Infanzia, L.285 e politiche locali a confronto:

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1 Infanzia, L.285 e politiche locali a confronto: esiti dello studio dei piani di zona (L. 328) e di alcuni documenti di programmazione regionale riferiti all annualità Antonella Schena e Marina Rago

2 L obiettivo generale del lavoro Cercare di comprendere come gli interventi previsti e finanziati con la legge 285 si collocano all interno del quadro complessivo degli interventi realizzati dalle Città riservatarie a favore dell infanzia e dell adolescenza, tenendo presente il mutare del contesto di riferimento e l evoluzione delle politiche attuate in questo settore

3 La ricomposizione di un quadro complessivo di politiche ed interventi Nelle ultime Relazioni al Parlamento L. 285 sono stati presi in esame una serie di elementi e di conoscenze provenienti da diversi canali, ciascuno complementare all altro: La documentazione: gli atti di programmazione regionale e locale; le schede dei progetti 285, le varie fonti bibliografiche (studi, ricerche, monografie, contributi in riviste specializzate) Le interviste agli attori delle politiche e degli interventi I Focus Group con i soggetti tecnici ed amministrativi I dati di contesto (demografici, finanziari ed economici ecc.) Gli incontri dei tavoli di coordinamento tecnico L. 285

4 La documentazione e il suo ruolo Una delle principali fonti di informazione e di analisi è costituita dalla documentazione prodotta in vari ambiti: - programmazione regionale - programmazione locale con riferimento ai piani di zona delle 15 Città riservatarie - progettazione L. 285 archiviata nella Banca dati progetti Città riservatarie - letteratura scientifica e professionale sulle tematiche trattate. Partire dalla documentazione significa infatti basare la propria analisi su: - oggetti (= i documenti ) ad alto valore informativo in quanto contengono dati organizzati - un attività (= la documentazione) che permette di interpretare l informazione attraverso criteri rigorosi e di gestire processi cognitivi per elaborare e diffondere conoscenze.

5 Il valore della ricerca documentale Fondare la propria analisi sulla ricerca documentale significa potere CONTARE su: una continuità della raccolta per conservare memoria dei sentieri di approfondimento già tracciati ed avere elementi informativi comparabili tra loro e situabili nel tempo secondo una sequenza logico-temporale una metodologia di lavoro di tipo bottom up, cioè basata su un metodo di lavoro di tipo induttivo Con questi scopi, a partire dal 2010 è stata avviata un attività di monitoraggio e raccolta degli atti di programmazione regionale e locale sull infanzia, l adolescenza e la famiglia, da mettere in relazione con la consueta e continua raccolta dei dati della progettazione L. 285

6 La programmazione regionale Costituisce infatti il primo luogo di indagine in quanto la L. 328/2000 ha assegnato alle Regioni la specifica funzione di programmazione, coordinamento e indirizzo degli interventi sociali, nonché di verifica della rispettiva attuazione a livello territoriale e di disciplina dell integrazione degli interventi

7 La programmazione locale Il piano di zona è uno strumento funzionale e necessario al processo di governance delle politiche sociali per la programmazione degli interventi che concorrono alla costruzione del sistema dei servizi sociali. Può essere concepito come uno strumento messo nelle mani di una comunità locale - intesa come entità consapevole, attiva e responsabile - per aiutarla a leggere, valutare, programmare e guidare il proprio sviluppo verso un orizzonte di protezione sociale, promozione dei diritti di cittadinanza e benessere diffuso.

8 L analisi degli atti di programmazione: alcune problematicità Rispetto alla produzione si è sottolineato più volte che questa risulta molto complessa: estremamente diversificata da Regione a Regione temporalmente disallineati tra loro anche all interno della stessa Regione esistono più tipi di piani (sociali, educativi, socio-educativi, sanitari) i piani al loro interno presentano una grande varietà di argomenti la relazione tra atti di programmazione regionale e locale non è riducibile né semplificabile a logiche di tipo gerarchico esisterebbero altri documenti da analizzare collegati ai piani (per esempio i documenti inerenti le linee guida per la predisposizione dei piani, i documenti prodotti dai tavoli tematici previsti dai piani ecc.), ampliando però notevolmente il campo di indagine

9 Cosa emerge dalla riflessione per la Relazione 285/2010 Dal punto di vista metodologico: (1) dall analisi degli atti di programmazione raccolti per la Relazione 2010 emerge che: si è cercato di proporre una lettura trasversale dei documenti relativa alla collocazione del tema infanzia e adolescenza negli atti di programmazione raccolti i documenti risultano molto articolati e rimandano spesso a ulteriori atti di programmazione (es. linee guida, delibere di riparto, etc.) per future analisi sarebbe auspicabile stabilire un confronto più approfondito e sistematico con i diversi attori istituzionali di livello regionale e locale

