Diritto IL DANNO ALL IMMAGINE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE NELLE DECISIONI DEI GIUDICI CONTABILI FRANCESCO PAOLO MASTROVITO

Transcript

1 Diritto IL DANNO ALL IMMAGINE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE NELLE DECISIONI DEI GIUDICI CONTABILI FRANCESCO PAOLO MASTROVITO 44 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 2/2012

2 DIRITTO 45

3 Tutti i dipendenti pubblici possono incorrere nelle ordinarie forme di responsabilità amministrativa e, conseguentemente, essere sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti. Detta responsabilità è, in linea di principio, quella in cui incorre chi, con dolo o colpa grave, tenga un comportamento, attivo od omissivo, dal quale derivi per una data amministrazione pubblica un decremento patrimoniale o un mancato introito aventi carattere ingiusto. La responsabilità amministrativa in linea di principio, resta ancora oggi di tipo sostanzialmente risarcitorio, fondata cioè sulla clausola generale nel principio del neminem laedere, ai sensi dell art c.c., ancorché negli ultimi anni siano emerse alcune nuove figure, o perché il danno è presunto direttamente dal legislatore, o perché appare prevalente il carattere sanzionatorio. 1 Comunque sia, presupposto generale per l insorgenza della responsabilità amministrativa è la sussistenza di un danno erariale, inteso nel senso più ampio: tale danno oltre a declinarsi come la più diretta forma di danno patrimoniale oppure come mancato introito che sia chiaramente e precisamente misurabile, può rivestire tutte le varie forme di pregiudizio cagionato alla pubblica amministrazione, apprezzabili economicamente e tali da sostenere l azione erariale intestata al pubblico ministero contabile. Una particolare figura di danno erariale è costituita proprio dal danno all immagine alla pubblica amministrazione consistente in un pregiudizio che, pur non determinando una diminuzione patrimoniale diretta, è comunque suscettibile di valutazione patrimoniale, in quanto dal comportamento contra ius dell agente è derivata la lesione di un bene giuridicamente rilevante. In altre parole, il danno cagiona una grave perdita di prestigio e un grave detrimento dell immagine e della personalità pubblica. Il danno all immagine della P.A.: aspetti generali La tutela del diritto alla propria immagine, (riferendoci in questa sede alle persone giuridiche e quindi alle pubbliche amministrazioni), vale a dire la tutela della propria identità personale, del proprio buon nome, della propria reputazione e credibilità, discende normativamente in primo luogo dall art. 2 e dai commi 1 e 2 dell art. 97 Cost.. Viene sancito, tra l altro, un modo di operare e realizzarsi efficace, efficiente, imparziale e trasparente. Insomma, si impongono i principi dell imparzialità, della legalità e del buon andamento degli uffici pubblici. 2 Per completezza, infine, non si può anche non considerare l art. 54 Cost. che prescrive specifici obblighi di disciplina ed onore ai soggetti che esercitano pubbliche funzioni. Posto tutto ciò, il danno si può pertanto definire come la mancata realizzazione delle specifiche finalità perseguite dalle norme di tutela e quindi coinciderà con la violazione delle stesse. Per identificare i presupposti, gli elementi costitutivi come pure i fondamenti logico-giuridici del danno erariale in questione si deve partire necessariamente dalla fondamentale sentenza delle Sezioni riunite della Corte dei Conti n. 10/2003/QM del 23 aprile 2003 che ha configurato giurisprudenzialmente tale figura di danno. Partendo proprio dal presupposto che il diritto delle pubbliche amministrazioni alla tutela della propria immagine trova la sua garanzia nel citato art. 97 Cost., i giudici contabili hanno osservato nelle varie decisioni prese come 1 Così, per l affidamento, in assenza dei presupposti richiesti dalla legge, di incarichi di studio, ricerca e consulenza art. 1 l. 30 dicembre 2004, n 311 costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale nonché in applicazione dell art. 119, ultimo comma, Cost,. e della relativa normativa di attuazione, nel caso di ricorso all indebitamento per finanziare spese di parte corrente. 2 Si fissano per l agire amministrativo parametri di imparzialità e buon andamento ed il legislatore ordinario su tale base, all art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, ha ulteriormente individuato parametri di trasparenza, economicità e produttività. Ne discende il diritto delle amministrazioni pubbliche ad organizzarsi ed agire secondo i predetti criteri che costituiscono gli elementi caratterizzanti della propria immagine e della propria identità. Esso è rafforzato dalla tutela accordata dagli articoli 7 e 10 c.c. al nome ed all immagine della persona, norme ritenute applicabili anche alle persone giuridiche. 46 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 2/2012

