Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali. Guida per gli amministratori locali

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1 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Guida per gli amministratori locali

2 FORUM EUROPEO PER LA SICUREZZA URBANA Progetto Democrazia, Città e Droghe Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali A cura di Anne Coppel Coadiuvata da Elham Kashefi, Susanne Schardt e Thierry Charlois Finito di stampare nel febbraio 2008 Presso SNEL Vottem, Belgio N ISBN: N EAN: FORUM EUROPEO PER LA SICUREZZA URBANA 38, rue Liancourt PARIS FRANCE [t] +33 (0) [f] +33 (0) fesu@urbansecurity.org Con il sostegno della Commissione europea

3 Sommario 5. La costruzione di una strategia locale Prefazione 1. Introduzione 1.1 Le città europee di fronte alla droga 1.2 Le azioni di riduzione del danno divise tra sicurezza e salute pubblica 1.3 Un approccio sperimentale e negoziato 2. Ruolo degli amministratori locali 2.1 Amministratori locali e domanda sociale 2.2 Competenze territoriali e legittimità degli amministratori 2.3 Per un approccio integrato La presa in considerazione della coesione sociale 5.2 Obiettivi e indirizzi di intervento 5.3 I servizi di riduzione del danno nel contesto locale 5.4 L organizzazione dei servizi in un approccio integrato Conseguenze a livello dell offerta di servizi Conseguenze per il percorso di formazione delle equipe Conseguenze a livello dell organizzazione e della ripartizione dei compiti 5.5 La condivisione delle informazioni Ostacoli tecnici Gli ostacoli organizzativi 3. La costruzione del partenariato Gli ostacoli di natura politica e etica Il multipartenariato, una necessità per l azione Le azioni finalizzate alla mobilitazione delle risorse I servizi e le associazioni che operano a favore degli utilizzatori di droga La cooperazione con i servizi di repressione La partecipazione degli abitanti Le sfide della partecipazione Ristabilire la fiducia, un processo Le varie forme di partecipazione I rapporti con i servizi sanitari e sociali nell ambito dei diritti sociali comuni a tutta la collettività Il funzionamento in rete, strumento privilegiato del partenariato 5.7 Dall informazione alla partecipazione La partecipazione degli utilizzatori di droga 6. Valutazione dei programmi di azione locale Forme organizzative, definizione dei compiti, definizione delle responsabilità Valutazione delle politiche nazionali in materia di droga Necessità di organizzare un comitato di pilotaggio La scelta di indicatori quantitativi e qualitativi Il livello di responsabilità dei partner deve essere definito Indicatori di pilotaggio dell azione Il comitato di follow-up è incaricato dell attuazione del progetto sul campo Indicatori di attività, indicatori di risultato La questione della leadership Ricerche valutative 4. La diagnosi locale dei consumi di droga Risultati, effetti, impatti Un impostazione necessaria 4.2 Un impostazione operativa 4.3 Una diagnosi condivisa 4.4 Diagnosi preliminare e definizione degli obiettivi Per una strategia del cambiamento 7.1 Cambiare gli atteggiamenti, cambiare le prassi 7.2 Promuovere il cambiamento sul medio e lungo periodo 7.3 Le difficoltà Il contesto dell uso della droga Conclusioni Contesto economico, sociale e culturale del territorio Le caratteristiche nazionali o regionali dei consumi di droga Riferimenti bibliografici La storia della droga nel territorio Valutazione quantitativa Analisi dei bisogni e delle risorse Indagini esplorative complementari Dall analisi locale alla definizione delle priorità

4 Prefazione Tra i vari livelli istituzionali, le città si trovano in prima linea per affrontare e trovare risposte adeguate al fenomeno del consumo di droghe. Le autorità locali hanno la responsabilità di coordinare gli interventi dei vari attori locali che operano nel campo delle sostanze stupefacenti: gli operatori dei servizi di prevenzione, di riduzione dei rischi e di trattamento, i servizi sociali, i gruppi di autosupporto e le associazioni a carattere comunitario per la tutela della salute, le forze dell ordine, la giustizia, le associazioni di residenti, gli esercenti di discoteche, gli organizzatori di serate,... Per scambiare le loro buone pratiche relative alle risposte locali e integrate in materia di droga, alcune città europee, collegate a reti europee della società civile, hanno creato la rete Democrazia, Città e Droghe (Démocratie, Villes et Drogues -Democracy, Cities & Drugs - DC&D). Il primo progetto DC&D ( ), cofinanziato dalla Commissione europea, ha consentito ai partner di condividere le loro esperienze su tematiche quali il ruolo degli eletti locali nelle strategie comunali in materia di droga, i progetti locali di prevenzione in occasione di feste o altri eventi ricreativi, l integrazione nei quartieri delle strutture di accoglienza per i consumatori di droga, il coinvolgimento nelle associazioni locali del mondo medico e scientifico, delle minoranze, dei gruppi specifici La presente guida è frutto degli scambi di opinioni del Gruppo di lavoro Rete delle città partner, guidato dal Forum Europeo per la Sicurezza Urbana (FESU), di cui fanno parte le città di Charleroi (Belgio), Enschede (Paesi Bassi), La Spezia (Italia), Lubliana (Slovenia), Matosinhos (Portogallo), Praga (Repubblica Ceca) e Saint Gilles (Belgio). Costituisce un complemento alle altre guide elaborate dagli altri gruppi di lavoro del progetto 1, poiché offre una visione globale della problematica. Qualsiasi scelta di una linea politica deve tenere conto dell evidenza che la droga continuerà ad essere presente nelle nostre società. È pertanto necessario definire delle risposte durature, in grado di adattarsi alle evoluzioni della situazione. Lo sviluppo della democrazia partecipativa locale è una risposta a tale esigenza, poiché la sfida essenziale per una città è quella di creare dei partenariati che sappiano coinvolgere i consumatori di droga e gli abitanti. Per cui, la predisposizione di politiche integrate e partecipative per far fronte alle problematiche poste dalla droga contribuirà a sviluppare nuove forme di governance locale, e gli scambi tra città europee rafforzeranno il modello europeo di politica in materia di droga, basato su un equilibrio e una complementarità tra la riduzione dell offerta, la riduzione della domanda e la riduzione dei danni correlati al consumo. Per ottenere qualsiasi informazione sulla rete Démocratie, Villes et Drogues, vi invitiamo a visitare il sito: (1) Guides available at 6 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 7

5 01 Introduzione 1.1. Le città europee di fronte alla droga La maggior parte delle città europee deve oggi affrontare le problematiche legate all uso e al traffico degli stupefacenti. La situazione non è completamente nuova per le grandi capitali dell Europa occidentale, che da oltre 20 anni ormai devono fronteggiare questa emergenza. Da Barcellona a Francoforte, da Londra a Rotterdam, tutte le grandi città europee hanno lanciato numerose iniziative, spesso diverse per portata e obiettivi. Alcune attività sono condotte nell ambito delle politiche di contrasto alla delinquenza e alla criminalità, altre nell ambito delle politiche per la protezione della salute. Certe città hanno poi sviluppato una politica globale, comprendente l insieme degli strumenti utilizzati nella politica di lotta al fenomeno droga, ossia la prevenzione, la repressione, le cure e la riduzione dei rischi. Le città che si sono impegnate in politiche di lotta contro la droga hanno acquisito un esperienza che è ormai indispensabile tanto nelle cittadine, che nelle metropoli, sia nell Europa centrale, che in quella occidentale. Nonostante le differenze riscontrabili tra le città e ricollegabili alla diversità della loro storia in materia di droga, alle disparità delle risorse disponibili e alle varie modalità di ripartizione delle competenze, è indubbio che devono tutte fare fronte alle conseguenze dell uso e del traffico di stupefacenti sulla vita degli utilizzatori e sull ambiente in cui vivono. Le specificità locali, la complessità delle problematiche e lo stretto connubio con le politiche condotte a livello locale in tutti i settori (a favore della sicurezza, politiche sociali, sanità somatica e psichica, educazione, urbanistica), rendono illusoria la prospettiva di proporre un modello che possa essere riprodotto in modo sistematico in tutte le città europee. La presente guida ha l ambizione di individuare le caratteristiche comuni della metodologia adottata dagli enti locali di fronte ai problemi correlati alla droga. Si tratta di un impostazione metodologica, basata su alcuni principi comuni all insieme delle politiche urbane: [ ] Promuovere una politica globale e coerente: devono essere integrati gli obiettivi di promozione della salute, di sicurezza e di coesione sociale. [ ] Sviluppare risposte adattate alle specificità locali, tenendo conto della natura dei problemi e delle risorse mobilitate per affrontarli. [ ] Rafforzare la cooperazione e la responsabilizzazione di tutti i soggetti coinvolti, che si tratti delle autorità locali, regionali e nazionali, dei servizi pubblici e di quelli del settore privato, delle ONG e dei cittadini Le azioni di riduzione del danno divise tra sicurezza e salute pubblica Gli enti locali si sono impegnati in tali azioni a prendere spunto dalle conseguenze dell uso degli stupefacenti constatate sul territorio. Sotto il profilo della salute, le conseguenze dell utilizzo delle droghe incidono negativamente sui loro utilizzatori, Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 9