10 Cosa emerge dalla riflessione per la Relazione 285/2010 Dal punto di vista dei contenuti: dall analisi degli atti di programmazione regionale: negli atti di programmazione regionale non è sempre immediato individuare le priorità di intervento che orientino e finalizzino i finanziamenti; spesso si ritrovano indicazioni per realizzare l intera gamma di interventi a favore di infanzia e adolescenza con il rischio di essere troppi generici e poco incisivi; in diversi piani sembra ritrovarsi il linguaggio e la cultura promossa dalla L. 285; è sempre presente una parte dedicata alla famiglia che, essendo il nucleo in cui vivono i bambini e gli adolescenti, va sostenuta nelle situazioni di difficoltà e considerata una risorsa su cui fare leva. (2)

11 Dal punto di vista dei contenuti: dall analisi degli atti di programmazione delle città riservatarie: (3) nei piani si ritrovano elementi e strutture comuni: la governance del sistema; l analisi della domanda sociale e dell offerta dei servizi; la valutazione (verifica o monitoraggio) degli interventi; gli obiettivi e gli interventi programmati; le risorse economiche e finanziarie un attenzione particolare viene sempre rivolta alla famiglia e alle sue funzioni genitoriali vi sono differenze nell arco temporale della programmazione presenza di molti tavoli tematici, per lo più con funzioni consultive per scambio e confronto, più che richiesta di indirizzo o idee progettuali le analisi hanno sempre un insieme di dati analitici quali-quantitativi rispetto all offerta di servizi e alla domanda sociale

12 Tav. 1 Quadro riassuntivo dei documenti di piano regionale presi in esame per la Relazione al Parlamento sullo stato di attuazione della L. 285 nel Tipi di documenti di piano reperiti e analizzati Regioni di riferimento Piani sociali o socio-sanitari Abruzzo, Basilicata, Bolzano (Prov. aut.), Campania, Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Sicilia, Toscana, Umbria, Valle d Aosta. Piani per le famiglie e i servizi educativi Abruzzo, Basilicata, Campania, Liguria, Puglia, Umbria, Veneto Piani per l infanzia e per le politiche giovanili Piani per l istruzione e la scuola Piani di azione obiettivi di servizio Qsn Campania, Marche, Toscana, Trento (Prov. Aut.), Veneto Basilicata, Liguria, Puglia Abruzzo, Basilicata, Calabria, Molise, Puglia, Sardegna, Sicilia Piani di zona Calabria, Lombardia, Veneto

13 L analisi della produzione programmatoria per la Relazione 285/2011 L analisi effettuata nel 2011 tiene conto del metodo e degli esiti della precedente rilevazione, cercando di mantenere così quella continuità sopra-richiamata, indispensabile per svolgere un lavoro di ricerca di tipo documentale. Per questa annualità della legge si è scelto di limitare l analisi agli atti di programmazione regionale riguardanti l ambito di intervento sociale e sanitario, escludendo gli altri atti di programmazione (es. piano di sviluppo dei servizi socioeducativi per la prima infanzia). Volendo effettuare un analisi approfondita era necessario circoscrivere le tipologie di atti, essendo questi molto numerosi e corposi. Inoltre la lettura dei documenti non può essere effettuata in modo meccanico o automatizzato e le aree tematiche oggetto delle politiche sociali risultano molto eterogenee.

14 Le fasi di lavoro della Ricognizione documentale 2011 Raccolta e organizzazione dei materiali (1) A. reperimento e acquisizione dei piani regionale e locali Città riservatarie si è basato sulle fonti ufficiali disponibili e la banca dati De Agostini); B. verifica della completezza dei documenti reperiti attraverso l esplorazione dei siti web istituzionali delle città riservatarie; C. interlocuzione diretta (basata su contatti telefonici o ) con i referenti delle città, per la convalida della documentazione reperita, attuando così un metodo operativo partecipato; D. catalogazione dei piani: i documenti di programmazione zonale e regionale sono stati catalogati e resi consultabili on line attraverso il Catalogo unico del Centro nazionale;

