I SISTEMI DEI PERMESSI TRASFERIBILI: CARATTERISTICHE, REGOLE DI FUNZIONAMENTO E SCALE TERRITORIALI

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1 Il presente rapporto è stato realizzato nell ambito del progetto Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 DesAir (Designing a local market for specific polluting emissions (SO 2, NO x, CO 2 ): a pilot project for air quality control in Lombardia) I SISTEMI DEI PERMESSI TRASFERIBILI: CARATTERISTICHE, REGOLE DI FUNZIONAMENTO E SCALE TERRITORIALI Edoardo Croci Massimo Di Domenico Lucia Luzi Apollonia Miola IEFE - Bocconi Giugno 2004 DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343

2 PREMESSA E RINGRAZIAMENTI Questo rapporto costituisce un primo risultato del progetto comunitario Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 denominato DesAir (Designing a local market for specific polluting emissions ( SO 2, NO x, CO 2 ): a pilot project for air quality control in Lombardia). Il progetto, avviato nel mese di ottobre 2003, è finanziato dalla Commissione Europea e vede come capofila lo IEFE-Università Bocconi e come partner: Regione Lombardia (co-finanziatore), ARPA Lombardia, Camera di Commercio di Milano. Il gruppo di ricerca dello IEFE è coordinato da Edoardo Croci ed è composto da Massimo Di Domenico, Lucia Luzi, Apollonia Miola. Lo studio ha beneficiato della discussione con i rappresentanti dei partner della ricerca all interno del gruppo di lavoro che si riunisce periodicamente: - Anelisa Ricci, Gianni Ferrario, Olga Talamucci (Regione Lombardia), - Giulio De Leo, Paola Amadei, Michela Catenacci (ARPA Lombardia), - Paolo Pipere, Mauro Feltre, Emanuela Didero (Camera di Commercio di Milano), - Josef Janssen (Università di San Gallo). Il Prof.Luigi De Paoli, Direttore dello IEFE, ha inoltre apportato un continuo contributo alla definizione metodologica e allo sviluppo del progetto. Lo studio ha potuto usufruire di un proficuo rapporto di scambio con un altro gruppo di ricerca dello IEFE coordinato da Francesco Gullì e composto da Liliya Chernyavs ka e Giovanni Faleschini, che sta approfondendo gli impatti sul settore energetico italiano della Direttiva europea sull Emission Trading. Si ringrazia l USIS-Ufficio di Milano per il supporto nella raccolta del materiale concernente i casi relativi agli U.S.A. Si ringrazia infine il verificatore comunitario del progetto di ricerca, Sandro Angiolini, per le utili osservazioni apportate. Sebbene il presente rapporto vada considerato come il risultato di un lavoro comune dei quattro autori, la stesura delle sue parti può essere attribuita come indicato di seguito: Il capitolo I a Massimo Di Domenico; Il capitolo II a Apollonia Miola Il capitolo III a Lucia Luzi Il capitolo IV a Edoardo Croci. DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343

3 Indice Indice... 1 I. Teorie ed esperienze dei sistemi di Emission Trading Introduzione: protezione ambientale ed intervento pubblico Protezione ambientale e permessi trasferibili La teoria dei permessi trasferibili: breve introduzione L evoluzione dei modelli di permessi trasferibili Valutazione di un sistema di permessi trasferibili Protezione ambientale, scelte locali e permessi trasferibili Problemi ambientali globali ed esperienze locali Esperienze e casi studio Bibliografia II Sistemi di Emission Trading nella politica contro l inquinamento atmosferico Introduzione La politica degli USA contro l inquinamento atmosferico e l utilizzo di sistemi di emission trading Acid Rain Program Ozone Transport Commission (OTC) NOx Budget Program Regional Clean Air Incentive Market RECLAIM Applicazione dell emission trading per le politiche contro l inquinamento atmosferico in Europa Il mercato degli NOx e VOC nei Cantoni di Basilea in Svizzera Proposte di uno schema di emission trading relativo agli NOx ed SO2 nell Unione Europea Regno Unito Olanda Conclusioni Bibliografia III Sistemi di permessi trasferibili per le emissioni di CO 2 nelle politiche contro i cambiamenti climatici Introduzione Lo strumento dell Emission Trading Caratteristiche di un sistema di Emission Trading Caratteristiche del sistema DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 1

