesante indebitamento 11. La situazione cambiò negli anni immediatamente successivi, quando l aumento delle entrate effettive fu inadeguato rispetto alla crescita delle spese. Lo squilibrio tra aumento di spese e di entrate tributarie determinò un più consistente ricorso ai mutui passivi, che passarono dai 29 milioni di lire del 1869 ai 76 milioni del In quest ultimo anno l indebitamento comunale raggiungeva i 534,3 milioni ed era concentrato soprattutto in alcuni grandi comuni (Firenze, Napoli, Milano e Roma). Negli anni successivi il fenomeno dell indebitamento si aggravò 12 e si estese anche ai piccoli comuni rurali; la quota sull ammontare complessivo dei debiti relativa a questi ultimi enti salì, infatti, dal 13% del 1870 al 17% del Le leggi del 1866, del 1868, del 1870 e del 1874 avevano tentato di raggiungere de scopi: di sostituire con nuovi proventi la sovrimposta sulla ricchezza mobiliare e di agire come freno alle sovrimposte immobiliari. Ma quegli intendimenti non incisero in profondità. Ed anzi, negli anni in cui governò la Destra, tesa al pareggio, i Comuni non approfittarono neppure appieno delle possibilità loro offerte dall esistenza di tributi locali autonomi. Caduta la Destra storica, e andata al governo la Sinistra, (marzo 1876), era possibile che essa realizzasse i suoi conclamati programmi autonomistici. Di maggiori autonomie comunali parlò, infatti, Agostino Depretis il 28 marzo , presentandosi per la prima volta come capo del Governo, dinanzi al Parlamento nazionale, ma i relativi progetti di riforma elaborati ed annunciati dalla maggioranza depretisina, trovarono sulla loro strada forti ostacoli nella stessa composita e variegata coalizione. Quanto al versante più propriamente fiscale Depretis fu estremamente sincero e leale nei confronti del Paese quando a Strabella, l 8 ottobre 1876, in prossimità delle elezioni generali disse: Si sono fatti degli studi sulle finanze comunali e per la loro separazione dalle finanze dello Stato, come pure si studiò la riforma dei dazi di consumo, ma su questi gravissimi argomenti io non posso promettere altro ai miei elettori e al paese se non che tali questioni, che sono delle più difficili, io le studierò e le farò studiare accuratamente, ma non prevedo prossima una soluzione 15. La finanza dei Comuni complessivamente considerata era, nel 1878, riassumibile nelle seguenti tre cifre: una spesa di 354 milioni, un entrata di 309 milioni e quindi un annuo disavanzo di 45 milioni. E dei 354 milioni di spese, 322 erano obbligatorie, ordinarie e straordinarie, a fronte delle quali, escluso il movimento dei capitali, non v erano all attivo che 299 milioni. I Comuni italiani, quindi, considerati nel loro complesso, non potevano provvedere alle spese imposte dalla legge, senza sottostare a uno sbilancio di 23 milioni all anno e facevano fronte alle loro esigenze coi debiti 16. Di fronte a questa situazione, il progetto sui mutui comunali presentato nel 1879 e quelli di riforma della legge comunale e provinciale presentati nel 1880 e nel 1882, erano volti a stabilire dei più 9 E stato osservato che la limitazione del diritto di sovrimporre era necessaria perché il sistema precedente aveva molti difetti, fra cui la gravosità delle aliquote cumulate: inoltre, dato che l aliquota complessiva variava da un ente all altro, vi era pure la possibilità, che era poi diventata un dato di fatto, che si creassero sperequazioni poiché redditi uguali venivano gravati diversamente nelle varie parti del paese Cfr. G. Sobbrio (1983), p Così stabilì l art. 1 della L. 11 agosto 1870, n 5784, all. N. 11 F. Volpi (1962), p Al 31 dicembre 1877 l indebitamento dei comuni era pari a 701 milioni, facendo registrare quindi un aumento di oltre il 30% nel breve giro di quattro anni. Cfr. A. Plebano (1900), p F. Volpi (1962), pp. 32, 40, Si veda Il programma del Ministro Depretis, Roma Si veda Il programma del Ministero Depretis, cit., pp G. Marongiu, Storia dei tributi degli enti locali ( ), Genova 2001, p

