NOTE SULLA DIPLOMAZIA PARLAMENTARE ITALIANA

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1 NOTE SULLA DIPLOMAZIA PARLAMENTARE ITALIANA di Renzo Dickmann (Consigliere della Camera dei Deputati, Segretario della Commissione affari esteri) 20 settembre 2006 SOMMARIO. 1. In generale. Delimitazione dell ambito di utilizzo della locuzione diplomazia parlamentare. 2. Il Comitato per la diplomazia parlamentare della Camera dei deputati. 3. Gli incontri interparlamentari. 4. Gli osservatori parlamentari a vertici e conferenze internazionali. 5. Le conferenze interparlamentari tematiche. 6. Le dimensioni parlamentari stabilizzate di iniziative intergovernative. 7. Note sulla partecipazione strutturata di parlamentari ad organismi europei ed internazionali Le Convenzioni europee La Conferenza degli organismi specializzati negli affari comunitari ed europei dei parlamenti dell Unione europea (COSAC) e le Conferenze dei presidenti delle commissioni dei parlamenti europei L Assemblea parlamentare del Consiglio d Europa L Assemblea parlamentare della UEO L Assemblea parlamentare della NATO L Assemblea parlamentare dell OSCE L Unione interparlamentare (UIP). 8. In conclusione. 1. In generale. Delimitazione dell ambito di utilizzo della locuzione diplomazia parlamentare. La diplomazia parlamentare è una definizione di recente diffusione, con la quale si usa individuare il complesso delle iniziative di rilievo internazionale che gli organi parlamentari pongono in essere o nelle quali sono coinvolti. La prassi delle relazioni internazionali dei parlamenti non è recente: risale al XIX secolo, seppure con connotazioni essenzialmente formali e di protocollo. Tuttavia la locuzione diplomazia parlamentare può essere correttamente utilizzata solo in una accezione descrittiva, non anche in senso tecnico. E appena il caso di ricordare che gli organi parlamentari non possono esercitare attività diplomatiche in senso stretto, ostando sia il diritto internazionale sia l ordinamento costituzionale nazionale. In tal senso dispone chiaramente il diritto internazionale consuetudinario consolidato nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969, ratificata ai sensi della legge 12 febbraio 1974, n. federalismi.it n. 18/2006

2 112, dove si qualifica - in particolare all articolo 7 - il principio per il quale nelle relazioni internazionali convenzionali la legittimazione a negoziare è di competenza dei governi legittimi e dei relativi rappresentanti regolarmente accreditati. Quando infatti si registra un mancato accordo tra parlamento e governo di un certo paese nel processo di formazione della relativa azione estera, sul piano del diritto internazionale si esclude che si sia formata una manifestazione definitiva di volontà di quel paese, proprio allo scopo di preservare nelle relazioni internazionali l'affidamento degli stati nella buona fede come principio generale dei rapporti nell'ambito della comunità internazionale, anch esso codificato nell ambito della citata Convenzione di Vienna (articoli 26 e 27). Occorre infine escludere dalla diplomazia parlamentare le attività previste dalla Costituzione o dai regolamenti delle Camere nell espressione di funzioni parlamentari tipiche, quali l esame dei progetti di legge di autorizzazione alla ratifica di atti internazionali; la discussione e l eventuale approvazione di atti di indirizzo sulla partecipazione italiana ad iniziative internazionali, come le operazioni di pace; la discussione o lo svolgimento di atti di indirizzo o di sindacato ispettivo su temi di politica estera, affari europei e sicurezza internazionale; le audizioni e le comunicazioni dei competenti rappresentanti del Governo in tali materie; il compimento di funzioni di controllo su atti del Governo concernenti tali competenze; le audizioni e gli incontri delle Commissioni con rappresentanti diplomatici ed istituzionali stranieri in Commissione e via dicendo. In queste pagine si offrono alcuni elementi per l individuazione degli istituti della diplomazia parlamentare, in alcuni casi riferite ai soli profili istituzionali ed organizzativi, rinviando ad altra sede per una trattazione più approfondita dell argomento Il Comitato per la diplomazia parlamentare della Camera dei deputati. A partire dalla XIII legislatura presso la Camera dei deputati è stato istituito un Comitato per la diplomazia parlamentare, con funzioni di raccordo, coordinamento e monitoraggio dell'attività internazionale delle Commissioni permanenti, delle delegazioni 1 I dati considerati si riferiscono essenzialmente alla XIV legislatura e sono documentati in forma più ampia e sistematica in CAMERA DEI DEPUTATI, L attività della Camera dei deputati in ambito europeo e internazionale nella XIV legislatura, a cura del Servizio Rapporti internazionali e dell Ufficio Rapporti con l Unione europea, Roma, Per una analisi più approfondita si veda anche R. DICKMANN, La diplomazia parlamentare : esperienze, limiti, prospettive, in Rivista trimestrale di Scienza dell Amministrazione, 1/2005, 5 ss., e bibl. ivi cit. 2

3 parlamentari presso le assemblee internazionali, dei gruppi di collaborazione, della stessa Presidenza e, più in generale, degli organi della Camera coinvolti nell'attività di relazioni internazionali. A tale Comitato, presieduto dal Presidente della Camera e composto dai parlamentari a vario titolo direttamente più coinvolti nell'attività internazionale 2, è stato attribuito un generale ruolo di individuazione delle linee direttive e programmatiche dell'attività internazionale della Camera dei deputati. 3. Gli incontri interparlamentari. Nell ambito del complesso di attività esterne degli organi delle Camere si registrano molteplici attività di proiezione estera dei Presidenti delle Assemblee, delle Commissioni permanenti, dei relativi presidenti e di altri organi parlamentari presso istituzioni parlamentari straniere, incontri in Italia presso le Camere con ospiti istituzionali stranieri e la partecipazione di parlamentari a conferenze internazionali. I Presidenti delle Camere compiono con frequenza visite di protocollo presso gli omologhi interlocutori di assemblee parlamentari europee ed internazionali, nonché incontri con capi di stato e di governo, rappresentanti di governi stranieri e delegazioni parlamentari. Parimenti ricevono delegazioni parlamentari e ministeriali in visita in Italia. Tra gli incontri multilaterali si segnalano poi numerose iniziative a cadenza variabile, autonome o riconducibili al circuito di organismi internazionali come il Consiglio d Europa o l InCE, sulle quali ci si soffermerà successivamente. Anche a livello di Commissioni parlamentari si registrano missioni all estero ed incontri del presidente, dei vicepresidenti su delega del primo o di singoli componenti, anche riuniti in delegazione. In proposito va notato che nel caso in cui l iniziativa sia svolta da una delegazione di parlamentari deve essere assicurata un adeguata rappresentanza dei gruppi politici presenti in Commissione. Tali iniziative possono presentare rilievo formale o protocollare (incontri cd. di cortesia ) oppure possono vertere su temi specifici di particolare interesse delle Commissioni 2 Tra i membri del Comitato, presieduto dal Presidente della Camera, vi sono i presidenti delle Commissioni competenti per gli affari esteri, la difesa e le politiche dell Unione europea, ed i presidenti - o componenti - delle delegazioni presso assemblee parlamentari internazionali (Consiglio d Europa, UEO, NATO, OSCE, InCE). 3