15 Le fasi di lavoro della Ricognizione documentale 2011 Lavoro di analisi dei materiali A. Studio e analisi dei piani i documenti sono stati sottoposti ad un attento esame testuale per enucleare le informazioni più pregnanti riconducibili alle due dimensioni tematiche scelte fragilità familiari e adolescenza, secondo una modalità di tipo comparativo sulle politiche locali delle città riservatarie; B. Sintesi delle risultanze dell analisi è stato effettuato un tentativo di ricomposizione dei tratti salienti/ricorrenti delle politiche locali riferite ai temi della fragilità familiare e dell adolescenza rintracciati nei documenti di piano analizzati per cercare di tratteggiare un quadro nazionale per ciascun ambito tematico approfondito (2)

16 Rilevazione 2011 Tav. 2 Quadro sinottico degli atti di programmazione regionale monitorati (anno 2011) (1) Abruzzo Del. CR 25 marzo 2011, n. 75/1, Piano sociale regionale Basilicata Calabria Del. GR 29 dicembre 2010, n. 2222, Piano regionale integrato della salute e dei servizi alla persona e alla comunità Del. CR 24 luglio 2012, n. 317, Piano regionale integrato della salute e dei servizi alla persona e alla comunità Del. CR 6 agosto 2009, n. 364, Piano regionale degli interventi e dei servizi sociali e indirizzi per la definizione dei Piani di zona Campania Del. GR 16 aprile 2009, n. 694, Piano sociale regionale Emilia Romagna Del. Assemb. Legisl. 22 maggio 2008, n. 175, Piano sociale e sanitario regionale Friuli Venezia Giulia Del. GR 11 marzo 2010, n. 465, Piano sanitario e socio-sanitario regionale Lazio Decr. Commiss. 18 dicembre 2009, n. 87, Piano sanitario regionale Liguria Del. CR 1 agosto 2007, n. 35, Piano sociale integrato regionale Del. Assemb. Legisl. 30 settembre 2009, n. 22, Piano socio sanitario regionale Lombardia Del.CR 17 novembre 2010, n. IX/88, Piano socio sanitario regionale Marche Del. Assemb. Legisl. 16 dicembre 2011, n. 38, Piano socio-sanitario regionale Molise Del. CR 28 aprile 2009, n. 148, Piano sociale regionale

17 Rilevazione 2011 Tav. 2 Quadro sinottico degli atti di programmazione regionale monitorati (anno 2011) Piemonte Del. CR 24 ottobre 2007, n , Piano socio-sanitario Del. GR 12 marzo 2007, n , Piano triennale degli interventi e dei servizi sociali Del.CR 3 marzo 2012, n , Piano socio-sanitario Puglia Del. GR 13 ottobre 2009, n. 1875, Piano regionale delle politiche sociali Del. GR 24 maggio 2011, n. 1176, II Piano di azione per le famiglie Famiglie al futuro Sardegna Del. GR 6 ottobre 2011, n. 40/32, Linee guida per la programmazione e gestione dei PLUS (Piani locali unitari dei servizi alla persona) Sicilia DPRS 2 marzo 2009, n. 61, Programma regionale delle politiche sociali e socio-sanitarie Toscana Delib. G. R n. 898, Piano sanitario e sociale integrato (approvazione informativa preliminare al Cons. Reg.) Umbria Del.CR 19 gennaio 2010, n. 368, Piano sociale regionale Valle d Aosta LR 25 ottobre 2010, n. 34, Piano regionale per la salute e il benessere sociale Veneto LR 29 giugno 2012, n. 23, Piano socio sanitario Prov. Aut. Bolzano Del. GP 15 settembre 2008, n. 3359, Piano sociale provinciale Prov. Aut. Trento LP 14 febbraio 2007, n. 5, Sviluppo, coordinamento e promozione delle politiche giovanili (2)

18 Tav. 3 Quadro sinottico dei piani di zona delle città riservatarie monitorati (anno 2011) Bari Piano di zona ( ) Bologna Piano di zona per la salute e il benessere sociale ( ) Brindisi Piano sociale di zona ( ) Cagliari Piano locale unitario dei servizi (PLUS) [ ] e del. GC 10 agosto 2011, n. 161 che estende suddetto PLUS al 2011 Piano locale unitario dei servizi alla persona ( ) Catania Piano di zona distretto sociale sanitario ( ) Firenze Piano integrato salute e società ( ) e del. Assemblea dei soci Società della salute di Firenze 30 giugno 2011, n. 10 che approva il piano attuativo nella città aggiornando parzialmente il precedente Pis Genova Del. GC 25 febbraio 2010 Linee di indirizzo per l attivazione della Conferenze del Piano Regolatore Sociale di cui alla del. GC 39/2009 Milano Piano di zona ( ) Napoli Piano sociale di zona ( ) Palermo Piano di zona ( ) [azioni disponibili sul sito istituzionale] Piano infanzia-adolescenza ( ) Reggio Piano strategico triennale degli interventi per l infanzia e l adolescenza (precisazione annualità) Calabria Roma Piano regolatore sociale ( ) Taranto Piano sociale di zona ( ) Torino Del. GC 18 ottobre 2011 di approvazione ripartizione fondi previsti dalla legge n. 285/97 Venezia Piano di zona ( )