4 In apertura: aula del Senato della Repubblica (Foto ANSA) Sopra: inaugurazione anno giudiziario - wikipedia sia interesse costituzionalmente garantito il fatto che le competenze individuate - per un dato organo pubblico - vengano rispettate, che le funzioni loro assegnate vengano eseguite e che le responsabilità proprie dei funzionari e dei pubblici dipendenti in generale vengano conseguenzialmente - attuate. Dalle osservazioni che precedono, ove la condotta del pubblico amministratore o dipendente leda tali interessi (costituzionali), diventa pacifica un alterazione dell identità della Pubblica Amministrazione e, più ancora, nell apparire di una sua immagine evidentemente negativa. Si deve altresì considerare che il danno all immagine e al prestigio della P.A. assume ulteriore rilievo in virtù del principio di immedesimazione (che porta ad identificare l amministrazione con il soggetto che per essa agisce) e dalla concreta aspettativa di una reale attuazione dei valori di legalità, buon andamento e imparzialità da parte dei dipendenti. Tali caratteristiche dell agire pubblico non solo nascono da una statuizione costituzionale ma, oggi si può affermare con senso compiuto, anche da un comune sentimento civico. In molti casi, i fatti vagliati dai magistrati contabili hanno dimostrato che la capacità percettiva della società civile muove anche dalla consapevolezza che il fatto lesivo non solo si è perpetrato in danno della Pubblica Amministrazione ma che lo stesso sia stato favorito decisamente, nella sua realizzazione, proprio da una condotta proveniente da soggetti preposti ad organi e/o uffici della stessa Amministrazione. I giudici contabili, infine, a corredo e per l esaustivo quadro giuridico del danno fanno espresso riferimento al c.d. clamor fori (il pubblico scandalo): alla diffusione che i mass-media hanno dato di un determinato fatto illecito idoneo per la sua intrinseca natura a screditare l immagine della 3 In materia, deve dirsi che con legge 7 giugno 2000, n. 150 ( Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni ), il legislatore ha qualificato a funzione pubblica la promozione dell immagine delle pubbliche amministrazioni. DIRITTO 47