4 rigorosi controlli sull indebitamento dei comuni, a restringere le spese facoltative ed a individuare più analiticamente quelle obbligatorie. Questi disegni di legge non furono approvati, ma il dibattito politico che ne seguì, servì ad evidenziare ed a documentare il disagio in cui versava la finanza locale. Se l assillo del pareggio finanziario aveva condizionato i governi della Destra storica nel disegno di riordinamento degli ordini municipali, questo progetto si presentava ancora più arduo per la Sinistra che era salita al potere col suo programma di finanza espansiva volto non solo a mantenere il pareggio dei conti ma a perseguire il pareggio economico della Nazione. Certamente non era facile trovare cespiti e risorse per i Comuni e le Province negli anni in cui si perseguì e si realizzò l ambizioso progetto di abolizione del corso forzoso ( ), si volle aiutare lo sviluppo delle forze economiche alleggerendo il peso delle imposte dirette gravanti sulla borghesia produttiva, e quindi diminuendo (nel 1877) l imposta di ricchezza mobile sui redditi di impresa, e, per ragioni di equità, prima si ridusse e poi si abrogò (nel 1884) la tassa sul macinato: anche perché, negli stessi anni, si potenziarono alcune fondamentali infrastrutture civili, quali le ferrovie e l istruzione obbligatoria. Solo nel 1888 fu approvato un progetto di legge che conteneva modifiche ed aggiunte alla legge 20 marzo 1865, le cui innovazioni avevano più un carattere politico che finanziario 17. Le principali riforme deliberate nel 1888 riguardarono l allargamento del voto elettorale amministrativo a tutti i cittadini di sesso maschile di ventuno anni d età in grado di leggere e scrivere e con censo ridotto a 5 lire d imposta l anno, l elezione del sindaco dei Comuni con popolazione superiore ai abitanti e del presidente della Deputazione provinciale e l istituzione della Giunta provinciale amministrativa. In effetti era previsto anche il passaggio a carico dello stato, a far data dal 1 gennaio 1893, di spese che gravavano la finanza degli enti locali ma che riguardavano servizi pubblici nazionali, addossati in precedenza agli enti locali a causa delle difficoltà in cui versava il bilancio statale. Tale disposizione non venne però applicata e il passaggio a carico dello stato delle spese in questione fu rateizzato in diversi anni 18. Ma la nuova legge comunale e provinciale riuscì a contenere solo le spese straordinarie e facoltative e non quelle ordinarie e non arrestò la criticatissima scelta di imporre ai Comuni nuove spese obbligatorie e quindi uniformi per tutti 19. Nonostante le intenzioni di Crispi di integrare il mercato meridionale con quello più evoluto del Nord, non furono assunti provvedimenti legislativi fino al 1891 quando si chiuse la prima esperienza dei suoi Governi. Crispi lasciò irrisolto il problema della finanza locale ed una pesante situazione del Tesoro, resa più difficile dal cattivo funzionamento del sistema bancario, dall incessante aumento delle spese e dal persistente dissesto del bilancio nazionale. Il governo succeduto a Crispi nel febbraio del 1891 fu guidato dal marchese di Rudinì ed il suo motto era Restaurare il bilancio : per tale motivo Luigi Luzzatti e Giuseppe Colombo assunsero i ministeri del Tesoro e delle Finanze. L anno seguente il ministro delle finanze Colombo si dimise per la bocciatura da parte del Consiglio dei ministri del suo progetto di tagli alle spese militari. Il re Umberto I colse l occasione per sbarazzarsi di Rudinì che aveva sollevato il problema delle spese militari ed aveva esposto ad attacchi di diversa natura la stessa Corona. Il nuovo capo del governo succeduto a Rudinì fu Giovanni Giolitti dopo le elezioni del novembre del Muovendo dalla constatazione che diverse imposte sui generi di prima necessità gravavano ugualmente sia sul ricco che sul povero e partendo, quindi, da concetti di giustizia sociale e di necessità dello Stato, propose due leggi: una per modificare la tassa sulle successioni, ed un altra per stabilire un imposta progressiva che colpisse i soggetti con un reddito netto superiore a lire Ma di queste leggi non se ne fece nulla e provvedimenti legislativi in materia di finanza locale non furono assunti neppure dal neo governo guidato nuovamente da Crispi che con Sidney Sonnino ministro delle Finanze e del Tesoro elaborò un piano nel che, gravando la mano su tutte le forme di ricchezza, aveva un sua durezza ma anche una sua equità. Ma ancora una volta non incideva sulla fiscalità locale. Una parte 17 Dopo la morte di Depretis, avvenuta il 29 luglio 1887, alla presidenza del Consiglio gli successe Francesco Crispi. 