6 ma si deve constatare che spesso nelle città sono state piuttosto le conseguenze riscontrate sul territorio ad avere allertato le autorità locali. All origine del loro impegno c è un identica constatazione: malgrado gli interventi dei servizi delle forze dell ordine, una parte rilevante dei consumatori di droga sfugge alle attività di repressione. Gli utilizzatori che causano disturbi alla quiete pubblica sono molto spesso anche quelli che eludono il sistema di assistenza e le terapie riabilitative. C è voluta la minaccia dell Aids perché tali utilizzatori si rendessero conto che era indispensabile proteggere la salute, pur continuando a far uso di stupefacenti. Esiste ormai tutta una serie di strumenti atti ad assistere i soggetti che non accedono ai servizi a livello istituzionale, tramite attività di cura o di repressione. Le iniziative sono proposte nel quadro dei servizi di assistenza sanitaria di base, che intervengono nel contesto della vita quotidiana del tossicodipendente. Delle equipe di strada (chiamate di outreach= andare incontro) sono a disposizione degli utilizzatori di droga, in strada, negli edifici occupati abusivamente, nel contesto di eventi e di feste. Vengono proposte strutture ambulatoriali di accoglienza diurna e notturna per l utenza in situazione di grande esclusione. Reti di operatori intervengono nelle varie realtà in cui l utilizzatore può essere contattato: all ospedale, nei centri sociali di accoglienza, nei servizi di pronto soccorso, in carcere (vedi allegato x). I servizi di assistenza sanitaria di base hanno come missione la protezione della salute degli utilizzatori di droghe. Conducono una politica di sanità pubblica cosiddetta «di riduzione del danno» da consumo di sostanze stupefacenti (harm reduction). Dal momento che la loro utenza target sono i consumatori che possono provocare disturbi alla quiete pubblica, tali servizi possono ugualmente fornire un contributo alla sicurezza e alla coesione sociale. I risultati ottenuti nelle strutture istituite dai comuni dimostrano che gli obiettivi di protezione della salute e della sicurezza si possono potenziare: gli utilizzatori accolti nelle strutture non sono più lasciati in balia di se stessi per strada. Quando ne hanno la possibilità, avviano un percorso di inserimento e di cure. Più sono numerosi gli utilizzatori in trattamento, minore sarà il numero di quelli esposti alle conseguenze della tossicodipendenza (vedi valutazione Capitolo 3). Sanità pubblica, sicurezza, coesione sociale: ciascun settore persegue le proprie missioni. Tradizionalmente, ognuno di tali settori segue una propria logica, ma i sistemi di intervento si possono predisporre tenendo conto delle loro interazioni. È la scelta che abbiamo fatto in questa guida. La presente guida tratta dei servizi di assistenza sanitaria di base rivolti agli utilizzatori di droga. [ ] L impostazione adottata colloca gli interventi nel quadro dell azione locale in materia di droga. [ ] Le attività condotte in vista della riduzione del danno completano il dispositivo esistente in materia di prevenzione e di cure. Gli interventi devono essere coerenti con le attività dei servizi delle forze dell ordine. Un offerta di servizi sanitari e sociali viene ormai proposta sul campo. I servizi delle forze dell ordine non sono più i soli a intervenire in prima linea nei quartieri. Una politica locale coerente è ora possibile: le unità degli operatori di strada possono intervenire sul campo quando gli utilizzatori di droga pongono dei problemi agli abitanti, ai servizi e alle strutture. Gli utilizzatori di droga con comportamenti problematici possono essere indirizzati verso strutture di accoglienza, anche se non possono o non vogliono usufruire di un trattamento della tossicodipendenza. La serie di strumenti socio-sanitari può essere adattata a tutte le situazioni di rischio, a tutte le popolazioni, che si tratti di minori, immigrati, madri adolescenti, tossicodipendenti usciti dal carcere, casi di prostituzione Un approccio sperimentale e negoziato L estensione più o meno vasta dei servizi offerti dipende dal loro inserimento nella politica nazionale o regionale in materia di tossicodipendenza. Alcune azioni sono integrate nel dispositivo di assistenza e di cure, altre hanno un carattere sperimentale. A livello locale, possono essere accettate più o meno facilmente. L apertura di centri di accoglienza per utilizzatori di droga non disintossicati ha fatto sorgere numerosi dibattiti. In Svizzera, Germania, Paesi Bassi, l apertura di tali strutture è stata spesso negoziata insieme agli abitanti, inizialmente opposti all idea di avere tali centri sul loro territorio, in base al ben noto atteggiamento «not in my backyard» (non nel mio cortile). Gli stessi residenti hanno però poi accettato di sperimentare delle iniziative concordate. Una ricerca condotta in Svizzera sull insieme delle negoziazioni portate avanti nelle città ha indicato che gli abitanti, se associati alla ricerca di risposte e soluzioni, accettano tali strutture sul territorio, se viene loro garantita la sicurezza. A parte gli interessi specifici, l offerta di servizi per gli utilizzatori di droghe solleva interrogativi che animano il dibattito pubblico: > Quali sono i servizi utili? Quali servizi accettiamo di fornire agli utilizzatori di droghe? Che mezzi siamo disposti a consacrarvi? > Che cosa significa «accettare l uso delle sostanze stupefacenti»? Vuol dire che siamo disposti ad accettare che esistano degli spazi in cui è tollerato il consumo di droghe illecite? Che spazio accordare nella città agli utilizzatori di droghe? 10 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 11

7 > Quale articolazione tra i servizi socio-sanitari e quelli di repressione? Quale scambio di informazioni, quali controlli troviamo legittimi? Queste nuove strategie, negoziate a cavallo tra sicurezza e libertà pubbliche, implicano che ogni attore coinvolto occupa il posto che gli spetta nella ricerca di risposte adattate al contesto e si responsabilizza, che si tratti dei servizi di repressione, o di cura, degli abitanti o degli stessi utilizzatori di droga. L esperienza delle città nel campo della droga costituisce una particolarità europea. Degli amministratori locali si sono impegnati nel loro ruolo di garanti della sicurezza e della salute dei concittadini che rappresentano. Senza le risorse istituzionali per garantire la protezione sociale, senza le competenze delle figure professionali, senza la mobilitazione delle associazioni, l esperienza non sarebbe stata possibile. Oggi tali esperienze spianano la via a un nuovo concetto di politica in materia di droga, che perde il suo carattere eccezionale per integrare le varie politiche settoriali che sono una risorsa incontestabile dei paesi europei. Questa guida intende completare i lavori pubblicati dal Forum europeo sulla sicurezza urbana sulla prevenzione della criminalità e della delinquenza, oltre che le guide destinate in modo specifico alla lotta contro la droga. 2 Completa inoltre degli strumenti metodologici esistenti in materia di prevenzione e di cure. 3 Ruolo degli amministratori locali 02 (2) Si veda l elenco di pubblicazioni disponibili sul sito: (3) Si veda la pubblicazione dell Osservatorio europeo delle droghe sul sito 12 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali

8 2.1. Amministratori locali e domanda sociale Quando dei tossicodipendenti vagano per le vie cittadine, quando corrono voci insistenti sulla presenza di droga in un istituto scolastico, in uno squat o in una piazza, gli abitanti si rivolgono all amministrazione locale. La sicurezza è la principale preoccupazione, ma non bisogna dimenticare che quando le famiglie si preoccupano se si sente parlare di «droga a scuola», è perché vogliono proteggere la salute dei loro figli. Un evento, un incidente, un overdose possono talvolta suscitare un emozione collettiva, in cui si frammischiano richiesta di sicurezza e di protezione sanitaria. Qualunque sia il tipo di domanda, la risposta attesa è in primo luogo repressiva: cacciare i tossicodipendenti dal quartiere, mettere in carcere i trafficanti pare essere la richiesta più urgente degli abitanti, e molto spesso è la risposta che si sono impegnati a soddisfare numerosi eletti, nel corso degli anni. Ebbene, se i servizi delle forze dell ordine sono immediatamente efficaci, se riescono a proteggere certi spazi pubblici, certi istituti scolastici, l esperienza insegna che i tossicodipendenti, cacciati da un quartiere, si ritroveranno presto in un altro. Nell impossibilità di occupare uno spazio pubblico, occupano abusivamente spazi privati meno protetti, le scale di un immobile, una cantina, un parcheggio. A questo punto, sorgono i sospetti nei confronti dei servizi pubblici, o della polizia o degli amministratori locali: non c è forse il rischio che un quartiere sia stato privilegiato, a scapito di un altro? Più ci si trova di fronte a quartieri svantaggiati, meno la richiesta sociale è formulata in modo esplicito, ma l assenza di denunce o di lamentele può essere ancora più preoccupante delle esigenze espresse dagli abitanti. Può infatti indicare una grave crisi di fiducia nei confronti delle istituzioni: non si insinua forse il dubbio che i pubblici poteri siano impotenti ad agire? Le richieste della cittadinanza in materia di tossicodipendenza non sono dissimili dal sentimento di insicurezza più generale: esigono una reale presa in considerazione del problema, che è tutto il contrario della demagogia. La domanda sociale evidenzia certe difficoltà, le più frequenti delle quali sono: [ ] L assenza di risposte per affrontare il fenomeno dei tossicodipendenti più problematici: le vigenti legislazioni in Europa privilegiano il trattamento, compresi i casi in cui l utilizzo della droga è punito per legge, ma i servizi di cure classici richiedono che i tossicodipendenti dimostrino di essere motivati per curarsi. Occorre sottolineare, in realtà, che gli utilizzatori che causano problemi e disturbi sono appunto quelli che non intendono curarsi. [ ] La carenza di informazioni sulla dipendenza e il traffico di stupefacenti: i cittadini che subiscono disturbi legati alle droghe esigono risposte immediate e valide, siano esse repressive o sanitarie. Invece, è risaputo che né il trattamento della dipendenza, né la lotta al traffico di stupefacenti possono contare su risultati immediati e sistematici. La tossicodipendenza non è una malattia, che si può curare come la tubercolosi, con un semplice ricovero in ospedale. Lo stesso vale per la lotta al traffico di stupefacenti. L uso e il traffico non possono essere risolti in modo definitivo. Richiedono una mobilitazione costante, con risultati necessariamente parziali. [ ] I servizi seguono ciascuno una loro propria logica: non c è una coerenza assoluta tra i servizi delle forze dell ordine, della giustizia e delle cure. Tale assenza di coerenza è immediatamente visibile: per soddisfare la domanda della società, i servizi di polizia fermano gli utilizzatori di droga che trovano in strada. Tuttavia, i cittadini constatano che, prima o poi, i tossicodipendenti ritornano in strada, anche quando il magistrato ha emesso un ingiunzione o l obbligo di farsi curare. Tanto la repressione, quanto le cure possono essere considerati inefficaci, o quantomeno impotenti. Quando la domanda della società non viene soddisfatta, si nota una propensione a rimettere in discussione i servizi, e i conflitti tra gli abitanti di un quartiere e gli utilizzatori di droga assumono toni più esasperati. Tali conflitti sono aggravati dalle difficoltà dei rapporti intergenerazionali, dei rapporti con le minoranze o con gruppi di popolazione in situazione di grande esclusione. Per rispondere veramente alla domanda sociale, occorre un dialogo rinnovato tra gli amministratori e i loro concittadini, dialogo che deve poggiare su presupposti ormai ben noti a noi tutti. Sappiamo infatti tutti che l abuso della droga è come l abuso dell alcol: ha serie conseguenze tanto per la società, che per i singoli utilizzatori. Sappiamo inoltre che non esiste una soluzione miracolosa e che si devono ricercare insieme le risposte maggiormente atte a prendere in considerazione gli interessi e le necessità di ciascuno Competenze territoriali e legittimità degli amministratori Un primo ostacolo all azione degli amministratori locali è la ripartizione delle competenze, diversa a seconda dei paesi; è definita in funzione di vari livelli organizzativi, che delimitano le competenze rispettive di ogni singolo territorio (Stato e servizi deconcentrati, regione, città). A parte la lotta contro le droghe, l attività degli amministratori locali deve prendere in considerazione svariate altre politiche settoriali, quali la sicurezza, la sanità, l educazione, le politiche abitative e l urbanistica. In numerosi paesi, la politica in materia di tossicodipendenza è di competenza degli enti territoriali, spesso a livello della regione, come in Spagna, Italia o Belgio, o dei Länder, in Germania. In questi paesi, il margine di manovra degli enti locali è tanto più importante, poiché hanno vaste competenze in materia di sicurezza e/o di politiche sanitarie e sociali. Tali competenze sono suddivise tra le regioni e le città. Nella maggior parte dei casi, tali competenze danno luogo a interazioni tra gli enti locali e lo Stato, sia nel campo sanitario, che in quello della sicurezza. Per esempio, 14 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 15