4 (incontri cd. di studio ). In quest ultimo caso dei contenuti è dato conto alla Commissione con una relazione del capo delegazione, sulla base della quale la Commissione può svolgere un dibattito oppure approvare in separata sede atti di indirizzo al Governo su specifici aspetti rilevati nel corso degli incontri. In altri casi tali incontri sono svolti in sedi ristrette e informali, non assistite dalla pubblicità che caratterizza di norma i lavori parlamentari. In talune occasioni degli incontri con le Commissioni permanenti è fatta menzione nella convocazione, senza peraltro redigerne alcun resoconto, come di norma previsto per i normali lavori parlamentari. Si segnala infine che le Camere partecipano, anche nel quadro di progetti curati da organizzazioni internazionali, ad iniziative di assistenza tecnica a parlamenti di paesi interessati da complessi processi di riforme istituzionali. In tali iniziative sono spesso coinvolti rappresentanti dell Amministrazione della Camera. 4. Gli osservatori parlamentari a vertici e conferenze internazionali. In occasione di vertici internazionali tematici cui partecipano rappresentanti dei governi e di organismi internazionali nelle delegazioni nazionali sono spesso invitati osservatori parlamentari. E ad esempio consuetudine che, su invito del Ministro degli Affari esteri, partecipino al segmento ministeriale dei lavori dell Assemblea generale delle Nazioni Unite delegazioni delle Commissioni competenti per gli affari esteri dei due rami del Parlamento, con il compito di riferire alla Commissione plenaria in ordine alle questioni trattate. I parlamentari presenti in occasione dello svolgimento dei segmenti intergovernativi di tali eventi non possono essere in ogni caso coinvolti attivamente nelle attività di preparazione dei dossier in discussione nelle sedi ministeriali, né possono essere responsabilizzati in ordine ad ogni altra attività di spettanza della delegazione governativa. Questo principio ha in qualche modo un rilievo generale in conseguenza della netta separazione (ricordata in apertura) tra azione diplomatica ufficiale ed attività dei parlamentari all estero. Analogamente si registra la partecipazione di parlamentari a vertici internazionali organizzati dall ONU, nonché alle sessioni della Commissione ONU sui diritti umani, con sede a Ginevra. Si rileva altresì il tentativo di assicurare una dimensione parlamentare alle riunioni ministeriali dei Paesi del G8 e dell Organizzazione mondiale del commercio (OMC). 4

5 Prima della partecipazione degli osservatori parlamentari a tali eventi si possono svolgere presso la Commissione competente (oppure in Assemblea) confronti con il Governo, che può rendere comunicazioni sui temi che verranno in discussione. L organo parlamentare che riceve le comunicazioni può anche approvare eventuali atti di indirizzo. Tuttavia, anche nel caso in cui presso le Camere siano stati definiti indirizzi al Governo in ordine alla posizione da mantenere su specifiche questioni da affrontare nel corso dei negoziati, gli osservatori parlamentari non hanno alcun ruolo attivo in ordine all implementazione di tali indirizzi. Infatti, come ricordato, gli osservatori parlamentari non possono concorrere alla definizione della posizione della rappresentanza governativa, che ne ha anche la responsabilità. Possono invece chiedere informative sull andamento dei lavori. Sulla base dei dati raccolti, hanno il compito di riferire alla competente Commissione, provocando eventualmente in quella sede con appositi atti parlamentari un opportuna interlocuzione con il Governo, al fine di verificare il rispetto di precedenti indirizzi e svolgere le necessarie valutazioni sul risultato ottenuto in sede di negoziazione e sugli impegni internazionali assunti dall esecutivo. 5. Le conferenze interparlamentari tematiche. Parallelamente allo svolgimento di vertici intergovernativi, oppure su temi di particolare attualità transnazionale, si registrano eventi interparlamentari ai quali i Presidenti delle Camere partecipano personalmente o designano, eventualmente d intesa, deputati e senatori. Tali conferenze sono piuttosto ricorrenti in tutte le regioni geografiche del mondo, attestando come il dialogo interparlamentare sia ormai una realtà nel quadro della globalizzazione delle relazioni sociali, economiche e culturali 3. 3 Si ricordano in particolare nella XIV legislatura la Conferenza mondiale delle donne parlamentari per la tutela dell infanzia e dell adolescenza (Roma, ottobre 2004), organizzata per dare seguito alle iniziative emerse nel corso della sessione speciale dell Assemblea generale dell ONU dedicata ai problemi dell infanzia (New York, 8-10 maggio 2002); le Conferenze interparlamentari europea sull aeronautica e sullo spazio (Bruxelles, settembre 2001; Berlino, 11 maggio 2004; Madrid, novembre 2004); le Conferenze interparlamentari EUREKA (Atene, maggio 2002; Copenaghen, giugno 2003; L Aja, maggio 2005); le Assemblee generali dell Associazione parlamentare internazionale per l informazione tecnologica (IPAIT) (Seul, Corea del Sud, luglio 2002; Bangkok, Tailandia, maggio 2004; Brasilia, Brasile, 5-8 giugno 2005); il I Forum dei Parlamentari africani dei paesi della NEPAD (Benin, Cotonou, 7-9 ottobre 2002); la Conferenza mondiale dei parlamentari contro la corruzione (Ottawa, Canada, ottobre 2002); le Conferenze annuali della Rete parlamentare della Banca mondiale (Atene, 8-10 marzo 2003; Parigi, febbraio 2004; Helsinki, ottobre 2005); le Riunioni interparlamentari sulle questioni della droga (Stoccolma, maggio 2003); le Conferenze parlamentari sulla libertà religiosa (Bruxelles, settembre 2003; Bruxelles 7 agosto 2004); le Conferenze parlamentari europee sulle tecnologie dell informazione e della 5

