IN NOME DEL POPOLO ITALIANO. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania. (Sezione Quinta) SENTENZA

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1 N /2013 REG.PROV.COLL. N /2012 REG.RIC. R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 3812 del 2012, proposto da: SOCIETA ITALIANA PER CONDOTTE D ACQUA S.P.A., con sede in Roma, Via Salaria, n. 1039, in persona del legale rappresentante, Duccio Astaldi, rappresentata e difesa dall Avv. Massimo Gentile ed elettivamente domiciliata presso l Avv. Girolamo Sarnelli, in Napoli, alla Via Cesario Console, n. 3; contro COMUNE DI AFRAGOLA, in persona del legale rappresentante pro - tempore, rappresentato e difeso dall Avv. Rosa Balsamo ed, agli effetti del presente giudizio, domiciliato presso la Segreteria del T.A.R. Campania, Napoli, P. zza Municipio, n. 64; per l annullamento 1. dell ordinanza n. 55 del Sindaco del Comune di Afragola, assunta in data 6 luglio 2012 e notificata in data 17 luglio 2012, a mezzo della quale era, tra l altro, ordinato alla Società Italiana per Condotte d Acqua S.p.a., con riferimento alle aree promiscue alla seconda rotonda di Via Arena e nel prolungamento di Via Arena

2 alla seconda rotondo con direzione Acerra, di effettuare i necessari interventi finalizzati al ripristino dello stato dei luoghi, mediante la rimozione dei predetti rifiuti contenente presumibilmente amianto, ad horas e comunque entro e non oltre trenta (30) giorni dalla data di notifica, dell ordinanza e delle note e atti ivi richiamati nella parte in premessa; 2. di ogni altro atto, provvedimento o comportamento amministrativo - nessuno escluso - preliminare, preordinato, connesso, conseguente o attuativo dei precedenti, sebbene non conosciuto e/o non conoscibile allo stato dal ricorrente che, comunque, sia posto in qualsivoglia rapporto di correlazione con il provvedimento di cui sopra. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l atto di costituzione in giudizio dell intimato Comune; Visti gli atti tutti della causa; Vista l ordinanza n del 27 settembre 2012 di questa Sezione; Uditi - Relatore alla pubblica udienza del 14 novembre 2013 il cons. dr. Cernese - i difensori delle parti come da verbale di udienza; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTO La Società Italiana per Condotte d Acqua S.p.a. - conferitaria del Consorzio Iricav Uno, affidatario nella qualità di General Contractor della TAV S.p.a. - Società del gruppo F.S. S.p.a., fusa per incorporazione in R.F.I. S.p.a., a far data dal mese di dicembre 2010 e fondata appositamente per la pianificazione, la progettazione e la costruzione delle linee ferroviarie ad Alta Velocità - Alta Capacità (AV - AC), con particolare riferimento alla tratta di linea ferroviaria ad alta Velocità Roma-Napoli e delle relative infrastrutture ed interconnessioni, giusta Convenzione stipulata in

3 data 15 ottobre 1991 ed Atto Integrativo sottoscritto in data 8 febbraio in punto di fatto, espone: - di avere, a far data dall anno 2010 (cfr. nota prot. n. 405 del ) sistematicamente denunciato alle competenti Autorità interessate dall attraversamento della linea ferroviaria in questione il verificarsi con sempre maggiore frequenza, di casi di abbandono di rifiuti di ogni genere a ridosso dei viadotti e dei cavalcavia ferroviari nelle zone limitrofe alla Via Gaudello nel Comune di Acerra e Via Arena/Via Fosso/Via Capomazzo/Nuovo Anello stazione Campania nel Comune di Afragola ; - di avere, in particolare, predisposto, a proprio esclusivo carico un servizio di vigilanza e di controllo affidato a società esterne, al fine di prevenire il verificarsi di ulteriori sversamenti nelle aree interne ed esterne al cantiere operativo di Caivano/Acerra/Afragola, e, nel declinare, quindi, ogni responsabilità sia civile che penale, potenzialmente derivante da suddetti episodi medio tempore accaduti in quanto riconducibili esclusivamente a condotte dolose e/o colpose di persone ignote, di avere invitato le suddette Autorità ciascuna per quanto di specifica competenza, a voler intraprendere tutte le misure idonee alla prevenzione di ulteriori episodi dannosi, garantendo al meglio il controllo capillare del territorio dei comuni interferenti con le opere realizzate della linea ad Alta Velocità e che, in riscontro alla predetta nota, dapprima il Prefetto di Napoli - giusta nota prot. n del 19 aprile e poi la Regione Campania - con nota prot. n del 4 maggio avevano invitato i Comuni di Afragola, Acerra e Caivano a voler intraprendere opportune iniziative atte ad eliminare il segnalato inconveniente, pregiudizievole per il decoro e la salubrità dei luoghi, oltre che per la salute della collettività, ma le suddette note sono rimaste, tuttavia, prive di alcun riscontro;

