LA DIREZIONE LAVORI DI OPERE PUBBLICHE

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1 Arch. Malossetti Enrico Settore Direzione e Controllo OO.PP. Comune di Ascoli Piceno LA DIREZIONE LAVORI DI OPERE PUBBLICHE D.Lgs. 163/06 D.P.R. 207/10 Anno 2011

2 LA DIREZIONE LAVORI DI OPERE PUBBLICHE Indice Generale L appalto in generale Determinazione del Corrispettivo La Direzione Lavori Gli organi della Direzione Lavori Direzione Lavori e Sicurezza Cantieri Il termine di esecuzione La consegna Lavori Le sospensioni L accettazione dei materiali Gli ordini di servizio Sinistri e Danni di Forza Maggiore Le varianti I lavori in economia Le riserve Il collaudo La contabilità Arch. Malossetti Enrico Settore Direzione e Controllo OO.PP. Comune di Ascoli Piceno 2

3 L Appalto in generale L Appalto in generale È opportuno accennare ai caratteri peculiari del contratto di appalto, al fine di comprendere il ruolo e la funzione svolti dal direttore dei lavori nell ambito dell esecuzione di un opera pubblica. Il contratto di appalto, come è noto, è disciplinato in generale dagli artt ss., cod. civ. Con la sua stipula un soggetto assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro. Quindi, il particolare tipo di prestazione richiesta all appaltatore è l elemento caratterizzante del contratto d appalto. Infatti, è tale soggetto a dover organizzare autonomamente i mezzi necessari per garantire il risultato promesso, assumendosi il rischio della relativa gestione. Com è noto, il contratto di appalto si differenzia nettamente da quello di lavoro subordinato, perché il lavoratore subordinato pone a disposizione del creditore una determinata quantità delle proprie energie lavorative e non assume il rischio del risultato finale. Il debitore, quindi, si pone alle dipendenze dell altra parte che impiega ed indirizza le sue energie lavorative. Si parla, in tal caso, di locatio operarum (locazione di opere), in contrapposizione alla locatio operis (locazione di opera), che riguarda, invece, il contratto di appalto e di lavoro autonomo. In quest ultimo, il debitore si obbliga ugualmente a compiere verso un corrispettivo un opera o un servizio, senza vincolo di subordinazione nei confronti del creditore committente; manca, però, quel necessario elemento della organizzazione di impresa e di prevalenza del capitale sul lavoro proprio che, invece,come sopra accennato, definisce il contratto di appalto. Locatio operarum «locazione di opere». È il contratto con il quale un soggetto si obbliga, verso corrispettivo, a prestare ad un altro soggetto le proprie energie lavorative (lavoro subordinato). Locatio operis «locazione di opera». Si ha quando una persona si obbliga, verso corrispettivo, a fornire ad un'altra persona un determinato risultato della propria attività Pertanto, parlando di locatio operis, occorre distinguere tra i contratti in cui il debitore compie l opera con l impiego di lavoro prevalentemente proprio e quelli in cui organizza, dirige e coordina il lavoro altrui. Nel primo caso ricorre l ipotesi del contratto d opera disciplinato dagli artt ss. cod. civ., nel secondo caso il contratto di appalto. La «locatio operis», e cioè l'obbligazione di compiere un'opera o un servizio, dà luogo, secondo i casi, al contratto di appalto (art c.c.) o a quello di opera (art c.c.). 3

4 L Appalto in generale Art Appalto Nozione L'appalto è il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un'opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro. Art Contratto d'opera Quando una persona si obbliga a compiere verso un corrispettivo un'opera o un servizio, con lavoro prevalentemente proprio e senza vincolo di subordinazione nei confronti del committente, si applicano le norme di questo Capo, salvo che il rapporto abbia una disciplina particolare nel Libro IV (1655 e seguenti). Ne consegue che l autonomia di cui gode l appaltatore, nella realizzazione del risultato promesso, è elemento fondamentale dell appalto. L appaltatore, normalmente, è un imprenditore. Infatti, di regola, non esegue direttamente l opera o il servizio, ma organizza e gestisce come meglio crede i mezzi e gli uomini necessari alla produzione del risultato. L autonomia, con cui opera l appaltatore, è collegata al rischio della gestione che il medesimo assume su di sé. L opera oggetto del contratto, infatti, passa in proprietà del committente solo una volta portata a termine. Pertanto, se dal lavoro non è derivato il risultato promesso o quest ultimo è stato ottenuto ad un costo più alto di quanto si prevedeva, l appaltatore o non acquisisce il diritto al corrispettivo o l acquisisce restando a suo carico il maggior costo affrontato. In buona sostanza, proprio in virtù di questa autonomia, con il contratto d appalto non viene garantito un utile all impresa. Ciò, ovviamente, facendo salvi i casi specificatamente disciplinati riguardanti le variazioni necessarie al progetto, onerosità, difficoltà o impossibilità sopravvenute nella esecuzione dell opera. Verifica ed accettazione Si aggiunga, poi, che la prestazione del committente sottostà al principio della postnumerazione, in virtù del quale il corrispettivo va corrisposto solo dopo che la prestazione dell appaltatore sia adempiuta, cioè quando l opera è stata realizzata, verificata ed accettata art.1665 del cod.civ. omissis.salvo diversa pattuizione o uso contrario, l'appaltatore ha diritto al pagamento del corrispettivo quando l'opera è accettata dal committente. Non produce accettazione il semplice versamento di acconti, art.1666 del cod.civ. Il pagamento fa presumere l'accettazione della parte di opera pagata; non produce questo effetto il versamento di semplici acconti Di regola, quindi, il committente non ha un interesse concreto nell intromettersi nell esecuzione del contratto tranne il c.d. dovere di cooperazione imposto dagli artt e 1375, cod. civ. di cui si parlerà in seguito. Ciò perché l obbligo di pagare il corrispettivo pattuito si concretizza solo nel momento in cui l operato dell appaltatore sia stato da lui stesso verificato ed accettato. 4

