La riforma amministrativa in Europa

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1 La riforma amministrativa in Europa a cura di Yves Meny e Vincent Wright il Mulino

2 Indice Introduzione. Le burocrazie e la sfida del cambiamento, di Yves Meny e Vincent Wright p. 19 PARTE PRIMA SEZIONE PRIMA La modernizzazione amministrativa nelregno Unito: una panoramica, di George Jones 39 Introduzione Le Otto caratteristichc della nuova gestione pubblica: gli obiettivi della modernizzazione amministrativa Cos'e accaduto Perche - e perche cosi facilmente - si sono verificati i cambiamenti? - 4. La questione del mantenimento dei cambiamenti. L'obiettivo della modernizzazione amministrativa in Francia: riconciliare Stato e societä, di Alain Claisse 71 Introduzione Riforme e modernizzazione: qualche dato sulla storia amministrativa francese Gollismo e intendenza amministrativa II carattere contingente della riforma amministrativa Metodo sperimentale e amministrazione per obiettivi: la riforma prudente Le priorita amministrative del dopo-gollismo ( ) Un metodo tecnocratico al servizio della razionalizzazione amministrativa: la Rcb Un'ambizione modernizzatrice diffusa: Pawicinamento tra amministrazione e amministrati La crisi degli anni '80: lo Stato sotto accusa Decentramento, deconcentrazione, autonomie locali: il

3 decongestionamento dello Stato Dalla deregolamentazione alla codificazione Qualitä e responsabilitä: gestione pubblica e modernitä sociale L'emergenza del problema qualitä II programma di «rinnovamento del servizio pubblico» Le incertezze della valutazione Modelle» europeo e modernitä amministrativa L'adattamento delle strutture amministrative centrali Verso una ricomposizione territoriale? Modernizzazione amministrativa e riforma del settore pubblico in Germania. Considerazioni generali, di Joachim Jens Hesse p Caratteristiche di base del settore pubblico e della pubblica amministrazione in Germania: Adattamenti in un sistema stabile Una tripla sfida all'amministrazione pubblica Gli effetti dell'unificazione Gli effetti dell'europeizzazione Nuove condizioni contestuali e domande funzionali La riforma degli incarichi La riforma dell'organizzazione II personale Aree politiche importanti: il caso del settore sanitario Conclusione. La modernizzazione dell'amministrazione tedesca: cambiamenti organizzativi ai livelli federale e statale, di Klaus Goetz Introduzione II sistema amministrativo tedesco: decentralizzazione, deconcentrazione e integrazione Pressioni per il cambiamento e limiti della riforma amministrativa Cambiamenti organizzativi a livello Federale: obiettivi modesti, risultati modesti Cambiamenti organizzativi a livello statale: dalla semplifieazione alla modernizzazione L'esempio del Baden-Württemberg La capacitä di adattamento messa alla prova: la sfida dell'unificazione. La riforma degli incarichi: privatizzazione, deregolamentazione, deburoeratizzazione, sviluppo del Terzo Settore, di Wolfgang Seibel Sistema di governo tedesco e pubblica amministrazione Riforma degli incarichi: privatizzazione, deregolamentazione, deburoeratizzazione, sviluppo del Terzo Settore Privatizzazione Deregolamentazione Deburoeratizzazione Lo sviluppo del Terzo Settore Conclusione. 10

4 La modernizzazione dell'amministrazione pubblica spagnola. Bilanci eprospettive, di Rafael Banön-Martinez 1. Introduzione La modernizzazione e la trasformazione dello Stato II nuovo sistema politico valori ed i rapporti Stato-societä II tramonto del modello napoleonico Riforma e modernizzazione II «nucleo duro» dello Stato: legittimitä e conflitto Gli effetti della modernizzazione La politica sociale II capitale umano L'immagine sociale, la cultura ed i valori. La riforma amministrativa neipaesibassi, di Uriel Rosenthal e Renk Roborgh Introduzione Societä e sistema governativo in Olanda: continuitä e cambiamento Pilastramento e depilastramento II sistema costituzionale II sistema politico Punti di interesse Corporativismo Lo stato assistenziale II sistema amministrativo olandese: continuitä e cambiamento II governo nazionale: il sistema dipartimentale Corporativismo amministrativo Governo nazionale: riforma amministrativa Governo nazionale: cambiamento amministrativo Pressioni per un ulteriore cambiamento: l'integrazione europea II governo sub-nazionale: decentralizzazione consolidata Tendenze e contingenze Legge costituzionale e regime politico La ristrutturazione del Governo centrale La gestione delle risorse umane Governo per procura La ristrutturazione dello Stato assistenziale Gli investimenti pubblici La societä multiculturale Regionalizzazione Le ipotesi amministrative L'ipotesi di un cambiamento drastico L'ipotesi dell'immobilitä L'ipotesi dell'adattamento. Aspetti della modernizzazione dell'amministrazione centrale austriaca: dalla disponibilitä nei confronti dei cittadini alla marketizzazione, di Wolfgang Müller Introduzione Riforma della struttura amministrativa La disponibilitä dell'amministrazione verso il pubblico Struttura ministeriale. Divisione delle competenze Riduzione degli incarichi Divisione degli incarichi Controllo dell'amministrazione La struttura della collocazione degli uffici pubblici Elaborazione dei dati Viaggi di lavoro. 11

