Mappatura e miglioramento dei processi di selezione nei bandi di ricerca industriale e sviluppo pre-competitivo

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1 Presidenza del Consiglio dei Ministri Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l innovazione COLLANA DEL Progetto Sostegno alle Politiche di Ricerca e Innovazione delle Regioni QI07CP03 Mappatura e miglioramento dei processi di selezione nei bandi di ricerca industriale e sviluppo pre-competitivo Report intermedio del Gruppo di lavoro 2 Coordinatore: Andrea Bairati Gennaio 2012 Questa opera è distribuita con licenza Creative Commons Attribuzione Condividi allo stesso modo 3.0 Unported.

2 Il Progetto Sostegno alle Politiche di Ricerca e Innovazione delle Regioni è stato realizzato nell ambito del PON Governance e Assistenza Tecnica Investiamo nel vostro futuro PROGETTAZIONE E COORDINAMENTO Presidenza del Consiglio dei Ministri AGENZIA PER LA DIFFUSIONE DELLE TECNOLOGIE PER L INNOVAZIONE Via Camperio, Milano Direttore: Dr. Mario Dal m.dalco [at] governo.it QI07CP03 Mappatura e miglioramento dei processi di selezione nei bandi di ricerca industriale e sviluppo pre- competitivo 2

3 Prefazione Il Quaderno che qui viene presentato è il secondo di una serie di lavori realizzati nell ambito del progetto Sostegno alle politiche di ricerca e innovazione delle Regioni avviato nel 2010 su iniziativa congiunta del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica (DPS) e dell Agenzia per la Diffusione delle Tecnologie per l Innovazione. Il Quaderno, curato da Andrea Bairati, sintetizza l analisi svolta all interno del Gruppo di lavoro 2 da un folto gruppo di dirigenti e funzionari ministeriali e regionali, nonché di rappresentanti del mondo camerale, della intermediazione e delle agenzie regionali, sulla Mappatura e il miglioramento dei processi di selezione nei bandi di ricerca industriale e sviluppo pre-competitivo. Il tema è cruciale per le politiche di ricerca e innovazione delle Regioni. Come è noto infatti dalla analisi economica degli incentivi alla ricerca privata svolta dalla imprese, occorrono alcune condizioni perché l impiego di risorse pubbliche sia giustificato. Occorre in altre parole mostrare che le risorse pubbliche sono impiegate allo scopo di svolgere attività di ricerca che non verrebbero svolte in assenza di un incentivo pubblico, privando la società di un contributo di innovazione. Questa condizione si ottiene con maggiore probabilità se il finanziamento pubblico interviene laddove il mercato finanziario privato non investe, cioè in progetti a più elevato profilo di rischio, anche nel caso di imprese di maggiore dimensione, o laddove vi sono forti asimmetrie informative e imperfezioni del mercato del credito, come con le innovazioni promosse dalle piccole imprese, o ancora laddove vi sia un gap da colmare tra ricerca e mercato, come accade nelle collaborazioni tra università e imprese. In questi casi il finanziamento pubblico non sostituisce ma, con maggiore probabilità, si somma a quello privato. Questo effetto di addizionalità, anche laddove sia presente, viene però di fatto vanificato se le procedure amministrative sono lunghe e di durata incerta. Di fronte a procedure lente e nelle quali non vi è certezza sui tempi di erogazione, le imprese sono indotte a comportamenti opportunistici, ovvero a tenere nel cassetto progetti secondari, finanziando i progetti strategici con i propri flussi di cassa e considerando l incentivo pubblico, se e quando arriva, come un contributo ai profitti, che non si traduce in nuovi progetti di ricerca. Così facendo l amministrazione pubblica sancisce in partenza la propria inefficacia. Non è un caso che gran parte degli studi svolti in Italia sull impatto del finanziamento pubblico QI07CP03 Mappatura e miglioramento dei processi di selezione nei bandi 3 di ricerca industriale e sviluppo pre-competitivo