18 Cfr. A. Plebano (1902), pp Si vedano al riguardo le belle pagine di A. De Viti De Marco, Un trentennio di lotte politiche ( ), a cura di A. M. Fusco, Napoli 1994, pp Per effetto della sciagurata politica coloniale il risanamento avviato da Sonnino nel 1894 fu fortemente rallentato: nell esercizio il disavanzo più che raddoppiò rispetto all anno precedente (65 milioni invece che 30), le spese militari crebbero e quelle per la colonia Eritrea furono enormi (123 milioni) e pari a 49 milioni nell esercizio per scendere ai nove degli esercizi successivi. 4

5 consistente e qualificata dell opinione pubblica moderata, in particolare lombarda e milanese, chiese un mutamento degli obiettivi complessivi del paese, battendosi per un ridimensionamento delle spese militari, del colonialismo, poiché convinta che lo statalismo di Crispi fosse autoritario, opprimente ed inidoneo alla soluzione delle diversificate problematiche delle diverse parti d Italia e, così, ripropose il tema e la battaglia dell autonomia. La discussione sulla finanza locale non trovò così riscontro nei provvedimenti legislativi adottati negli anni a cavallo dei due secoli e nei primi tre lustri del 900. Un interessantissimo progetto di legge sulla finanza locale fu quello presentato dallo zanardelliano ministro delle finanze Leo Wollemborg al Consiglio dei Ministri nel Le linee maestre della riforma poggiavano sull autonomia tributaria dei Comuni mediante una separazione di cespiti fra lo Stato e i Comuni. Tale principio della separazione seguiva le tracce della riforma attuata da Miquel in Prussia nel 1893 e prevedeva la cessione ai Comuni dei proventi delle imposte reali immobiliari (terreni e fabbricati), di gran parte della ricchezza mobile. Per evitare la coesistenza con la imposta erariale sul reddito globale, furono abolite anche le imposte comunali di famiglia, sul valore locativo e sugli esercizi e rivendite. Il sistema tributario doveva essere così raffigurato: ai Comuni spettavano le imposte dirette reali sui terreni, i fabbricati, le industrie, i commerci e le professioni, le imposte di consumo sulle carni, i foraggi, i materiali da costruzione, il gas e l energia elettrica ed allo Stato spettava un imposta diretta personale sull entrata generale (globale), un imposta diretta complementare sui capitali e le società industriali ed un imposta generale di consumo sul vino e le bevande vinose. Il progetto fu illustrato al Consiglio dei Ministri da Wollemborg nel mese di Luglio del 1901, ma per la divergenza di opinioni tra i Ministri non fu accettato ed a Wollemborg non rimasero che le dimissioni. Quattro anni dopo fu presentato il progetto Majorana (dal nome del ministro delle finanze) e precisamente il 14 dicembre Il lato più importante della riforma riguardava l istituzione di un imposta generale sull entrata, prevista come tributo comunale e che doveva avere per soggetto passivo la famiglia, ossia i redditi dei componenti familiari, salve speciali deduzioni dipendenti dal numero dei membri della famiglia e salvo il minimo esente fissato in una cifra compresa tra 800 e 2500 lire a seconda della popolazione dei singoli comuni. Istituendo l imposta comunale sull entrata a base progressiva, sarebbero state abrogate l imposta di famiglia e quella sul valore locativo. Questo era, a grandi linee, il progetto per la cui attuazione a nulla valse la saggia moderazione del ministro. Non migliore fortuna fu riservata ai progetti successivi. Da un lato, i testi unici del 1898, del e del portarono scarsi cambiamenti alla disciplina delle spese obbligatorie, mentre, dall altro, andava via via affermandosi, in sede dottrinale, un interpretazione sempre più restrittiva dell autonomia locale. All inizio del primo conflitto mondiale il sistema fiscale locale era imperniato su tributi autonomi, su altri che si prelevavano in aggiunta a quelli dello Stato (sistema della sovrimposizione) e su alcuni altri applicati assieme alle imposte statali o di altri enti (sistema della