6 Il relativo diffondersi dipende dal fatto che i vertici intergovernativi su temi di interesse mondiale (protezione dell ambiente, sviluppo sostenibile, liberalizzazione del commercio internazionale, tutela dei diritti umani, protezione delle donne e dei minori, prevenzione delle pandemie, lotta alla desertificazione, e via dicendo) non sono pubblici a causa della relativa natura di sedi negoziali multilaterali. La sostanziale mancanza di trasparenza e di democraticità che ne consegue ha trovato quindi una qualche forma di compensazione nel moltiplicarsi di sedi parallele in cui consentire il dibattito interparlamentare sui temi del vertice. Il successo di alcuni di questi eventi interparlamentari, denominati normalmente conferenze o forum, ne ha determinato una strutturazione in forma stabile, come si avrà modo di indicare nei successivi paragrafi. 6. Le dimensioni parlamentari stabilizzate di iniziative intergovernative. Si registrano varie sedi in cui si articola un dialogo parlamentare stabilizzato in parallelo all implementazione di iniziative intergovernative di cooperazione multilaterale a livello regionale. Il Partenariato euromediterraneo e l Assemblea parlamentare euromediterranea (APEM). Si rileva in primo luogo la stabilizzazione di un complesso di iniziative interparlamentari finalizzate a valorizzare il dialogo tra civiltà, nell ambito del Partenariato euromediterraneo, iniziativa concertata tra l Unione ed i paesi del Mediterraneo per costruire e rafforzare una rete di relazioni e di iniziative politiche e culturali nell ambito dell implementazione del processo di Barcellona. In corrispondenza delle indicazioni emerse in occasione dei Consigli europei di Lisbona (giugno 1992), Corfù (giugno 1994) ed Essen (dicembre 1994) e delle proposte della Commissione, l'unione europea ha deciso di istituire un contesto originale per le sue relazioni comunicazione (EPRI) (Berlino, 7-8 ottobre 2003; Stoccolma, ottobre 2004); la Conferenza internazionale ed il Forum parlamentare sulle energie rinnovabili (Bonn, 1-4 giugno 2004); l Assemblea consultiva di parlamentari per il Tribunale penale internazionale e il ruolo della legge (Wellington, Nuova Zelanda, 6-7 dicembre 2004); la Conferenza Parliament s information management in Africa: challenges and opportunities of ICT to strenghten democracy and parliamentary governance (Nairobi, Kenia, 9-11 febbraio 2005); il Seminario parlamentare di alto livello in ambito OCSE sull occupazione (Parigi, 23 febbraio 2005); il Seminario di alto livello per i parlamentari dei paesi donatori (Napoli, febbraio 2005); la Conferenza internazionale congiunta UIP-UNITAR per il rafforzamento della capacità dei parlamenti in materia di diritto internazionale dell ambiente e di istituzioni di sviluppo duraturo (Parigi, aprile 2004); i Seminari AWEPA sul ruolo dei parlamenti nel sostegno ai bambini nella lotta all AIDS (Città del Capo, Sudafrica, settembre 2004; maggio 2005). 6

7 con i paesi del bacino del Mediterraneo in vista della realizzazione di un progetto di partenariato. Questo progetto si è realizzato in occasione della Conferenza di Barcellona (27-28 novembre 1995), che ha riunito i quindici ministri degli esteri degli stati membri dell'unione e quelli di dodici paesi terzi mediterranei (PTM) 4. La Conferenza ha gettato le basi di un processo finalizzato alla realizzazione di un quadro multilaterale di dialogo e di cooperazione tra l'unione ed i paesi terzi che si affacciano sul bacino del Mediterraneo. I paesi partecipanti hanno adottato all'unanimità una Dichiarazione ed un programma di lavoro (Dichiarazione euromediterranea ), che definisce un quadro multilaterale che associa strettamente gli aspetti economici e di sicurezza alla dimensione sociale e culturale. Dato il rilievo del Partenariato, a fianco della dimensione intergovernativa si è ben presto sviluppata una dimensione parlamentare culminata nella realizzazione dell Assemblea parlamentare euro-mediterranea (APEM) 5, nella quale si è istituzionalizzato il dialogo localizzato in precedenti Forum parlamentari. In questa dimensione si possono collocare anche eventi parlamentari specifici, come la Conferenza dei presidenti dei parlamenti euromediterranei, riunitasi per la prima volta a Palma di Maiorca nel 1999, il Dialogo parlamentare sulle antiche civiltà mediterranee, avviato nel novembre 1999 su iniziativa della Presidenza della Camera dei deputati ed in collegamento con i Presidenti del Parlamento ellenico, dell Assemblea del Popolo egiziana e dell Assemblea consultiva della Repubblica islamica dell Iran, quale strumento di cooperazione politica e culturale per conseguire gli obiettivi della reciproca comprensione fra i popoli, partendo dalla comune eredità storica mediterranea, della pace e della tolleranza pur nel rispetto delle specificità culturali. La dimensione parlamentare del Patto di stabilità per l Europa sud-orientale. Nell ambito del Patto di stabilità per l Europa sud-orientale si registra una dimensione parlamentare avviata a Zagabria (11-13 settembre 2000) con il Vertice dei presidenti dei parlamenti degli stati e delle assemblee delle organizzazioni internazionali partecipanti al 4 I PTM sono Algeria, Cipro, Egitto, Israele, Giordania, Libano, Malta, Marocco, Siria, Tunisia, Turchia e Autorità palestinese). La Lega degli stati arabi e l'unione del Maghreb arabo (UMA) sono state invitate, insieme alla Mauritania (in qualità di membro dell'uma). 5 All APEM partecipano rappresentanti dei paesi membri dell Unione europea (75 parlamentari europei e 45 parlamentari nazionali dei paesi membri) e rappresentanti di Marocco, Tunisia, Algeria, Egitto, Israele, Autorità nazionale palestinese, Siria, Libano, Giordania e Turchia (per un totale di 120 parlamentari). 7