5 Pubblica Amministrazione. 3 Tale idoneità non si individua solamente in relazione a fatti, ad esempio, di corruzione e/o concussione, 4 inquadrabili sotto il profilo penale nell ambito dei reati contro la P.A., ma possono connettersi a fatti penalmente poco rilevanti o, in ogni caso, ad altri comportamenti penalmente illeciti 5. Detto ciò, in tempi recenti la continua fermentazione di pronunce di condanna al risarcimento del danno all immagine della P.A. ha spinto il legislatore ad intervenire con il comma 30 ter dell art. 17 del decreto legge 1 luglio 2009, 78, convertito nella legge 3 agosto 2009 n , limitando, così, l azione delle procure contabili tesa al risarcimento del danno all immagine nei soli casi e nei modi previsti dall articolo 7 dalla legge 27 marzo 2001, n Si tratta in definitiva di quelli che vengono chiamati reati propri, poiché presuppongono la qualifica soggettiva di pubblici ufficiali (esemplificando: abuso d ufficio, corruzione, concussione, omissione di atti d ufficio, ecc.). La norma attraverso il richiamo all art. 7 della l. 97/2001 ha rilevato la sua impronta fortemente condizionante: un intervento legislativo che ha sollevato non poche perplessità ordinative ed è apparso sin da subito caratterizzato da elementi non aderenti alla nostra lex legum. Infatti, la costituzionalità di una simile limitazione è stata messa in dubbio da numerose Sezioni territoriali della Corte dei Conti, le quali hanno sollevato - sotto vari profili - la questione di legittimità della norma davanti alla Corte Costituzionale. I giudici hanno trattato tutte le questioni in una sentenza che ha confermato la piena costituzionalità della norma in questione. 8 Non senza sollevare delle perplessità, il giudice delle leggi ha dichiarato infatti - la costituzionalità della disposizione e la conseguente condizionata azione (di fatto) del magistrato contabile in ordine alla particolare tipologia di danno all aerarium come il danno all immagine. Invero e in conclusione, non appare vicina una soluzione interpretativa (condivisa) del comma 30 ter dell art. 17 del decreto-legge 1 luglio 2009, 78 poiché la magistratura contabile ha già scavalcato la decisione dei giudici costituzionali, decidendo proprio nei confronti di pubblici funzionari condannati con una sentenza non ancora irrevocabile e con riferimento ad una fattispecie di reato non compresa tra i reati contro la pubblica amministrazione. 9 (segue) nelle amministrazioni militari Come per altre pubbliche amministrazioni anche nei confronti delle Forze Armate, dei Corpi militari e militarmente organizzati vi può essere un danno all immagine a seguito di una condotta antigiuridica di un proprio dipendente. Ciò produce - chiaramente - un minore prestigio e credibilità del Corpo di appartenenza nonché una conseguente lesione di natura organizzativa 4 Condotte particolarmente riprovevoli che inducono nella pubblica opinione una pessima pubblicità e la convinzione che i poteri cui è preordinato un determinato ufficio coinvolto siano stati usati non per i fini pubblici, ossia nel pubblico interesse, ma per realizzare o soddisfare interessi privati. 5 Si ponga ad esempio il reato di truffa militare ovvero reati penali che possono avere un forte impatto mediatico. 6 Le procure della Corte dei Conti possono iniziare l attività istruttoria ai fini dell esercizio dell azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l azione per il risarcimento del danno all immagine nei soli casi e nei modi previsti dall articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e sospeso fino alla conclusione del procedimento penale. Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma,salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta. 7 Art. 7. (Responsabilità per danno erariale) La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti i dipendenti indicati nell articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale e comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall articolo 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n Corte Cost. n. 355 del 21 dicembre Corte dei Conti Sezione giurisdizionale per la Toscana, Sentenza 18 Marzo 2011, n INFORMAZIONI DELLA DIFESA 2/2012

6 Palazzo di Giustizia di Roma - Corte di Cassazione e un decremento delle potenzialità operative. Si può osservare, con immediatezza, come la reputazione e l estimazione dell amministrazione militare e, per converso, il danno qui trattato, subisca maggiore acredine in relazione al già citato principio di immedesimazione : non appare esagerato affermare che le donne e gli uomini con le stellette rappresentano agli occhi della gente lo Stato. Ora, la Corte dei Conti ha fondamentalmente applicato, anche per gli appartenenti all amministrazione militare, i principi generali caratterizzanti la responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti. Però, non si può non notare come le amministrazioni militari abbiamo proprio in virtù delle specificità funzionali un sistema normativo e regolamentare peculiari, ancorché inclusi nel complessivo ordinamento giuridico dei pubblici dipendenti. Si pensi, a tal riguardo e come sempre evidenziato da plurima dottrina, alla prima raffigurazione del militare legata alla solennità della forma del giuramento: un vero e proprio battesimo che certifica l ingresso in una speciale comunità. Tra l altro, uno studio attento di un universo di valori e di tradizioni, come quello militare, necessita di un approccio interdisciplinare in quanto lo spirito di corpo, l etica dell obbedienza, lo spirito di sacrificio non si possono solo considerare sotto il profilo tecnico-giuridico. Così, negli effetti e su di un piano applicativointerpretativo, tale specificità nella valutazione della responsabilità amministrativa non è mai stata nascosta dai magistrati contabili nelle proprie decisioni: si pensi all uso del potere (discrezionale) riduttivo dell addebito amministrativo-contabile nel giudicare comportamenti di membri delle Forze Armate, seguendo particolari parametri di valutazione. 10 Poi, in molte sentenze i giudici contabili sul danno all immagine dell amministrazione militare hanno inflitto le proprie sanzioni, presupponendo 10 Solitamente si parla del carattere urgente del servizio di polizia e di difesa espletato che viene sovente considerato dalla giurisprudenza o in grado di escludere del tutto la responsabilità amministrativa ovvero circostanza rilevante ai fini dell applicazione della riduzione dell addebito La Corte ha talvolta preso in considerazione, ai fini dell applicazione del potere in questione, l obiettiva pericolosità che deriva nel maneggio delle armi da fuoco, all atto dello svolgimento di servizi armati, i cui rischi, per ragioni connesse a superiori interessi della società, devono in parte ricadere sull amministrazione DIRITTO 49