compartecipazione). Il difetto del sistema tributario locale era dovuto alla sua inelasticità poiché non riusciva a fronteggiare l aumento delle spese. Nel 1912, a fronte di 766 milioni di entrate, i Comuni avevano registrato 959 milioni di spese con un disavanzo di 193 milioni. Dei suddetti progetti di legge nessuno fu realizzato 21 Il testo unico approvato con il regio decreto 21 maggio 1908, n. 269 e il conseguente Regolamento di attuazione approvato con il regio decreto 12 febbraio 1911, n. 297, contiene la prima disciplina organica in materia di bilanci e contabilità. Vennero stabiliti i seguenti fondamenti del sistema: 1) esercizio finanziario coincidente con l anno solare e senza protrazione alcuna; 2) contabilità distinta in conto del bilancio e conto del patrimonio ; 3) bilancio di previsione che attiene alla competenza dell esercizio; 4) classificazione delle entrate e delle spese in tre titoli (parte effettiva, movimento di capitali e contabilità speciali) e suddivisione dei titoli in categorie, articoli e lettere; 5) distinzione delle spese in ordinarie e straordinarie e in obbligatorie e facoltative ; 6) identificazione dei residui attivi e passivi e applicazione dell istituto della perenzione ai residui passivi non pagati entro un quinquennio; 7) contenuti del conto consuntivo; 8) modalità di emissione ed estinzione dei mandati di pagamento; 9) disciplina della gestione di cassa. 22 Trattasi del decreto 4 febbraio 1915, n. 148, modificato con il regio decreto 30 dicembre 1923, n

6 onde, alla vigilia della guerra mondiale, l Italia era un paese che aveva ancora da compiere un passo decisivo sulla strada della modernizzazione. I provvedimenti legislativi emanati durante e subito dopo la guerra, allo scopo di fronteggiare le maggiori spese, consistettero nell inasprimento delle aliquote, nella creazione di nuove imposte, nella rinunzia da parte dello Stato ad alcuni cespiti e nella obbligatorietà di alcuni tributi prima facoltativi. L inasprimento delle aliquote fu il provvedimento principale che portò, sebbene in ritardo, un sollievo cospicuo alle finanze comunali 23. Dall inizio del secolo fino alla prima guerra mondiale, nonostante la realizzazione di molte opere, non vi furono conquiste sostanziali delle autonomie locali. Solo nell immediato dopoguerra si giunse ad un organica proposta di riforma, presentata nel 1919 da Meda e alla cui stesura collaborò Einaudi. Tuttavia, né questo progetto né quelli successivi proposti da Matteotti, Tedesco, Soleri ed altri, furono trasformati in legge 24. Divenuto Soleri ministro delle finanze dal luglio del 1921, vennero presentati due progetti di legge intitolati, l uno, Riforma delle imposte dirette sui redditi e l altro, Riordinamento della finanza locale 25. Fortemente innovativi erano i propositi di Soleri sul versante della finanza locale che riguardavano il riordino dei dazi interni limitati a pochi generi di largo consumo. Assolutamente innovativa era la proposta di istituire a favore dei Comuni, un imposta sulla spesa che, però, ebbe una tiepidissima accoglienza da parte degli amministratori degli enti locali. Il progetto prevedeva la compartecipazione dei comuni all imposta erariale progressiva, con la conseguente abolizione dei tributi di famiglia e sul valore locativo. Ma tale progetto rimase tale poiché non fu discusso in Parlamento. All abolizione del contributo straordinario per l assistenza civile, decretata già nel 1919, si accompagnò, nel 1923, la cancellazione dell imposta sui vani di abitazione. Furono riordinati i dazi comunali sui consumi: nel 1923 si stabilì che, dal primo giorno dell anno successivo, i dazi interni sarebbero stati un tributo unicamente locale che le amministrazioni comunali avevano la facoltà di istituire sui generi tassativamente previsti. Si cercò senza grande successo, di porre limitazioni alle sovrimposte immobiliari e furono istituite l imposta sulle industrie, i commerci e le professioni, in sostituzione della tassa di esercizio e rivendita e dell addizionale all imposta di ricchezza mobile, e il contributo di manutenzione stradale. Vista l istituzione del nuovo tributo progressivo e personale sul reddito delle persone fisiche furono soppresse l