5 L Appalto in generale Ciò non esclude che il committente possa effettuare controlli nel merito durante tutto lo svolgimento dei lavori, al fine di verificarne lo stato. Lo stesso codice civile espressamente gli riconosce la facoltà di compiere, a proprie spese, verifiche in corso d opera art. 1662, cod. civ. Il committente ha diritto di controllare lo svolgimento dei lavori e di verificarne a proprie spese lo stato. Queste, però, non comportano rinuncia alla verifica finale, cosicché, una volta terminata l opera, il committente potrà ancora sollevare qualsiasi obiezione sulla bontà del risultato ai sensi degli artt. 1665, cod. civ. (Verifica e pagamento dell'opera) Altra importante forma di controllo è esercitata dal committente tramite il direttore dei lavori, che sovrintende all intera esecuzione dell opera ed ha la veste di suo rappresentante, ma, solo sul piano delle manifestazioni di volontà di carattere tecnico. La Direzione Lavori nell appalto Pubblico / Privato Negli appalti privati la figura del direttore dei lavori è diversa da quella del direttore dei lavori per conto della Pubblica Amministrazione. In sintesi: - Negli appalti privati, come collaboratore professionale dell imprenditore o rappresentante del committente, ha il dovere di provvedere all esecuzione dell opera da un punto di vista tecnico, organizzando e vigilando sui lavori. - Negli appalti Pubblici, invece, ha solo il compito di controllare la corrispondenza dell opera al contratto, rispondendo dell adempimento di tale obbligo solo verso il committente. L obbligo della Direzione dei Lavori negli appalti pubblici. La figura del direttore dei lavori, relativamente ai rapporti tra privati, è prevista come obbligatoria in quelle circostanze in cui l esecuzione di un opera richieda l intervento di un tecnico, nell interesse della collettività. È questo il caso, ad esempio, della realizzazione di opere in conglomerato cementizio, normale e precompresso ed a struttura metallica, ovvero delle costruzioni in zone sismiche, ovvero ancora degli interventi soggetti a concessione edilizia o al rilascio del certificato di abitabilità. Per l esecuzione di lavori pubblici, affidati in appalto, invece, le Amministrazioni aggiudicatrici sono obbligate ad istituire un ufficio di Direzione dei Lavori costituito da un direttore dei lavori ed eventualmente da assistenti. Dlgs.163/06 Art. 130 (Direzione dei lavori) 1. Per l'esecuzione di lavori pubblici oggetto della presente legge affidati in appalto, le amministrazioni aggiudicatrici sono obbligate ad istituire un ufficio di direzione dei lavori costituito da un direttore dei lavori ed eventualmente da assistenti. 5

6 La Determinazione del Corrispettivo La Determinazione del Corrispettivo Due sono i sistemi principali di determinazione del corrispettivo: 1- a corpo 2- a misura Si tratta di due tipologie contrattuali essenzialmente diverse. Il contratto a corpo rappresenta un patto di assicurazione (Planiol) in cui si ha la certezza della spesa (circ. Di Pietro) indipendentemente dalle quantità utilizzate in fase esecutiva (salvo alcune eccezioni). In questo caso l importo, riferito all esecuzione dell opera nel suo complesso, è fisso ed invariabile. Nel contratto a misura, invece, il costo dell opera e solo presuntivo. Il prezzo dell opera varia in funzione delle quantità effettivamente utilizzate per il suo compimento (siano esse determinate a misura od a corpo). In buona sostanza non si deve mai confondere l unità di misura, della singola quantità (ml.; mc.; A corpo ; cadauna), con la tipologia contrattuale che definisce invece il metodo di determinazione del corrispettivo totale. In definitiva in un appalto a corpo il prezzo è fisso ed invariabile, mentre, nell appalto a misura tale costo può variare, tanto in più quanto in meno, secondo la quantità effettiva delle opere eseguite. Trasformare un appalto a corpo in un lavoro a misura non è possibile proprio in virtù della differente tipologia contrattuale (vedi anche A.V.) Dlgs.163/06 Art. 53 c.4 (Tipologia e oggetto dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) - Per le prestazioni a corpo, il prezzo convenuto non può essere modificato sulla base della verifica della quantità o della qualità della prestazione. - Per le prestazioni a misura, il prezzo convenuto può variare, in aumento o in diminuzione, secondo la quantità effettiva della prestazione. Il corrispettivo è sempre dovuto anche quando le parti non lo hanno stabilito. Esso è calcolato con riferimento alle tariffe esistenti o agli usi ed in mancanza è definito dal giudice Cod. Civ. Art Determinazione del corrispettivo Se le parti non hanno determinato la misura del corrispettivo né hanno stabilito il modo di determinarla, essa è calcolata con riferimento alle tariffe esistenti o agli usi; in mancanza, è determinata dal giudice. 6