4 3.2. Gas ad effetto serra Monitoraggio, meccanismi di controllo e sanzione Caratteristiche del permesso Caratteristiche del mercato Struttura dei sistemi di Emission Trading Sistemi istituzionali Sistemi di Emission Trading attualmente operativi a livello nazionale Danimarca Gran Bretagna Sistemi di Emission Trading in procinto di attuazione a livello nazionale Norvegia Svezia Germania Slovacchia Australia Canada Svizzera USA Sistemi di Emission Trading attualmente operativi a livello sub-nazionale Oregon Sistemi di Emission Trading in procinto di attuazione a livello sub-nazionale Massachussetts New Hampshire New Jersey California Programmi basati su progetti Programmi privati Il progetto Pilot Emission Reduction Trading (PERT) Il progetto GreenHouse Gas Emission Reduction Trading (GERT) Pilot Partnership for Climate Action (USA) Chicago Climate Exchange (USA) Programmi governativi Olanda: procedure ERUPT e CERUPT Programmi sovranazionali Prototype Carbon Fund (PCF) BioCarbon Fund (BioCF) e Community Development Carbon Fund (CDCF) Sistemi aziendali interni esistenti British Petroleum (BP) Shell International Sistema comunitario di Emission Trading Principali simulazioni di Emission Trading a livello regionale/locale: Alberta Emission Trading Simulation Hesse-Tender Fiandre Bibliografia DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 2

5 Bibliografia WEB IV Prospettive di sviluppo nell integrazione dei mercati delle quote di emissione di gas serra Introduzione Il cambiamento climatico Il protocollo di Kyoto L impegno dell Europa nell ambito del protocollo di Kyoto I meccanismi flessibili I limiti del protocollo di Kyoto L evoluzione del sistema comunitario di scambio di quote di emissione di gas serra Linkage La strategia italiana per l emission trading Il ruolo regionale Bibliografia DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 3

6 Executive summary This report examines the structure, the rules and the impacts, both on the competitive and the environmental level, of Emission Trading systems, in order to analyse the peculiarities of the implementation at the Regional level. First, this report briefly reviews the instrument of the emissions trading and its specific characteristics, looking at the main theoretical principles underlying such instrument, setting out a framework for defining and classifying tradeable permit systems. Second we examine diverse experiences of emission trading for air pollutants applied at different sector and institution level. Then, we proceed to examine the various schemes of emissions trading, considering the levels of implementation and underlying the particular aspects of the systems. We consider not only the domestic emissions trading schemes adopted or planned as an official national policy measure, but also the initiatives taken voluntary at a private sector level (intrafirm) and at a regional/sub-national level. While some countries have officially adopted domestic actions in their policy towards an emission trading scheme, other are still debating its suitability in the context of their own domestic climate policies. The use of this scheme to analyse the various systems allows transversal evaluation. Finally, we take into account the recent developments regarding the implementation of the Kyoto Protocol and the European trading system for carbon dioxide. Integration in linkage of different systems is evaluated. Italian national policy and competitive impacts are considered with a particular focus on the Lombardy Region level. DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 4

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8 I. Teorie ed esperienze dei sistemi di Emission Trading A cura di M.Di Domenico 1. Introduzione: protezione ambientale ed intervento pubblico Nell ambito dell analisi concernente la protezione ambientale è estremamente importante considerare il ruolo che l autorità pubblica dovrebbe adottare. Stavins (2000) considera alcuni punti rilevanti per quanto riguarda tale ruolo formulando tre possibili domande: quale dovrebbe essere il grado più appropriato d intervento dell autorità pubblica? quale forma dovrebbe avere tale attività? a quale livello di governo dovrebbe essere delegata la responsabilità? La risposta a tali domande permette di definire alcuni possibili criteri che definiscono la struttura entro cui l attività pubblica in ambito ambientale dovrebbe svolgersi specificando, altresì, i livelli di governo chiamati ad implementare tale attività. Il grado appropriato d intervento pubblico nel settore ambientale Un primo elemento a favore dell intervento pubblico nel settore ambientale è certamente connesso a fattori di fallimento di mercato quali le esternalità. La presenza di problematiche ambientali quali l inquinamento è sinonimo di fallimento di mercato. Il ruolo dello Stato attraverso procedure amministrative e legislative ha, in alcuni casi, permesso di migliorare l efficienza del sistema proponendo dei vincoli stringenti ai soggetti coinvolti, nel tentativo di ridurre le possibili distorsioni nel mercato. A questi strumenti di tipo command and control Coase contrappone la possibilità, in caso di problematiche ambientali, di negoziazione privata tra le parti coinvolte allo scopo di internalizzare le esternalità esistenti. Anche in questa nuova prospettiva è necessario, però, che vi siano alcune condizioni affinché i soggetti riescano, in modo negoziale, a raggiungere situazioni pareto-efficienti. Tali condizioni sono basate principalmente sull assenza dei costi di transazione e sull irrilevanza DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 6