5 3. Gestione del personale Oggettivazione Numero di posti nella funzione pubblica II sistema degli incentivi e la mobilitä Formazione e sviluppo del personale Conclusione. La modernizzazione dell'amministrazione centrale belga, di Herman Wuyts. p. 317 Introduzione Brevi cenni sulla rcgionalizzazione Profilo storico Le istituzioni del Belgio regionale Le comunitä. - Comunitä francese. - Comunitä fiamminga. - Comunitä germanofona. - Le competenze delle comunitä. - Le finanze Le regioni. - La regione vallona. - La regione fiamminga. - La regione Bruxelles-Capitale. - Le commissioni comunitarie. - Le competenze delle regioni. - Le finanze La cooperazione L'amministrazione Le innovazioni del regio decreto sui principi generali dello Status amministrativo ed economico dei funzionari dello Stato applicabili al personale degli esecutivi e agli enti pubblici ehe ne dipendono Introduzione L'attuazione dei prineipi Conclusione L'organizzazione del ministero della comunitä fiamminga Introduzione Le nuove strutture II funzionamento II quadro organico del personale. SEZIONE SECONDA L'adattamento dell'amministrazione britannica alla sfida europea, di Sonia Mazey 349 Introduzione: il contesto istituzionale e politico Le strutture amministrative nazionali per il coordinamento degli affari comunitari Origini storiche: II ministero degli Esteri II Segretariato europeo nelfufficio di gabinetto Le commissioni di governo coinvolte negli affari comunitari europei dipartimenti di Whitehall e gli affari comunitari L'esame Parlamentäre della legislazione comunitaria europea L'adattamento dell'amministrazione britannica alle istituzioni della Comunitä europea funzionari britannici nella Commissione europea La rappresentanza permanente del Regno Unito (Ukrep) a Bruxelles Le presidenze del Consiglio britanniche: una valutazione Conclusione. 12

6 Decisioni comunitarie e amministrazione francese, di Yves Surel Introduzione. -1. L'amminislrazione francese e l'esecuzione delle decisioni comunitarie L'amministrazione francese comc servizio esterno della Cee La subordinazione giuridica Le modifiche funzionali e strutturali dell'amministrazione francese legate al suo ruolo di esccutrice della norma comunitaria Sfumature della nozione di scrvizio esterno L'adattamento dell'amministrazione francese al processo di decisione L'amministrazione francese come potere normativo Nuove funzioni per una nuova legittimitä La partecipazione al processo decisionale comunitario limiti al mantenimcnto del potere normativo dello Stato. Adattamenti organizzativi e funzionali dell'amministrazione spagnola nelprocesso di integrazione europea, di Angel Martin Acebes 1. Introduzione L'amministrazione spagnola: caratteristiche fondamentali Conseguenze dell'integrazione europea Organi di coordinamento Trasformazioni organizzative e funzionali Gli enti pubblici L'amministrazione spagnola di fronte alla sfida dell 'unione europea L'amministrazione e la competitivitä La modernizzazione dell'amministrazione come risposta all'unione europea La strategia di attuazione della modernizzazione neh'amministrazione spagnola II piano di modernizzazione Adattamenti della pubblica amministrazione olandese ai problemi europei: coordinazione senza coordinatore?, di Jos Raadschelders e Theo Toonen 1. Introduzione - 2. Europeizzazione della pubblica amministrazione: quadro di riferimento per un'analisi - 3. Le sfide politiche: reeezione, attuazione e applieazione dei regolamenti della Ce nei Paesi Bassi - 4. La sfida istituzionale: 1'«Europa delle regioni» incontra l'«europa delle cittä» Conclusione - 5. La sfida funzionale: adattamenti amministrativi Le limitazioni dcl- Famministrazionc collegiale Sviluppi nel processo decisionale, nel coordinamento e nella negoziazione comunitari olandesi L'integrazione europea dei Paesi Bassi La sfida della gestione pubblica: generare un adattamento stabile. 13