19 L analisi documentale 2011 Gli obiettivi operativi 1. si è scelto di approfondire soltanto i temi della fragilità familiare e dell adolescenza e provare a mettere a fuoco le caratteristiche peculiari di questi due fenomeni sociali, che tra l altro non sono completamente disgiunti tra loro 2. si è cercato di capire quali sono le priorità di intervento e le azioni riconducibili alla fragilità familiare e all adolescenza in ogni singolo documento di piano monitorato nel 2011

20 L adolescenza: alcune coordinate concettuali per una lettura critica dei piani (1) il tema del malessere o disagio adolescenziale è molto dibattuto (es. condotte aggressive e antisociali, dipendenze, disordini alimentari, crisi depressive, rapporto problematico con la sessualità, difficoltà nella costruzione della propria identità o di stabilità morale, etc.) la crisi delle responsabilità educative, che investe famiglia, scuola, istituzioni, mondo della comunicazione, etc. significa innanzitutto crisi del mondo adulto, cioè mancanza di figure di riferimento credibili l esercizio della maternità e della paternità avviene spesso in solitudine, in assenza di relazioni significative o di sostegno, a fronte di impegni lavorativi crescenti e di una sempre più diffusa immaturità o impreparazione dei soggetti adulti al ruolo di figure genitoriali la complessità del mondo adolescenziale risiede anche nella differenza, difficilmente colmabile, che oggi separa gli adulti dagli adolescenti, in termini di conoscenze, cultura, linguaggio, approccio alla vita, etc. = Gap generazionale

21 L adolescenza: alcune coordinate concettuali per una lettura critica dei piani (2) i ragazzi crescono e diventano grandi in famiglie che sembrano più attente a valori pedagogici come l ascolto, la comprensione, l empatia, il dialogo, etc. e meno vicine ad altri riferimenti valoriali come l obbedienza, il rispetto delle gerarchie generazionali, la rigidità dei ruoli, etc. (tramonto del modello paterno-normativo?) la progettualità personale e la partecipazione civica degli adolescenti sembrano configurarsi come dimensioni problematiche

22 L adolescenza nella programmazione zonale e regionale 2011 Bari Bologna Brindisi Cagliari Catania Firenze Genova Milano Componenti essenziali delle problematiche e tendenze delle politiche sociali per gli adolescenti cura del disagio adolescenziale per evitare il ricorso all istituzionalizzazione per i soggetti a rischio di disturbi psichici percorsi personalizzati di recupero e avviamento professionale per adolescenti fuoriusciti dai circuiti delle dipendenze preoccupante aumento del consumo di sostanze psicotrope (alcol, cocaina, eroina, allucinogeni, etc.) educazione alla salute e alla prevenzione di comportamenti a rischio, con interventi nelle scuole e specifiche attività di consulenza e ascolto si opera per consolidare i servizi sociali e gli interventi già esistenti per gli adolescenti e promuovere un sistema articolato di nuove opportunità, a partire da progetti personalizzati rischio di assuefazione al consumo di tecnologia disagio crescente legato alla mania del gioco d azzardo, acquisto di biglietti di lottomatica e frequenza di sale gioco (bingo) creazione di sportelli polifunzionali di ascolto e consulenza e di spazi aggregativi in contesti degradati per favorire la socializzazione poli-abuso di droghe sensibilizzazione e informazione sui fattori di rischio, prevenzione delle dipendenze patologiche poli-consumo di droghe rischio devianza comportamentale interventi di prevenzione di situazioni di disagio e promozione di stili di vita sani esigenza della presa in carico di adolescenti appartenenti a famiglie immigrate (spaesamento) percezione del consumo di droghe come marker di successo i centri di aggregazione agiscono come raccoglitori di disagio: sono osservatori privilegiati del mondo adolescenziale, offrono occasioni di socializzazione e aggregazione, attività di sostegno, scolastico e attività laboratori ali, opportunità per ampliare il proprio orizzonte umano e culturale ed esercitare forme di cittadinanza attiva