4 alla ricerca industriale concludano in modo dubbioso e tendenzialmente negativo. E tuttavia queste analisi sono state finora svolte quasi esclusivamente in riferimento a misure di policy di scala nazionale, contrassegnate da tempi di esecuzione estremamente lunghi. Sono pochi gli studi che hanno iniziato a esaminare le politiche regionali. Vi è un deficit informativo, che il lavoro presentato in questo Quaderno contribuisce a colmare. Il testo riporta infatti una originale indagine su un campione non rappresentativo di 55 bandi, per un importo totale di 1,5 miliardi di euro, svolti nel periodo Si tratta della prima indagine disponibile in Italia sui meccanismi amministrativi dei bandi regionali per ricerca e sviluppo. I dati che emergono dalla indagine sono di estremo interesse: - la durata complessiva delle procedure va da un minimo di 18 ad un massimo di ben 38 mesi: ciò significa che esistono margini elevati di miglioramento nella convergenza verso le migliori pratiche; - sulla durata complessiva incide una fase preparatoria di circa 6 mesi in media, di cui ben 4 per attività di concertazione, con un range di durata molto ampio (da 1 a 24 mesi); - emergono significative opportunità di recupero di efficienza da una gestione innovativa della preparazione dei bandi, ripensando radicalmente le attuali modalità di concertazione, che appaiono del tutto obsolete; - l attuale processo di concertazione, lungi dal fornire elementi di informazione che riducano l opacità della domanda da parte delle imprese, finisce per allargare gli obiettivi delle misure in modo indefinito e generico; - anche nella fase di valutazione sono possibili grandi margini di recupero di efficienza, posto che a fronte della durata di 6 mesi nel best case la media si attesta sui 18 mesi; - le fasi di avviso pubblico e gestione del bando e di valutazione appaiono tuttavia difficilmente comprimibili al di sotto dei 5-6 mesi ciascuna (durata minima nei casi migliori); - il mix delle fonti finanziarie per la ricerca e lo sviluppo regionali è appoggiato prevalentemente su risorse nazionali (39%) e comunitarie (39%) mentre circa un quinto delle risorse (22%) proviene dai bilanci regionali; - gli strumenti adottati sono in gran parte tradizionali: più dell 80% degli investimenti censiti sono in bandi senza specifici vincoli settoriali o tecnologici, con utilizzo del fondo perduto per l 86% degli importi e co-finanziamento medio del 46%; QI07CP03 Mappatura e miglioramento dei processi di selezione nei bandi 4 di ricerca industriale e sviluppo pre-competitivo

5 - le forme di cooperazione strutturata tra imprese e/o tra imprese ed enti di ricerca sono ancora minoritarie, anche se iniziano a farsi strada interventi sistemici come poli di innovazione e programmazione integrata; - il tasso di successo dei progetti è molto elevato: circa 3000 su 7000 ricevuti, pari al 43% in media, con punte anche molto elevate. Si tratta di elementi che testimoniano di politiche ancora poco mature, ma nelle quali i margini di miglioramento, di recupero di efficienza amministrativa e di intelligenza strategica sono molto elevati. A fronte di ipotesi di ridisegno complessivo del sistema degli incentivi alle imprese, il tema di una migliore articolazione dei rapporti tra Stato e Regioni trova in questo lavoro utili elementi di riflessione. Andrea Bonaccorsi Coordinatore scientifico del progetto QI07CP03 Mappatura e miglioramento dei processi di selezione nei bandi 5 di ricerca industriale e sviluppo pre-competitivo

6 Sommario Introduzione Premessa Una valutazione di insieme delle politiche regionali per l innovazione nelle imprese Obiettivi del progetto Il processo amministrativo e gli strumenti in uso La fase di definizione delle priorità La rilevazione dei bandi regionali Copertura della rilevazione per territori e importi complessivi Tempi di lavorazione dei processi amministrativi: (a) fase di concertazione Tempi di lavorazione dei processi amministrativi: (b) fase di preparazione Esperienze pilota: Poli di innovazione e programmazione integrata Beneficiari e forme di collaborazione Dimensionamento dei progetti Opzioni di strumenti di policy e regimi di aiuto Mix di finanziamento Selezione dei progetti Considerazioni di sintesi Appendice Allegato QI07CP03 Mappatura e miglioramento dei processi di selezione nei bandi 6 di ricerca industriale e sviluppo pre-competitivo