7 La Determinazione del Corrispettivo Il Pagamento del Corrispettivo Il diritto del pagamento al corrispettivo sorge quando l opera è non soltanto ultimata, ma accettata dal committente (Art.1665 cod. civ.). Negli appalti di lavori pubblici l accettazione avviene con il collaudo dell opera. Ovvero con la verifica che essa è stata realizzata correttamente ed in conformità al contratto. In altri termini, è soltanto con l approvazione del collaudo che il credito dell appaltatore diviene certo. Il principio civilistico del pagamento ad opera accettata viene mitigato nei lavori pubblici con la previsione di acconti in corso d opera. Ciò è una facoltà negoziale delle parti ( Salvo diversa pattuizione ) e non un obbligo. Nel caso di lavori pubblici, però, la previsione della corresponsione di acconti è pressoché obbligatoria in ragione di una maggior economicità generale dell appalto oltre ad una maggior garanzia di ultimazione dell opera. Gli acconti, perciò rappresentano mere anticipazioni sul corrispettivo ed hanno la finalità di agevolare l attività dell appaltatore evitandogli un eccessivo ricorso al credito bancario. Art Verifica e pagamento dell'opera Salvo diversa pattuizione o uso contrario, l'appaltatore ha diritto al pagamento del corrispettivo quando l'opera è accettata dal committente. Il pagamento di acconti non incide però sul principio generale che il credito dell appaltatore diviene certo soltanto con il collaudo dell opera. Gli acconti in quanto mere anticipazioni non hanno un carattere definitivo e non implicano l accettazione anche parziale dell opera. Ne consegue che l Amministrazione mantiene inalterato il suo potere di controllo (ordinando demolizioni e rifacimenti) oltre al diritto di rifiutare l opera ove ritenuta affetta da vizi tali da renderla inidonea alle sue finalità. Analoga portata va attribuita alla rata di saldo, il cui pagamento non costituisce presunzione di accettazione dell opera ai sensi dell art.1666 del cod. civ. essendo anch essa nella sostanza un acconto poiché riferita al Collaudo Provvisorio. Infatti l accettazione diviene certa solo con il Collaudo Definitivo. Art Verifica e pagamento di singole partite 2 Il pagamento fa presumere l'accettazione della parte di opera pagata; non produce questo effetto il versamento di semplici acconti. Dlgs. 163/06 Art.141 c.9 (Collaudo dei lavori pubblici Collaudo dei lavori pubblici) Il pagamento della rata di saldo, disposto previa garanzia fideiussoria, deve essere effettuato non oltre il novantesimo giorno dall'emissione del certificato di collaudo provvisorio ovvero del certificato di regolare esecuzione e non costituisce presunzione di accettazione dell'opera, ai sensi dell'articolo 1666, comma 2, del codice civile. Pertanto anche dopo il collaudo provvisorio l Amministrazione conserva il suo potere di rifiutare l approvazione del collaudo e perciò rifiutare l opera ed ordinare un nuovo collaudo. 7

8 La Determinazione del Corrispettivo Dpr. 207/10 art.234 c.3 Finché non è intervenuta l'approvazione degli atti di collaudo, la stazione appaltante ha facoltà di procedere ad un nuovo collaudo. Dlgs. 163/06 Art. 141 (Collaudo dei lavori pubblici) c.3. Per tutti i lavori oggetto del codice è redatto un certificato di collaudo secondo le modalità previste dal regolamento. Il certificato di collaudo ha carattere provvisorio e assume carattere definitivo decorsi due anni dall'emissione del medesimo. Decorso tale termine, il collaudo si intende tacitamente approvato ancorché l'atto formale di approvazione non sia intervenuto entro due mesi dalla scadenza del medesimo termine c.10. Salvo quanto disposto dall'articolo 1669 del codice civile, l'appaltatore risponde per la difformità e i vizi dell'opera, ancorché riconoscibili, purché denunciati dal soggetto appaltante prima che il certificato di collaudo assuma carattere definitivo. Dpr. 207/10 art.229 c.3 ultimo periodo (Certificato di collaudo) Nell'arco di tale biennio l'esecutore è tenuto alla garanzia per le difformità e i vizi dell'opera, indipendentemente dalla intervenuta liquidazione del saldo. Dpr. 207/10 Art Fideiussione a garanzia dell'anticipazione e fideiussione a garanzia dei saldi 3. La fideiussione a garanzia del pagamento della rata di saldo è costituita alle condizioni previste dal comma 1. Il tasso di interesse è applicato per il periodo intercorrente tra la data di emissione del certificato di collaudo e l assunzione del carattere di definitività del medesimo ai sensi dell articolo 141, comma 3, del codice. In tale periodo si effettua quello che è stato definito come la sperimentazione dell opera. Pagamento diretto ai subappaltatori L Amministrazione, nel bando di gara, può indicare che provvederà a corrispondere direttamente al subappaltatore l importo dei lavori eseguiti. In tal caso l appaltatore comunica all Amministrazione la parte dei lavori eseguiti con indicazione dell importo e proposta motivata di pagamento. In caso di contenzioso interviene la novità dispositiva contenuta nell art.170 c.7 del Dpr 207/10. Con ciò si vuol evitare il ricorso, da parte dell appaltatore, a contenziosi effettuati in danno del subappaltatore del tutto pretestuosi. Dlgs 163/06 Art. 118 c.3 Subappalto, attività che non costituiscono subappalto e tutela del lavoro 3. Nel bando di gara la stazione appaltante indica che provvederà a corrispondere direttamente al subappaltatore o al cottimista l'importo dovuto 8