9 degli effetti di reddito. L analisi economica si è comunque più volte espressa sulle difficoltà connesse a tali condizioni. La presenza di alti costi di transazione è certamente un primo ostacolo alla libera contrattazione delle parti e, in molti casi, le esternalità sono di difficile superamento senza l intervento di un operatore pubblico. La presenza dell operatore pubblico pone allo stesso modo alcuni problemi e criticità quali, ad esempio, il grado di intensità di tale intervento definendo la tipologia di vincoli ambientali che vengono attuati nel sistema economico-ambientale. In questo contesto l analisi economica, ad esempio attraverso il metodo costi benefici, permette di effettuare valutazioni tra le possibili attività allo scopo di poter confrontare scenari alternativi d intervento e massimizzare il benessere sociale. Ovviamente l analisi costi e benefici presenta i ben noti problemi di corretta misurazione dei benefici e dei costi marginali ma, allo stesso tempo, rappresenta un importante strumento di valutazione e di supporto alle decisioni dei policy maker. Stavins (2000) evidenzia come l analisi costi-benefici sia importante ma poco applicata empiricamente a vantaggio di standard fissati, anche tenendo conto degli interessi di alcuni gruppi o soggetti nell ambito sociale. Tipologia d intervento pubblico in ambito di protezione ambientale Un altro aspetto rilevante dell analisi consiste nel considerare, una volta fissati gli standard o gli obiettivi da raggiungere, gli strumenti che l attività pubblica dovrebbe implementare. Gli strumenti di mercato e l applicazione di tasse pigouviane sono normalmente considerati come strumenti che permettono di minimizzare i costi nel tentativo di raggiungere determinati standard ambientali introducendo, allo stesso tempo, un incentivo per i soggetti coinvolti ad utilizzare tecnologie più economiche ed efficienti Il confronto tra strumenti di mercato e quelli di command-and-control mostra chiaramente la maggiore applicazione degli standard rispetto a strumenti di mercato. Solamente in anni più recenti si è assistito all implementazione di strumenti di mercato per le problematiche ambientali e questo, secondo Stavins (2000), potrebbe essere spiegato sia in termini di maggior efficienza ed efficacia nel raggiungere determinati obiettivi ambientali oltre che in termini di crescente consenso politico per quanto riguarda l utilizzo di tali DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 7

10 strumenti segnando, di fatto, una svolta notevole per quanto riguarda le politiche d intervento in campo ambientale. In particolare sono diversi i fattori che hanno portato ad una rivalutazione dello strumento di mercato. In primo luogo bisogna considerare gli alti costi di controllo delle problematiche ambientali posti da vincoli sempre più stringenti per i soggetti coinvolti. In secondo luogo, gli strumenti di mercato sono maggiormente accettati politicamente se utilizzati per miglioramenti ambientali che, in altro modo, non potrebbero essere raggiunti. In terzo luogo, la spinta verso l implementazione di strumenti di mercato deriva da un ampio processo che vede il mercato come luogo importante di miglioramenti del benessere collettivo e che ha coinvolto importanti settori, nei paesi occidentali e non, come quello delle telecomunicazioni, dei trasporti, del sistema bancario tra gli altri. La realtà dei fatti pone tante e tali problematiche che, effettivamente, risulta difficile anche per un operatore pubblico scegliere tra diversi strumenti possibili, siano essi marketbased o di tipo command and control. L appropriatezza dello strumento da applicare nei singoli casi ove problematiche ambientali si presentano dipende ovviamente dal tipo di problema ambientale considerato, ma anche da aspetti sociali, politici ed economici del contesto considerato. Secondo le parole di Stavins, nessuna politica d intervento rappresenta la panacea dei problemi ambientali. Ogni situazione deve essere analizzata e il vero obiettivo dei burocrati, dei gruppi di potere politico e di tutti gli agenti coinvolti nei processi delle politiche ambientali dipende sicuramente dal saper scegliere in modo adeguato lo strumento che permetta di raggiungere l obiettivo prefissato, secondo criteri di efficienza ed efficacia economica. Livelli di governo coinvolti in ambito ambientale Un aspetto ulteriore, ai problemi considerati nei paragrafi precedenti, riguarda il livello di governo che dovrebbe essere coinvolto in ambito di problematiche ambientali. In particolare è necessario considerare a quale livello, locale, regionale, statale, internazionale è necessario delegare le opportune responsabilità ed autorità per la risoluzione di problematiche ambientali. Anche in questo caso la riposta non è scontata perché dipendente dalle caratteristiche specifiche del problema ambientale considerato. DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 8