7 Introduzione Si ringraziano i partecipanti del Gruppo di lavoro 2 e in particolare coloro i quali hanno fornito un contributo sistematico in termini di comunicazione sulle esperienze della propria Regione e di revisione degli strumenti di rilevazione. Si ringraziano inoltre le strutture regionali che hanno risposto al questionario fornendo utili indicazioni ai risultati del Gruppo di lavoro. La seconda parte del lavoro del gruppo, orientata all individuazione delle misure di possibile miglioramento della fase di selezione e definizione delle priorità dovrà vedere un analogo coinvolgimento di tutti i partecipanti. Il Gruppo di lavoro ringrazia Carolina Bloise e Francesca Arcuri per il costante sostegno organizzativo avuto durante tutto lo svolgimento dei lavori. Hanno partecipato alle attività del Gruppo di lavoro: Claudia Abatecola - MIUR, Lydia Alessio Vernì - Regione Friuli Venezia Giulia, Matteo Ametis - Veneto Innovazione, Elisabetta Benazzi - Regione Toscana, Alessandra Benni - Regione Umbria, Giovanna Bossi - Finpiemonte, Martina Brazzini - Regione Toscana, Tommaso Calabrò - Regione Calabria, Maria Cristina Boeri - Camera di Commercio di Milano, Gianni Caramanico - Abruzzo Sviluppo, Stefania Crotta - Regione Piemonte, Ruggiero Crudele - Innova Puglia, Antonio Emilio Ciufo - MISE, Laura Frascarelli - Tecnostruttura, Paola Ibba - MISE, Giuseppina Lovecchio - Regione Basilicata, Palma Mallardi - Regione Puglia, Mauro Marcheggiani - Regione Lazio, Cosimo Nicoletti - Regione Basilicata, Angelo Maria Pomilla - MISE, Cristina Materazzi - Ipi, Paolo Miceli - Regione Lazio, Giorgia Padiglioni - Regione Umbria, Leonardo Pellegrineschi - Regione Toscana, Jole Perrone - Regione Lombardia, Daniela Piemontese - Regione Lazio, Marta Pieroni - MISE, Olivia Postorino - Regione Lombardia, Daniele Rinaldi - Regione Piemonte, Domenico Rizzi - Confcommercio, Loredana Rotondi - Invitalia, Francesca Scala - Abi, Romano Svaldi - Provincia Trento, Maria Teresa Carlino - Regione Lazio, Daniela Toccacelo - Regione Umbria, Giovanna Tombolini - Regione Marche, Massimiliano Tuzzi - Regione Emilia-Romagna. 7

8 1. Premessa Il documento presenta l attività svolta da uno dei Gruppi di lavoro istituiti nell ambito del progetto Sostegno alle politiche di ricerca e innovazione delle Regioni avviato nel 2010 su iniziativa del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica del Ministero dello Sviluppo Economico e dell Agenzia per la Diffusione delle Tecnologie per l Innovazione. Il progetto intende fornire alle amministrazioni regionali dell intero territorio nazionale e in particolare alle quattro Regioni della Convergenza il supporto tecnico in materia di progettazione e gestione delle policy di ricerca industriale, sviluppo sperimentale e innovazione, in continuità e coerenza con i risultati del Progetto di Accompagnamento alla programmazione della Priorità 2 del QSN realizzate dal DPS nel corso del , e l esperienza raccolta nel Rapporto Migliorare le politiche di ricerca e innovazione per le Regioni. Nell ambito del progetto si sono costituiti sei Gruppi di lavoro, ciascuno dei quali affronta problematiche specifiche delle policy regionali in materia di ricerca industriale e sviluppo sperimentale. Il documento che segue presenta i risultati della prima fase di lavoro di uno dei Gruppi di lavoro, il Gruppo 2, che ha affrontato il tema della mappatura e miglioramento dei processi di selezione nei bandi di ricerca industriale e sviluppo pre-competitivo. In questa prima fase del progetto il Gruppo di lavoro ha innanzitutto condiviso un quadro generale delle problematiche che le amministrazioni regionali stanno affrontando in materia di ricerca e innovazione, a partire dalla messa in comune di questioni di natura metodologica e procedurale (cosa sta e cosa non sta nel perimetro della ricerca industriale e dello sviluppo pre-competitivo) e di definizione degli oggetti in campo (un glossario minimo condiviso 1 che definisce cosa si intende per ricerca industriale e sviluppo precompetitivo, una analisi delle diverse letture possibili del concetto di trasferimento tecnologico, dei vincoli e delle condizionalità applicabili, delle forme innovative di interazione collaborativa, quali ad es. i nuovi network d impresa, i poli per l innovazione etc.). 1 Un glossario minimo si può trovare nel Rapporto del gruppo 3 sulla Valutazione ex-ante, a cura di Leda Bologni. Per alcune voci fondamentali si veda anche Decreto Direttoriale (MIUR), Prot. 01/Ric del 18 gennaio 2010, in particolare l art. 2 Definizioni. 8