7 che l amministrazione (militare) d appartenenza abbia subito una significativa lesione per l alto prestigio e l ampio valore che occupa nella comunità civile. Molte decisioni sono state assunte, infatti, nonostante la Procura contabile non abbia offerto la prova delle spese sostenute dalle amministrazioni per il ripristino dell immagine compromessa dalla condotta illecita dei propri dipendenti, configurando il danno in re ipsa all illecito. 11 Si deve tener conto anche che il ripristino della lesa estimazione (il recupero dell immagine) appaia più oneroso per le amministrazioni militari, sia sotto l assetto organizzativo amministrativo generale, sia qui in particolar modo - sotto l aspetto gestionale del personale. Da un lato, una condotta antigiuridica rapportata al già citato principio di immedesimazione, determina significativi riflessi di natura psico-motivazionale nei confronti dei colleghi (con sentimenti e valutazioni diversi a seconda che si tratti di subordinato, pari grado ovvero sovraordinato) che dovranno continuare ad operare e compiere i propri doveri con medesimo spirito di servizio ed abnegazione. Tale condotta, anche in ragione di opposti valori ad una pubblica amministrazione militare (detentrice di un ampio bagaglio valoriale), cagiona un più ampio discredito alla istituzione pubblica, in particolare intacca quel sentimento di fiducia e considerazione (anche di natura morale) che generalmente la comunità civile ha nei confronti dell uomo in divisa. Di recente, alcuni interventi legislativi hanno ulteriormente marcato la specificità del personale del Comparto Difesa. Con il Decreto Legislativo del 15 marzo 2010, n. 66 è entrato in vigore il Codice dell Ordinamento Militare che costituisce di fatto una summa organica delle disposizioni inerenti la struttura, l organizzazione, il personale dell istituzione militare. Quindi con l art. 19 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Specificità delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco) al personale appartenente al Comparto Difesa è stata sancita una specificità nei confronti degli altri pubblici dipendenti. 12 A ben vedere la norma citata è caratterizzata da affermazioni di natura generale, rimandando tra l altro a disposizioni applicative ancora da scrivere. E una norma cd vuota : da riempire di analitiche disposizioni su più piani specifici. Comunque, stante quanto detto, appare evidente il consolidamento della specialità del personale militare e del Comparto Difesa in generale nei riguardi degli altri dipendenti pubblici. Si può affermare che le condotte del personale militare siano valutate dai giudici contabili proprio in 11 Ancorché con tali decisioni ci si uniformi ad una recente giurisprudenza contabile, non da tutti condivisa, appare indubitabile che tali decisioni siano favorite per le strutture statuali come quelle militari. Corte dei Conti, Sez. Veneto, 29 maggio 2009, n. 432; Corte Conti, Sez. I, 12 settembre 2002, n. 305/A. 12 Ai fini della definizione degli ordinamenti, delle carriere e dei contenuti del rapporto di impiego e della tutela economica,pensionistica e previdenziale, è riconosciuta la specificità del ruolo delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché dello stato giuridico del personale ad essi appartenente, in dipendenza della peculiarità dei compiti, degli obblighi e delle limitazioni personali, previsti da leggi e regolamenti, per le funzioni di tutela delle istituzioni democratiche e di difesa dell ordine e della sicurezza interna ed esterna, nonché per i peculiari requisiti di efficienza operativa richiesti e i correlati impieghi in attività usuranti. La disciplina attuativa dei principi e degli indirizzi di cui al comma 1 è definita con successivi provvedimenti legislativi, con i quali si provvede altresì a stanziare le occorrenti risorse finanziarie. 50 INFORMAZIONI DELLA DIFESA 2/2012