7 Amministrazione centrale e integrazione europea. II caso della Grecia, di Constantin Stephanou p Osservazioni preliminari L'amministrazione nazionale di fronte alle nuove sfide L'evoluzione dell'amministrazione ellenica nel corso deh'ultimo decennio Organizzazione e gestione del personale Ripartizione delle competenze dei ministeri Delega dei poteri Organizzazioni amministrativa Formulazione della politica comunitaria Livello politico Livello amministrativo Partecipazione ai processi decisionali Partecipazione al processo legislativo Partecipazione ai processi di bilancio Attuazione delle decisioni comunitarie Conclusione-raccomandazioni. PARTE SECONDA SEZIONE PRIMA La funzione pubblica britannica dopo il I nuovi metodi di gestione delle risorse umane, di Sue Richards 507 Introduzione II «paradigma amministrativo» II reclutamento del personale pubblico La classificazione del personale La valutazione Addestramento e sviluppo Retribuzione e relazioni tra le parti sociali I sistcmi di avanzamento di carriera II licenziamento Considerazioni generali La gestione delegata ed il controllo decentrato delle risorse La gestione delle risorse umane prima del programma «Next Steps» II reclutamento del personale pubblico La classificazione del personale La valutazione Addestramento e sviluppo Retribuzione e relazioni tra le parti sociali sistemi di avanzamento di carriera II licenziamento La gestione delle risorse umane ed il programma «Next Steps» II reclutamento del personale pubblico La classificazione del personale La valutazione Addestramento e sviluppo Retribuzione e relazioni tra le parti sociali sistemi di avanzamento di carriera II licenziamento Conclusione. La riforma della funzione pubblica in Gran Bretagna. II programma «Next Steps», di Andrew Adonis 547 Introduzione. -1. II contesto storico e istituzionale II programma «Next Steps»: intenzioni e principi L'attuazione del 14

8 programma Flessibilitä di retribuzione e di condizioni I dirigenti generali Spostamento della sede Obiettivi Unitä del servizio Ruolo e dimensione futuri dei dipartimenti centrali La responsabilitä verso il parlamento Valutazione e prospettive future La gestione La produttivitä La Costituzione. - Appendice 1. - Appendice 2. Lapolitica di modernizzazione amministrativa e la trasformazione della pubblica amministrazione francese, di Luc Rouban p Introduzione L'evoluzione della pubblica amministrazione francese e la ricerca di nuovi strumenti di gestione Modernizzazione della pubblica amministrazione e management pubblico La diminuzione del potere d'acquisto Gli effetti della politicizzazione Una sociologia differenziale L'avvicinamento fra i due mondi del lavoro Le grandi tappe della modernizzazione della pubblica amministrazione : la grande illusione : l'abbozzo di una politica originale di modernizzazione : l'intermezzo neo-liberale : il rinnovamento del servizio pubblico Le tecniche di modernizzazione e la loro mcssa in opera circoli di qualitä progetti di servizio centri di responsabilitä Strumenti psico-sociologici e loro limiti Pianificazione del sistema della pubblica amministrazione La ridefinizione della «griglia» indiziaria Lo sviluppo della formazione continua Dalla notazione alla valutazione del personale Verso una politica di gestione delle risorse umane Conclusione. Lapolitica di modernizzazione amministrativa in Francia. L'amministrazione dell'«iquipement», di Marie- Christine Henry-Meininger Introduzione: perche Yequipement L'influenza del contesto generale L'influenza determinante di Serge Vallemont e la stabilita di un'equipe Un processo graduale e pragmatico Presentazione generale dell'amministrazione dell'equipement II peso dei servizi dipartimentali Le conseguenze del decentramento. 3. Originalita del metodo La guida della riforma ed il cambiamento delle modalitä di comunicazione tra amministrazione centrale e servizi periferici Gradualismo e pragmatismo Le linee generali della modernizzazione La gestione delle risorse umane dalla responsabilizzazione del personale alla formazione dei dirigenti La responsabilizzazione dei 75

9 capi dei servizi cstcrni tramite l'istituzione di nuovi rapporti contrattuali La trasformazione delle modalitä di gestione: dal controllo di gestione ai piani «obiettivi-strumenti» Lo sviluppo della funzione di valutazione Conclusione: come valutare la modernizzazione? Germania: lepolitiche del personale, di Maria Becker p. 647 Introduzione. -1. La struttura del personale della funzione pubblica nella Repubblica federale tedesca Ragioni per una riforma della funzione pubblica e della sottostante struttura legale Problemi specifici della riforma della funzione pubblica II sistema della carriera II principio fundamentale dell'impiego a vita II principio di mantenimento a vita II sistema di assistenza dei funzionari Punti di partenza per una riforma della funzione pubblica II tenlativo di riforma della funzione pubblica dopo la fine della seconda guerra mondiale La riforma della funzione pubblica degli anni settanta e le ragioni del suo fallimento Prospettive. Dalla gestione del personale al «management» del capitale umano, di Jose Constantino Nalda e Ernesto Carrillo Introduzione La riforma politica dello stato e le risorse umane L'ereditä storica Le politiche di adattamento al mutamento politico La razionalizzazione del modello organizzativo dei funzionari La strategia utilizzata contenuti della riforma deila funzione pubblica Lc disfunzioni del sottosistema del personale La modernizzazione della amministrazione e la gestione delle risorse umane II contesto della modernizzazione II modello di modernizzazione della pubblica amministrazione La strategia utilizzata per la modernizzazione Le politiche del personale Le risorse umane: il tallone d'achille della modernizzazione amministrativa. La modernizzazione amministrativa in Spagna. Flessibilitä organizzativa e cambiamenti nelle procedure di attuazione della pubblica amministrazione: azioni intraprese, di Joan Subirats 713 Introduzione. -1. Organizzazione Le agenzie L'organizzazione amministrativa come organizzazione strumentale Le procedure di attuazione Amministrazione per obiettivi Meccanismi di pianifleazione e controllo Primo bilancio 16