11 Sono almeno tre gli aspetti rilevanti da evidenziare in questo contesto. Il primo fa riferimento al processo cosiddetto race-to-the-bottom. Questo processo considera come inefficiente la delega a livello locale delle problematiche ambientali. I soggetti pubblici locali, nel tentativo di attrarre altri soggetti nelle proprie giurisdizioni, come ad esempio nuove imprese, sono incentivate a proporre vincoli e standard ambientali più flessibili e meno stringenti di quelli dovuti. Questo problema, seppur esistente, è però controbilanciato dalla considerazione che la protezione ambientale è considerata dagli individui come fattore importante spingendo tali individui a localizzarsi in territori che evidenziano un certo livello di qualità ambientale. Problematiche di competizione interstatale o tra territori contigui può comportare il raggiungimento di equilibri di tipo non cooperativo come strategia dominante, risultante in vincoli molto stringenti o molto flessibili. Bisogna comunque sottolineare che non esistono risultati empirici che mostrano come rilevanti, per quanto riguarda le scelte strategiche di localizzazione delle imprese, i costi connessi agli obblighi imposti da standard ambientali rispetto a costi del capitale e del lavoro. Un secondo aspetto riguarda problematiche ambientali che coinvolgono più giurisdizioni contemporaneamente. In questo contesto l intervento pubblico centralizzato e volto all internalizzazione dell esternalità potrebbe essere auspicabile se, ad esempio, risultasse difficile implementare un processo negoziale alla Coase. Anche in questo caso le considerazioni sopra sviluppate valgono nuovamente. Ogni singolo caso deve essere considerato e l appropriato modello d intervento valutato a seconda della problematica ambientale in esame. Un terzo ed ultimo aspetto concerne considerazioni di political economy. In questo caso i processi politici locali possono, per certi versi, influenzare l attività connessa al raggiungimento di particolari obiettivi di tipo ambientale rispetto a politiche più centralizzate. Bisogna evidenziare che le scelte politiche degli operatori locali possono essere divergenti, in alcuni casi, rispetto alle politiche nazionali ma questo non sminuisce il ruolo importante in questo ambito delle stesse realtà locali. Bisogna aggiungere che l attività centralizzata è, in molti casi, giustificata da considerazioni di economia di scala per quanto riguarda l implementazione di certi processi. Questa affermazione se vera all inizio dell implementazione di un determinato processo, può non esserlo più successivamente, quando le politiche possono essere implementate in modo efficiente a livello locale, anche DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 9

12 rispettando le esigenze delle realtà locali rispetto a politiche più uniformi eventualmente applicate da un governo centrale. Le argomentazioni sopra riportate hanno permesso di sottolineare un argomento importante concernente il coinvolgimento dell appropriato livello di governo per quanto riguarda la protezione dell ambiente. La risposta più ricorrente a questo tipo di argomentazione dipende, come abbiamo evidenziato più volte, dal tipo di inquinante considerato. Alcune problematiche ambientali quali i siti di sostanze pericolose, gli inquinanti dell aria locali, gli inquinanti dell acqua sono possibili casi, per menzionarne alcuni, in cui l intervento da parte delle autorità locali è auspicabile. In altri casi il trattare emissioni quali i gas serra implicherebbe un coinvolgimento da parte un autorità centrale o addirittura la necessità di accordi internazionali. Anche in quest ultimo caso, comunque, la possibilità di imporre degli standard a livello locale che rispettano i vincoli imposti a livello di governo superiori può essere un modo per rendere più efficaci le politiche adottate. Tutto ciò, però, nel rispetto dei vincoli imposti a livello centralizzato per evitare che le politiche siano eccessivamente differenziate e contrastanti, introducendo problemi di collegamento ed armonizzazione tra le diverse politiche adottate. Questo è un problema serio, soprattutto a livello internazionale, in quanto le politiche adottate dai singoli paesi può essere in contrasto con l accordo internazionale sottoscritto rendendo inefficace l accordo stesso. Partendo da queste riflessioni nei prossimi paragrafi faremo riferimento, in particolare, allo strumento dei permessi trasferibili (Emission Trading - ET) sottolineandone le caratteristiche teoriche ma anche comparando alcuni dei modelli di ET implementati a livello internazionale, per cercare di evidenziarne le caratteristiche più importanti e i problemi eventualmente riscontrati in tali esperienze. DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 10

