Superamento del modello delle scuole speciali (classi differenziali) e istruzione dell obbligo nella scuola ordinaria
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- Angelica Ferrara
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1 4.2 Gli alunni disabili Premessa A partire dal dettato costituzionale (artt. 3, 34 e 38) la legislazione italiana ha progressivamente affermato con forza l esigenza di garantire effettivamente una scuola aperta a tutti e negli anni ha migliorato e rafforzato la normativa alla base del diritto allo studio e dell educazione e istruzione ordinaria anche per gli alunni disabili. Le recenti Linee Guida sull integrazione scolastica degli alunni con disabilità, approvate e diffuse dal Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca il 4 agosto 2009, offrono a questo proposito una preziosa ricostruzione dello scenario politico e normativo di riferimento ripercorrendo sinteticamente le tappe del modello italiano che, anche al di fuori dei confini nazionali, viene riconosciuto come esperienza avanzata e di successo. In questa sede ci si limita a richiamare schematicamente alcuni dei passaggi legislativi più significativi in materia, focalizzando l attenzione sulle più recenti decisioni e indicazioni che il legislatore ha voluto fornire al sistema delle autonomie scolastiche e sulle complessità e criticità che, pur in un quadro complessivamente soddisfacente, continuano purtroppo a caratterizzare il difficile percorso di una piena integrazione. Sempre per favorire una lettura dei dati relativi al sistema scolastico cuneese in uno scenario analitico più ampio e completo, si forniscono inoltre alcuni elementi di inquadramento del fenomeno a livello nazionale e regionale, con attenzione particolare da un lato alla significativa e costante crescita del numero degli alunni disabili inseriti nelle scuole italiane e, dall altro, alla presenza degli insegnanti di sostegno, tematica che inevitabilmente costituisce il principale elemento di discussione e dibattito in relazione alla effettiva e concreta possibilità da parte degli istituti di inserire e integrare efficacemente gli alunni con disabilità fisiche, psichiche e sensoriali. Norma Costituzione della Repubblica Italiana (artt ) Legge 118/1971 Principali contenuti Diritto all istruzione e all educazione; principi dell integrazione scolastica; società e scuola inclusiva Superamento del modello delle scuole speciali (classi differenziali) e istruzione dell obbligo nella scuola ordinaria Legge 557/1977 Viene definitivamente sancito il diritto dei ragazzi disabili all educazione e all istruzione mediante il diretto inserimento nella scuola ordinaria: introduzione di strumenti e risorse per l effettiva
2 integrazione nella scuola ordinaria; istituzione dell insegnante specializzato e piani educativi dedicati Legge 270/1982 Legge 104/1992 DPR 24 febbraio 1994 Legge 449/1997 Finanziaria 2003 (Legge 289/2002) DPCM 185/2006 Finanziaria 2007 (Legge 296/2006) Finanziaria 2008 (Legge 444/2007) Decreti Legge n. 112, 137, 154 del 2008 Legge 18/2009 Estensione delle norma sul sostegno anche alla scuola materna Legge Quadro per l assistenza, l integrazione sociale e i diritti delle persone con disabilità Compiti delle ASL in materia di alunni disabili Stabilisce il rapporto tra numero docenti di sostegno e alunni iscritti (uno ogni 138) Misure più restrittive per il rilascio della attestazione di handicap Approvazione di nuove modalità di certificazione: per l accertamento delle condizioni di disabilità vengono utilizzati i parametri definiti dall Organizzazione Mondiale della Sanità Modifica il parametro astratto della L. 449/97 (1/138): organici stabiliti in base ad effettive necessità rilevate attraverso collaborazione tra Regione, Uffici scolastici, ASL, Istituzioni scolastiche. Ulteriore modifica agli organici: tetto massimo di un docente di sostegno ogni 4 classi e rapporto medio nazionale di un docente ogni due alunni disabili Manovra finanziaria sulla scuola: misure contro la precarietà degli insegnanti specializzati; tetto all espansione dei posti per docenti di sostegno con collegamento al numero di alunni e classi e non alla sola produzione di certificazioni Ratifica della Convenzione ONU per i diritti delle persone con disabilità Per ragioni di brevità non si è ritenuto di aggiungere all elenco le molte leggi di riforma della scuola emanate negli ultimi due decenni, né le principali norme di riferimento sull autonomia delle Istituzioni scolastiche, ma si rileva che in tutte queste norme, principi e disposizioni principali sulla scuola inclusiva e l integrazione degli alunni in condizioni di svantaggio ed handicap sono riprese e confermate. Per le stesse ragioni non è possibile richiamare qui le norme che negli ultimi decenni, fino all approvazione della Convenzione ONU per i diritti delle persone con disabilità ed alla Legge di