8 Patto (Parlamento europeo, Assemblea parlamentare del Consiglio d Europa, e Assemblea parlamentare dell OSCE). Il Patto di stabilità per l Europa sud-orientale può ritenersi il primo tentativo della comunità internazionale di sostituire i precedenti interventi nelle situazioni di crisi in paesi dell Europa sud-orientale. Alla base del Patto vi sono in particolare le esperienze della NATO nella soluzione delle crisi nei Balcani, con particolare riferimento alla provincia serba del Kosovo. Poiché uno dei temi della cooperazione prevista dal Patto è l implementazione dei processi democratici per migliorare l efficienza e la trasparenza delle strutture di governo, è prevista un azione di supporto in favore dei parlamenti dei paesi interessati nella regione: una delle priorità del Patto è quella di creare un network tra i parlamenti di tali paesi, facilitando il contatto tra commissioni parlamentari su argomenti di comune interesse, prevedendo corsi di formazione per parlamentari e funzionari dei parlamenti e promuovendo gemellaggi ed altre occasioni di cooperazione interparlamentare. In tale contesto si registrano a partire dal 2001 alcune conferenze parlamentari su temi quali la prevenzione dei conflitti nell area, la sicurezza nell Europa sud-orientale, il rafforzamento della sicurezza e della stabilità politica nell area attraverso la cooperazione economica, la prospettiva dell adesione dei paesi interessati all Unione europea, e la lotta alla criminalità organizzata transnazionale. La cooperazione parlamentare nel quadro delle Iniziative quadrilaterali Alta e Bassa e dell Iniziativa centro europea (InCE). L Iniziativa quadrilaterale Alta è nata a livello governativo nel 1996 per offrire un foro di cooperazione rafforzata tra Italia, Slovenia, Ungheria e Croazia, su obiettivi di comune interesse. L ambito d intervento, inizialmente centrato nel settore dei trasporti per la realizzazione di una rete integrata di comunicazioni tra i paesi parte (il cd. corridoio n. 5 : Trieste, Lubiana, Budapest, Kiev), si è poi allargato alla cooperazione economica, scientifica, culturale, militare e alla lotta contro la criminalità organizzata, il riciclaggio di denaro di provenienza illecita, il traffico di stupefacenti e l immigrazione clandestina. Scopo dell Iniziativa era quello di creare una stretta cooperazione in un'area geograficamente delimitata in grado di favorire la cooperazione economica, tecnica e scientifica per la realizzazione di progetti specifici nei settori dei trasporti, della tutela ambientale, dell'energia, delle telecomunicazioni e del turismo. La dimensione parlamentare di tale Iniziativa è nata tra il 1999 e il

9 L iniziativa quadrilaterale Bassa è nata a livello governativo tra Albania, Bulgaria, Italia e Macedonia, su proposta italiana, nel 1997, per sviluppare una collaborazione multilaterale su progetti di interesse comune nel settore del trasporto intermodale (il cd. corridoio n. 8 ) dalla costa adriatica italiana all Albania, attraversando Macedonia e Bulgaria fino al Mar Nero. La dimensione parlamentare è nata nel L'InCE (Iniziativa Centro Europea) costituisce nei fatti il superamento delle due precedenti Iniziative. L'InCE, nata nel novembre 1989 con la denominazione "Quadrangolare" (in relazione ai quatto Paesi fondatori: Italia, Austria, Jugoslavia e Ungheria), divenuta successivamente "Pentagonale" con l'adesione della Cecoslovacchia (maggio 1990) e quindi "Esagonale" con l'ingresso della Polonia (luglio 1991), si prefigge il duplice scopo di valorizzare le attività economiche, tecnico-scientifiche e culturali dei paesi collocati nell'area del Danubio e dei Balcani e di accelerare la loro "transizione" verso l'unione europea. Al momento i paesi membri dell'ince risultano essere L Iniziativa ha tre dimensioni: governativa, economica (affidata principalmente alle camere di commercio) e parlamentare (gestita dai parlamenti nazionali). La dimensione parlamentare si è stabilizzata dal 1993, quando i parlamenti partecipanti hanno istituito una Commissione parlamentare, la cui riunione precede quella dei ministri degli esteri dei paesi membri. A tale dimensione si aggiunge un secondo livello, costituito dalla Conferenza parlamentare. In occasione della riunione di Praga della dimensione parlamentare dell'ince (ottobre 1999), si è deciso di mutare il nome dell'assise plenaria da "Conferenza" ad "Assemblea", La dimensione parlamentare dell'ince si articola in due riunioni annuali che devono precedere di almeno quindici giorni le sessioni ministeriali: la Commissione parlamentare, che si tiene essenzialmente a livello di capi delegazione, e l' Assemblea parlamentare, a livello di delegazioni al completo. Per iniziativa della Presidenza della Camera assunta nel corso della XIII legislatura è stato infine creato un terzo livello, costituito dalla Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti aderenti all INCE. La dimensione parlamentare dell Iniziativa Adriatico-ionica (IAI). L'Iniziativa Adriatico-Ionica è nata con la Conferenza per lo Sviluppo e la Sicurezza dell'adriatico, svoltasi ad Ancona il maggio 2000 tra Italia, Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, 6 Albania, Austria, Bielorussia, Bosnia Erzegovina, Bulgaria, Croazia, ex Repubblica Jugoslava di Macedonia, Italia, Moldova, Polonia, Romania, Repubblica Ceca, Serbia e Montenegro, Slovacchia, Slovenia, Ucraina, Ungheria. 9