9 la lotta per contrastare il traffico di stupefacenti può essere di competenza dello Stato, mentre la protezione della sicurezza quotidiana può spettare alle autorità locali. Frequentemente, sono di competenza degli enti locali le politiche per la riduzione dei rischi e la prevenzione, mentre le cure e/o la repressione possono dipendere dallo Stato. La politica può inoltre essere condotta a livello nazionale, come per esempio in Francia e in Gran Bretagna, ma il ruolo degli amministratori locali resta molto dissimile tra questi due paesi. Gli amministratori locali partecipano di diritto all elaborazione di tali politiche in Gran Bretagna, mentre in Francia i programmi locali sono predisposti da un capo progetto designato dallo Stato. Le prime città che si sono impegnate nelle politiche locali sono quelle che avevano maggiori competenze in materia di droga, come è il caso per la Svizzera, la Germania e i Paesi Bassi. Si tratta soprattutto di città che hanno importanti competenze in materia di sicurezza, ma, malgrado le esperienze maturate da una città, resta evidente che gli amministratori locali sono obbligati a negoziare con partner che dipendono da altre autorità, che si tratti dello Stato, delle amministrazioni, o anche delle associazioni del volontariato e che rientrano nell ambito delle iniziative private. Indipendentemente dalle sue competenze in materia di politica nel campo della droga, l amministratore locale è stimolato a coinvolgersi sempre di più nelle iniziative per tutta una serie di ragioni: [ ] Anche qualora non abbiano autorità sui servizi, gli amministratori locali sono i garanti della sicurezza e della salute dei loro concittadini. I traffici locali di stupefacenti, gli episodi di violenza, la delinquenza, ma anche l esclusione sociale, le malattie infettive, i rischi per i giovani e le sofferenze per le loro famiglie sono minacce quotidiane che incidono negativamente sui rapporti sociali. L amministratore locale è pertanto sollecitato, a nome di coloro che rappresenta, a cercare di migliorare il livello di vita, la sanità e la sicurezza dei suoi concittadini. A tal proposito, la questione della lotta contro la droga non può essere trascurata, né sotto il profilo della salute pubblica, né di quello della sicurezza. Per quanto riguarda la salute pubblica, si è acquisita una maggiore consapevolezza dopo la diffusione delle minacce di infezione da HIV, ma le gravi conseguenze sanitarie provocate dall esclusione dalle cure non si limitano al rischio dell Aids. Per quanto riguarda la sicurezza, si sono realizzati i primi esperimenti nelle «scene aperte», ossia negli spazi pubblici in cui i tossicodipendenti si ritrovano, consumano e si procurano la droga, ma il senso di insicurezza va ben oltre tali spazi pubblici, e può raddoppiare quando dei tossicodipendenti occupano degli spazi privati, quali le scale di un immobile o un parcheggio. [ ] L azione per contrastare la tossicodipendenza deve essere adattata alla realtà locale e corrispondere ai bisogni e alle risorse disponibili. Se si vuole agire con efficacia, occorre conoscere la natura dei problemi specifici di ogni città. Il coinvolgimento degli eletti locali è sempre più necessario, dal momento che conoscono il contesto nel quale emergono i problemi e conoscono inoltre gli abitanti, le associazioni o i servizi o le strutture incaricati di affrontare la problematica della droga. Sono d altronde in grado di effettuare una valutazione qualitativa dell offerta di servizi, determinante per la strategia da attuare. [ ] L efficacia degli interventi dipende dalla coerenza delle azioni condotte dall insieme dei soggetti, in funzione delle realtà locali. Tradizionalmente, gli obiettivi di salute pubblica e di sicurezza sono visti come antagonistici. Infatti, i servizi incaricati della repressione non hanno la stessa percezione dei problemi di quelli sanitari, senza dimenticare che esistono altresì grandi differenze di percezione tra i medici e gli operatori sociali, tra i medici generici e gli specialisti. Sono del pari diversi i sistemi di giudizio delle forze dell ordine e dei magistrati, o perfino tra gli stessi magistrati, a seconda che si occupino di minorenni o di adulti. Come prendere in considerazione delle impostazioni che nella maggior parte dei casi si ignorano, quando non sono addirittura conflittuali? Sapere «come» agire, presuppone anzitutto la definizione di obiettivi comuni. Il processo di diagnosi deve consentire di delineare le constatazioni sulle quali si è trovato un consenso e che serviranno da base per elaborare una strategia globale. L azione a livello locale richiede in parte la definizione di una metodologia per la risoluzione dei conflitti: in altri termini, occorre che soggetti diversi, la cui visione del problema non segue identiche impostazioni, riescano nondimeno ad agire insieme. Per ottenere l adesione delle varie parti in causa, è indispensabile la presenza di un animatore. Il sindaco è la persona maggiormente in grado di negoziare tra queste diverse logiche, in nome dell interesse generale che ha il mandato di difendere. Il sindaco rappresenta l istituzione legittima destinata a fare da tramite tra i servizi e i suoi concittadini Per un approccio integrato Se gli enti locali si mostrano alquanto esitanti a impegnarsi in attività di riduzione del danno a favore dei tossicodipendenti, è perché temono le reazioni dei cittadini. Bisognerebbe scegliere tra la decisione di distribuire le siringhe, e quella di «ripulire il quartiere dai tossicodipendenti». Contrariamente a quanto si potrebbe pensare, tale opposizione semplicistica è lungi dal fare l unanimità. Gli europei hanno ormai una lunga esperienza della tossicodipendenza e della lotta contro le droghe. La distribuzione di siringhe è stata generalmente accettata dall opinione pubblica, a partire dal momento in cui i medici ne hanno affermato la necessità per lottare contro l Aids e le epatiti. Per quanto concerne la lotta al traffico di stupefacenti, i cittadini sono consapevoli del fatto che le operazioni per smantellare una rete di trafficanti e spacciatori sono lunghe e complesse. Nei quartieri, hanno potuto constatare i limiti delle attività di repressione, il cui risultato è spesso quello di cacciare i tossicodipendenti da un quartiere per spingerli in un altro. 16 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 17