8 ragione dei particolari e dei complessi compiti da assolvere. Come visto nella trattazione, la situazione attuale sembra piuttosto complessa e non si può nascondere una sorta di conflitto tra le ragioni delle azioni dei magistrati inquirenti contabili da un lato, e il legislatore, con la norma sopra citata, dall altro, con nel mezzo la sentenza della Corte Costituzionale. In effetti, appaiono condivisibili le critiche e gli interrogativi sollevati al legislatore che con un tal modo di procedere (l energico freno al fenomeno dal danno all immagine della p.a. con una disposizione estremamente eliminatoria) abbia dimostrato una certa mancanza di organicità legislativa e parziale cognizione giuridica nel trattare l istituto in questione. Occorre un esempio. Non si può non considerare suscettibile di attenzione all azione erariale intestata al Pubblico Ministero contabile un pubblico dipendente (diciamo pure un militare) condannato con sentenza passata in giudicato per aver commesso un grave reato che non sia tra quelli previsti dal titolo II del libro secondo del codice penale e laddove a seguito dell ampio eco mediatico ci sia stato un detrimento all immagine dell amministrazione di appartenenza e che la stessa sia stata costretta per il ripristino del proprio prestigio a sopportare importanti oneri finanziari legati ad esempio al trasferimento di personale per motivi di opportunità e/o ad una ristrutturazione dell assetto organizzativo. Non si vuole sostenere una visione espansionista della giurisprudenza contabile ma se si vuole creare un sostegno efficace ai sottesi principi giuridici, perseguendo anche quelle finalità di garanzie previste dal nostro ordinamento, la norma sembra bisognevole, almeno in parte, di correzioni. Ed allora le incertezze ed i problemi applicativi sorti troverebbero soluzione con una organica ridefinizione delle regole (auspicio che sempre è richiesto sia dagli operatori del diritto, sia dai cittadini quali fruitori) su di un piano che soddisfi le esigenze di garanzia dell immagine della pubblica amministrazione. e l efficace legittimazione giurisdizionale della Corte dei Conti poiché la realizzazione dei bisogni e delle finalità di un collettività passa anche attraverso un amministrazione pubblica (anche militare) costituita nei suoi presupposti da persone che abbia un alto prestigio e che voglia valorizzarlo e tutelarlo. BIBLIOGRAFIA Le più recenti innovazioni legislative e giurisprudenziali in materia di responsabilità amministrativa e di processo contabile Foro amministrativo CDS 2010,01,219 E. Francesco Shelter; Il danno all immagine: amministrazione civile e militare a confronto Resp. Civ. e Prev. 2009, 11, 2337; Tangenti e danno all immagine: un altro intervento del giudice contabile Resp. Civ. e Prev. 2008, 5, 1163 Simona Rodriguez; il danno all immagine della pubblica amministrazione Resp. Civ. e Prev. N. 2 del 2008 Ilaria Palmigiani; Rodriquez, La responsabilità amministrativa e le sue più recenti evoluzioni. Spunti di riflessione sugli interventi, negli anni, del giudice contabile, in Resp. Civile e Prev., 2009, 1246; I.D.,Tangenti e danno all immagine: un altro intervento del giudice contabile, nota a Corte conti, Sez. I, 7 dicembre 2007, n. 501, nella stessa Rivista, 2008, Tangenti e danno all immagine: un altro intervento del giudice contabile Resp. Civ. e Prev. 2008, 5, 1163 Simona Rodriguez; il danno all immagine della pubblica amministrazione Resp. Civ. e Prev. N. 2 del 2008 Ilaria Palmigiani; Enciclopedia de Il diritto. Enciclopedia giuridica de Il sole 24 ore Edit. Il sole 24 ore - anno Giur. it., 2003, 1710, con nota di Poto, Il danno all immagine della Pubblica Amministrazione al vaglio delle Sezioni Riunite della Corte dei conti. Le responsabilità pubbliche Domenico SORACE CEDAM 1998 GIURISPRUDENZA Corte dei conti Sezione Toscana, Sentenza 18 Marzo 2011, n.90. Corte dei conti n.1 del ; Corte dei conti, Sez. Veneto, 29 maggio 2009, n. 432 Corte dei conti Sez. centrale di Appello Sez. II n.106 del 31 marzo 2008 Corte dei conti Sezioni centrale di Appello - Sez. I n.209 del 9 maggio 2008 Corte dei conti Sez. Sicilia n.174 del 29 aprile Corte dei conti Sez.centrale di Appello Sez. III n.73 del 26 marzo 2007 Corte dei conti Sez. I App., sent. n. 16/2002 Corte dei conti, Sez. I, 12 settembre 2002, n. 305/A. Corte dei conti, Sezione Umbria, sent. n.501/1998 Corte Cost. n. 355 del 21 dicembre DIRITTO 51