10 Grecia e Slovenia. Al termine della Conferenza i ministri degli esteri dei paesi partecipanti hanno sottoscritto, alla presenza della Commissione europea, una Dichiarazione nella quale si sottolinea che il rafforzamento della cooperazione regionale contribuisce a promuovere la stabilità politica ed economica dell area, costituendo in tal modo una solida base per il processo di integrazione europea 7. La dimensione parlamentare si è avviata nell aprile 2001, a Zara, in Croazia, con una riunione dei Presidenti delle Assemblee parlamentari dei paesi interessati, seguita da riunioni ad Atene (maggio 2002), Ravenna (maggio 2003), ed in Slovenia (maggio 2004). Collegati a tale dimensione parlamentare sono il Forum parlamentare di Cettigne (Montenegro), finalizzato a realizzare una cooperazione a livello di commissioni parlamentari competenti nelle materie oggetto di interesse dell Iniziativa (politica estera, difesa, economia, cultura e ambiente). Il Dialogo parlamentare euro-asiatico. Il Dialogo parlamentare euro-asiatico si raccorda al processo in corso tra i governi dei paesi membri dell Asia-Europe Meeting (ASEM), avviato nel 1996 tra i paesi membri dell Unione europea e alcuni paesi dell area asiatica 8. L'ASEM è il principale foro multilaterale delle relazioni euro-asiatiche. Si contraddistingue per il carattere informale, la multidimensionalità (nel dialogo interno all'asem si cerca un sostanziale equilibrio fra dimensioni della politica, dell economia e della cultura, della scienza e delle tecnologie), l'eguaglianza e la parità tra i paesi membri (equal partnership) e la qualificazione del dibattito. All'origine dell'asem vi è l'esigenza di rafforzare la relazioni tra le due regioni, in virtù della crescente importanza dell'asia nello scenario politico mondiale e dei rapporti che essa e l Europa hanno con gli USA. L'ASEM è stato istituito a Bangkok nel marzo 1996 (primo Vertice dei capi di stato e di governo degli stati membri dell'unione europea e dei dieci paesi dell'asia orientale e del Sud-Est). Con la prima riunione (ASEM I), svoltasi sotto presidenza italiana, è stato inaugurato il cosiddetto Processo ASEM, che consiste in una serie di incontri tra cui i Vertici dei capi di stato e di governo, riunioni ministeriali annuali, incontri tra alti funzionari e numerose iniziative settoriali. I canali attraverso i quali si attua il dialogo parlamentare euro-asiatico sono l Asia- Europe parliamentary partnership (ASEP) e l Asia-Europe Foundation (ASEF). 7 Attualmente sono parti dell iniziativa Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Grecia, l'italia, Serbia- Montenegro e Slovenia. 8 Per l'europa sono membri i venticinque paesi membri più la Commissione; per l'asia sono membri: la Cina, la Corea del Sud, il Giappone ed i membri dell'asean, ovvero, Brunei, Filippine, Indonesia, Malesia, Singapore, Thailandia, Vietnam, Laos, Cambogia e Myanmar. 10

11 L ASEP ha l obiettivo di rafforzare i contatti tra i parlamenti dei paesi dell ASEM, favorendo lo scambio di informazioni e di esperienze sui temi di attualità internazionale, e ne costituisce in qualche modo la dimensione parlamentare 9. L ASEF 10 è invece parte integrante della dimensione intergovernativa dell ASEM ed ha lo scopo di favorire l interscambio culturale e intellettuale tra Europa ed Asia, con iniziative che coinvolgono soprattutto i giovani parlamentari, quali gli Young Parlamentarians Meetings (YPM) e gli Asia-Europe Young Leaders Symposiums (AEYLS). 7. Note sulla partecipazione strutturata di parlamentari ad organismi europei ed internazionali Le Convenzioni europee. Ai fini della presente rassegna sembra utile (solo) segnalare come esempio di cooperazione mista tra parlamenti e governi il cd. metodo convenzionale nella definizione dei testi fondamentali europei, seguito sia dalla Convenzione incaricata di elaborare la Carta dei diritti fondamentali sia dalla Convenzione prevista nella dichiarazione adottata in occasione del Consiglio europeo di Laeken (14-15 dicembre 2001), che ha curato la redazione della proposta iniziale del Trattato che adotta una Costituzione per l Europa, poi firmato a Roma il 29 ottobre 2004 nella versione definita sotto la presidenza italiana ed irlandese dell Unione. La Convenzione incaricata di redigere la Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea, dichiarata in occasione del Consiglio europeo di Nizza (7-9 dicembre 2000), era composta da 62 membri, di cui 30 erano parlamentari nazionali e 16 parlamentari europei. 9 L ASEP è stata avviata nel 1996, in parallelo al dialogo a livello governativo, quale foro di dialogo tra i parlamenti degli stati membri ed il Parlamento europeo. L'iniziativa ha subito una fase di arresto dopo la prima riunione sperimentale (che in realtà aveva coinvolto solo il Parlamento europeo e parlamentari asiatici), per riprendere nel 2002 con la riunione ospitata dal Congresso filippino e, quindi, nel 2005 con la riunione ASEP III organizzata dal 25 al 26 marzo a Hue (Vietnam). 10 Concordata in occasione del Vertice di Bangkok del 1996, l ASEF è stata costituita il 15 febbraio 1997 dai paesi membri dell ASEM con lo scopo primario di promuovere e rafforzare le relazioni culturali, scientifiche e tecnologiche fra le nazioni asiatiche ed europee. La Fondazione, che ha sede a Singapore, è composta di 26 membri (i 25 paesi ASEM a cui si affianca la Commissione Europea). Al fine di migliorare le relazioni e la reciproca comprensione fra i paesi di Asia e Europa, l ASEF opera e promuove gli scambi culturali e i contatti fra i cittadini delle due aree. Tutti i progetti devono coinvolgere almeno quattro paesi membri, devono essere orientati verso problematiche interregionali ovvero riguardare temi multilaterali, e devono portare a risultati misurabili e positivi. L ASEF riferisce ad un Consiglio di 26 Governatori. La Gestione è affidata ad un Ufficio Esecutivo, con sede a Singapore. 11