10 I limiti dell azione delle forze dell ordine pongono in evidenza il problema della coesistenza tra persone tossicodipendenti e comunità locale; per esaminare tale questione, si devono prendere in considerazione tutte le dimensioni della situazione. Non si pone negli stessi termini per i minorenni residenti nel quartiere, i drogati emarginati e senza fissa dimora, i giovani che si ritrovano per una festa, un concerto o altro evento festivo, oppure per i casi in cui lo spaccio di droga ha cominciato ad occupare gli spazi pubblici. Gli interventi a favore dei tossicodipendenti all interno della realtà cittadina modificano le tipologie di prevenzione, di terapia e di repressione: La problematica dell utilizzo della droga fa parte dell insieme dei problemi che devono oggi affrontare le città europee, e non è né più facile, né più difficile da risolvere delle altre questioni sociali. Gli enti locali, integrando la lotta contro la droga nel quadro dei dispositivi di intervento esistenti, si dotano dei mezzi per fronteggiarla: L esperienza europea dimostra che senza il coinvolgimento degli amministratori locali, non vengono realizzati interventi per la riduzione del danno, oppure hanno un efficacia limitata, data l assenza di un ente che gestisca la coerenza delle azioni dei vari servizi. Più l eletto si impegna, più l azione sarà incisiva e accettabile, oltre ad essere maggiormente efficace. [ ] Prevenzione: grazie a un informazione sui rischi che comporta la droga, a seconda del suo uso, la prevenzione si estende ai giovani utilizzatori che non richiedono interventi di trattamento; [ ] Terapia: i contatti che si riescono a stringere con i tossicodipendenti nel contesto della loro vita quotidiana possono favorire l accesso alle cure; in caso di ricaduta, possono contribuire a ristabilire il contatto. [ ] Repressione: i servizi delle forze dell ordine e quelli di assistenza socio-sanitaria di base intervengono sullo stesso campo. Come minimo, i servizi di polizia non devono fermare gli utilizzatori di droga quando procurano delle siringhe, ma la cooperazione può anche essere più approfondita. Gli agenti di polizia possono indirizzare i tossicodipendenti fermati verso delle strutture, o possono richiedere certi servizi nei commissariati. L approccio integrato deve stabilire una coerenza tra la politica contro la droga e le altre politiche settoriali, soprattutto le politiche sociali, abitative, o riabilitative. Quando i tossicodipendenti seguono una terapia di sostituzione, la delinquenza associata all uso della droga è ridotta in media del 70% nei programmi di mantenimento metadonico (vedi capitolo 6 Valutazione). Non basta però distribuire le siringhe per ridurre i disturbi alla quiete pubblica. La riduzione del danno sociale deve essere una politica volontaria: il programma di distribuzione di siringhe può contribuire a ridurre i disagi nel territorio, se i contatti con i tossicodipendenti forniscono l occasione per offrire delle cure, se il drogato, affiancato dall equipe, può avere accesso a un alloggio o a un dispositivo di reinserimento. A Francoforte, gli utilizzatori di droga accolti in uno stabilimento dismesso possono lavorare poche ore al giorno o a tempo pieno, come baristi, o in cucina, per preparare i pranzi, o per ristrutturare le camere in cui sono ospitati. Nel corso del periodo di stabilizzazione, possono usufruire di formazioni professionali, grazie a convenzioni stipulate con aziende. 18 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 19

11 03 La costruzione del partenariato 3.1. Il multipartenariato, una necessità per l azione La prima tappa dell azione è individuare le possibilità di partnership e costruire il partenariato; i partner devono contribuire ad effettuare la diagnosi locale ed è con loro che devono essere discussi e negoziati gli obiettivi e le priorità. Per avviare l azione, il comune deve: [ ] Individuare gli attori interessati: deve trattarsi di soggetti che hanno sviluppato relazioni con gli utilizzatori di droga, o perché rientra nell ambito della loro missione, oppure perché è una loro scelta o sono di fatto obbligati ad affrontare il problema. [ ] Costruire il partenariato: il comune deve decidere quali attori riunire, a che livello di responsabilità e di rapporto con la questione della droga. Il partenariato evolve a ogni tappa dell azione: la diagnosi della situazione può fare emergere nuovi attori. Il processo decisionale e l attuazione non si rivolgono agli stessi soggetti. Dei gruppi di lavoro specifici possono rivelarsi necessari su obiettivi precisi: la prevenzione della recidiva, l accesso a strutture di accoglienza, la protezione delle madri e dei bambini. Alcuni di tali attori saranno associati a una determinata tappa dell azione, mentre altri potranno essere integrati al dispositivo. La costruzione del partenariato rientra in una strategia finalizzata al cambiamento: fare sedere gli attori locali intorno un tavolo di confronto, significa ascoltare il punto di vista di ciascuno. Ogni servizio diventa in tal modo consapevole dell impatto dei suoi interventi sugli altri servizi. Quando un servizio di cure è obbligato a escludere un tossicodipendente che per esempio ha avuto un comportamento violento, l esclusione ne può compromettere l alloggio: i servizi sociali non hanno più possibilità di intervento. Quando i servizi di polizia deferiscono alla giustizia un tossicodipendente sottoposto a un programma terapeutico ambulatoriale, la sua cura o il suo progetto riabilitativo si interrompono. Gli operatori socio-professionali hanno in questo caso l impressione di avere perso il loro tempo. La recidiva diventa pertanto molto più probabile. Le conseguenze dell esclusione dal trattamento incidono negativamente in primo luogo sul tossicodipendente stesso. La sua salute è minacciata, poiché è chiaramente dimostrato che la cura riduce significativamente la mortalità, fino al 70%, (vedi Capitolo 6 - Valutazione). L esclusione dalle cure ha poi un incidenza negativa sui residenti del quartiere, poiché sono proprio questi tossicodipendenti che si ritrovano a vagabondare per strada. Il partenariato organizzato in ambito comunale introduce un nuovo attore, il cittadino, rappresentato dall amministratore locale. Quest ultimo impone ai servizi di prendere in considerazione l interesse generale, comprendente sia quello dei residenti, che quello dei tossicodipendenti. 20 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 21

12 Nei casi in cui il partenariato funziona bene, gli attori coinvolti avviano un processo di mutuo apprendimento: imparano a conoscere il funzionamento degli altri, riescono a elaborare una diagnosi comune delle difficoltà, ricercano insieme i mezzi per porvi rimedio. Ciò nonostante, per ottenere tale risultato, occorre una ferma e decisa volontà politica, data la tendenza naturale dei vari enti di funzionare in modo a sé stante. Riunire fin dall inizio tutti gli attori istituzionali, significa assumere il rischio di un funzionamento puramente formale. È in tal senso che la costruzione del partenariato implica delle scelte: per dare impulso all azione locale, il sindaco deve decidere quali attori debbano necessariamente partecipare al processo fin dalla fase iniziale, e quali altri debbano essere sollecitati in seguito, su alcuni obiettivi precisi. Un altra questione esige una scelta iniziale: il comune deve infatti decidere se mettere in presenza gli attori in conflitto o se trattare i conflitti in una fase ulteriore. Il comune è pronto ad affrontare le difficoltà, o preferisce invece eluderle? Le scelte sono equilibrate, in funzione dell interesse generale, oppure ubbidiscono a logiche di parte? Ecco gli interrogativi che si pongono gli operatori, i militanti delle associazioni, i residenti. La credibilità del dispositivo dipende dall impegno dimostrato dal comune, che si manifesta in primo luogo attraverso le scelte operate. La costruzione del partenariato richiede un importante investimento, ma l efficacia dell azione esige che venga affrontata la questione della complessità dei sistemi di intervento. Ciascuno dei partner detiene un tipo di informazione sulla situazione e ha maturato una propria competenza, legata alla propria sfera di intervento. È grazie allo scambio di esperienze di ciascun partner che potranno essere elaborate le nuove conoscenze e le nuove competenze adattate al contesto locale I servizi e le associazioni che operano a favore degli utilizzatori di droga Qualunque sia il contesto, tra i principali attori che operano a favore dei tossicodipendenti si devono necessariamente citare: [ ] I servizi di repressione: in primo luogo, i servizi delle forze dell ordine, che forniscono un assistenza di base sul territorio. Sono servizi più o meno numerosi, più o meno compartimentati. I servizi specializzati nella lotta contro il traffico di stupefacenti molto spesso dipendono da autorità o da livelli gerarchici diversi da quelli della polizia urbana. Una politica integrata implica di prendere in considerazione l articolazione tra la giustizia e la polizia, che si rivela spesso problematica. La partecipazione dei magistrati, dei servizi giudiziari, o dei servizi per la protezione dei minori può rivelarsi necessaria fin dall inizio, o richiedere un azione specifica, a seconda del tipo di problema, di come è radicato nelle realtà locali, della sensibilizzazione. [ ] I servizi di cure per gli utilizzatori di droga: i servizi specializzati di cure ai tossicodipendenti costituiscono i partner indispensabili. I tossicodipendenti possono inoltre essere presi in carico nell ambito di dispositivi più generalisti, quali l ospedale, l ospedale psichiatrico, le reti dei medici di base e dei farmacisti. L offerta di cure può anche rientrare nell ambito di iniziative private. [ ] I rapporti tra gli specialisti e i generalisti, tra le iniziative pubbliche e quelle private, o tra le attività terapeutiche e quelle per la riduzione del danno possono essere sereni, o conflittuali, a seconda delle situazioni locali. Dei servizi non specializzati, ma posti di fronte al problema dei drogati, come per esempio i servizi di pronto soccorso degli ospedali, possono essere degli attori chiave. D altronde, possono anche essere gli unici servizi con cui sono in contatto i tossicodipendenti che non hanno accesso ai servizi terapeutici. [ ] Gli operatori professionali o appartenenti alla società civile che conducono attività a favore degli utilizzatori di droga: la partecipazione di persone che hanno instaurato dei rapporti personali con gli utilizzatori di droga può svolgere un ruolo determinante nel quadro di un dispositivo locale. Si rivela tanto più preziosa, poiché è difficilmente ipotizzabile una partecipazione degli utilizzatori di droga (vedi Capitolo 3.4.). Molto spesso si tratta delle equipe di operatori di strada (outreach) che svolgono attività di riduzione del danno, quando tali servizi esistono nella città, oppure attività di prevenzione nel corso di eventi festivi, o si tratta di iniziative attivate da associazioni di lotta contro l Aids, o che operano nel settore umanitario, o da associazioni di genitori di allievi. [ ] I servizi e le strutture che di fatto sono chiamati ad affrontare il problema degli utilizzatori di droga: a seconda dei luoghi, possono essere servizi di assistenza sociale, strutture abitative o di assistenza per un alloggio sociale, impianti sportivi, istituti scolastici, club per la prevenzione (educatori di strada), servizi per gli ex detenuti, ecc. [ ] I servizi destinati ai giovani devono essere integrati nei partenariati, anche se non sono stati constatati casi di droga. La partnership consentirà alle figure professionali o alle associazioni del volontariato di individuare i comportamenti a rischio e di fornire assistenza ai giovani in difficoltà nel modo più tempestivo possibile. Nelle cittadine, oppure nelle città in cui la presenza della droga è ancora recente, pochi attori sono in relazione con i tossicodipendenti di un determinato territorio. In mancanza di servizi specifici, alcune persone possono impegnarsi individualmente per apportare sostegno e assistenza. Tali soggetti devono essere individuati chiaramente e integrati nel processo. Nelle grandi città, invece, sono numerosi i partner in contatto con gli utilizzatori di droga. Nella maggior parte dei casi, esistono già dei coordinamenti che possono raggruppare alcuni degli attori, per esempio i professionisti sanitari o l insieme dei servizi per la repressione. I coordinamenti devono essere associati al dispositivo comunale, che deve però comprendere anche gli operatori di strada. 22 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 23