13 2. Protezione ambientale e permessi trasferibili La teoria dei permessi trasferibili: breve introduzione. Bisogna risalire a Dales (1968) per avere una prima definizione dei certificati d uso per l utilizzo dell ambiente 1. Il semplice meccanismo si basa essenzialmente sull allocazione, ad alcuni soggetti, di diritti di proprietà per lo sfruttamento di una specifica risorsa ambientale, che possono essere utilizzati direttamente per lo sfruttamento della risorsa o venduti ad altri soggetti nel sistema considerato. Il particolare sistema in oggetto permette di strutturare un mercato dei diritti di proprietà, secondo quanto teorizzato da Coase, consentendo ai soggetti di scambiare autonomamente tali diritti nel mercato minimizzando i costi per il raggiungimento di un dato obiettivo. Compito dell operatore pubblico è quello di fissare una norma di qualità ambientale, fissare il numero di permessi che consenta di rispettare il vincolo imposto, strutturare il mercato dei permessi e lasciare ai singoli operatori la libertà di scambio proficuo, secondo regole di efficienza ed efficacia tipiche del mercato concorrenziale. La fig.1.1 mostra, sinteticamente, il funzionamento di un tale mercato per un singolo soggetto. Offerta p CMgd1 CMgd C p1 p* B A D 0 Q1 Qs Inquinamento Figura 1.1: Curve dei costi di abbattimento per l impresa 1 In questo paragrafo riassumeremo alcuni punti fondamentali dei cosiddetti certificati ambientali. L analisi è tratta da Panella G. (2002). Economia e Politiche dell Ambiente. Carocci Editore, Roma. DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 11

14 Il prezzo dei permessi, ad esempio d inquinamento, e i costi di disinquinamento vengono posti sull asse delle ordinate mentre su quello delle ascisse si considera il livello possibile di inquinamento nel sistema. La curva CMgd rappresenta la curva di disinquinamento del soggetto e, indirettamente, essa rappresenta anche la domanda di permessi per l operatore. L operatore pubblico pertanto fisserà il livello massimo di inquinamento possibile (segmento 0Q s ) determinando in questo modo un offerta rigida rispetto al prezzo dei permessi. In questo contesto l efficienza di abbattimento da parte dell inquinatore determina la propria domanda di permessi che, confrontata con l offerta, permette di ottenere il prezzo di equilibrio di mercato (p*). In particolare, le imprese confronteranno il pezzo dei permessi con i propri costi di abbattimento. Per costi di disinquinamento superiori al prezzo dei permessi (ad esempio punto Q1 in fig.1.1) l impresa o soggetto inquinatore avrà maggiori benefici ad acquistare permessi rispetto all ipotesi di disinquinare 2. L equilibrio è determinato dall intersezione tra curve di domanda ed offerta per un livello d inquinamento pari a Qs. Analiticamente l impresa minimizza la seguente funzione dei costi: min pq + C( d ) = P( Q) + C( Qs Q) equivalent e a p = CMgd che rappresenta un equilibrio ottimale per l inquinatore e il costo minimo per il raggiungimento del vincolo di norma ambientale imposto (Qs). In particolare p rappresenta il prezzo dei permessi, Q il livello di inquinamento implementato rispetto al vincolo imposto Qs mentre C(d) rappresenta il costo marginale di disinquinamento. La minimizzazione della funzione del costo per l impresa coincide con la fissazione di un prezzo pari al costo marginale di disinquinamento (punto D in fig.1.1). Oltre che a scelte efficienti da parte di una singola impresa è importante considerare più imprese operanti nello stesso sistema avente un obiettivo di norma ambientale. In questo contesto la domanda aggregata di permessi, da parte delle singole imprese, è data dalla somma in orizzontale delle domande di permessi di ogni impresa, come indicato nella fig.1.2: 2 Spenderà cioè una somma pari all area Q1ADQs e otterrà un beneficio, derivante dal non dover sostenere costi di disinquinamento, pari al triangolo ABD. DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 12