4 - di essere stata, quindi, costretta a reiterare il proprio invito con note prot. n del 3 dicembre 2010,n.116 del 9 febbraio 2011, n. 882 del 9 settembre 2011 e n. 60 del 15 febbraio 2012 e, più nel dettaglio, con la citata nota del , dopo aver individuato le aree maggiormente interessate dai denunciati sversamenti, evidenziando di avere provveduto: a propria cura e spese, alla rimozione e smaltimento definitivo presso discarica autorizzata di rifiuti solidi urbani, abusivamente sversati, così come attestato dai verbali sottoscritti in contraddittorio con la Direzione Lavori e l Alta Sorveglianza in data , e ; sempre a propria cura e spese a circoscrivere le aree a maggiore rischio, con l ausilio di opere provvisionali (barriere stradali di tipo new jersey), adeguatamente segnalate, mediante l installazione di segnaletica stradale, in conformità alla normativa vigente in materia ( ), al fine di garantire la salubrità ed il decoro dei luoghi, soprattutto per la salvaguardia della incolumità della pubblica circolazione,messa a repentaglio dalla presenza di rifiuti ingombranti che intralciavano periodicamente il traffico veicolare. Tanto premesso e preso atto che in data la Polizia Locale - Ufficio Ambiente del Comune di Afragola aveva sottoposto parte dell area infestata da rifiuti, a sequestro giudiziario, ponendola a disposizione dell Autorità Giudiziaria, mentre il Sindaco del Comune di Afragola, con ordinanza n. 55 del in epigrafe, richiamate le note del Nucleo Ispettivo Ecologia e la nota del Dirigente del Settore LL.PP. del con cui si comunicava l appartenenza al Cantiere T.A.V. (ora Società Italiana Condotte d Acqua) dei siti di che trattasi, contenenti presumibilmente amianto, con l ordinanza n. 55 del 6 luglio 2012 in epigrafe, notificata il , aveva ordinato alla predetta Società di effettuare i necessari interventi finalizzati al ripristino dello stato dei luoghi, mediante la rimozione dei predetti rifiuti contenente presumibilmente amianto, ad horas e, comunque, entro e non oltre 30 (trenta) giorni dalla data di notifica, la Società Italiana per Condotte

5 d acqua S.p.a., in persona del legale rappresentante, Duccio Astaldi, con ricorso notificato il e depositato il , ha impugnato, innanzi a questo Tribunale, la predetta ordinanza deducendo le seguenti censure; 1) Violazione di legge per difetto dei presupposti normativi (art. 192, D.L.vo n. 152/2006). Eccesso di potere (per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, ingiustizia manifesta, manifesta illogicità); 2) Violazione di legge (art. 3, D.L. vo n. 152/2006; art. 3, L. n. 241/1990; art. 97 Cost., per violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità dell amministrazione). Eccesso di potere per difetto e/o carenza di istruttoria e motivazione; 3) Violazione di legge (art. 7, L. n. 241/1990 e s.m.i. per mancata comunicazione dell avvio del procedimento; art. 97 Cost., per violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell amministrazione). L intimato Comune si è costituito in giudizio sostenendo l infondatezza del ricorso. L istanza cautelare è stata respinta dalla Sezione con l ordinanza in epigrafe. Alla pubblica udienza del 14 novembre 2013 la causa è passata in decisione. DIRITTO 1. Il ricorso in esame è rivolto avverso l ordinanza n. 55 del , notificata il con cui il Sindaco del Comune di Afragola, premesso: - che, con nota prot. n. 56/NIE del e n. 67/NIE del , il nucleo ispettivo ecologia comunicava il rinvenimento nella seconda rotonda di Via Arena e nel prolungamento di Via Arena alla seconda rotatoria con direzione Acerra l abbandono, ad opera di ignoti, di lastre di eternit, contenente presumibilmente amianto; - che, in data , il Settore Tutela Ambientale, veniva a conoscenza che alcuni siti - oggetto di dettagliate relazioni ispettive - ed identificati come luoghi