23 Napoli Palermo Roma Reggio Calabria Taranto Torino Venezia il poli-consumo, l abbassamento dell età dei consumatori (scuola media inferiore) e l assenza della percezione del rischio e dell illegalità sono i tratti più significativi del fenomeno delle droghe persiste il fenomeno della dispersione scolastica si agisce sul fronte della prevenzione nei luoghi di aggregazione giovanile e nei contesti del divertimento notturno, e soprattutto in aree periferiche aumento del numero di minorenni che delinquono, soprattutto nei quartieri ad alta densità di famiglie immigrate i centri di aggregazione costituiscono punti di riferimento significativi per promuovere percorsi di legalità e cittadinanza attiva adolescenti dei quartieri periferici a rischio di marginalità rischio dei servizi territoriali di cadere nella psichiatrizzazione della devianza minorile coinvolgimento degli adolescenti nelle fasi di ideazione, programmazione e realizzazione di iniziative di pubblico interesse (esperienze di cittadinanza attiva) promozione della partecipazione civica degli adolescenti micro-criminalità è in espansione il fenomeno della dipendenza da sostanze psicotrope promozione di stili di vita positivi e interventi formativi per chi riveste responsabilità educative (genitori, insegnanti, allenatori sportivi, insegnanti di scuola guida, etc.) esigenza della presa in carico di adolescenti appartenenti a famiglie immigrate dispersione scolastica poli-abuso di sostanze psicotrope dipendenza da tecnologia digitale e Internet sensibilizzazione rispetto al consumo di droghe, attività di prevenzione socio-sanitaria, progetti educativi personalizzati

24 Fragilità familiari - tratti essenziali e ricorrenti del fenomeno indagato (tendenze nazionali) (1) 1. La fragilità familiare è un concetto polivalente (con più sfaccettature) a) la caratteristica macro-sociale della debolezza strutturale della famiglia (sembra aumentare la probabilità che i legami familiari siano recisi da una separazione o da un divorzio), connessa a sua volta alla variazione della dimensione e della composizione delle famiglie (riconducibili anche alle mutate forme di unione e convivenza) b) l aumento di situazioni di povertà conclamata o di esposizione al rischio di scivolare verso l impoverimento c) la presenza interna al nucleo familiare di situazioni di disagio grave (es. una malattia invalidante di uno dei membri) d) l affievolimento della responsabilità educativa delle figure genitoriali verso i figli (difficoltà delle madri di conciliare tempi di cura e di lavoro, conflittualità tra coniugi con possibilità di tensioni o violenze) e) la numerosità della prole, spesso presente in molte famiglie immigrate può costituire uno svantaggio sociale e la scarsa integrazione sociale dei nuclei immigrati (il processo di integrazione riguarda infatti una sequenza di almeno tre generazioni)

25 Fragilità familiari - tratti essenziali e ricorrenti del fenomeno indagato (tendenze nazionali) (2) 2. la tendenza nazionale va nella direzione di inquadrare la famiglia fragile come un generatore di servizi, e dunque indirettamente come un destinatario per lo più passivo degli interventi e delle prestazioni 3. la fragilità delle famiglie acutizza il bisogno di disporre di reti di sostegno e di solidarietà sociale

26 Fragilità familiari: tratti essenziali delle azioni e degli interventi delle politiche a) valorizzazione del sostegno delle responsabilità genitoriali (art. 16, L. 328/2000) b) riqualificazione dei servizi socio-educativi e potenziamento dei nidi d infanzia c) domiciliarizzazione degli interventi, un tipo di approccio operativo in grado di agevolare gli operatori sociali nel loro lavoro di osservazione e di cura delle disfunzioni interne al nucleo familiare d) erogazione di sussidi economici o contributi per l alloggio e) servizi di alfabetizzazione monetaria f) richiamo al protagonismo sociale e alla cittadinanza inclusiva delle famiglie a rischio di emarginazione g) promozione di esperienze di aggregazioni familiari ben riuscite (es. associazioni di mutuo-aiuto)

27 Fragilità familiari: tratti essenziali delle azioni e degli interventi delle politiche Questi tratti sembrano poggiare sul presupposto che la famiglia è il generatore di ogni processo di sviluppo umano e che tutte le persone al suo interno, in primis i bambini, sono condizionate dalla qualità dei legami e delle relazioni che si instaurano in famiglia Per queste ragioni è auspicabile che le politiche sociali siano in grado di «nutrire» tali relazioni per sollecitare forme di «convivialità» fra famiglie problematiche, aiutarle a non rimanere isolate, allo scopo di sviluppare una socialità inclusiva che coinvolga e responsabilizzi l intera comunità.