13 3.3. La partecipazione degli abitanti Le sfide della partecipazione In materia di droga, la partecipazione degli abitanti soddisfa le stesse esigenze di tutte le politiche locali a favore dell insieme della popolazione: [ ] Deve ripristinare la fiducia nei confronti delle autorità e dei servizi pubblici: nell integrare gli abitanti ai dispositivi predisposti, le autorità dimostrano di prendere in considerazione la loro esigenza di sicurezza. Gli abitanti imparano a conoscere in modo più preciso il funzionamento dei servizi. Sono meglio informati sulle realtà delle problematiche, e pertanto maggiormente in grado di comprendere i limiti della sfera di intervento dei servizi. [ ] La partecipazione degli abitanti deve contribuire a favorire la coesione sociale: gli abitanti che contribuiscono a ricercare delle risposte alle problematiche vissute dalla città diventano maggiormente consapevoli del fatto che non esistono soluzioni semplici, che non è né auspicabile, né possibile incarcerare tutti gli utilizzatori di droga non in trattamento. Sono così spinti a definire il posto dei tossicodipendenti nello spazio urbano. La partecipazione deve permettere di disinnescare i conflitti con i tossicodipendenti, spesso aggravati da conflitti intergenerazionali, con le minoranze, o perfino su micro territori locali, conflitti di vicinato. [ ] Nel modificare i rapporti con i responsabili politici, la partecipazione degli abitanti modifica il ruolo del cittadino nella città: da soggetto passivo, diventa un protagonista. Le decisioni politiche non vengono più imposte dall esterno. Le strategie locali sono il frutto di una negoziazione che dà al cittadino lo status di «co-realizzatore» dell azione locale. La partecipazione degli abitanti svolge inoltre una funzione specifica per la politica in materia di droga: le risposte all uso della droga diventano comunitarie. Vale la pena di sottolineare che è proprio a livello della comunità nella sua integralità che si devono ricercare le risposte per fronteggiare l abuso di stupefacenti. Spetta alla comunità determinare quanto vuole tollerare. Spetta inoltre ad essa determinare i limiti dell azione collettiva. La partecipazione rende consapevoli del fatto che la comunità, comprendente tutti quanti vivono insieme, è in grado di esercitare un controllo sui comportamenti devianti, quali la tossicodipendenza, malgrado la sua fama di sfuggire ad ogni controllo. Le scelte, discusse collettivamente, richiedono una negoziazione tra gli interessi degli uni e degli altri, tra la tutela della sicurezza e il rispetto delle libertà individuali Ristabilire la fiducia, un processo La partecipazione degli abitanti è un obiettivo frequentemente affermato nell ambito della politica in materia di droga, come pure di molte altre politiche urbane. Per il fenomeno della droga, tuttavia, si assiste a un paradosso: [ ] Quando la partecipazione è voluta dai responsabili politici, è sempre molto difficile da organizzare. Infatti gli abitanti, quando vengono sollecitati, restano passivi. [ ] Quando invece sono gli abitanti stessi a mobilitarsi spontaneamente, spesso gli amministratori locali si mostrano reticenti ad integrarli nel dispositivo delle politiche comunali. Si tratta di un paradosso solo in apparenza: la partecipazione stimola la responsabilità politica del cittadino. È una dimostrazione di fiducia nei confronti delle istituzioni e dei politici. Il cittadino che protesta contro i disturbi causati dai tossicodipendenti chiede che venga garantita la sua sicurezza. Lo richiede con tanta maggiore veemenza, poiché ha perso ogni fiducia nei servizi e nei politici: ha la sensazione che la polizia non faccia il proprio lavoro, che i servizi di cure siano impotenti, che i politici siano indifferenti. Il fatto di partecipare implica un adesione all impostazione proposta dai responsabili politici. La partecipazione degli abitanti richiede che venga ripristinata la fiducia, ma ciò avverrà tramite un processo, non è una pre-condizione. La partecipazione impone un cambiamento delle rappresentazioni collettive. Non sono solo gli abitanti a dovere cambiare, sono anche le autorità locali e i servizi. Gli abitanti sono considerati spesso e volentieri un ostacolo a una politica razionale ed equa: i loro timori vengono giudicati irrazionali, si ritiene che le loro posizioni siano dettate da pregiudizi razziali e discriminatori, si pensa che vogliano imporre il loro interesse individuale sull interesse generale. Rappresentazioni di questo tipo trascurano il fatto che gli abitanti, compresi i più propensi alle proteste, hanno un atteggiamento ambivalente di fronte al problema della tossicodipendenza. Le indagini condotte in vari paesi d Europa sulle opinioni della popolazione dimostrano che una grandissima maggioranza di europei è persuasa che il carcere non costituisca la risposta adeguata all abuso di stupefacenti. L utilizzatore di droga non è più un essere puramente immaginario, è una persona ben reale, spesso un giovane che si conosce fin dall infanzia. Gli abitanti non costituiscono un gruppo omogeneo. I più svantaggiati, gli stranieri su cui corrono voci ingiuriose, i giovani, le famiglie, sono raramente rappresentati, mentre sono talvolta proprio loro ad avere rapporti quotidiani con degli utilizzatori di droga. Nel quadro del progetto Democrazia, Città e Droghe, la rete T3E-UK ha realizzato una guida sul coinvolgimento delle minoranze etniche nei partenariati. Questo progetto ha inoltre consentito di porre in luce le attività specifiche a vantaggio della popolazione rom e condotte dalla città di Praga nel quadro della sua strategia comunale in materia di lotta alla tossicodipendenza. 4 (4) La guida elaborata da T3E-UK e gli elementi relativi alla politica della città di Praga sono disponibili sul sito 24 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 25

14 Un indagine condotta in Svizzera ha posto in risalto il fatto che gli abitanti più propensi a protestare sono quelli residenti nel centro città e non i più svantaggiati. Le organizzazioni di categoria dei commercianti offrono un ambito di protesta di cui non dispongono gli abitanti dei quartieri svantaggiati. Il che non significa che gli abitanti dei quartieri sensibili non subiscono le conseguenze della tossicodipendenza e del traffico di stupefacenti, ma piuttosto che si sentono meno legittimati a protestare, meno pronti ad organizzarsi, e soprattutto che l utilizzatore di droga non è per loro un essere immaginario, può essere il figlio di una vicina, un cugino. L esperienza dimostra che più si prendono in considerazione gli interessi degli abitanti, più questi ultimi sono in grado di ricercare delle risposte eque, che rispettino le esigenze di ciascuno Le varie forme di partecipazione Gli abitanti possono essere più o meno integrati nel dispositivo. L informazione, la consultazione, la gestione delle situazioni conflittuali possono essere organizzate nell ambito del quartiere, del comune. Gli abitanti rappresentati dalle associazioni possono anch essi partecipare al dispositivo comunale. Le associazioni di abitanti che partecipano al dispositivo devono essere rappresentative dei vari approcci seguiti per affrontare il problema. Possono o meno subire direttamente il fenomeno, come nel caso di un associazione di residenti, un associazione di quartiere. Devono essere conosciute nel quartiere o nel comune per le loro attività. La credibilità del dispositivo dipende in gran parte dalla credibilità delle associazioni di abitanti. Può rivelarsi utile sollecitare dei soggetti che possano esprimere un opinione particolare, come per esempio i giovani, le famiglie di tossicodipendenti, le persone di origine straniera. Delle regole contrattuali di dialogo devono essere elaborate tra il dispositivo di partenariato e gli abitanti. Un organo istituzionale può essere incaricato dell articolazione dei rapporti. Il tipo di coinvolgimento degli abitanti nel processo dipende dalle tradizioni di partecipazione dei cittadini, dai tipi di rapporto tra gli amministratori locali e i loro concittadini, dal contesto politico. Nell Europa del Nord, per esempio, i cittadini partecipano molto attivamente alla difesa del loro quadro di vita; la negoziazione deve essere una regola di condotta. Nei Paesi Bassi, la città di Amsterdam non ha esitato a costituire un tavolo che riuniva un associazione di residenti e dei commercianti del quartiere della stazione e dei tossicodipendenti, rappresentati per l occasione da un associazione finanziata dal comune. Le trattative condotte in tal modo alla fine degli anni 70 hanno portato alla creazione di un bus appositamente allestito per la distribuzione del metadone, attività che ha prefigurato le azioni di riduzione del danno portate avanti attualmente. Le modalità di partecipazione dipendono inoltre dalla tipologia dei gruppi di popolazione coinvolti nel dibattito sulla droga. Gli abitanti che protestano contro la creazione di un servizio di accoglienza per tossicodipendenti nella loro strada difendono i loro interessi particolari nella logica descritta come «la sindrome del NYMBY» (not in my Backyard) (non nel mio cortile). Al di là degli interessi specifici, le associazioni che si mobilitano e si oppongono lo fanno talvolta anche a causa di certe rappresentazioni che esulano dalla problematica della droga, e che riguardano il modo in cui viene percepito il potere politico, il ruolo del cittadino e la coesistenza di gruppi sociali diversi. Ricucire il legame sociale, prima sfida dell approccio partenariale, significa in primo luogo riconoscere la pluralità delle opinioni. È la condizione indispensabile per ottenere un consenso sufficiente per potere poi agire insieme. Allorquando la negoziazione è condotta in modo rigoroso, e viene riconosciuto il punto di vista di tutti, può aprire la via a sperimentazioni che forse in altre circostanze sarebbero ritenute inaccettabili dall opinione pubblica La partecipazione degli utilizzatori di droga I soggetti maggiormente «interessati» sono evidentemente gli utilizzatori di sostanze stupefacenti, eppure la loro partecipazione alle attività condotte a loro favore sembra a priori difficilmente ipotizzabile. Nelle rappresentazioni sociali, il tossicodipendente è visto come una persona che ha perso il controllo di sé e delle proprie azioni, per quanto spesso i drogati dimostrino di sapere assumere le proprie responsabilità per proteggere la propria salute. Di fronte alla minaccia dell Aids, le azioni di riduzione del danno li hanno resi consapevoli e in grado di scegliere tra l utilizzo di siringhe sterili, la rinuncia all uso per via iniettiva o l abbandono della droga. Lo dimostra la diminuzione delle contaminazioni da HIV presso la stragrande maggioranza dei tossicodipendenti nei paesi che hanno realizzato delle azioni per la riduzione del danno (vedi capitolo 6.3). Gli utilizzatori che ricorrono all iniezione sono però quelli che assumono i rischi più seri. I tossicodipendenti, oltre ad essere responsabilizzati individualmente, svolgono spesso altresì un ruolo rilevante nelle attività condotte sul campo in vari modi: [ ] Certe attività sono realizzate da associazioni che comprendono utilizzatori di droghe e gruppi cosiddetti di autosupporto (self help). [ ] Degli utilizzatori di droga sono stati inoltre integrati nelle équipe dei servizi di riduzione del danno, soprattutto nelle unità di strada (outreach). La collaborazione con gli utilizzatori di droga può inoltre essere semplicemente informale, tramite gli operatori che svolgono un ruolo di mediazione, sia grazie alla loro esperienza personale anteriore, diretta o indiretta, (un parente, per esempio), oppure grazie ai legami di fiducia che hanno saputo stringere. [ ] Sono state condotte delle attività sanitarie a livello della comunità, cui partecipano gli operatori e gli utilizzatori di droga. 26 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 27