15 Offerta p CMgd2=D2 C P* p1 CMgd1=D1 B D D1+D2 0 Q1 Qs Inquinamento Figura 1.2: Domanda aggregata e offerta di permessi Le condizioni per costituire un mercato dei permessi richiede di risolvere alcuni importanti problemi: definizione della norma di qualità ambientale; assegnazione iniziale dei diritti di proprietà; istituzione di un agenzia che assicuri il corretto funzionamento del mercato. Nei prossimi paragrafi esamineremo, in maggior dettaglio, questi aspetti facendo riferimento alle esperienze più significative a livello internazionale. Il mercato e lo scambio dei permessi permette il raggiungimento dell equilibrio efficace rispetto ai costi di disinquinamento dei singoli agenti coinvolti. Consideriamo, ad esempio, due imprese (A1 e A2) aventi costi marginali di disinquinamento come illustrato in fig.1.3, considerando sull asse delle ascisse l abbattimento attuato dalle due imprese (A1 e A2). DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 13

16 Costi CMgd A2 C CMgd A1 p D E B A1 A1* A* A1 A2 A2 A2* Figura 1.3: Confronto tra costi marginali di abbattimento di due imprese In questo caso A* rappresenta il livello massimo di abbattimento (e conseguentemente di inquinamento) possibile. Il livello di abbattimento arbitrario A1 (A2 ) non è efficiente in quanto l impresa A2 sosterrà un costo di abbattimento superiore al costo dei permessi (segmento C-D). Analogamente l impresa A1 avrà un interesse a disinquinare in quanto è più conveniente rispetto al prezzo dei permessi p (segmento B-D). L impresa A2 acquisterà pertanto permessi da A1 e il nuovo punto di equilibrio sarà rappresentato dal punto di intersezione E, in fig.1.3, con conseguente risparmio di costi pari all area B-C-E. In questo caso la domanda di permessi da parte degli operatori nel mercato si fissa al livello globale minimo di disinquinamento, vale a dire, al livello in cui i costi marginali di disinquinamento dei due soggetti è uguale. Il meccanismo di mercato permette di migliorare l efficienza tecnologica connessa all attività di disinquinamento dei soggetti presenti nel sistema e dei soggetti nuovi entranti. In particolare il meccanismo si aggiusta anche se dovessero entrare nuove imprese nel mercato regolato: l impresa entrante se ha CMg più elevati chiederà nuovi permessi (il prezzo dei permessi aumenta). si ha un incentivo, per le imprese, ad entrare nel mercato con tecnologie di abbattimento efficienti. DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 14

17 L incentivo al miglioramento dell efficienza tecnologica da parte degli operatori può avvenire anche considerando vincoli o standard ambientali stringenti nel tempo. L operatore pubblico, pertanto, diminuirà il numero di permessi in circolazione incrementando il prezzo di tali permessi e spingendo le imprese ad adottare tecnologie sempre più efficienti allo scopo di essere venditori di permessi e non compratori degli stessi L evoluzione dei modelli di permessi trasferibili. La teoria dei permessi trasferibili si è notevolmente evoluta negli ultimi venti anni, passando da una mera trattazione teorica 3 ad una fase applicativa molto importante. Gli Stati Uniti sono stati i precursori di tali applicazioni. Il programma di permessi trasferibili, per il controllo delle piogge acide, ha permesso di sperimentare questa tipologia di strumento economico per la protezione ambientale. Bisogna risalire agli anni 50 per comprendere il livello di discussione concernente il più generale problema del controllo dell inquinamento ambientale. La visione economica di appropriati incentivi per la riduzione delle attività inquinanti si contrapponeva alla visione politica dello stesso problema. La prima visione considerava l introduzione di strumenti quali la tassazione disincentivante per i soggetti inquinanti. Pigou nel 1920, nel considerare l inquinamento come esternalità negativa, presupponeva l introduzione di una tassa la cui aliquota marginale avrebbe dovuto essere pari al danno marginale esterno provocato dall attività inquinante in prossimità dell efficiente allocazione delle risorse. In questo caso la scelta dell inquinatore comportano l internalizzazione dell esternalità negativa e una simultanea minimizzazione dei costi privati e sociali connessi all attività inquinante. La visione politica considera l intervento pubblico, tramite strumenti di command and control, come essenziali per una stretta regolatoria delle attività inquinanti. L introduzione di regole e norme per quanto riguarda la fissazione di standard e obblighi comportano, però, una serie d attività che il settore pubblico deve assicurare: fissazione di livelli d inquinamento per soggetti inquinatori; monitoraggio dei vincoli imposti; fissazione di penalità in caso di non rispetto delle norme fissate. 3 La letteratura concernente questo specifico strumento economico è, come il lettore ben saprà, molto vasta. Si faccia riferimento, tra gli altri, a Tietenberg (1985), (1990), (1995), (2003) per maggiori approfondimenti. DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 15