9 La Determinazione del Corrispettivo per le prestazioni dagli stessi eseguite o, in alternativa, che è fatto obbligo agli affidatari di trasmettere, entro venti giorni dalla data di ciascun pagamento effettuato nei loro confronti, copia delle fatture quietanzate relative ai pagamenti da essi affidatari corrisposti al subappaltatore o cottimista, con l'indicazione delle ritenute di garanzia effettuate. Qualora gli affidatari non trasmettano le fatture quietanziate del subappaltatore o del cottimista entro il predetto termine, la stazione appaltante sospende il successivo pagamento a favore degli affidatari. Nel caso di pagamento diretto, gli affidatari comunicano alla stazione appaltante la parte delle prestazioni eseguite dal subappaltatore o dal cottimista, con la specificazione del relativo importo e con proposta motivata di pagamento. Dpr. 207/10 Art c.7 ( Subappalto e cottimo) 7. In caso di mancato rispetto da parte dell esecutore dell obbligo di cui all articolo 118, comma 3, del codice, qualora l esecutore motivi il mancato pagamento con la contestazione della regolarità dei lavori eseguiti dal subappaltatore e sempre che quanto contestato dall esecutore sia accertato dal direttore dei lavori, la stazione appaltante sospende i pagamenti in favore dell esecutore limitatamente alla quota corrispondente alla prestazione oggetto di contestazione nella misura accertata dal direttore dei lavori. Pagamento diretto di contributi e stipendi. Con la stipula del contratto l appaltatore assume delle obbligazioni non solo verso il committente ma anche nei confronti del proprio personale dipendente per il pagamento dei contributi e stipendi. Ciò lo si ricava dall art. 207 c.3 del dpr 207/10 e art.4, 5 e 6 del Dpr 207/06 nonché dalle disposizioni riguardanti il Durc. Ovvero in caso di inadempienza, la stazione appaltante, può sostituirsi all appaltatore per il pagamento di quanto dovuto attuando un intervento sostitutivo nelle forme e modi definiti dall art.4 e 5 del Dpr 207/10. Dpr 207 Art c.3 Cauzione definitiva.le stazioni appaltanti hanno inoltre il diritto di valersi della cauzione per provvedere al pagamento di quanto dovuto dall esecutore per le inadempienze derivanti dalla inosservanza di norme e prescrizioni dei contratti collettivi, delle leggi e dei regolamenti sulla tutela, protezione, assicurazione, assistenza e sicurezza fisica dei lavoratori comunque presenti in cantiere. Dpr 207 Art. 4 c.2. Intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza contributiva dell esecutore e del subappaltatore Nelle ipotesi previste dall articolo 6, commi 3 e 4, in caso di ottenimento da parte del responsabile del procedimento del documento unico di regolarità contributiva che segnali un inadempienza contributiva relativa a uno o più soggetti impiegati nell esecuzione del contratto, il medesimo trattiene dal certificato di pagamento l importo corrispondente all inadempienza. Il pagamento di quanto dovuto per le inadempienze accertate mediante il documento unico di regolarità contributiva è disposto dai soggetti di cui 9

10 La Determinazione del Corrispettivo all articolo 3, comma 1, lettera b), direttamente agli enti previdenziali e assicurativi, compresa, nei lavori, la cassa edile. Dpr 207 Art. 5. Intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienza retributiva dell esecutore e del subappaltatore 1. Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell'esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi di cui all articolo 118, comma 8, ultimo periodo, del codice, impiegato nell esecuzione del contratto, il responsabile del procedimento invita per iscritto il soggetto inadempiente, ed in ogni caso l esecutore, a provvedervi entro i successivi quindici giorni. Decorso infruttuosamente il suddetto termine e ove non sia stata contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta entro il termine sopra assegnato, i soggetti di cui all articolo 3, comma 1, lettera b), possono pagare anche in corso d opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate detraendo il relativo importo dalle somme dovute all esecutore del contratto ovvero dalle somme dovute al subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi degli articoli 37, comma 11, ultimo periodo e 118, comma 3, primo periodo, del codice. 2. I pagamenti, di cui al comma 1, eseguiti dai soggetti di cui all articolo 3, comma 1, lettera b), sono provati dalle quietanze predisposte a cura del responsabile del procedimento e sottoscritte dagli interessati. 3. Nel caso di formale contestazione delle richieste di cui al comma 1, il responsabile del procedimento provvede all'inoltro delle richieste e delle contestazioni alla direzione provinciale del lavoro per i necessari accertamenti. I termini per il pagamento degli acconti e del saldo Dpr 207/10 Art. 143 Termini di pagamento degli acconti e del saldo 1. Il termine per l'emissione dei certificati di pagamento relativi agli acconti del corrispettivo di appalto non può superare i quarantacinque giorni a decorrere dalla maturazione di ogni stato di avanzamento dei lavori a norma dell'articolo 194. Il termine per disporre il pagamento degli importi dovuti in base al certificato non può superare i trenta giorni a decorrere dalla data di emissione del certificato stesso. 2. Il termine di pagamento della rata di saldo e di svincolo della garanzia fidejussoria non può superare i novanta giorni dall'emissione del certificato di collaudo provvisorio o del certificato di regolare esecuzione ai sensi dell articolo 141, comma 9, del codice. Nel caso l esecutore non abbia preventivamente presentato garanzia fidejussoria, il termine di novanta giorni decorre dalla presentazione della garanzia stessa. 3. I capitolati speciali e i contratti possono stabilire termini inferiori. 10

11 La Determinazione del Corrispettivo Determinazione degli acconti nell appalto a misura ed a corpo Le due tipologie contrattuali, a corpo ed a misura, danno luogo a diversi modi di accertamento e registrazione dei fatti producenti spesa. - Nell appalto a misura verranno annotate nei documenti contabili le quantità delle lavorazioni effettivamente realizzate. - Nell appalto a corpo verranno annotate nei documenti contabili la quota percentuale dell'aliquota relativa alla voce disaggregata della stessa categoria, rilevabile dal contratto, che è stata eseguita. Art.184 Dpr 207/10 Rispetto al previgente art.159 del dpr 554/99 la nuova formulazione definisce un maggior grado di definizione delle quote percentuali ora strutturate in voci disaggregate di varie categorie di lavorazioni In quest ultimo caso la disposizione normativa dell annotazione delle quantità effettivamente eseguite risulterebbe in contrasto con l art. 53 del Codice ovvero Per le prestazioni a corpo, il prezzo convenuto non può essere modificato sulla base della verifica della quantità o della qualità della prestazione. Per le prestazioni a misura, il prezzo convenuto può variare, in aumento o in diminuzione, secondo la quantità effettiva della prestazione.. Tale disposizione è però mitigata dalla previsione contenuta nel comma3 dell art.184 qualora stabilisce che Le progressive quote percentuali delle voci disaggregate eseguite delle varie categorie di lavorazioni sono desunte da valutazioni autonomamente effettuate dal direttore dei lavori, il quale può controllarne l'ordine di grandezza attraverso un riscontro nel computo metrico estimativo dal quale le aliquote sono state dedotte. Tale computo peraltro non fa parte della documentazione contrattuale In realtà nell appalto a corpo le quantità delle lavorazioni eseguite dovranno valutarsi in rapporto alle effettive previsioni esecutive. Ciò in ragione del fatto che le quantità progettuali (computo metrico) potrebbero discostarsi dalla realtà ed indurre il direttore dei lavori ad effettuare delle annotazioni errate. In buona sostanza nell appalto a misura si avrà una valutazione oggettiva delle quantità, effettivamente eseguite, basata sulle norme di misurazione prestabilite, mentre nell appalto a corpo la valutazione delle quantità, effettivamente eseguite, è strettamente soggettiva ovvero è basata su valutazioni autonomamente effettuate dal direttore dei lavori. 11