15 La partecipazione dei tossicodipendenti alle azioni condotte sul campo è indispensabile per stabilire i primi contatti. Per un tossicodipendente, non pone nessuna difficoltà entrare in contatto con un altro utilizzatore di droga, mentre gli operatori esterni devono superare la barriera posta dalle modalità clandestine dell utilizzo della droga. Di conseguenza, l alleanza con gli utilizzatori di droga non è soltanto utile per entrare in contatto con altri utilizzatori: è anche necessaria per comprendere quali sono le loro necessità sotto il profilo della tutela della salute. Il tossicodipendente sa quello che consuma, come lo consuma ed è anche consapevole, non foss altro in modo empirico, dei rischi cui si espone. È l unico in grado di decidere se utilizzare o meno un preservativo, una siringa sterile, se rinunciare all iniezione e se accettare un percorso terapeutico. I tossicodipendenti devono essere associati alla diagnosi dei consumi di droghe e dei rischi assunti. Devono essere sollecitati, perché aiutino a definire i loro bisogni. Devono anche essere sollecitati in quanto utenti dei servizi, per aiutare a valutarne la qualità. Restano da determinare le modalità precise della loro partecipazione, definendo in quali fasi del programma e con quale status, formale o informale, verrà sollecitato il loro intervento. Si noti che, mentre è possibile che degli utilizzatori di droga partecipino alle attività a favore della loro salute, è molto più eccezionale che accettino di farsi coinvolgere, in quanto utenti, a dei dispositivi di politica locale. Per molteplici ragioni: [ ] Il tossicodipendente si preoccupa meno della riduzione dei disturbi da lui provocati che della protezione della propria salute. Ciò nonostate, è possibile negoziare il rispetto del territorio, in cambio di servizi di cui il tossicodipendente riconosce l utilità. Nelle strutture di accoglienza, per esempio, è generalmente richiesto tale rispetto dell ambiente circostante. Il mancato rispetto dell ambiente può essere considerato un sintomo di cattivo funzionamento del servizio. Lo stesso vale per i programmi di scambi di siringhe, nell ambito dei quali il tossicodipendente deve impegnarsi a non gettare per terra le siringhe usate. In certi progetti, come quello di Lille, i tossicodipendenti hanno accettato di andare a raccogliere le siringhe del vicinato. 5 [ ] Gli utilizzatori di droga che partecipano alle attività delle associazioni e assumono delle responsabilità sono raramente responsabili dei disturbi alla quiete pubblica. Esistono tuttavia esempi di concertazione, che hanno riunito dei soggetti in conflitto. Alcune città hanno istituito delle mediazioni tra i giovani sospettati di traffico di cannabis e gli adulti. Nel caso delle droghe cosiddette pesanti (eroina, cocaina), tali mediazioni sono più eccezionali. È stata tuttavia condotta un esperienza in un quartiere caldo di Liverpool tra utilizzatori di droga e residenti, (5) Forum Europeo per la Sicurezza Urbana, Coinvolgimento dei residenti nelle strategie locali di prevenzione e di lotta contro la tossicodipendenza, 1998 riunitisi in una specie di giuria cittadina, che ha anche affrontato la questione del traffico di stupefacenti. [ ] Le associazioni locali comprendenti degli utilizzatori di droga sono rare. Sarebbe del resto auspicabile incoraggiare l auto-organizzazione degli utilizzatori di droga, ma i rapporti tra le autorità locali e queste piccole associazioni locali devono essere gestiti da un responsabile che conosca i singoli individui, la loro reputazione nel quartiere e il loro comportamento a livello del consumo delle droghe. È importante incoraggiare il coinvolgimento degli utilizzatori, non foss altro nelle attività che li riguardano, se non è possibile farli partecipare al dispositivo partenariale. Se non si riesce ad ottenere una partecipazione dei tossicodipendenti al partenariato, diverse mediazioni possibili possono essere ipotizzate: [ ] Tramite le associazioni in stretto contatto con gli utilizzatori di droga, in un approccio sanitario dell insieme della comunità (lotta contro l Aids, la prostituzione) [ ] Invitando come esperti le associazioni di utilizzatori di droga esistenti a livello nazionale o in altro luogo, [ ] Rivolgendosi ai servizi che hanno organizzato gruppi di rappresentanza o una consultazione dei tossicodipendenti presi in carico. [ ] Stimolando azioni partecipative, quali il recupero del degrado delle scale di certi immobili a Lille, effettuato da giovani che seguivano un percorso riabilitativo Forme organizzative, definizione dei compiti, definizione delle responsabilità Necessità di organizzare un comitato di pilotaggio Tale comitato sarà incaricato di definire le forme organizzative, i compiti e le responsabilità di ciascun soggetto. Necessità di designare un coordinatore: Il coordinamento del partenariato richiede un investimento di tempo, che non può andare ad aggiungersi alla mole normale di lavoro dei servizi. La gestione del partenariato richiede le competenze di un capo progetto. Non si tratta di una funzione puramente tecnica. Il coordinamento sarà tanto più efficace se il coordinatore conosce le logiche dei servizi, oltre che le problematiche. Il comitato di pilotaggio deve individuare le competenze esistenti nel comune e richiedere di essere affiancato dalle competenze mancanti, o per casi singoli, o per una missione di follow-up. Il coordinatore deve avere la capacità di mobilitare i partner. Deve sapere effettuare la sintesi dei lavori svolti. Deve rendere conto delle diverse logiche di ciascuno dei soggetti, senza privilegiare un approccio particolare. Si potrà preferire la soluzione che consiste nell assumere un responsabile esterno, soprattutto in caso di situazioni conflittuali. 28 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 29

16 I suoi compiti devono essere definiti in modo preciso. Occorre per esempio determinare se è incaricato della diagnosi locale, oppure se per questo è necessario rivolgersi a competenze esterne Il livello di responsabilità dei partner deve essere definito Si deve distinguere tra il livello decisionale e quello operativo, che richiede l istituzione di un comitato di follow-up. Un coordinamento non è necessariamente omogeneo: riunire dei decisori e degli operatori che conoscono bene la realtà locale della droga può contribuire a sensibilizzare i soggetti destinati a lavorare insieme. La scelta deve essere fatta ispirandosi a una strategia del cambiamento. I partner devono conoscere quali sono i loro impegni. Devono essere in grado di prendere delle decisioni o di negoziarle con la loro organizzazione. Il tempo dedicato al partenariato deve essere definito Il comitato di follow-up è incaricato dell attuazione del progetto sul campo Questo comitato di follow-up riunisce gli operatori attivi sul campo. Le riunioni sul campo devono essere regolari. Possono essere necessarie delle riunioni giornaliere per garantire un coordinamento efficace. Deve essere definita la partecipazione di ogni soggetto. Ognuno deve impegnarsi a rendere conto delle attività, delle difficoltà incontrate, delle evoluzioni constatate. Città come per esempio Saint Gilles, in Belgio, stipulano delle convenzioni chiare, che consentono di stabilire l impegno di ogni partner. 6 Nell ambito di un partenariato locale, rendere conto del proprio operato è un operazione tanto più delicata, in quanto i vari partner sono a conoscenza delle voci che corrono sulla reputazione degli uni e degli altri. Le diverse rappresentazioni, i conflitti di competenze o di area di intervento territoriale complicano le relazioni tra i servizi. La gestione delle relazioni tra i servizi non è una perdita di tempo: fa parte integrante del progetto stesso La questione della leadership Il buon funzionamento del partenariato richiede una leadership la cui autorità sia riconosciuta da tutti. Gli amministratori locali hanno una legittimità democratica, ma le decisioni devono rientrare in un processo che richiede la partecipazione di ciascuno dei partner. Il consenso si deve costruire nel corso di discussioni condotte nell ambito del partenariato. Il sindaco deve affermare la propria leadership, poiché rappresenta l interesse generale. La sua leadership è tanto meglio riconosciuta, se il sindaco: [ ] Spiega le ragioni del proprio impegno, definisce chiaramente il proprio ruolo [ ] Affronta la realtà dei problemi: i conflitti devono essere esaminati senza ipocrisie e opportunismi [ ] Fornisce al partenariato i mezzi necessari al suo funzionamento. L impegno degli amministratori locali è la condizione sine qua non per il buon funzionamento del partenariato, che non rappresenta un pre-requisito per l attività, bensì già un primo risultato. Il funzionamento dei servizi e delle associazioni all interno di una rete deve essere individuato già in quanto attività concreta. Tale principio, sul quale si basano le attività di partenariato, incontra nella pratica tutta una serie di ostacoli ben individuati. Per le figure professionali, gli operatori, un servizio che non dispone dei mezzi necessari, non può ottenere risultati soddisfacenti. Per il pubblico, però, un servizio che non ottiene buoni risultati è un servizio che non svolge bene il proprio lavoro. Per accettare di rendere conto delle sue difficoltà, la figura professionale deve avvertire che il proprio operato è legittimo: quindi, che non è colpa sua, che semplicemente non ha i mezzi adeguati per svolgere la propria missione. Deve inoltre essere sostenuto dalla sua gerarchia. In un contesto in cui fossero rimessi in discussione i servizi, gli operatori hanno tendenza ad occultare le difficoltà. (6) Si veda la scheda sul sito 30 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 31