12 La Convenzione prevista nella Dichiarazione di Laeken invece ha a lavorato al fine di formulare una proposta di Costituzione europea, definita nelle riunioni del giugno 2003, presentata al Consiglio europeo di Salonicco (19-20 giugno 2003) e poi approvata definitivamente dalla Convenzione stessa il 10 luglio In particolare tale Convenzione, sulla scorta dell esperienza maturata in occasione della preparazione della Carta di Nizza, risultava formata da 15 rappresentanti dei capi di stato e di governo, da 30 membri dei parlamenti nazionali (2 per ciascuno Stato membro), da 16 membri del Parlamento europeo, da 2 rappresentanti della Commissione europea. Erano inoltre presenti con pari ruolo un rappresentante di governo e 2 rappresentanti parlamentari per ciascuno dei 13 paesi candidati all adesione. Erano inoltre presenti come osservatori 3 rappresentanti del Comitato economico e sociale (CES), 3 rappresentanti delle parti sociali europee, 6 rappresentanti del Comitato delle regioni ed il Mediatore europeo. I lavori della Convenzione erano coordinati da un Praesidium composto da 13 membri: il presidente della Convenzione ed i due Vice presidenti, due rappresentanti dei parlamenti nazionali; due parlamentari europei; due rappresentanti della Commissione; tre rappresentanti dei governi che per la durata prevista della Convenzione avrebbero esercitato la presidenza dell Unione (Spagna, Danimarca e Grecia) La Conferenza degli organismi specializzati negli affari comunitari ed europei dei parlamenti dell Unione europea (COSAC) e le Conferenze dei presidenti delle commissioni dei parlamenti europei. Nell ambito del dialogo interparlamentare comunitario rilevano i periodici incontri della Conferenza degli organismi specializzati negli affari comunitari ed europei dei parlamenti dell Unione europea (COSAC) e le riunioni semestrali delle commissioni parlamentari specializzate dei paesi membri, dei paesi candidati e del Parlamento europeo, organizzate su singoli temi in occasione di ciascun semestre di presidenza dell Unione. La COSAC è un organismo di cooperazione interparlamentare stabilizzata in ambito europeo, istituita a Parigi il novembre 1989, il cui regolamento 11 può essere applicato anche alle periodiche riunioni delle commissioni parlamentari specializzate che il parlamento di ciascuno stato membro può convocare nel corso nella relativa presidenza dell Unione. 11 Il regolamento della COSAC è stato adottato dalla XXIX COSAC di Atene del 5-6 maggio 2003 (in GUCE 270 del 4 novembre 2004). 12

13 Secondo quanto previsto dal Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell Unione europea, annesso al Trattato istitutivo dell Unione definito ad Amsterdam, la COSAC può sottoporre all attenzione delle istituzioni dell Unione europea i contributi che ritiene utili, in particolare sulla base di progetti di testi giuridici che i rappresentanti dei governi degli Stati membri possono decidere di comune accordo di trasmetterle, in considerazione della materia trattate. In particolare la COSAC può esaminare qualsiasi proposta o iniziativa legislativa concernente l istituzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia che potrebbe incidere sui diritti e sulle libertà dei singoli, e può trasmettere al Parlamento europeo, al Consiglio ed alla Commissione propri contributi in tali ambiti. In ogni caso il protocollo specifica che i contributi della COSAC non vincolano in alcun modo i parlamenti nazionali e non pregiudicano la loro posizione. Per quanto riguarda la Camera dei deputati, delle riunioni della COSAC è dato puntuale riscontro nell ambito degli atti della Commissione Politiche dell Unione europea, che vi partecipa con una propria delegazione. A fianco delle riunioni della COSAC si svolgono nel corso di ciascun semestre di presidenza dell Unione, a cura delle assemblee parlamentari del paese che ne ha la presidenza di turno, Conferenze dei presidenti delle Commissioni specializzate: il successo della formula ha fatto si che queste Conferenze, inizialmente organizzate tra i presidenti delle commissioni competenti per gli affari esteri, si siano poi diffuse a livello di presidenti di altre commissioni (difesa e sicurezza, ambiente, agricoltura, trasporti, lavori pubblici, affari interni, giustizia, cooperazione allo sviluppo, finanze, e via dicendo). Anche delle risultanze di tali Conferenze è dato conto nell ambito degli atti delle Commissioni parlamentari che vi hanno partecipato L Assemblea parlamentare del Consiglio d Europa. Il Consiglio d Europa è stato creato a Londra il 5 maggio 1949 da dieci stati dell Europa occidentale, ha sede a Strasburgo ed è la più antica delle organizzazioni europee. Raggruppa 46 paesi, tra cui 21 stati dell Europa centrale e orientale 12. Organi principali del Consiglio d Europa sono: il Comitato dei Ministri, composto dai 46 ministri degli esteri o dai 12 Sono membri del Consiglio d Europa Albania, Andorra, Armenia, Austria, Azerbaijan, Bosnia- Erzegovina, Belgio, Bulgaria, Croazia, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Germania, Grecia, Islanda, Irlanda, Italia, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Malta, Moldova, Monaco, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Romania, Repubblica ceca, Russia, San Marino, Serbia e Montenegro, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, Ucraina, Ungheria. La Bielorussia, che godeva dello status di invitato speciale è stata sospesa nel Vi sono inoltre tre paesi non europei (Canada, Messico e Israele) che godono dello status di osservatori presso l'assemblea. Cinque paesi hanno infine lo status di osservatori presso il Comitato dei Ministri (Canada, Giappone, Messico, Stati Uniti e Santa Sede). 13