18 Le due visioni connesse al controllo ambientale pongono in modo diverso l approccio al problema. In particolare l ambito economico sostiene il concetto di minimizzazione dei costi per raggiungere un certo risultato, mentre quello politico sostiene, a sua volta, la necessità di imporre regole in quanto l informazione necessaria per fissare l ottima tassazione non è sempre disponibile. Il dibattito tra queste due modalità d intervento ha però fatto prevalere gli strumenti di tipo command and control, mentre la tassazione in ambito ambientale ha avuto un evoluzione meno rapida e diffusa. Nel 1960 l approccio di Coase, per quanto riguarda la risoluzione delle esternalità tramite diritti di proprietà assegnati ai soggetti e trasferibili, introduceva una prospettiva diversa incentrata sul mercato, per quanto riguarda la valutazione economica dei diritti stessi. Questa prospettiva si fondava sul mercato, a differenza dello strumento economico della tassazione implementata direttamente dallo Stato, criticando agli strumenti di comando e controllo la loro incapacità a valutare economicamente i diritti di proprietà e, soprattutto, permettere ai soggetti di scambiare tali permessi. Seguendo questa impostazione teorica Dales (1968) e Crocker (1966) ipotizzano la possibilità di mercati in cui lo scambio dei permessi conduce ad una allocazione ottimale delle risorse, permettendo di raggiungere la massima valutazione economica dei permessi stessi. In questo caso l autorità pubblica è chiamata a fissare dei limiti alle emissioni senza necessità di conoscere le funzioni dei danni o dei costi di abbattimento. Il mercato, da solo, una volta allocati i diritti di proprietà, strutturato il mercato e ridotti i costi di transazione, permetterà il raggiungimento di situazioni efficienti al minimo costo per la collettività. Baumol e Oates (1971) seguono questa impostazione, formalizzando un modello non tanto di permessi trasferibili quanto di addebito da far gravare sui soggetti inquinatori, nel tentativo di raggiungere un prefissato target ambientale al minimo costo. Questo si traduce nel fissare, in pratica, una specifica tassa costante per tutti i soggetti coinvolti permettendo di eguagliare tra loro i costi marginali di controllo dell attività inquinante. Importante diviene anche la possibilità dei soggetti di commercializzare tali permessi di inquinamento. Il mercato permette di determinare il prezzo dei permessi, anche in questo caso rispettando l allocazione dei diritti al minimo costo per la società. Il modello presuppone una tipologia di emissioni, da parte dei soggetti inquinanti, che abbia lo stesso impatto sull ambiente (uniformly mixed) e quando il target ambientale è definito in termini aggregati. Ad esempio i gas climalteranti, tenendo conto degli standard di concentrazione ambientale, rientrano in questa tipologia in quanto, indipendentemente dalla locazione degli DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 16