imposta di famiglia e quella sul valore locativo, e fu attribuita ai Comuni la facoltà di applicare un addizionale alla nuova imposta erariale nella misura di venti centesimi ogni lira di tributo erariale o, in alternativa, di istituire un imposta generale progressiva sull insieme del reddito consumato dal contribuente. Nel 1925, il disavanzo per tutti i Comuni, scese in termini reali rispetto al 1912: le entrate furono pari a milioni contro milioni di spese. Poco fece, riguardo alla fiscalità locale il Ministro delle Finanze Giuseppe Volpi. Si ricominciò, così, a parlare di riforma e nel novembre del 1928, con il Ministro Mosconi, fu creata una commissione formata da cinque deputati e da cinque senatori, presieduta dal senatore Alberto Pironti che si insediò il 9 gennaio Tale commissione, che aveva avuto l incarico di studiare la situazione 23 Tali inasprimenti furono concessi a spizzico e non è il caso di ricordare qui i numerosi relativi decreti. Principali fra essi quello che sancì la disuguale sovrimposizione sui terreni e sui fabbricati per cui i comuni poterono applicare aliquote differenti ai terreni e ai fabbricati e quello che aumentò dal 50% al 100% le aliquote esistenti, inasprimento che rimase sino a tutto il Riguardo alle sovrimposte, le aliquote furono portate ad altezze rilevanti e nel modo più disparato nei diversi comuni: in alcuni casi tra aliquota erariale e aliquote per sovrimposte locali si arrivò ad un totale del 300%, per cui su 100 lire d imponibile se ne prelevavano 300, rese tollerabili solo perché i redditi erano spesso sottovalutati. Non molti furono i nuovi tributi creati a favore dei comuni per far fronte alle necessità finanziarie. Il contributo straordinario per l assistenza civile si basò sul totale dei tributi diretti pagati dal contribuente al comune e sostanzialmente si concretizzò in un inasprimento delle aliquote delle imposte dirette pagate dal contribuente nel comune di residenza. Il suo provento doveva coprire i maggiori costi dei comuni per l assistenza alle famiglie e agli operai richiamati sotto le armi, ai profughi e alla popolazione indigente afflitta dal caro-vita. In alternativa all imposta sul valore locativo fu istituita l imposta sui vani di abitazione e sui locali in genere: la differenza tra l una e l altra imposta consisteva in ciò che quest ultima colpiva soltanto i locali destinati ad abitazione mentre la prima si estendeva anche ai locali destinati ad altri usi (uffici, botteghe, ecc.). Furono, infine, istituite le imposte sui biliardi e sui pianoforti mentre fu allargato il campo di applicazione dei vari dazi di consumo e qualche imposta di minor importanza, come quella sui cani, fu dichiarata obbligatoria indistintamente per tutti i comuni. 24 Per una descrizione dei progetti di legge presentati nel periodo si veda G. Sobbrio (1983), pp Se ne veda l amplissima e accurata illustrazione fatta dal mio carissimo Professore e relatore della mia Tesi di Laurea dal titolo Le finanze del comune di Presenzano nella seconda meta del 900 (Discussa presso la Facoltà di Economia dell Universita Federico II Di Napoli in data 21 Gennaio 2004), il noto F. Balletta, La politica finanziaria in Italia nel primo e nel secondo dopoguerra. L opera di Marcello Soleri, Napoli 1993, pp

7 della finanza degli enti locali, accertò che degli bilanci comunali esaminati per il 1928, 892 si chiudevano in pareggio, presentavano avanzi, mentre chiudevano in disavanzo 26. Ma il progetto non trovò il favore né della stampa, né del Parlamento e vaste furono, anzi, le critiche: in particolare si avanzò il dubbio che il momento non fosse adatto per una riforma così profondamente innovativa e questa forte perplessità fu avanzata anche in Senato. Nemmeno il Testo Unico per la finanza locale, il regio decreto del 14 settembre 1931, n 1175, ed il successivo Testo Unico della legge comunale e provinciale del 3 marzo 1934, n 383, portarono innovazioni rilevanti 27. La principale fu l identificazione delle spese obbligatorie che si tradusse però in un elencazione sterile di voci estremamente eterogenee, senza tener conto, per lo più, delle nuove possibilità di intervento a cui sarebbero stati chiamati gli enti locali in una fase