14 loro rappresentanti permanenti a Strasburgo (ambasciatori o rappresentanti permanenti), che costituisce l istanza decisionale; l Assemblea parlamentare, che raggruppa 630 membri (315 titolari e 315 supplenti) provenienti dai 46 parlamenti nazionali e dalle delegazioni di invitati speciali dei parlamenti degli stati candidati; il Congresso dei Poteri Locali e Regionali, composto da una Camera dei Poteri locali e da una Camera delle Regioni; il Segretariato generale, composto da circa 1800 funzionari, sotto la direzione del Segretario Generale. L Assemblea parlamentare, i cui membri sono designati dai parlamenti nazionali, si riunisce a Strasburgo quattro volte l anno, nel corso di apposite sessioni, cui partecipano con regolarità le delegazioni permanenti dei parlamenti dei paesi aderenti. Nell'intervallo fra ogni sessione la continuità dei lavori è assicurata dalla Commissione permanente, che dispone degli stessi poteri dell'assemblea. Le competenze sui lavori dell'assemblea sono ripartite fra dieci commissioni, che a loro volta possono formare delle sottocommissioni su temi specifici. Nell'Assemblea sono costituiti cinque gruppi politici (socialista, popolare, dei democratici europei, il gruppo liberale democratico e riformatore e il gruppo della sinistra unitaria europea), anche se alcuni parlamentari non sono iscritti ad alcun gruppo politico. L'Assemblea può approvare risoluzioni o raccomandazioni allo scopo di indirizzare e stimolare le attività del Comitato dei Ministri e di fornire orientamenti politici e giuridici ai governi ed ai parlamenti degli stati membri. L Assemblea ha tra l altro il compito di eleggere i giudici della Corte europea dei diritti dell Uomo di Strasburgo, il Commissario per i diritti dell Uomo del Consiglio d Europa ed il Segretario generale del Consiglio d Europa. La delegazione parlamentare italiana presso l Assemblea è composta da 18 parlamentari titolari e 18 supplenti tra Camera e Senato. Nell ambito delle iniziative parlamentari promosse dal Consiglio d Europa si può inserire la Conferenza dei presidenti delle assemblee parlamentari europee, che riunisce i presidenti dei parlamenti dei paesi membri del Consiglio d Europa: tale iniziativa è denominata Grande Conferenza per distinguersi dalla Riunione dei presidenti dei parlamenti dei soli paesi membri dell Unione europea (nota come Piccola Conferenza ). All interno della Conferenza opera, in particolare, il Gruppo di lavoro sulla lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione, nato per iniziativa della Camera dei deputati italiana nel L Assemblea parlamentare della UEO. 14

15 Principali organi dell'unione dell'europa Occidentale (UEO) sono il Consiglio dei Ministri, il Segretario generale e l Assemblea parlamentare. L Assemblea parlamentare è composta da delegazioni dei singoli parlamenti nazionali (le medesime che siedono all Assemblea parlamentare del Consiglio d Europa), designate da ciascun Paese in modo da riflettere la consistenza dei gruppi parlamentari. Oltre alle delegazioni parlamentari dei paesi membri di diritto, siedono nell Assemblea anche rappresentanti dei paesi che hanno assunto lo status di associato, osservatore e partner associato; in totale vi sono a vario titolo rappresentati 37 paesi 13. Le assemblee parlamentari degli stati membri, entro sei mesi dal loro insediamento, eleggono o designano i loro rappresentanti, in quanto titolari o sostituti, in seno all'organismo. L'Assemblea è composta da 115 membri effettivi e altrettanti supplenti. Ne fanno parte - per espressa disposizione degli accordi del gli stessi parlamentari che rappresentano gli stati membri presso l'assemblea del Consiglio d'europa. Il loro numero, compreso tra 3 e 18, varia in base alla popolazione. L'Italia è rappresentata da 18 membri effettivi e 18 supplenti L Assemblea parlamentare della NATO. L'Assemblea parlamentare della NATO non costituisce un organo dell'alleanza atlantica in senso stretto, non essendo esplicitamente prevista dal Trattato di Washington che ha istituito l Organizzazione. L'Assemblea si compone di delegazioni dei parlamenti nazionali che possono comprendere da un minimo di 3 ad un massimo di 36 parlamentari, in proporzione alla popolazione dei paesi membri. L'attuale numero dei componenti è 248, scelti tra i membri dei parlamenti nazionali dei paesi della NATO 14. La Delegazione italiana è composta di "a pieno titolo": Belgio, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Spagna (sono i paesi firmatari del Trattato); 8 "assimilati": Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria (sono i paesi nuovi membri della NATO e dell'unione europea); 3 "associati": Islanda, Norvegia, e Turchia (sono paesi membri della NATO, ma non dell'unione europea); 2 "associati assimilati": Bulgaria, Romania (sono nuovi membri della NATO, candidati all'ingresso nell'unione europea); 5 "osservatori": Austria, Danimarca, Finlandia, Irlanda e Svezia (sono paesi dell Unione europea con tradizione di neutralità, esclusa la Danimarca che è anche membro della NATO); 2 "osservatori assimilati": Cipro, Malta (sono paesi nuovi membri dell Unione europea, non membri della NATO); 1 "partner associato assimilato": Croazia; 4 "invitati speciali": Albania, Bosnia-Erzegovina, FYROM (Macedonia), Serbia- Montenegro; 2 "invitati permanenti": Russia, Ucraina. 14 Ai lavori dell'assemblea partecipano altresì rappresentanti di 13 Parlamenti associati (Albania, Armenia, Austria, Azerbaijan, Croazia, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Federazione russa, Finlandia, Georgia, Moldova, Svezia, Svizzera, Ucraina). La Bielorussia aveva lo status di associato, ma è stata sospesa nel Alle riunioni dell'assemblea sono, inoltre, invitati il Parlamento europeo, alcuni altri paesi con lo status di 15