12 Direzione Lavori e Sicurezza Cantieri La Direzione dei Lavori L istituzione della Direzione lavori. Ai sensi dell art.10, comma 1, lett.l, del Reg., l istituzione dell ufficio di direzione dei lavori è promossa dal responsabile del procedimento prima dell esperimento di gara per l affidamento dei lavori (Art.147 del Reg.). Sia se operi come organo tecnico a sé stante (D.L. esterna), sia se agisca come strumento operativo dell ufficio tecnico direzionale o dello stesso committente (D.L. interna), nei confronti dell appaltatore il direttore dei lavori rappresenta l amministrazione committente. Da ciò il divieto assoluto di intrattenere rapporti professionali con l appaltatore vista la necessità di garantire che il direttore dei lavori vigili sulla corretta esecuzione dell opera nell esclusivo interesse della pubblica amministrazione. Vi è chi ha sottolineato come il direttore dei lavori sia solo un organo tecnico e non un organo decisionale dell amministrazione, nel senso che non è titolare del potere di manifestare la volontà di quest ultima, ma un mero tramite che è tenuto ad eseguirne le disposizioni e a comunicare qualsiasi evenienza al responsabile del procedimento, senza possibilità di assumere decisioni definitive. L obbligazione del direttore dei lavori L obbligazione del direttore dei lavori, sia interno che esterno, avendo per oggetto la prestazione di un opera intellettuale, è un obbligazione di mezzi e non di risultato. Secondo una distinzione tradizionale e ancora seguita in dottrina (non senza dissensi) e in giurisprudenza, la prestazione del direttore dei lavori, appartiene alla categoria delle obbligazioni di mezzi, per distinguerle da quelle di risultato, avendo ad oggetto le prime "solo" un comportamento professionalmente adeguato, le seconde il risultato stesso che il creditore ha diritto di conseguire. L'obbligazione del Direttore dei Lavori sarebbe pertanto quella di porre in essere un comportamento professionalmente adeguato, espressione della diligenza ordinaria, non essendo al contrario tenuto a far conseguire un risultato consistente nell esito finale, giacché solo in parte legata alla prestazione che gli viene richiesta. Ciò in contrapposizione con la prestazione tipica dell appaltatore che è, invece, il compimento dell opera e quindi costituisce un obbligazione di risultato. 12

13 Direzione Lavori e Sicurezza Cantieri Il Responsabile del Procedimento Di fatto il Responsabile del Procedimento è parte integrante dell Ufficio di direzione lavori anche se la normativa lo pone formalmente fuori da tale ambito. Infatti la responsabilità della corretta esecuzione dell opera fa capo al Responsabile del Procedimento, mentre il direttore dei lavori rappresenta solo il suo braccio operativo Art.9 del reg. 1. Le fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione di ogni singolo intervento sono eseguite sotto la diretta responsabilità e vigilanza di un responsabile del procedimento, omissis Il responsabile del procedimento deve possedere due requisiti fondamentali: a) titolo di studio e competenza adeguata all intervento da realizzare b) abilitazione all esercizio della professione Tale istituzione è stata altresì confermata per i Lavori Pubblici nonché estesa anche per gli appalti di Forniture e Servizi (Resp. Proc. e Direttore dell Esecuzione) (Nella Relazione al Regolamento dpr 554/99) Il responsabile del procedimento è la figura centrale del nuovo sistema di realizzazione dei lavori pubblici ed egli è il vero dominus, il vero centro unitario di imputazione delle funzioni di scelta, controllo e vigilanza titolare dei compiti di un vero e proprio project manager, sull esempio del modulo organizzativo che più è diffuso all estero. L Appaltatore come esecutore qualificato e sua autonomia L appaltatore è tenuto ad eseguire l opera a regola d arte ed in conformità alle clausole contrattuali. L appaltatore non è un nudus minister, e cioè un mero esecutore materiale, ma un esecutore altamente qualificato ed è tenuto a segnalare all Amministrazione qualsiasi fatto che possa determinare vizi all opera. L appaltatore è perciò tenuto a segnalare tempestivamente gli errori progettuali o l erroneità di un ordine o qualsiasi altra circostanza che può incidere sulla corretta esecuzione dell opera. Solo adottando tale comportamento egli può assumere la veste di nudus minister a meno che non provi che il controllo richiedeva cognizioni tecniche eccedenti i limiti della diligenza dovuta. L Appaltatore, invece, non è esonerato da responsabilità qualora prosegua l esecuzione dell opera nonostante abbia riscontrato che i lavori possano causare danni a terzi o provocare conseguenze penali. Il potere di controllo e di vigilanza del direttore dei lavori non annulla l autonomia dell appaltatore che, salvo patto contrario, rimane tenuto a rispettare, nell esecuzione dell appalto, le regole dell arte, al fine di assicurare un risultato tecnico conforme alle esigenze del committente. 13