17 04 La diagnosi locale dei consumi di droga La diagnosi locale 7 che viene proposta riguarda in modo specifico i consumi di droga e le loro conseguenze a livello locale. Viene effettuata esaminando il profilo dei consumatori, i prodotti consumati, le tipologie di utilizzo, i rischi, l accesso al trattamento, le possibilità sociali e giudiziarie, i rapporti con la realtà quotidiana del tossicodipendente: la famiglia, i vicini, la comunità educativa Un impostazione necessaria Gli amministratori locali possono essere sollecitati perché: Circolano voci su un presunto traffico di stupefacenti in un determinato quartiere, o in un determinato istituto scolastico, o perfino all interno di una famiglia Un incidente, un overdose, un caso psichiatrico hanno fatto scoppiare uno scandalo nel quartiere. Dei tossicodipendenti occupano di notte degli spazi privati, scale, cantine, parcheggi. I problemi che si pongono alle autorità locali sono simili nelle varie città, pur riflettendo realtà locali molto diverse. [ ] Le voci che circolano su un quartiere possono essere molto recenti, oppure, invece, il quartiere già da tempo è malfamato. In un istituto scolastico, il ceto sociale e la provenienza geografica degli allievi possono essere relativamente omogenei, oppure si sono creati gruppi con rapporti conflittuali, a scuola o nel quartiere. [ ] È a causa di uno scandalo che gli abitanti osano rompere il silenzio sui problemi posti dalla droga nel loro quartiere, oppure il problema della droga non è la causa principale della loro esasperazione. I residenti protestano contro un servizio di pronto soccorso oberato di richieste, o un servizio psichiatrico inaccessibile. [ ] I tossicodipendenti di cui si lamentano i residenti del quartiere sono utilizzatori di droga problematici, noti alle istituzioni, oppure si tratta di giovani che non hanno rapporti con i servizi. Nessuno sa in realtà che cosa consumano e quali rischi corrono. Quando un problema si pone in un quartiere, la reazione spontanea è quella di fornire una risposta immediata: quella che pare più efficace è la repressione. Anche nei casi in cui sono ricercate delle risposte socio-sanitarie, rimane forte la tentazione di risparmiarsi la fatica di un analisi globale dei bisogni e delle risorse. La questione dei (7) Si vedano le seguenti pubblicazioni: SANSFACON Daniel, Guide méthodologique sur le diagnostic des nuisances relatives aux drogues et la prostitution, Centre international pour la prévention de la criminalité, marzo 2006 EMMANUELLI Julien, Contribution à l évaluation de la politique de réduction des risques, SIAMOIS, Institut de Veille Sanitaire, Tomo 1. novembre 2000 Per gli studi relativi in modo specifico al traffico di droga, alla delinquenza e ai disturbi alla quiete pubblica, si veda la pubblicazione del Forum europeo per la Sicurezza urbana, Approccio locale alla criminalità organizzata, Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 33

18 giovani tossicodipendenti è l esempio di una problematica esigente. Le risposte puramente repressive contribuiscono all esclusione di tali giovani. L accesso al trattamento solleva un altro interrogativo: che tipi di droghe consumano, in realtà? È necessaria una cura? L offerta di cure è adattata alle nuove tipologie dei consumi della droga? Numerose iniziative sono suggerite da attori locali che hanno constatato un bisogno specifico. Tuttavia, in assenza di un analisi globale delle risorse disponibili, tali attori ricercano le risposte in funzione dei mezzi che possono mettere in opera. Tali iniziative, attivate da attori locali, spesso innovative, costituiscono la ricchezza del tessuto sociale locale. Hanno tuttavia anch esse i loro limiti: [ ] I servizi vanno ad aggiungersi ai servizi esistenti, mentre il problema può essere determinato dall assenza di una coerenza tra i servizi stessi [ ] Gli operatori mobilitati per risolvere un problema possono essere tentati di sostituirsi ai servizi esistenti, ricorrendo ad esempio, nel campo della sicurezza, a vigilantes, a interventi di pronto soccorso forniti in loco, in mancanza di un accesso all ospedale, nel campo della sanità, mentre invece un adattamento dei servizi esistenti costituirebbe una politica ben più adeguata. Ogni regione, ogni città e perfino ogni quartiere ha la propria storia in materia di droga. La storia della droga in una città o in un quartiere dipende dal momento in cui è stata introdotta, dal profilo dei suoi utilizzatori e dal modo in cui hanno reagito i residenti. In un determinato luogo, la cocaina è ritenuta una droga riservata ai ceti privilegiati; in un altro, è venduta in strada. Le percezioni, i fattori di protezione, la qualità dei rapporti sociali contribuiscono a formulare la diagnosi. La visibilità del fenomeno è inoltre estremamente variabile a seconda dei territori. Molto spesso, la questione è al centro dei dibattiti tra residenti e figure professionali, poiché i primi denunciano il traffico organizzato e lo spaccio di droga, laddove gli altri vedono anzitutto un problema di coesistenza di generazioni. In numerosi luoghi, il consumo di droga resta invisibile: apparentemente, quindi, non si pone un problema di coesistenza tra gli utilizzatori di droga e il loro contesto di vita quotidiana. I rischi potenziali non sono però meno preoccupanti, ed emergono osservando qui un fallimento scolastico, là un tentativo di suicidio. La diversità delle problematiche rende necessaria una diagnosi precisa della situazione locale, dei bisogni e delle risorse Un impostazione operativa La diagnosi locale, pur essendo raccomandata in tutte le politiche urbane, è raramente realizzata. Il primo ostacolo è costituito dalla complessità degli elementi variabili da prendere in considerazione. In materia di droga, la difficoltà è intensificata dal carattere clandestino del consumo e del traffico. Eppure, in questi ultimi anni, sono stati realizzati notevoli progressi. Tutti i paesi europei raccolgono informazioni che vengono analizzate annualmente dall Osservatorio europeo delle droghe. Si tratta di dati nazionali, sempre più uniformizzati. L accesso all informazione resta però problematico a livello locale: [ ] Le fonti di informazione rimangono sparse e le informazioni non sono uniformizzate. [ ] Le principali fonti di informazione sono costituite dalle statistiche realizzate dai servizi, comprendenti tanto quelli di repressione, che di cure. Non sono sufficienti per rispondere alle domande a livello del territorio. [ ] Ogni tipologia di problema richiede un approccio specifico: consumi di droga e rischi, traffico, delinquenza e disturbi alla quiete pubblica. Delle ricerche approfondite richiederebbero risorse finanziarie e umane di cui non dispongono le autorità locali; [ ] La valutazione delle risorse istituzionali contribuisce a delineare la diagnosi della situazione, ma la valutazione, oltre ad essere complessa, deve affrontare logiche istituzionali che sono spesso fonti di conflitti. Un analisi precisa della situazione locale deve prendere in considerazione tutte le dimensioni del problema, ma le esigenze della ricerca fondamentale delle cause del fenomeno e delle ricerche operative per sostenere l azione non sono le stesse. Nel caso delle ricerche operative, quanto occorre, non è conoscere tutto, bensì riunire le informazioni necessarie per prendere le decisioni. Quando si presenta un problema su un territorio, la diagnosi consiste nel: [ ] Raccogliere l informazione esistente [ ] Sollecitare l opinione dei soggetti interessati. La diagnosi locale della situazione porterà a convalidare o a invalidare certe opinioni contradditorie, quali per esempio il profilo degli utilizzatori di droga, considerati dagli uni come degli abitanti del quartiere, dagli altri come degli stranieri o dei vagabondi. Se prendiamo l esempio dei giovani tossicodipendenti, ci troviamo di fronte a due interrogativi: l uso della droga da parte di questi giovani richiede una cura della dipendenza? L offerta di cure è adattata ai nuovi rischi? Sono domande che verranno poste agli operatori in contatto con i giovani del quartiere, medici generici e operatori sociali, specialisti in tossicodipendenza e alle equipe dei servizi di riduzione del danno. È essenziale inoltre conoscere l opinione degli stessi giovani su tali servizi. L azione da condurre, o più precisamente l insieme delle azioni, è scelto in funzione delle ipotesi adottate all avvio del progetto. Tali ipotesi verranno rivalutate nel corso dello svolgimento del progetto, in funzione dei risultati ottenuti. L impostazione basata sulla diagnosi accompagna ciascuna delle tappe dell azione, dalla scelta delle priorità, alla valutazione dei risultati, degli effetti e degli impatti. 34 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 35