6 pubblici insistenti sul territori odi Afragola, appartenevano ad altri enti, quali T.A.V. (ora Società Italiana Condotte d Acqua), Comune di Caivano, Provincia di Napoli, nonché privati; - che, con nota n AATT/LL.PP. del , il dirigente del Settore LL.PP. comunicava l appartenenza al Cantiere T.A.V. (ora Società Italiana Condotte d Acqua), dei siti di che trattasi, contenenti presumibilmente amianto e, precisamente, 2^ rotonda Via Arena (lastre), 2^ rotonda Via Arena direzione Acerra (6 cumuli canne fumarie + lastre sotterrate + tubazioni), richiamati gli artt. 50 e 54 del D.L. vo n. 267/2000 e l art. 192, comma 3, del D.L. vo n. 152/2006, ordinava al legale rappresentante p.t. della Società Italiana Condotte d Acqua, di effettuare i necessari interventi finalizzati al ripristino dello stato dei luoghi, mediante la rimozione dei predetti rifiuti contenente presumibilmente amianto, ad horas e, comunque, entro e non oltre giorni 30 (trenta) dalla data di notifica della presente ordinanza, sotto comminatoria dell applicazione delle sanzioni di legge e pena l esecuzione della bonifica in danno del proprietario con il recupero coatto delle somme anticipate. 2. Nel merito il ricorso è fondato, al riguardo assumendo rilievo preminente rispetto alla prima la seconda e la terza censura. 3. In particolare con la seconda censura è dedotta la violazione dell art. 192, D.L.vo n. 152/2006, oltre all eccesso di potere (per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, ingiustizia manifesta, manifesta illogicità), atteso che, ai sensi del rubricato art. 192, ed alla stregua della sua consolidata interpretazione giurisprudenziale, l obbligo di procedere alla rimozione dei rifiuti potrebbe gravare, in solido con il responsabile, anche a carico del proprietari del sito e del titolare dei diritti reali o personali di godimento, unicamente se tale violazione sia anche a loro imputabile a titolo di dolo o di colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati dal soggetto preposto al controllo,

7 illegittimi risultando, pertanto, gli ordini di smaltimento di rifiuti abbandonati in un fondo indiscriminatamente rivolti al proprietario o detentore del fondo stesso, in mancanza di adeguata dimostrazione sulla base di un istruttoria completa e di un esauriente motivazione dell imputabilità soggettiva della condotta al destinatario del provvedimento amministrativo. 4. La censura è fondata. 5. E a dir subito che la Sezione, con l ordinanza n del 27 settembre 2012, rigettava la richiesta di sospensiva, in ragione della natura (anche) contingibile ed urgente del provvedimento impugnato, rilevando che: << Nella ponderazione degli interessi appare prevalente l interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi, mediante rimozione dei rifiuti contenenti presumibilmente amianto, rispetto all interesse del privato, meramente patrimoniale comunque suscettibile di essere reintegrato in occasione di eventuale sentenza di merito favorevole >>. Tuttavia il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, con ordinanza n del 7 novembre 2012, in riforma della suddetta ordinanza cautelare, ritenuto che << ad un primo esame proprio dell odierna fase del giudizio, i motivi dedotti in ricorso relativamente alla situazione proprietaria delle aree su cui insistono i rifiuti per cui è causa, nonché alla carenza motivazionale circa l imputabilità soggettiva della condotta illecita dell appellante appaiono meritevoli di positivo apprezzamento >>, accoglieva l istanza cautelare in primo grado. 6. Il Collegio prende atto e condivide quanto rilevato (sia pure in sede cautelare), dal giudice di appello, ed assecondando l impostazione del giudizio fornita dal giudice di appello, ritiene di dover aggiungere che, nonostante il Comune ordini alle Condotte S.p.a. di intervenire sul presupposto che le aree siano di sua proprietà (questione, peraltro, oggetto della prima censura, con la quale la ricorrente deduce di non essere proprietaria delle aree de qua che, invece, sarebbero di proprietà di R.F.I. S.p.a. e/o T.A.V. S.p.a.), ai fini del presente