16 parlamentari, 9 deputati e 9 senatori, nominati dai Presidenti della Camera e del Senato, su designazione dei presidenti dei gruppi parlamentari, entro sei mesi dalla costituzione delle nuove Camere L Assemblea parlamentare dell OSCE. Organo decisionale dell OSCE (Organization for Security and co-operation in Europe) 15 è il Consiglio dei Ministri, che riunisce i ministri degli esteri dei paesi partecipanti. Tra gli organi dell OSCE rileva l Assemblea parlamentare, che si compone di delegazioni dei parlamenti nazionali, che possono comprendere da un minimo di 2 ad un massimo di 17 parlamentari in proporzione alla popolazione dei paesi membri. Attualmente il numero dei componenti è 317, per un totale di 55 paesi. La Delegazione italiana è composta di 13 parlamentari, nominati dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, su designazione dei Presidenti dei gruppi parlamentari. Il mandato dei membri della delegazione ha la durata della legislatura nel corso della quale sono stati nominati, alla conclusione della quale essi restano in carica fino alla nomina della nuova delegazione, e, comunque, non oltre sei mesi L'Assemblea dell'osce si riunisce due volte l'anno, in una sessione annuale che si tiene nella prima decade di luglio in uno dei paesi membri, ed in una riunione invernale che si svolge a Vienna, generalmente nel mese di febbraio. Il finanziamento dell'assemblea è a carico dei parlamenti nazionali L Unione interparlamentare (UIP). L Unione interparlamentare (UIP), nata a Parigi nel 1889 con la prima Conferenza interparlamentare, che riuniva delegati di nove Paesi fra cui l Italia, raccoglie le rappresentanze parlamentari di oltre cento stati sovrani ed è la più antica ed estesa istituzione interparlamentare internazionale. osservatori parlamentari - Australia, Bosnia-Erzegoviena, Egitto, Giappone, Israele, Marocco e Tunisia - e le Assemblee parlamentari dell'osce e della UEO. 15 Sono membri dell'osce 55 paesi: Albania, Andorra, Armenia, Austria, Azerbaijan, Bielorussia, Belgio, Bosnia Erzegovina, Bulgaria, Canada, Croazia, Cipro, Danimarca, Estonia, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, Federazione russa, Finlandia, Francia, Georgia, Germania, Grecia, Islanda, Irlanda, Italia, Kazakistan, Kirghizistan, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Malta, Moldova, Monaco, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Romania, Repubblica ceca, Repubblica slovacca, San Marino, Santa Sede, Serbia e Montenegro, Slovenia, Spagna, Stati Uniti, Svezia, Svizzera, Tajikistan, Turchia, Turkmenistan, Ucraina, Ungheria, Uzbekistan. 16

17 L UIP si prefigge tradizionalmente l obiettivo della promozione della pace, dello sviluppo e del rafforzamento delle istituzioni rappresentative, e della cooperazione fra i popoli attraverso lo strumento parlamentare. Aspirando a rappresentare il versante parlamentare dell ONU, l UIP coopera strettamente con questo organismo, ed in particolare con l Assemblea generale ed il Segretario generale. La partecipazione del Parlamento italiano all attività dell UIP è assicurata dal Gruppo italiano, costituito da tutti i deputati e senatori eletti, che si avvale di un Comitato di Presidenza: eletto all inizio della legislatura dall Assemblea generale del Gruppo italiano e composto in modo da assicurare la rappresentanza di tutti i gruppi parlamentari, ha il compito di stabilire le linee direttive dell attività del Gruppo. La presidenza assicura la partecipazione di una delegazione parlamentare italiana alle conferenze dell UIP e garantisce lo scambio di visite fra i parlamenti aderenti all Unione. In particolare, all inizio di ogni legislatura, il Gruppo italiano rinnova i membri delle sezioni bilaterali di amicizia fra i paesi che aderiscono all UIP, che svolgono incontri con le analoghe controparti 16. L UIP offre una sede più ampia di confronto interparlamentare stabilizzato nella Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti nazionali nel mondo, svoltasi la prima volta a New York dal 30 agosto al 1 settembre 2001, nella sede dell Assemblea Generale dell ONU in concomitanza con il vertice del Millennio dei capi di stato e di governo. L UIP gode dello status di osservatore presso le Nazioni Unite a seguito della risoluzione dell Assemblea generale n. 57/32 approvata nel novembre La sede per eccellenza di confronto sullo stato dei rapporti ONU-UIP è la giornata parlamentare che si svolge presso le Nazioni Unite. L Assemblea generale delle Nazioni Unite ha approvato l 8 novembre 2004 una nuova risoluzione sulla cooperazione tra le Nazioni Unite e l UIP (n. 59/19), che incoraggia ONU e UIP a continuare a cooperare, soprattutto nei settori della pace e della sicurezza, dello sviluppo economico e sociale, dei diritti umani, della parità dei sessi, in considerazione dei significativi benefici che derivano dalla reciproca collaborazione. Le relazioni tra UIP e ONU sono state ulteriormente definite nel corso della II Conferenza mondiale dei Presidenti dei parlamenti nazionali tenutasi il 7-9 settembre 2005 a New York, dove si è invocato un maggiore coinvolgimento dei parlamenti nazionali, 16 Le sezioni bilaterali di amicizia del Gruppo italiano dell UIP vanno tenute distinte dai gruppi di amicizia spontanei che spesso si costituiscono tra l Italia e determinati paesi per iniziativa di singoli parlamentari. 17

18 investendo l UIP dell onere di implementare l informazione dei parlamenti sull attività dell ONU, di coinvolgere maggiormente i membri esperti delle commissioni parlamentari e di moltiplicare l audizione di parlamentari e le riunioni specializzate presso l ONU, nonché di cooperare più strettamente con le assemblee e le organizzazioni parlamentari regionali ufficiali per rafforzare la coerenza e l efficacia della cooperazione parlamentare globale e interregionale. Il tema della cooperazione ONU-UIP è inserito anche nell agenda della 61 a Sessione dell Assemblea generale del In conclusione. Si può osservare come il complesso di istituti passati in rassegna riveli una notevole potenzialità degli strumenti a disposizioni delle Camere nelle relazioni con i parlamenti stranieri che, se opportunamente organizzati, possono effettivamente permetterne un ruolo internazionale significativo. In proposito occorre tenere sempre presente il fatto che le iniziative internazionali dei parlamenti o di taluni organi parlamentari non possono svolgersi in termini indipendenti dal contesto della politica estera nazionale, a sua volta vincolata ad alcune linee direttrici connesse all appartenenza dell Italia ad importanti organizzazioni internazionali. Con queste notazioni la diplomazia parlamentare può effettivamente presentare un certo interesse ai fini dell affermazione di un modello italiano di partecipazione a specifici settori delle relazioni internazionali non riservati necessariamente agli specialisti della politica estera, come potrebbe essere in particolare il settore della cooperazione allo sviluppo istituzionale di paesi di recente affacciatisi alla democrazia. In questo senso possono essere ponderate con adeguato realismo le numerose iniziative internazionali, stabili od occasionali, alle quali partecipano gli organi parlamentari, alla ricerca di un loro coinvolgimento sempre più efficace soprattutto nella dimensione delle iniziative di assistenza alle giovani democrazie. 18