3 ratifica n. 18/2009, hanno progressivamente rivisto, anche sul piano culturale e dell approccio complessivo al tema, il significato di disabilità, collegandolo sempre più fortemente con ambiente e contesto sociale in cui la persona vive e che hanno ovviamente avuto sulla specifica normativa dell integrazione scolastica effetti determinanti. Le Linee Guida sull integrazione scolastica degli alunni disabili si muovono nell ambito della legislazione primaria e secondaria schematicamente richiamata ed hanno il duplice obiettivo di fornire agli operatori scolastici una visione organica della materia che possa meglio orientarne i comportamenti in piena coerenza con i principi dell integrazione ed innalzare così il livello qualitativo degli interventi formativi ed educativi sugli alunni. I principi alla base della piena integrazione nella scuola ordinaria e le norme che li hanno nel tempo ripresi e, sulla carta, rafforzati, vengono ribaditi con forza nel quadro di un analisi della piena corrispondenza a tali norme e principi delle politiche e delle concrete pratiche fin qui realizzate. Il tentativo alla base del documento è dunque quello di focalizzare l attenzione di tutti i soggetti a vario titolo coinvolti sugli aspetti culturali, pedagogici, giuridici, ma anche più concreti e operativi, del lungo percorso di integrazione e inclusione che ha caratterizzato e, in una certa misura, qualificato, la scuola italiana negli ultimi decenni. Di seguito alcuni degli elementi più significativi rilevabili nelle direttive del Ministero: - forte richiamo al diritto all integrazione, fondato su una interpretazione della Costituzione e dei documenti internazionali (Convenzione ONU per i diritti delle persone con disabilità) e necessità di un rinnovato, forte, concorde e fattivo intervento di tutte le istituzioni interessate per dare concreta attuazione a tali principi; - condizione di handicap come risultante di una interazione tra situazione di disabilità, contesto sociale, elementi di facilitazione o di ostacolo messi in atto nell ambiente scolastico e di vita dell alunno disabile; - preferenza accordata ai nuovi sistemi di classificazione della disabilità, basati sull ICF (International Classification of Functioning) in grado di meglio cogliere il profilo dinamico e sociale dell handicap; - consapevolezza che un vero processo di integrazione non può limitarsi alla sola esperienza scolastica, nel tempo e nei luoghi; - esigenza che il POF (piano dell offerta formativa) sia esplicitamente orientato all inclusione e ne dia testimonianza concreta nelle scelte di fondo dell istituto; - ruolo propulsivo del dirigente scolastico, effettiva funzione di leadership educativa, di orientamento e guida pedagogica;
4 - condivisione delle responsabilità tra tutti gli insegnanti del gruppo docente, in merito all integrazione dei disabili che è problema della classe (anzi, della scuola) e non solo del docente di sostegno; - preferenza per le didattiche attive e cooperative (più volte viene citato il cooperative learning), come capaci di valorizzare diversità e intelligenze dei disabili; - esplicito divieto di pratiche segregatrici o separatrici, come pure dell impropria utilizzazione delle figure di sostegno per altre finalità 1. Non è possibile, in questa sede, soffermarsi a lungo su ciascuno dei punti citati, ma è parso utile richiamare tali passaggi quali elementi di riflessione utili a contestualizzare meglio il quadro analitico della presenza degli alunni disabili nella scuola cuneese e che viene descritto di seguito. Per completare la descrizione di scenario si aggiungono di seguito alcuni dati e considerazioni sulla crescita del numero di alunni disabili iscritti nelle scuole statali e su quello che viene considerato lo strumento principale, ed insieme il parametro più significativo, almeno a livello quantitativo, per una effettiva integrazione degli alunni disabili nella scuola ordinaria: la disponibilità di insegnanti di sostegno. Nell anno scolastico gli alunni disabili inseriti nelle scuole statali di ogni ordine e grado hanno superato