di forte dinamismo sociale. Con il Testo Unico del vennero trasferiti dai Comuni allo Stato alcuni servizi ed oneri connessi, tra cui parte delle spese relative all istruzione pubblica. Per quest ultimo servizio rimasero a carico dei comuni gli oneri riguardanti gli edifici scolastici, compresi la manutenzione, l arredamento, l illuminazione, il riscaldamento e le spese per il personale inserviente. I Comuni furono, così, sgravati di 430 milioni (di cui 345 di stipendi ai maestri) ma essendo stata tolta agli stessi, la compartecipazione al provento dei tabacchi (161 milioni), lo sgravio netto si ridusse a 269 milioni 29. Dal lato delle entrate 26 Il compito ad essa affidato era chiaro e preciso, stando dalle dichiarazioni fatte al Senato dal Ministro delle Finanze, in occasione della discussione svoltasi il 24 giugno 1929 sul bilancio di previsione per l esercizio Le grandi linee disse possono così riassumersi: nessuna nuova imposta; riorganizzazione di quelle esistenti in modo da ottenere ad un tempo un rendimento migliore ed una maggiore perequazione tra le varie categorie di contribuenti; eliminazione nei limiti del possibile di quelle tasse e voci di tasse che costituiscono un eccessivo sminuzzamento del sistema tributario con disturbo del contribuente e scarso rendimento per l Ente; sistema più snello e più spedito nell applicazione di alcuni tributi con vantaggio dei cittadini e degli Enti impositori; trasferimento di alcuni servizi che maggiormente vi si prestino dagli enti minori a quelli maggiori per assicurare loro un più organico adempimento e per distribuire l onere in più vasto campo, quali ad esempio, la viabilità minore, la spedalità e l assistenza profilattica. Il Ministro parlò inoltre di limiti definitivi e di perequazione nel campo delle sovrimposte, disse che bisognava sopprimere alcune vecchie imposte di carattere induttivo e delineò un sistema di compensi per neutralizzare i relativi mancati gettiti. La Commissione si attenne scrupolosamente a queste direttive e, dopo una serie di analisi, il 15 maggio 1930 presentò al Governo il proprio progetto di riforma articolato in una relazione e in uno schema di disegno di legge. Furono, così, esposti i criteri basilari seguiti dalla Commissione: 1 ) la creazione di un sistema tributario uniforme; 2 ) l abolizione dei dazi comunali e l istituzione delle imposte di consumo; 3 ) la semplificazione del sistema impositivo, con l eliminazione delle tasse di carattere personale che non trovavano una base precostituita in accertamenti compiuti da uffici governativi, nonché di quelle altre imposte che, senza offrire gettiti apprezzabili, determinavano un ingombrante sminuzzamento; 4 ) l esonero delle Province e dei Comuni da spese e contributi inerenti a servizi di carattere statale, con la rinunzia della compartecipazione degli Enti locali a proventi dello Stato. 5 ) il trasferimento dai Comuni alle Province dell onere di spese e contributi per servizi ed opere che non avevano un carattere prettamente comunale, o che, per la loro particolare natura, potevano usufruire in una più ampia circoscrizione di una migliore disciplina tecnica del servizio e di una larga ed equa ripartizione del costo relativo; 6 ) la costituzione di fondi comuni che consentissero l integrazione di quei bilanci che non erano assolutamente in condizioni di essere condotti al pareggio con le sole risorse tributarie locali; 7 ) la unificazione e la nuova disciplina delle norme di accertamento delle entrate e della procedura per il relativo contenzioso. In applicazione di questi criteri si propose l abolizione dell imposta di famiglia, della tassa di esercizio e rivendita, della tassa sulle vetture pubbliche e private nonché delle tasse sui domestici, sui pianoforti e sui biliardi, sulle fotografie e sulle bestie da tiro, da soma e da sella con una perdita di gettito complessivo di circa 192 milioni. Le fonti principali di entrata per i Comuni erano costituite dalla sovrimposta ai tributi diretti sui terreni e sui fabbricati, l imposta di consumo con varie intensità di gettito, a seconda delle caratteristiche dell economia locale, l imposta sul valore locativo, l imposta sulle industrie, commerci, arti e professioni