14 Direzione Lavori e Sicurezza Cantieri D.M. 145/2000 Art. 4. Condotta dei lavori da parte dell'appaltatore 1. L'appaltatore che non conduce i lavori personalmente deve conferire mandato con rappresentanza a persona fornita dei requisiti d'idoneità tecnici e morali, per l'esercizio delle attività necessarie per la esecuzione dei lavori a norma del contratto. L'appaltatore rimane responsabile dell'operato del suo rappresentante. 2. Il mandato deve essere conferito per atto pubblico ed essere depositato presso l'amministrazione committente, che provvede a dare comunicazione all'ufficio di direzione dei lavori. Il Direttore di Cantiere Diversa è la figura del direttore di cantiere, collaboratore dell appaltatore, che assicura, ai sensi dell art. 6 del Capitolato generale, l organizzazione, la gestione tecnica e la conduzione del cantiere e cura gli interessi dell appaltatore nei confronti della pubblica amministrazione. Art. 6. Disciplina e buon ordine dei cantieri 2. L'appaltatore, tramite il direttore di cantiere assicura l'organizzazione, la gestione tecnica e la conduzione del cantiere. 5. Il direttore dei lavori ha il diritto, previa motivata comunicazione all'appaltatore, di esigere il cambiamento del direttore di cantiere e del personale per indisciplina, incapacità o grave negligenza. 6. L'appaltatore è comunque responsabile dei danni causati dall'imperizia o dalla negligenza di detti soggetti, e risponde nei confronti dell'amministrazione committente per la malafede o la frode dei medesimi nell'impiego dei materiali. Le funzioni del Direttore dei Lavori. L ufficio di direzione lavori Le stazioni appaltanti, prima della gara, istituiscono l Ufficio di direzione lavori conferendogli «il coordinamento, la direzione ed il controllo tecnico-contabile dell esecuzione di ogni singolo intervento» (art. 147, c. 1, reg.). L ufficio è preposto alla direzione ed al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell esecuzione dell opera secondo le disposizioni contrattuali. Tale formulazione ha destò qualche perplessità, già in occasione del dpr 554/99, inducendo a ritenere mutata da monocratica a collegiale la natura del soggetto incaricato della direzione dei lavori. Ma appare evidente che l Ufficio di direzione dei lavori deve essere inteso non come organo collegiale, ma come semplice ufficio che svolge la sua attività a supporto del direttore dei lavori, il solo in grado di impegnare la stazione appaltante verso l esterno (ed avente, quindi, natura monocratica.) 14

15 Direzione Lavori e Sicurezza Cantieri Ciò in ragione dell Art.148 del reg. 2. Il direttore dei lavori ha la responsabilità del coordinamento e della supervisione dell'attività di tutto l'ufficio di direzione dei lavori, ed interloquisce in via esclusiva con l appaltatore in merito agli aspetti tecnici ed economici del contratto. I componenti dell Ufficio di direzione lavori sono altresì responsabili delle conseguenze derivate dall'aver ordinato o lasciato eseguire variazioni o addizioni al progetto, senza averne ottenuta regolare autorizzazione, sempre che non derivino da interventi volti ad evitare danni a beni soggetti alla vigente legislazione in materia di beni culturali e ambientali Art.161 c.11 del reg. La composizione dell Ufficio di direzione lavori Le stazioni appaltanti istituisco, prima della gara, un ufficio di direzione lavori, costituito da un direttore dei lavori ed eventualmente, in relazione alla dimensione e alla tipologia e categoria dell intervento, da uno o più assistenti con funzioni di direttore operativo o di ispettore di cantiere. (Art.147) Si ravvisa, quindi, un concetto di proporzionalità fra composizione dell Ufficio e la dimensione e tipologia dell intervento. Le Mansioni del Direttore dei Lavori I compiti Principali del Direttore dei Lavori Al direttore dei lavori sono attribuiti essenzialmente i seguenti compiti e responsabilità: a) Controllare che i lavori siano eseguiti a regola d arte ed in conformità al progetto ed alle condizioni contrattuali b) L accettazione dei materiali dpr 207/10 Art. 148 (Direttore dei lavori) 1. Il direttore dei lavori cura che i lavori cui è preposto siano eseguiti a regola d arte ed in conformità del progetto e del contratto. 3. Il direttore dei lavori ha la specifica responsabilità dell'accettazione dei materiali, sulla base anche del controllo quantitativo e qualitativo degli accertamenti ufficiali delle caratteristiche meccaniche di questi così come previsto dall'articolo 3, comma 2, della legge 5 novembre 1971, e in aderenza alle disposizioni delle norme tecniche per le costruzioni di cui alla legge 5 novembre 1971, n. 1086, alla legge 2 febbraio 1974, n. 64, al d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, ed al decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004, n. 186, e successive modificazioni. 15