8 contenzioso la questione relativa alla individuazione del soggetto passivamente legittimato a divenire destinatario dell impugnata ordinanza, prescinde del tutto dagli aspetti dominicali circa la proprietà dell area. 7. Infatti, alla stregua della normativa in tema di illecito ambientale contenuta nel D.L.vo 152/2006 non sono sufficienti (né necessari) né la qualifica di possessore (o anche soltanto di mero utilizzatore), né tantomeno quella di proprietario, altrimenti venendosi a configurare una responsabilità oggettiva di posizione in capo alla ditta proprietaria che non trova alcun riscontro nella normativa in parola. Invero, quanto alla qualità di proprietario, come la giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni (ex multis, Cfr: T.A.R. Campania, sez. V, 6 ottobre 2008, n ), in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario o comunque il titolare in uso di fatto del terreno non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr: T.A.R. Campania, Sez. I; 19 marzo 2004, n. 3042, T.A.R. Toscana, 12 maggio 2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20 gennaio 2003, n. 168). Tanto perché l art. 14 D.L. vo 5 febbraio 1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell illecito ambientale l eventuale responsabile dell inquinamento, accolla in solido anche al proprietario dell area la rimozione, l avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione fosse imputabile a titolo di dolo o di colpa (Cfr: T.A.R. Lombardia, Sez. I, 26 gennaio 2000, n. 292 e T.A.R. Umbria 10 marzo 2000, n. 253); ciò, evidentemente, ed a fortiori, deve valere nei confronti di un terzo, non legato da alcun rapporto dominicale o possessorio (anche sotto forma di mero uso

9 di fatto) con la res, nei confronti del quale devono essere rigorosamente comprovati tutti gli elementi costitutivi del fatto illecito produttivo di un danno ingiusto: la condotta, il rapporto di causalità e la colpevolezza. 8. Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L. vo n. 152/2006 in tema di ambiente. In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell illecito ambientale, alcun spazio v è per una responsabilità oggettiva, nel senso che - ai sensi dell art per essere ritenuto responsabili delle violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni anche in relazione ad un eventuale responsabilità solidale del proprietario dell area ove si è verificato l abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo. 9. Né può ravvisarsi esistente in capo alla società Condotte S.p.a., anche soltanto per la qualità di mero utilizzatore di fatto dell area interessata dagli sversamenti, in relazione alle opere ed ai lavori ad essa demandate, una colpa omissiva in vigilando o in omittendo, risultando documentalmente provato, dopo avere sistematicamente denunciato, a far data dall anno 2010 (cfr. nota prot. n. 405 del ) alle competenti Autorità (Comuni di Afragola, Acerra e Caivano, e relativi Comandi di Polizia Municipale, Arma dei Carabinieri, Provincia di Napoli, A.r.p.a.c., Prefettura di Napoli, Corpo Forestale dello Stato, Regione Campania) interessate all attraversamento della linea ferroviaria in questione il verificarsi con sempre maggiore frequenza, di casi di abbandono di rifiuti di ogni genere a ridosso dei viadotti e dei cavalcavia ferroviari, di avere atteso, a propria cure e spese, tramite società esterne, alla rimozione e smaltimento presso discariche autorizzate dei rifiuti medesimi, al fine di rendere nuovamente l opera conforme a quanto previsto dagli elaborati progettuali (cfr, verbale di ultimazione dei lavori di ripristino della viabilità del 5 agosto 2011); ciò anche predisponendo un servizio di