le 181mila unità, con un incremento di oltre 5mila unità rispetto all anno precedente. L aumento del numero di alunni disabili è una costante del nostro sistema che porrà presto nuovi problemi di razionalizzazione e verifica. Nel , con una popolazione scolastica complessiva superiore a quella attuale, gli alunni con disabilità inseriti nelle scuole statali erano circa unità. In quindici anni sono aumentati di quasi il 70% e negli ultimi cinque anni del 12,3%, mentre nello stesso periodo la popolazione scolastica, passando da a , aumentava solo dell 1,2%. Tuttavia accanto a questi numeri, si rilevano, a seconda dell area geografica, enormi differenze, sia nel numero di alunni disabili iscritti, sia in quello relativo ai docenti specializzati, e tali scostamenti sembrano permanere nonostante le normative che si sono susseguite, in parte già evidenziate, abbiano stabilito alcuni punti fermi validi su tutto il territorio nazionale e tra questi, in particolare, gli accertamenti collegiali da parte delle aziende sanitarie con indicazione precisa delle patologie e della loro gravità, sulla base delle classificazioni internazionali dell OMS. I docenti di sostegno, che 15 anni fa erano circa 35mila, sono diventati ora più di 90mila con un incremento superiore al 150%. Allora vi era un docente di sostegno ogni tre alunni disabili; 1 A proposito delle Linee Guida sull integrazione dei disabili Loretta Lega (
5 oggi c è un docente ogni due. Ma anche in questo caso, e in misura ancora più sorprendente, le differenze tra il numero di posti per docenti tra un area e l altra del paese, sono particolarmente rilevanti. La legge finanziaria 2008 era intervenuta per regolare questa particolare fase, prevedendo, tra l altro, che venissero assegnati docenti di sostegno in quantità equa, cioè rapportata al numero degli alunni disabili secondo un rapporto medio di un docente ogni due disabili inseriti. Considerata la notevole sperequazione territoriale in atto al momento dell approvazione della legge, era stata prevista una graduale compensazione tra le regioni con un numero elevato di docenti di sostegno rispetto ai disabili inseriti e quelle che si trovano, invece, in posizione diametralmente opposta, ma l operazione di perequazione non sembra essere stata efficace e le differenze tra nord, centro, sud e isole restano molto, troppo, significative. Altro processo che le leggi finanziarie degli ultimi anni hanno cercato di avviare e che presenta, nel suo concreto avanzamento, grosse diversità di effettiva applicazione a seconda dell area e regione, è quello della stabilizzazione degli insegnanti di sostegno che, come noto, presentano storicamente percentuali di precarietà molto elevate. La legge finanziaria 2008, oltre a prevedere una distribuzione più equa delle risorse umane tra i diversi territori, ha cercato di realizzare una maggiore stabilità del sistema, riducendo il più possibile le situazioni precarie e provvisorie in deroga, che avevano quasi raggiunto la metà del numero di docenti di sostegno impiegati. Ha determinato innanzitutto un organico complessivo nazionale predeterminato e ha disposto che il 70% di quell organico sia stabile e di diritto, insomma non precario e non soggetto dunque a cambiare sede ogni anno. Quel 70% di posti di sostegno, stabili e di diritto, doveva essere conseguito gradualmente entro l anno Ed è quanto è puntualmente avvenuto con l annuale decreto interministeriale sugli organici, ma questa distribuzione, nonostante il dettato normativo non è avvenuta equamente. Il tema della disponibilità di un maggior numero di docenti di sostegno in organico è unanimemente riconosciuto come centrale nel perseguire una effettiva ed efficace integrazione ed educazione degli alunni disabili, in quanto legata alle forti esigenze di continuità relazionale e didattica che, nel caso dei ragazzi più svantaggiati, assume una rilevanza ancora maggiore. Da quanto sopra riportato, se pur in modo sintetico e molto sommariamente, si può concludere che, se da un lato il progressivo e crescente inserimento degli alunni con disabilità in tutto il paese conferma il giudizio sostanzialmente positivo di cui gode il nostro sistema scolastico su questa tematica, dall altro permangono criticità, e qualche zona d ombra. In relazione ad alcune delle fasi sostanziali che devono caratterizzare il processo di effettiva integrazione recenti studi già richiamati sembrano infatti rilevare profonde differenze tra aree geografiche e tra differenti organismi e istituti, con particolare riferimento a:
6 - le modalità e i criteri con cui vengono accertate le condizioni di handicap da parte delle competenti autorità sanitarie; - l assegnazione di docenti di sostegno da parte delle Istituzioni scolastiche; - la disponibilità e presenza di risorse, progetti, azioni, strumenti che rendano effettivo ed efficace il percorso di integrazione all interno della specifica scuola. Solo un indagine di diversa natura e con obiettivi diversi da quelli del presente rapporto potrebbe consentire di fornire un analisi puntuale e utile di questi elementi riferita al territorio cuneese. In questa sede ci si limita a fornire alcuni dati più rilevanti unitamente a qualche cenno sulle iniziative che la Provincia ha messo in campo per favorire l obiettivo della piena integrazione 2. Gli alunni disabili in Provincia di Cuneo Nelle tabelle e grafici seguenti sono stati raccolti ed elaborati alcuni dati più significativi sulla presenza degli alunni disabili nella scuola della provincia di Cuneo. Di seguito si anticipano alcune delle indicazioni che è possibile ricavare dalla lettura e analisi di tali dati. Nel corso degli ultimi anni gli alunni disabili iscritti al sistema scolastico, in linea con il trend nazionale, hanno registrato una progressiva crescita, attestandosi, nel , a unità, con un incidenza del 2,1% sul totale della popolazione scolastica. Con specifico riferimento alla scuola dell infanzia, la provincia conta quasi 200 iscritti disabili. La crescita appare particolarmente elevata nell ambito territoriale di Saluzzo, mentre si registra una lieve flessione ad Alba e Mondovì. Un aumento particolarmente significativo, con riferimento a tutti gli ambiti territoriali, interessa la scuola primaria, mentre un andamento più irregolare, sebbene comunque complessivamente in crescita, evidenzia la scuola secondaria di I grado. Nel corso dell ultimo biennio si segnala inoltre l aumento degli iscritti alla scuola secondaria di II grado, che negli anni precedenti aveva registrato incrementi piuttosto limitati. Tavola Allievi disabili iscritti e incidenza % su popolazione scolastica Anno Allievi disabili inc. % su pop. scolastica , , ,9 2 Larga parte delle informazioni e dei dati riportati nella Premessa del presente capitolo sono tratti dal Dossier 2010 sulla disabilità nella scuola statale prodotto e pubblicato su
7 , ,1 Tabella Allievi disabili iscritti alla scuola dell infanzia per ambito, serie storica Grafico Variazione percentuale allievi disabili iscritti alla scuola dell infanzia per ambito, serie storica % 200% 150% 100% 50% 0% Tabella Allievi disabili iscritti alla scuola primaria per ambito, serie storica
8 Grafico Variazione percentuale allievi disabili iscritti alla scuola primaria per ambito, serie storica % 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Tabella Allievi disabili iscritti alla scuola superiore di I grado per ambito, serie storica Grafico Variazione % allievi disabili iscritti alla scuola superiore di I grado per ambito, serie storica % 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0%
9 Tabella Allievi disabili iscritti alla scuola superiore di II grado per ambito, serie storica Grafico Variazione percentuale allievi disabili iscritti alla scuola superiore di II grado per ambito, serie storica % 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Come risponde la Provincia di Cuneo alle esigenze degli alunni disabili Tra le competenze assegnate dalle norme nazionali e dalla Legge regionale 28/07 alle Province, è previsto che esse provvedano anche agli interventi per l'integrazione scolastica degli alunni disabili o con esigenze educative speciali. A livello di programmazione e indirizzi, il Piano Triennale Regionale, oltre a ribadire tra i principi chiave quello delle pari opportunità anche per coloro che hanno particolari esigenze educative, prevede che le Province approvino annualmente piani annuali relativi ad interventi per il trasporto e l integrazione scolastica degli alunni disabili o con esigenze educative speciali. In conformità a tali disposizioni e indirizzi, nel Piano Provinciale per il diritto allo Studio per l anno scolastico la Provincia di Cuneo ha ammesso a finanziamento interventi per
10 l integrazione scolastica degli alunni disabili o con esigenze educative speciali prevedendo gli interventi giù specificati e descritti nell analisi del contesto normativo (cap. 1)
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