16 Direzione Lavori e Sicurezza Cantieri La regola d arte Per regole dell arte si intendono le norme, i criteri e le cognizioni generali dettati dalla tecnica e le massime di esperienza professionale che costituiscono patrimonio comune di tutti coloro che esercitano una determinata attività e, nell appalto, anche i principi elaborati dalla scienza delle costruzioni (Cianflone Givannini). Esse sono strettamente relative alla natura della singola opera ed alla funzione tipica cui la stessa è normalmente destinata. Le regole dell arte cui l appaltatore è obbligato ad attenersi sono quelle comuni e generalmente seguite in quel determinato luogo e in quella determinata epoca, non quelle eccezionali che implichino l adozione di procedimenti tecnici del tutto speciali o particolarmente dispendiosi. In tema di opere pubbliche, pur in mancanza di una specifica prescrizione contrattuale, i materiali da impiegare nell esecuzione dell opera debbono essere della migliore qualità. (Art.167 c.1 del reg.) Conformità al contratto e sua interpretazione La natura del contratto d appalto impone che la sua interpretazione venga effettuata secondo le regole che disciplinano l interpretazione dei contratti tra privati contenute negli articoli del cod. civ. dal 1362 al Nell interpretare il contratto il direttore dei lavori dovrà ricostruire l effettiva volontà delle parti. e nel caso Disposizione di particolare importanza è la norma contenuta nell art.1370 in base alla quale le clausole contrastanti o dubbie vanno interpretate a favore di chi non ha redatto l atto, ovvero vanno interpretate a favore dell appaltatore. L accettazione dei materiali (Vedi relativo capitolo) Il direttore dei lavori ha la specifica responsabilità dell accettazione dei materiali, sulla base anche dei controlli quantitativi e qualitativi e degli accertamenti ufficiali delle caratteristiche meccaniche che egli può disporre (art. 148, comma 3, reg.). L autonomia decisionale del direttore dei lavori Il direttore dei lavori non può in alcun modo determinare modifiche al progetto e al contratto. Egli è infatti chiamato proprio ad assicurare la corrispondenza dell opera ai patti contrattuali salvo alcune eccezioni: 1- Le variazioni di dettaglio previste dall art. 132, comma 3, primo periodo della legge quadro (le c.d. non varianti). 2- Nei casi di somma urgenza ovvero in quei casi che non consentono alcun indugio (Art. 176 del reg.). Norma che di fatto surroga alle disposizioni che erano contenute nell abrogato art. 342 L. n del 1865, All. F 16

17 Direzione Lavori e Sicurezza Cantieri L obbligazione del direttore dei lavori è un obbligazione di mezzi e non di risultato. Tuttavia, questo non significa che il suo incarico debba ritenersi limitato al riscontro della conformità dell opera al progetto, giacché il direttore dei lavori, come l appaltatore, è tenuto all individuazione e alla correzione di eventuali carenze progettuali che impediscono la buona riuscita del lavoro. In merito agli aspetti tecnici ed economici del contratto, il direttore dei lavori interloquisce in via esclusiva con l appaltatore. Altre mansioni del Direttore dei Lavori Le mansioni del direttore dei lavori sono definite, oltre che dalle fonti normative e dai capitolati generali e speciali, anche dalla prassi amministrativa. Sono state redatte numerose elencazioni dei suoi compiti specifici al fine di definirne il preciso ambito di competenza. Pur tenendo conto della complessità dei compiti del direttore dei lavori e della varietà delle situazioni possibili, possono così elencarsi, senza pretesa di esaustività, le mansioni del direttore dei lavori quali risultano dal complesso normativo vigente : 1. studio di tutti gli elementi progettuali, tecnici, catastali ed amministrativi, con particolare riferimento al capitolato speciale d appalto ed al contratto; 2. verifica del progetto in relazione alla situazione dei suoli, ai tracciamenti ed alla sussistenza di tutti i benestare, concessioni, nulla osta, autorizzazioni preliminari necessari; 3. verifica dei progetti di strutture ed impianti, con particolare riferimento al rispetto della normativa nazionale e comunitaria, alla norme antisismiche, alle norme sulla sicurezza, al contenimento dei consumi energetici, alla eliminazione delle barriere architettoniche ecc., controfirmando, ove previsto dalle norme stesse, i progetti medesimi; 4. redazione del verbale di consegna; 5. verifica della cantierabilità od appaltabilità dell opera. Attività di verifica che dovrebbe produrre una minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso (relazione al regolamento) Art. 54 c. 7. Il rapporto conclusivo del soggetto preposto alla verifica riporta le risultanze dell attività svolta e accerta l avvenuto rilascio da parte del direttore lavori della attestazione, di cui all articolo 106, comma 1. Art Disposizioni preliminari per gli appalti e le concessioni di lavori pubblici 1. L'avvio delle procedure di scelta del contraente presuppone l'avvenuta validazione del progetto di cui all'articolo 55 del regolamento, previa acquisizione da parte del responsabile del procedimento dell'attestazione del direttore dei lavori in merito: a) alla accessibilità delle aree e degli immobili interessati dai lavori secondo le indicazioni risultanti dagli elaborati progettuali; b) alla assenza di impedimenti sopravvenuti rispetto agli accertamenti effettuati prima dell'approvazione del progetto; c) alla conseguente realizzabilità del progetto anche in relazione al terreno, al tracciamento, al sottosuolo ed a quanto altro occorre per l'esecuzione dei lavori. 17