10 vigilanza e controllo delle predette aree, oltre che mediante posizionamento di manufatti in calcestruzzo - barriere new-jersey - tesi a contenere ulteriori sversamenti abusivi. 10. In proposito, secondo pacifica giurisprudenza, il dovere di diligenza che fa carico al titolare o al gestore del fondo, non può arrivare sino al punto da richiedere (specie allorquando la vigilanza, senza l ausilio di adeguate forze di prevenzione, in un territorio molto esteso - come nella specie - non può essere di tipo puntuale) una costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall art. 14, comma 3, del D.L. vo n. 22 del 1997 (ora art. 192 del D.L. vo n. 152 del 2006), di abbandonarvi rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della normale diligenza media (riconducibile a quella del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa, quando questa è indicata in modo generico, senza ulteriori specificazioni (Cfr., ex plurimis: C. di S., Sez. V, , n. 935; T.A.R. Campania, Sez. V, , n. 9795). In definitiva a voler, anche solo astrattamente, ascrivere in capo al proprietario/possessore/utilizzatore, in quanto tale, un obbligo di ripristino ambientale, verrebbe a configurarsi a suo carico un inaccettabile obbligo di garanzia ancora una volta riconducibile senz altro ad una responsabilità oggettiva che, però, esula anche dalla previsione normativa di cui all art cod. civ. la quale consente la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva dello stesso danneggiato). 11. Ma fondata è anche la terza censura con la quale la società ricorrente lamenta la violazione dell art. 7 L. n. 241/1990 e s.m.i., attesa l omessa comunicazione dell avviso dell avvio del procedimento con la conseguente inosservanza delle

11 regole poste a presidio della partecipazione dell interessato all istruttoria amministrativa. 12. In punto di diritto l art. 192, comma 3, D.L. vo n. 152/2006, in applicazione nella materia ambientale dell obbligo generalizzato di comunicare l avvio del procedimento previsto dall art. 7 della legge , n. 241, in funzione dell osservanza delle regole poste a presidio della partecipazione dell interessato all istruttoria amministrativa, prescrive che i controlli svolti dall Amministrazione riguardo all abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, mentre, nella fattispecie in esame, anche in relazione alla obiezione sollevata dalla ricorrente circa la mancanza di ogni suo coinvolgimento, a qualsiasi titolo, nell illecito ambientale contestato (anche a causa della vasta estensione dell area), necessitava consentirgli di partecipare in contraddittorio agli accertamenti ed alle verifiche, onde consentirle di dimostrare la mancanza dei necessari elementi di colpevolezza per chiamarla a rispondere delle violazioni contestate. Invece, il Comune Afragola è limitato a constatare una mera situazione di appartenenza del sito - identificato come luogo pubblico insistente sul territorio comunale - alla Società Italiana Condotte d acqua, ponendo in capo a quest ultima una presunzione assoluta di colpa, e, senza giovarsi delle informazioni ed osservazioni provenienti dall interessata, in tal modo rinunciando ad un apporto che sarebbe stato quanto mai utile e necessario per l individuazione del soggetto effettivamente responsabile dell illecito sversamento dei rifiuti abbandonati in maniera incontrollata. 13. Ne deriva che il predetto Comune, in violazione dell art. 7 della L. n. 241 del 1990 e dell art. 192, comma 3, D.L. vo n. 152/2006, illegittimamente non ha coinvolto l interessata nel procedimento, comunicandogli l avvio del procedimento

12 ed omissione siffatta non può non avere effetti invalidanti in relazione a tutti gli atti successivamente posti in essere. 14. Conclusivamente, ogni altra censura assorbita, preso atto che, in difetto di un adeguata istruttoria finalizzata ad accertare gli effettivi responsabili dell abbandono incontrollato, il Comune ritenuto di dover adottare l impugnata ordinanza nei confronti della società ricorrente, senza farsi carico di accertare in capo a quest ultima la sussistenza di eventuali elementi di colpevolezza, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con il conseguente annullamento della impugnata ordinanza e con salvezza per le ulteriori determinazioni amministrative che il Comune dovrà adottare, tenendo conto che, in questa materia, necessitano comunicazione di avvio del procedimento ed istruttoria adeguata, svolta in contraddittorio delle parti. 15. Le spese, come di regola, seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Quinta Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 3812/2012 R.G.), proposto dalla Società Italiana per Condotte d Acqua S.p.A., così dispone: a) lo accoglie e, per l effetto, annulla l ordinanza sindacale n. 55 del 6 luglio 2012, con salvezza per gli ulteriori provvedimenti amministrativi; b) condanna il resistente Comune al pagamento delle spese giudiziali in favore della società ricorrente, complessivamente quantificate in euro 1.500,00 (millecinquecento/00). Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati: Luigi Domenico Nappi, Presidente

13 Vincenzo Cernese, Consigliere, Estensore Alfredo Storto, Consigliere L'ESTENSORE IL PRESIDENTE DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 25/11/2013 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)