19 Nelle grandi città europee, numerosi studi sono già stati condotti e il partenariato è stato talvolta avviato in base a una diagnosi anteriore. Basta in tal caso individuare gli indicatori che giustificano le scelte e consentono di seguire l evoluzione della situazione. È nel corso del progetto che può rivelarsi necessaria una diagnosi più precisa per comprendere una determinata difficoltà, prendere in considerazione nuovi consumi, nuovi rischi, ampliare l azione rivolgendola a nuove popolazioni. La conoscenza della situazione locale diventa più precisa man mano che si sviluppano le azioni. Anche la conoscenza delle popolazioni si ottiene portando avanti l azione. Infatti, è grazie alla presenza delle unità di strada nel corso di una festa, per esempio, che è stato possibile conoscere il profilo e i rischi dell utilizzazione di natura ricreativa e festiva. Nel contempo, è stato necessario accogliere dei drogati senza esigere che accettino un programma di disintossicazione per misurare le ripercussioni dell esclusione dalle cure. La verifica delle azioni realizzate permette di determinare se è necessario uno studio complementare nel corso del programma. La metodologia deve essere flessibile, deve potersi adattare al territorio. Deve essere rapida. La valutazione iniziale deve servire a informare i partner, presentando una tabella sintetica delle conoscenze su un determinato territorio. Deve riunire degli indicatori che dimostrino l evoluzione della situazione man mano che viene realizzata l azione Una diagnosi condivisa Prendere in considerazione tutte le dimensioni nella loro globalità, essere tempestivi e flessibili, sono esigenze che a prima vista possono sembrare contradditorie. Il partenariato offre un ambito di lavoro in cui le varie opinioni possono essere prese in considerazione. Confrontare i punti di vista è indispensabile per ottenere una conoscenza locale dei consumi di droga. Certe città, come La Spezia 8 in Italia, hanno realizzato delle diagnosi condivise dall insieme degli attori interessati, grazie alle quali è stato possibile elaborare un rapporto contente la totalità dei dati raccolti. A priori, si potrebbe pensare che per abbandonare le visioni utopistiche e toccare con mano la realtà obiettiva occorra evitare di prendere in esame i pareri degli individui, ma nulla è più lontano dalla realtà. Si deve notare, invece, che è grazie al confronto delle opinioni degli attori che si può sperare di riuscire a comprendere le varie sfaccettature del problema. L uso della droga non è spiegato da un unica verità. I punti di vista non coincidono tutti: il medico generico, l agente di polizia, (8) Si veda la scheda sul sito l utilizzatore di droga, ciascuno ha la propria esperienza, indispensabile per la diagnosi, senza trascurare le opinioni delle famiglie, degli abitanti, della comunità educativa, degli operatori non specializzati. Ciascuno ha il proprio approccio al problema, che contribuisce all elaborazione della diagnosi. Tutti partecipano a quanto i sociologi chiamano la costruzione del problema, vale a dire il modo in cui la collettività interpreta il fenomeno e ne percepisce le conseguenze. La prima fonte di informazione in un dispositivo partenariale, è l esperienza di ciascuno dei partner. È la loro analisi della situazione: quali problemi solleva la presa in carico o meno dei tossicomani? Che cosa pensano dei servizi offerti? Che rapporti hanno con gli altri partner delle iniziative? Che problemi non sono risolti? Quali soggetti detengono una parte di queste competenze nella città? Di quali informazioni si sente la mancanza? L analisi delle statistiche dei servizi implica la partecipazione delle figure professionali dei servizi: sono le uniche in grado di indicare se l aumento o il calo del numero di persone fermate o di pazienti in trattamento è dovuto a un cambiamento dei mezzi messi in opera, oppure se rispecchia un cambiamento della situazione locale. La valutazione delle risorse istituzionali richiede una partecipazione ancora più attiva delle figure professionali. Occupano infatti la posizione idonea per conoscere i limiti delle loro attività. Talvolta può essere necessario ricorrere ad audit esterni, in particolare in casi di gravi carenze di funzionamento, ma per individuare le risorse disponibili nel servizio, nonché gli ostacoli per avere accesso ad altri servizi, la conoscenza dei professionisti è indispensabile. Quando le associazioni di residenti partecipano alla diagnosi, esprimono le esperienze quotidiane degli abitanti. Hanno spinto i pubblici poteri e i servizi a prendere in considerazione quei comportamenti che alimentano il loro senso di insicurezza. Queste associazioni sono inoltre portate a comprendere il funzionamento dei servizi, i limiti della repressione, le difficoltà di accesso al trattamento, l utilità di potenziare l offerta di servizi. Il partenariato è tanto necessario per analizzare la situazione, quanto per predisporre l azione. La diagnosi condivisa è la condizione necessaria perché le azioni siano accettabili dalle parti interessate e perché gli operatori aderiscano ai nuovi obiettivi Diagnosi preliminare e definizione degli obiettivi Il confronto dei punti di vista dei soggetti interessati deve portare a una diagnosi preliminare, che ha lo scopo di individuare: [ ] I temi per i quali esiste un consenso tra i partner e quelli che accendono i dibattiti [ ] Gli elementi conosciuti e quelli che richiedono un indagine approfondita o un complemento di indagine, sia presso i tossicodipendenti, che nel contesto in cui vivono. 36 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 37

20 Gli obiettivi della diagnosi saranno definiti sulla base di questa diagnosi preliminare. La conoscenza del fenomeno non è statica, si accresce in funzione delle attività e delle ricerche già condotte. Quando sono limitate le conoscenze sugli utilizzatori di droga della città, la diagnosi locale deve prefiggersi ambizioni più modeste. Il suo obiettivo deve essere operativo: individuare le risorse in funzione delle necessità, per esempio: [ ] ndividuare le popolazioni che devono essere il target privilegiato degli interventi [ ] Individuare l offerta di servizi che permettono di entrare in contatto con i tossicodipendenti [ ] Individuare i soggetti che si trovano a dovere affrontare i tossicodipendenti problematici: residenti, reparti di ospedali, servizi comunali; occorre delineare una tipologia dei comportamenti violenti o che sconfinano nella delinquenza. Il risultato della diagnosi preliminare può portare a: [ ] Creare strumenti che consentano di approfondire la conoscenza del problema, per esempio: >> Istituzione di un unità di strada (outreach) che intervenga nelle vie cittadine, negli squat, nei luoghi di ritrovo dei tossicodipendenti e che possa indicare i rischi e le necessità. >> Istituzione di un equipe di mediazione, che possa intervenire su richiesta degli abitanti. [ ] Analizzare dati statistici o frutto delle osservazioni nei servizi: >> Raccolta e analisi delle denunce e delle lagnanze >> Analisi delle situazioni che hanno richiesto l intervento dei servizi di emergenza [ ] Creare dispositivi comprendenti l insieme dei dati, per esempio: >> Osservatorio locale dei consumi di droga >> Predisporre un sistema di allerta precoce, per individuare nuove utilizzazioni e nuovi rischi >> Report di controllo delle attività, valutazione degli effetti e impatti, riorientamento delle azioni [ ] Indagini relative a temi specifici, per esempio: >> Osservazione qualitativa di un luogo, di una popolazione, o delle interazioni tra i gruppi che la compongono >> Indagine epidemiologica sui comportamenti a rischio >> Studio dei percorsi socio-giudiziari >> Sondaggi di opinioni, indagini di soddisfazione. Gli obiettivi della diagnosi dipendono dai mezzi che possono essere dispiegati: [ ] Un sistema di allerta, un osservatorio locale, un report di controllo delle attività, richiedono un investimento importante, giustificato nelle grandi città per capitalizzare l esperienza acquisita. Spesso, è nel corso del processo che tali strumenti si rivelano necessari. È vero anche per i sondaggi di opinioni o per le indagini epidemiologiche. [ ] Quando occorre trattare l informazione già esistente nei servizi, le competenze richieste partecipano alla gestione del progetto. Il coordinatore del partenariato può essere in grado di raccogliere le informazioni. [ ] Quando si rivelano necessarie delle ricerche complementari, bisogna avvalersi di competenze specifiche: esperti, studio di consulenti esterni. [ ] Si possono stipulare delle convenzioni con vari organismi di ricerca, nazionali o regionali, con Università, istituti di formazione professionale (assistenti sociali, operatori sanitari). [ ] L esperienza anteriore delle città europee è preziosa. Delle competenze utili sono già state acquisite in questo ambito; sono inoltre auspicabili scambi di esperienze, visite di studio in altre città. Charleroi 9 in Belgio, ha saputo sviluppare questo tipo di scambi a livello europeo ed avvalersene per le proprie attività. Sarebbe illusorio sperare che il processo di diagnosi possa essere completamente affidato a un consulente esterno, poiché pochi consulenti possono disporre dell insieme delle competenze necessarie: [ ] Competenze generaliste in scienze sociali (sociologia, economia, e in particolare economia sommersa, criminologia) epidemiologia, ricerche nel campo della salute pubblica. [ ] Conoscenze specifiche del problema della droga; capacità di instaurare rapporti di fiducia con i tossicodipendenti per un approccio etnografico. [ ] Esperienza di valutazioni presso organismi e servizi. [ ] Padronanza delle tecniche qualitative, dei colloqui individuali, colloqui di gruppo e del lavoro sul campo. (9) Si veda la scheda sul sito 38 Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali Uso di droghe, servizi di assistenza sanitaria di base e politiche locali 39