ACCESSO CIVICO, ACCESSO AGLI ATTI E PROTEZIONE DEI DATI: AMBITO DI RILEVANZA

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1 ACCESSO CIVICO, ACCESSO AGLI ATTI E PROTEZIONE DEI DATI: AMBITO DI RILEVANZA L art. 4 della L.P. 4/2014, nel regolamentare (ai commi 2, 3 e 4) la procedura per l esercizio dell accesso civico, ne definisce il contenuto (al comma 1) sulla falsa riga della normativa nazionale, precisando come lo stesso sia Il diritto di chiunque di richiedere i documenti, le informazioni o i dati che la Provincia e gli altri soggetti indicati nell'articolo 1, comma 1, hanno l'obbligo di pubblicare nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione. Per la restante disciplina, la normativa provinciale suddetta rinvia espressamente all art. 5, D. Lgs. 33/2013. Al comma 2 di quest ultima normativa, viene precisato che la richiesta di accesso civico non è sottoposta ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente, non deve essere motivata, è gratuita e va presentata in prima battuta al responsabile della trasparenza dell'amministrazione obbligata alla pubblicazione. Già dal tenore della disposizione si comprende come il diritto in esame si distingua dal diritto d accesso ex artt. 22 e ss. della L. 241/90 (al quale corrispondono gli artt. 32 e segg. della L.P. 23/92), dal momento che, per quest ultimo: (a) l ambito di legittimazione soggettiva è limitato a coloro (per l appunto, interessati ) che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l accesso; (b) la richiesta dev essere motivata; (c) l ambito oggettivo concerne soltanto i documenti amministrativi (da intendersi ogni rappresentazione grafica, oto cinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale, ad eccezione di quelli ex art. 24), al contrario del diritto di accesso civico (che riguarda tutti quei documenti,

2 informazioni e dati concernenti solo l organizzazione e l attività della P.A. e le modalità per la sua realizzazione); (d) Il rilascio di copia è subordinato al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura. Ne consegue che, laddove il diritto civico consiste in un controllo generalizzato ed indiscriminato sull attività della P.A., esercitabile solo in caso di violazione dell obbligo di pubblicazione da parte della stessa P.A. nel rispetto dei principi di trasparenza dell attività amministrativa, il diritto d accesso agli atti ex L. 241/90 presuppone un controllo mirato da parte di colui che abbia un collegamento effettivo (situazione giuridicamente tutelata) con il documento di cui si chiede l esame. Anche il Consiglio di Stato, con sentenza 5515/2013, precisa come i due diritti non tutelino situazioni sovrapponibili. Lo stesso D. Lgs. 33/2013, infatti, stabilisce che restano fermi i limiti alla diffusione e all accesso delle informazioni di cui all articolo 24 della legge n. 241/90. Potremmo, quindi, sostenere che il diritto d accesso civico, di cui al D. Lgs. 33/2013, si pone nel solco della L. 241/90, rappresentando quest ultima il primo germoglio del concetto di trasparenza : nel Decreto, infatti, la trasparenza diventa accessibilità totale, senza confini soggettivi, aprendosi all intera collettività fuori dall ambito del procedimento amministrativo in senso stretto. In tal modo, il controllo sociale diffuso (e, qualora si tratti di dati personali, il D. Lgs. 33/2013 concerne proprio l attività di diffusione, diversamente da quanto prevede la L. 241/90 in cui il relativo trattamento è riferibile alla comunicazione ) mira al raggiungimento di quei particolari obiettivi di prevenzione della corruzione o di mal-amministrazione, sottesi al decreto (congiungendosi, oltretutto, con l attuazione del principio della democrazia diretta). Chiarito il perimetro dell uno e dell altro diritto, è interessante evidenziare come entrambe le specifiche discipline richiamino espressamente il D. Lgs. 196/03 (Codice Privacy), quale limite all esercizio del rispettivo diritto d accesso tutelato (agli atti e civico). Si ricorda, a tale proposito, che le norme fondamentali in ambito privacy, relativamente alla P.A., sono quelle di cui agli artt. 18, 19, 20, 21 e 22 del Codice.