18 Direzione Lavori e Sicurezza Cantieri 6. redazione accurata di tutti i documenti contabili di propria competenza e controllo della corretta tenuta da parte degli assistenti di quelli a loro affidati; 7. Organizzazione e supervisione dell ufficio di direzione lavori Spetta, inoltre, al direttore dei lavori : esercitare personalmente o a mezzo degli assistenti l alta sorveglianza sui lavori, verificando il rispetto del progetto approvato,la corretta esecuzione, la qualità, l idoneità e la corretta messa in opera dei materiali; disporre gli adattamenti richiesti dalle necessità della minuta tecnica, redigendo o facendo redigere dall impresa, su proprie indicazioni, i disegni costruttivi con conseguente assunzione di relative responsabilità; Art.15 c.4 del reg. 4. Al fine di potere effettuare la manutenzione e le eventuali modifiche dell intervento nel suo ciclo di vita utile, gli elaborati del progetto sono aggiornati in conseguenza delle varianti o delle soluzioni esecutive che si siano rese necessarie, a cura dell esecutore e con l approvazione del direttore dei lavori, in modo da rendere disponibili tutte le informazioni sulle modalità di realizzazione dell opera o del lavoro. introdurre le variazioni cosiddette di dettaglio di cui all art.132, comma 3, primo periodo, del d.lgs 163/06; esigere, previa motivata comunicazione, l allontanamento del direttore di cantiere e del personale dell impresa per indisciplina, incapacità o grave negligenza; collaborare con tutti i soggetti aventi causa per la migliore riuscita dei lavori e formulare proposte per la risoluzione di particolari problematiche, sempre nell ambito e nei limiti delle proprie competenze; proporre al responsabile del procedimento eventuali varianti, assestamenti, concordamento nuovi prezzi, perizie e partecipare alle eventuali riunioni con i progettisti; esaminare le variazioni migliorative in diminuzione proposte dall appaltatore; procedere in contraddittorio con l appaltatore alla misura delle opere ed ai controlli tecnici; verificare in corso d opera il rispetto dei tempi esecutivi in relazione al tempo utile complessivo ed assumere i conseguenti provvedimenti in caso negativo; segnalare l insorgenza di ritardi e la maturazione di penali; impartire gli eventuali ordini di servizio all appaltatore sulla base delle necessità del lavoro e delle disposizioni del responsabile del procedimento; accertare periodicamente il possesso e la regolarità da parte dell appaltatore della documentazione prevista dalle leggi vigenti in materia di obblighi nei confronti dei dipendenti; controllare il rispetto della normativa antimafia anche nei rapporti tra appaltatore ed eventuali subappaltatori, nella conservazione ed aggiornamento delle tabelle dei lavori, nella verifica dei contratti, nella corretta sorveglianza del cantiere ecc.; curare la costante verifica di validità del programma di manutenzione, dei manuali d uso e dei manuali di manutenzione disporre le sospensioni e le riprese dei lavori, ai sensi dell art. 158, reg.; redigere il certificato di ultimazione dei lavori; redigere gli eventuali verbali di accertamento di danni di forza 18

19 Direzione Lavori e Sicurezza Cantieri maggiore e relative perizie; redigere i verbali per lavori di urgenza e somma urgenza se a ciò incaricato dal responsabile del procedimento; denunciare eventuali sinistri alle persone o danni alle proprietà e redigerne apposita relazione; provvedere all esecuzione delle prove necessarie per accertare la qualità dei materiali e dei componenti approvvigionati, dopo l approvazione delle campionature; provvedere alle verifiche statiche delle strutture in corso d opera ed alle prove di funzionamento di apparecchiature ed impianti; provvedere tempestivamente alla liquidazione dei lavori, al calcolo eventuale del prezzo chiuso sulla base del cronoprogramma ed alla definizione del saldo nei termini; provvedere al calcolo degli eventuali interessi per ritardato pagamento a favore dell appaltatore; dare comunicazione al responsabile del procedimento delle contestazioni eventualmente insorte con l appaltatore; segnalare al responsabile del procedimento il raggiungimento delle condizioni per il tentativo di accordo bonario; mettere a disposizione del collaudatore tutti i documenti necessari previsti; partecipare alle visite di collaudo ovvero provvedere a redigere il certificato di regolare esecuzione nelle particolari condizioni in cui sia previsto; predisporre entro i termini contrattuali la contabilità finale; redigere, se prevista, la relazione a struttura ultimata; predisporre il certificato di regolare esecuzione; pronunziarsi in merito alle riserve avanzate dall appaltatore. collaborare con il responsabile del procedimento nell affidamento di eventuali lavori in economia. Informare periodicamente responsabile del procedimento sull andamento dei lavori. Art.152 c.1del dpr 207/10 Predisporre quanto necessario per l aggiornamento prezzi art.133 del D.lgs 163/2006 Ordini di servizio Risolta in via definitiva il conflitto di attribuzione in merito all emanazione degli ordini di servizio non più di esclusiva competenza del responsabile del procedimento come da lettura dell art.128 c.2 del dpr 554/99. Condizione questa che era correttamente mitigata dalle disposizioni contenute nell art.18 del dm 145/2000. Ora L ordine di servizio è l atto mediante il quale sono impartite all esecutore tutte le disposizioni e istruzioni da parte del responsabile del procedimento ovvero del direttore dei lavori mentre Nell ambito delle disposizioni di servizio impartite dal responsabile del procedimento al direttore dei lavori resta di competenza di quest ultimo l emanazione di ordini di servizio all esecutore in ordine agli aspetti tecnici ed economici della gestione dell appalto. Inoltre tale atto torna ad essere atto dell'appalto idoneo a ricevere l iscrizione di riserve. 19

20 Direzione Lavori e Sicurezza Cantieri Art Disposizioni e ordini di servizio 1. Il responsabile del procedimento impartisce al direttore dei lavori con disposizione di servizio le istruzioni occorrenti a garantire la regolarità dei lavori, fissa l'ordine da seguirsi nella loro esecuzione, quando questo non sia regolato dal contratto, e stabilisce, in relazione all importanza dei lavori, la periodicità con la quale il direttore dei lavori è tenuto a presentare un rapporto sulle principali attività di cantiere e sull'andamento delle lavorazioni. 2. Nell ambito delle disposizioni di servizio impartite dal responsabile del procedimento al direttore dei lavori resta di competenza di quest ultimo l emanazione di ordini di servizio all esecutore in ordine agli aspetti tecnici ed economici della gestione dell appalto. 3. L ordine di servizio è l atto mediante il quale sono impartite all esecutore tutte le disposizioni e istruzioni da parte del responsabile del procedimento ovvero del direttore dei lavori. L ordine di servizio è redatto in due copie e comunicato all esecutore che lo restituisce firmato per avvenuta conoscenza. Qualora l ordine di servizio sia impartito dal direttore dei lavori, deve essere vistato dal responsabile del procedimento. L esecutore è tenuto ad uniformarsi alle disposizioni contenute negli ordini di servizio, fatte salve le facoltà di iscrivere le proprie riserve. In ogni caso, a pena di decadenza, le riserve sono iscritte nel registro di contabilità all atto della firma immediatamente successiva all ordine di servizio oggetto di riserve. 20

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