10 del processo di modernizzazione amministrativa Lo studio Delphi Le Ispezioni dei servizi operativi (Iso) Creazione e riorganizzazione delle agcnzic autonome e delle imprcse pubbliche La creazione delle agenzie di gestione La risoluzione del Consiglio dei ministri sul piano di modernizzazione per i ministeri L'accordo Map-Sindacati II progetto di legge sullo Status giuridico e sul procedimento amministrativo Conclusione. La riforma amministrativa nella funzionepubblica olandese: organizzazione e gestione nell'ultimo decennio, di Walter Kickert p Introduzione II contesto olandese Impostazionc dell'analisi La gestione e l'organizzazione pubblica Sistemi complessi II contesto esterno Struttura dell'analisi cambiamenti nelle relazioni amministrative Le grandi operazioni Analisi specifiche di governo Aggiunte e conclusioni Cambiamenti nella gestione e nell'organizzazione intcrna. II «governo a distanza». Esperienze di «autonomizzazione» degli incarichi del governo Introduzione Terminologia Sviluppi nel governo centrale Approccio organizzativo Agenzie autonome e dipattimenti centrali AIcuni commenti Conclusioni e discussione Altri cambiamenti Futuri cambiamenti. SEZIONE SECONDA Le riforme sanitarie in Gran Bretagna, di Howard Glennerster Le ragioni all'origine delle riforme La drastica riduzione di risorse Le due Strategie per la riforma La vittoria dei sostenitori dell'efficienza II contenuto delle riforme II ruolo di destinatari attribuito ai distretti II ruolo di acquirenti attribuito ai medici generici La valutazione delle riforme La separazione tra acquirente e fornitore. La modernizzazione della gestione pubblica del sistema sanitario francese, di Christian Bechon Introduzione Organizzazione generale del sistema sanitario francese Le spese di gestione del sistema sanitario francese La modernizzazione deu"amministrazione: un pro- I7

11 blema piü ampio del solo settore sanitario La modernizzazione della gestione del sistema sanitario pubblico L'evoluzione dei metodi di gestione ospedaliera: verso l'ospedale-impresa? La modernizzazione della gestione delle risorse umane: un costo elevato La modernizzazione deu'amministrazione sanitaria pubblica: la riforma dell'esercizio del controllo Un'amministrazione scossa dalle «3 D» La riforma dei metodi di lavoro Debolezza e lentezza degli effetti sugli strumenti di lavoro Un recente tentativo di rimobilitazione del personale La modernizzazione del sistema di rimborso: un considerevole sforzo di informatizzazione Magri progressi nell'ambito della gestione amministrativa Un considerevole sforzo di informatizzazione Conclusione. La modernizzazione amministrativa: le riforme del servizio sanitario in Germania, di Klaus-Dirk Henke e Claudia Ade p. 839 Introduzione. -1. II quadro istituzionale del finanziamento e della fornitura dell'assistenza sanitaria Le istituzioni ehe finanziano e forniscono l'assistenza sanitaria Le casse malattia fornitori I problemi ehe hanno portato alle riforme Intervento governativo e contenimento dei costi: le riforme dell'assistenza sanitaria negli anni settanta e ottanta Le riforme globali Le politiche di contenimento dei costi negli anni settanta e ottanta Le sfide per gli anni novanta: la scelta tra l'adeguamento amministrativo e le modifiche degli obiettivi e degli strumenti L'adeguamento amministrativo Modifiche degli obiettivi e degli strumenti: la proposta di un'assistenza sanitaria delegata dal governo. Lapolitica sanitaria nei Paesi Bassi, di Jim Björkman Introduzione Quadro cronologico: Proposte recenti Discussione sugli strumenti amministrativi Bilancio e finanze Pianificazione e regolamentazione Considerazioni conclusive. Gli autori