3 La L. 241/90, infatti, sancisce come, pur dovendo essere garantito ai richiedenti l accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici, nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari l accesso sia consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale, nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n Ed ancora, precisa come non siano accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono. La seconda delle due disposizioni non fa altro che far salvo, se eventualmente esercitabile, il diritto di accesso ai propri (salvo delega, ex art. 9 del Codice) dati personali (di cui all art. 7 del Codice), il cui esercizio prevede un alto grado di informalità, potendosi, talvolta, formulare la relativa richiesta anche oralmente (artt. 8 e 9 del Codice). La prima disposizione normativa, invece, è una diretta applicazione dei concetti espressi (a) dall art. 20 ( Il trattamento dei dati sensibili da parte di soggetti pubblici è consentito solo se autorizzato da espressa disposizione di legge nella quale sono specificate le finalità di rilevante interesse pubblico. Nei casi in cui una disposizione di legge non specifica i tipi di dati sensibili e le operazioni eseguibili.il trattamento è consentito nel rispetto dei principi di cui all art. 22 ), (b) dal richiamato art. 22, circa i principi fondamentali ( I soggetti pubblici possono trattare solo i dati sensibili e giudiziari indispensabili per svolgere attività istituzionali che non possono essere adempiute, caso per caso, mediante il trattamento di dati anonimi o di dati personali di natura diversa ; rispetto ai dati sensibili e giudiziari indispensabili ai sensi del comma 3, i soggetti pubblici sono autorizzati ad effettuare unicamente le operazioni di trattamento indispensabili per il perseguimento delle finalità per le quali il trattamento è consentito, anche quando i dati sono raccolti nello svolgimento di compiti di vigilanza, di controllo o ispettivi ), nonché (c) dall art. 60 del Codice ( Quando il trattamento concerne dati idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale, il trattamento è consentito se la situazione giuridicamente rilevante che si intende tutelare con la richiesta di accesso ai documenti amministrativi è di rango almeno pari ai diritti dell'interessato, ovvero consiste in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentale e inviolabile ). Anche l art. 59 del Codice, a sua volta, getta un ponte verso la L. 241/90, prevedendo che fatto salvo quanto previsto dall'articolo 60, i presupposti, le modalità, i limiti per l'esercizio del diritto di accesso a documenti amministrativi contenenti dati personali, e la relativa tutela

4 giurisdizionale, restano disciplinati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e dalle altre disposizioni di legge in materia, nonché dai relativi regolamenti di attuazione, anche per ciò che concerne i tipi di dati sensibili e giudiziari e le operazioni di trattamento eseguibili in esecuzione di una richiesta di accesso. Le attività finalizzate all'applicazione di tale disciplina si considerano di rilevante interesse pubblico.. In tal modo, viene affermata una generale prevalenza del diritto all accesso anche sulla privacy dei dati sensibili. Dei dati cd. supersensibili, invece, si occupa il citato art. 60 del Codice; in tale disposizione rientrano tutti quei documenti oggettivamente suscettibili, a prescindere dalla propria natura, di rivelare uno dei dati anzi citati. Pertanto, salute e vita sessuale devono essere interpretati estensivamente. La L. 241/90, infine, precisa ulteriormente che Il diritto di accesso è escluso nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi. A ben vedere, anche questo può considerarsi un corollario del Codice, dal momento che il citato art. 60 del Codice stesso già prevede come i dati sensibili e giudiziari non possono essere trattati nell'ambito di test psico-attitudinali volti a definire il profilo o la personalità dell'interessato. Allo scopo di definire meglio il contenuto del diritto d accesso agli atti, v è da dire che la domanda può considerarsi ammissibile solo se ha ad oggetto attività o documenti qualificabili, in senso oggettivo e funzionale, come amministrativi e riconducibili all apparato amministrativo, ancorché espressi mediante atti di diritto privato (Cons. St., n. 3249/2003). Inoltre, è da evidenziare come la L. 241/90 presupponga anche una serie di soggetti contro-interessati individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza, altresì chiarendo come con regolamento il Governo possa prevedere casi di sottrazione all accesso dei documenti amministrativi quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all'amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono. Ciò significa che

5 un ulteriore limite al diritto d accesso (che è tendenzialmente dominante), oltre al segreto 1 (che è ben altra cosa), è rappresentato dal diritto alla riservatezza (prevalente soltanto in via eccezionale), ove si ritenga che nel contemperamento degli interessi in gioco debba prevalere l esigenza di mantenere riservata l informazione. Diritto alla riservatezza, questo, che può tradursi nel diritto all intimità della vita privata, che deve essere salvaguardata dall altrui curiosità. Nella difficile distinzione con il diritto alla privacy, potremmo dire che laddove il primo (art. 7 della Carta fondamentale dell U.E.) concerne il diritto ad essere lasciato solo (a non subire intromissioni nella propria sfera personale e familiare), il secondo (art. 8 della Carta) tutela l individuo nel momento in cui entra in rapporto con gli altri, mantenendo il controllo delle proprie informazioni. Certo è che, negli sviluppi attuali, il diritto alla riservatezza si risolve sempre più spesso nel diritto alla riservatezza dei dati personali. Per cui, volendo riassumere le tipologie di dati personali in identificativi (cioè generici), sensibili e supersensibili (idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale), possiamo sommariamente concludere che: 1 L. 241/90, Art. 24: 1. Il diritto di accesso è escluso per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo. 2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del comma T.U.E.L., art. 10: 1. Tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione di quelli riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l'esibizione, conformemente a quanto previsto dal regolamento, in quanto la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese. 2. Il regolamento assicura ai cittadini, singoli e associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi e disciplina il rilascio di copie di atti previo pagamento dei soli costi; individua, con norme di organizzazione degli uffici e dei servizi, i responsabili dei procedimenti; detta le norme necessarie per assicurare ai cittadini l'informazione sullo stato degli atti e delle procedure e sull'ordine di esame di domande, progetti e provvedimenti che comunque li riguardino; assicura il diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni di cui è in possesso l'amministrazione. 3. Al fine di rendere effettiva la partecipazione dei cittadini all'attività dell'amministrazione, gli enti locali assicurano l'accesso alle strutture ed ai servizi agli enti, alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni.