e, infine, l imposta sul bestiame. Inoltre, i Comuni avrebbero potuto imporre, oltre ai suddetti tributi e alle imposte obbligatorie sugli animali caprini e sui cani, altre imposte: l imposta di soggiorno, la tassa sulle insegne, la tassa per l occupazione di spazi ed aree pubbliche, i contributi di miglioria, la partecipazione ai proventi della tassa di circolazione sui veicoli a trazione animale e sui velocipedi e il contributo integrativo di utenza strad ale. 27 Con il regio decreto 3 marzo 1934, n 383, venne approvato il definitivo Testo Unico della legge comunale e provinciale, che ingloba anche le norme non specificamente finanziarie del Testo Unico per la finanza locale del Tale testo unico della finanza locale entrò in vigore il 1 gennaio G. Marongiu, Storia dei tributi degli enti locali ( ), Genova 2001, p

8 furono soppressi alcuni tributi e compartecipazioni 30, mentre furono confermate, tra quelle più antiche e minori, l imposta sulle insegne (1874), di licenza (1868), sulle vetture (1870), sul bestiame 31 (1868) e sui domestici (1870) nonché la tassa sull occupazione di spazi ed aree pubbliche (1865), mentre di quelle istituite nel primo conflitto mondiale sopravvissero l imposta sui cani (1915) e quella sui bigliardi e sui pianoforti (1917) 32 ; di conseguenza, il sistema fiscale comunale che uscì dalla riforma risultò imperniato sulle imposte di consumo e sulle sovrimposte, che nel 1935 rappresentavano, rispettivamente, il 47,5% e il 25,2% del gettito tributario locale. Inoltre non furono cancellati i tradizionali tributi comunali, le sovrimposte fondiarie (1865), l imposta sul valore locativo (1866), l imposta di famiglia (1868) ed i dazi (1864). La riforma attuata col testo unico del 1931 non aveva sanato la situazione di cronico disavanzo delle finanze locali ed ai Comuni non era stata concessa alcuna effettiva autonomia. Il disavanzo dei Comuni, nel 1932, rispetto al 1931, dimezzò per i Comuni tra i 100 e i 200 mila abitanti, mentre si ridusse di poco nei Comuni tra i 30 ed i 60 mila abitanti. Per tutti gli altri Comuni, più popolati, il disavanzo complessivo aumentò. Per tutti i 75 Comuni capoluogo di provincia si registrò una diminuzione delle spese nel 1932 rispetto all anno precedente: tale diminuzione di spese si verificò solo per il passaggio delle spese per le scuole elementari dai Comuni a carico del bilancio statale. Dopo il testo unico del 1931, per tutti gli anni 30 non accadde più nulla, con riguardo alla finanza locale, mentre importantissimi provvedimenti furono assunti dal ministro (1935) Paolo Thaon di Revel relativamente alla finanza erariale, l estensione dell accertamento catastale dai soli terreni anche al reddito agrario e a quello dei fabbricati, l istituzione dell imposta ordinaria sul patrimonio e dell imposta generale sull entrata. Le entrate tributarie dei Comuni nella media degli anni 1938 e 1939, furono pari a milioni. Di gran luna prevalenti erano ancora le sovrimposte fondiarie (1.064 milioni nel 1938 e nel 1939) e le imposte di consumo, milioni nel 1938: la loro somma oscillava tra il 65% delle entrate comunali del 1938 ed il 68% del Lontanissimi erano ancora i gettiti dell imposta sulle industrie e i commerci (410 milioni nel 1938, 471 nel 1939) onde già si può concludere che la riforma della finanza locale attuata nel 1931 non aveva inciso sul peso delle diverse voci e tanto meno sulla valorizzazione dei tributi personali e progressivi perché di gran lunga prevalente rimanevano le due tradizionali componenti, le sovrimposte e soprattutto le imposte di consumo. Dott. Marco Viti 30 Oltre alla soppressione della compartecipazione al gettito dei tabacchi e dell addizionale sul vino, attuata in precedenza, il nuovo Testo Unico abolì la tassa sulle fotografie, la tassa sulle bestie da tiro, da sella e da soma; l addizionale all imposta complementare di stato per i comuni che applicano l imposta di famiglia; le imposte sulla birra e sulle acque minerali da tavola ed acque gassose. 31 Nonostante le dure critiche non si volle abolire la criticatissima imposta sul bestiame. 32 G. Marongiu, Storia dei tributi degli enti locali ( ), Genova 2001, p

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