19 inquinatori, producono lo stesso effetto sull ambiente. In molti casi, però, la locazione degli inquinatori è importante e la necessità di imporre una tassa o un prezzo dei permessi discriminante per i diversi soggetti inquinanti nelle diverse realtà territoriali diviene necessario Problematiche di Market Design per un sistema di ET L implementazione di permessi trasferibili presuppone, comunque, una delicata fase di market design che implica le seguenti problematiche: l allocazione iniziale dei permessi; la definizione della dimensione spaziale; il potere di mercato degli agenti coinvolti; d) la dimensione temporale. Specifichiamo, in dettaglio, ciascuno di questi rilevanti punti. Allocazione iniziale dei permessi L allocazione iniziale dei permessi rappresenta, senza dubbio, un problema insidioso per quanto riguarda la creazione di un mercato di permessi trasferibili. I criteri utilizzabili sono normalmente di tre tipi: asta, allocazione secondo specifici criteri (benchmark allocation), allocazione casuale tramite lotteria. Per quanto riguarda l allocazione tramite asta, a parte la varietà di aste implementabili, questa verrà effettuata con assegnazione al miglior offerente. L allocazione secondo specifici criteri concerne la distribuzione di permessi tenendo conto di alcune caratteristiche, dei soggetti inquinanti, che vengono fissate a priori. Ad esempio, l assegnazione dei diritti di inquinamento possono far riferimento alle emissioni storiche dei soggetti inquinatori e i permessi di inquinamento assegnati secondo questo criterio. Per finire il terzo criterio, sopra menzionato, fa invece riferimento all assegnazione casuale, tramite lotteria, dei possibili permessi. Teoricamente, il criterio di assegnazione iniziale dei permessi dovrebbe sempre portare, in un mercato perfettamente concorrenziale, alla migliore allocazione efficiente post trading dei permessi tra i soggetti coinvolti. In particolare tali permessi confluiranno verso quei soggetti che, avendo i più elevati costi di controllo marginale delle proprie emissioni, li valuteranno maggiormente. Diverso discorso è valido per quanto riguarda la distribuzione dei 4 Si faccia riferimento a Montgomery (1972) o Tietemberg (1974) per maggiori dettagli. DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 17

20 costi necessaria ad implementare un certo meccanismo allocativo. Le aste, vendendo i permessi ai soggetti interessati, presuppongono di ricavare risorse da destinare al soggetto che tale aste ha bandito, ad esempio lo Stato. Al contrario tale risorse non sono ricavabili nel caso di allocazione dei permessi per criteri. In quest ultimo caso è necessario comunque sottolineare che l allocazione dei permessi secondo il criterio storico delle emissioni (chiamato grandfathering) permette di ridurre al minimo le possibili controversie associate al passaggio da una situazione di controllo ambientale di tipo comando e controllo ad una tipologia basata sul mercato che tiene conto dell attività produttiva delle imprese inquinanti. I vantaggi di tale criterio dovrebbero essere molto importanti anche comparati alle possibili perdite di risorse derivanti dal non allocare i permessi tramite asta, come si sottolineava nei passaggi precedenti. Il grandfathering presenta, comunque, alcuni problemi di non poco conto. In primo luogo, i soggetti assegnatari delle allocazioni iniziali sono incentivati ad incrementare le proprie emissioni prima della partenza del sistema, se consapevoli di incrementare il numero di permessi che verrà loro assegnato. Questo provocherà, nel breve periodo, un incremento delle emissioni nell ambiente. Ad esempio negli USA, per ridimensionare questo particolare problema, era stato introdotto un limite superiore alle emissioni possibili vincolando così i soggetti interessati a non espandere le proprie emissioni allo scopo di ricavarne dei maggior permessi da poter spendere sul mercato. Un secondo problema concerne il livello di benessere dei soggetti assegnatari dei permessi. Il passaggio da un sistema di comando e controllo ad uno d allocazione dei permessi secondo il grandfathering, non va a modificare l assetto iniziale dei benefici associati agli agenti cui tali permessi sono destinati. La contrattazione dei permessi, però, può comportare un miglioramento paretiano se i soggetti, scambiandosi i permessi secondo le proprie necessità, determinano condizioni di allocazione dei permessi tali per cui i soggetti che li acquisiscono sono anche coloro che danno una maggior valutazione agli stessi. Certamente il criterio in oggetto, implicitamente, determina delle barriere all ingresso per i nuovi operatori che desiderano entrare nel mercato ma che non hanno possibilità di acquisire tali permessi dagli incumbent, come sarà spiegato in un prossimo paragrafo. In uno studio recente Parry et al. (1999) evidenziano i costi associati ad un mercato non perfettamente competitivo. La presenza di possibili distorsioni rende dubbia la superiorità, in termini di benessere, del grandfathering rispetto alle aste. L argomentazione a favore di questa posizione sostiene che le risorse introitate tramite asta (ma anche tramite DesAir Life-Ambiente 03 ENV/IT/343 18

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