6 - per i primi il diritto d accesso prevale sempre; - per i secondi il diritto d accesso prevale nel caso in cui si tratti di difendere gli interessi giuridici dell istante; - per gli ultimi, il diritto d accesso, pur sempre nel rispetto del principio di non eccedenza, può prevalere soltanto nel caso in cui si intendano difendere beni almeno di pari rango (o diritti della personalità, o diritti fondamentali, o inviolabili) e l interesse all acquisizione dell informazione sia indispensabile per l esercizio del diritto di difesa. * * * Quanto al diritto di accesso civico, invece, il D. Lgs. 33/2013 nell osservanza dei presupposti di cui all art. 19, co. 3, del Codice ( La comunicazione di dati diversi da quelli sensibili e giudiziari da parte di un soggetto pubblico a privati e la diffusione da parte di un soggetto pubblico sono ammesse unicamente quando previste da una norma di legge ) stabilisce che gli obblighi di pubblicazione dei dati personali diversi dai dati sensibili e dai dati giudiziari, di cui all'articolo 4, comma 1, lettera d) ed e), del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, comportano la possibilità di una diffusione dei dati medesimi attraverso siti istituzionali, nonché il loro trattamento secondo modalità che ne consentono la indicizzazione e la rintracciabilità tramite i motori di ricerca web ed il loro riutilizzo ai sensi dell'articolo 7 nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali, stabilendo poi nel rispetto di quanto previsto all art. 20, co. 1, del Codice ( Il trattamento dei dati sensibili da parte di soggetti pubblici è consentito solo se autorizzato da espressa disposizione di legge nella quale sono specificati i tipi di dati che possono essere trattati e di operazioni eseguibili e le finalità di rilevante interesse pubblico perseguite ) che la pubblicazione (di dati relativi a titolari di organi di indirizzo politico e di uffici o incarichi di diretta collaborazione, nonché a dirigenti titolari degli organi amministrativi) nei siti istituzionali, in attuazione del decreto e finalizzata alla realizzazione della trasparenza pubblica, che integra una finalità di rilevante interesse pubblico nel rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati personali. Anche i successivi commi dell art. 4 D. Lgs. 33/2013 appaiono come una diretta emanazione dei principi codicistici, precisando che le pubbliche amministrazioni possono disporre la pubblicazione nel proprio sito istituzionale di dati, informazioni e documenti che non hanno l'obbligo di pubblicare ai sensi del decreto o sulla base di specifica previsione di legge o regolamento, fermi restando i limiti e le condizioni espressamente previsti da

7 disposizioni di legge, procedendo alla anonimizzazione dei dati personali eventualmente presenti (v. art. 18 co. 3, art. 3 e art. 22, co. 3, del Codice) e che nei casi in cui norme di legge o di regolamento prevedano la pubblicazione di atti o documenti, le pubbliche amministrazioni provvedono a rendere non intelligibili i dati personali non pertinenti o, se sensibili o giudiziari, non indispensabili rispetto alle specifiche finalità di trasparenza della pubblicazione (v. art. 18, co. 3, art. 11, co. 11, lett. d, art. 22, co. 5 e 11, del Codice), mentre non sono invece ostensibili, se non nei casi previsti dalla legge, le notizie concernenti la natura delle infermità e degli impedimenti personali o familiari che causino l'astensione dal lavoro, nonché le componenti della valutazione o le notizie concernenti il rapporto di lavoro tra il predetto dipendente e l'amministrazione, idonee a rivelare taluna delle informazioni di cui all'articolo 4, comma 1, lettera d) del decreto legislativo n. 196 del 2003 (art. 22, co. 11, seconda parte, del Codice), disponendo, infine, come restino fermi i limiti relativi alla diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale (art. 22, co. 8, del Codice). In conclusione, il Codice disciplina un ambito oggettivo di informazioni più specifico, cioè i dati personali (identificativi, sensibili e giudiziari), cioè riconducibili direttamente o indirettamente anche potenzialmente, ad una persona fisica. Pertanto, in via sommaria, lo scopo del Codice è assicurare al proprietario del dato (cosiddetto interessato ) la possibilità di accedere ai dati che lo riguardano (potendone anche chiedere salvo eccezioni la rettifica, l integrazione e la cancellazione), impedire che i Titolari di tali dati ne facciano un uso improprio, ed evitare che terzi ne entrino in possesso in assenza di adeguate giustificazioni. E, quindi, di tutta evidenza come le tre normative, per quanto tra loro intrecciate, rivestano ambiti ben distinti tra loro. Quando l esercizio del diritto di accesso (agli atti, o civico) può interferire con dati personali diversi da quelli del richiedente, il Codice funge da limite invalicabile ovvero, in altri casi, da corretto modus operandi per contemperare le esigenze del richiedente con quelle di sicurezza dei dati dell interessato.

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