9 In un secondo momento di confronto il Gruppo ha condiviso un panorama abbastanza completo (nel quale tuttavia mancano le esperienze di alcune Regioni Convergenza come la Campania e la Sicilia) delle esperienze regionali in corso, e degli aspetti più critici in termini tecnici e organizzativi affrontati dalle strutture preposte al presidio di queste policy, incluso l esame di alcune pratiche che possono essere considerate di punta nel panorama italiano, quali poli d innovazione, piattaforme, programmazione integrata territoriale. Infine il Gruppo di lavoro ha predisposto uno strumento di rilevazione (questionario) per mappare le caratteristiche e le informazioni essenziali dei bandi promossi dalle Regioni nel campo della ricerca industriale e dello sviluppo precompetitivo negli ultimi 5-6 anni. Il questionario era finalizzato a ricavare una serie d indicazioni sui tempi di esecuzione, le modalità impiegate nel priority setting, gli strumenti finanziari prescelti, i costi di esecuzione delle fasi di selezione e identificazione delle priorità, gli ambiti settoriali, le modalità e i tassi di selezione delle proposte. Questa fase di lavoro è stata strettamente integrata con il Gruppo di lavoro 3 (Selezione ex-ante) i cui risultati (si veda il Report intermedio del gruppo coordinato da Leda Bologni) sono da leggersi come logica integrazione di quanto prodotto dal Gruppo di cui qui si presentano i risultati. In questo Report sono riportati i primi risultati di questa raccolta di dati che ci pare fornisca già qualche spunto di riflessione non scontato sulla materia. 1.1 Una valutazione di insieme delle politiche regionali per l innovazione nelle imprese La definizione delle priorità e la rappresentazione dei processi di selezione in uso, non poteva che muovere i propri passi da una ricognizione e da una discussione di carattere generale su quali siano le diverse condizioni di contesto alle politiche di R&D (comunitarie, nazionali, regionali), sulla qualità e intensità della domanda, sull offerta disponibile, sugli strumenti in uso alle policy. Ricognizione che non poteva che partire dal quadro comunitario delle politiche di competitività. Infatti, negli ultimi anni e in particolare dall avvio della stagione in corso di programmazione della politica di coesione , l attenzione e l enfasi sul ruolo delle politiche d innovazione e ricerca sono sensibilmente 9

10 cresciute, più per la spinta comunitaria che per l attenzione dedicata dalle politiche degli stati membri, Italia in primis. Lo spostamento del baricentro competitivo sulle produzioni ad alto valore aggiunto e ad elevato contenuto di sapere e di tecnologia imposto dalla competizione globale, ha messo queste policy in un cono di luce nuovo, quanto meno a livello europeo. In questo panorama di ridefinizione strutturale delle priorità e degli strumenti in uso alle politiche di competitività, le Regioni europee si sono affacciate sulla scena come nuovi soggetti protagonisti dei programmi di ricerca industriale e innovazione in particolare. Una parte rilevante dei Fondi Strutturali della tornata in corso delle politiche regionali di coesione e convergenza sono stati dedicati a queste iniziative. Le programmazioni operative regionali sono figlie di questa nuova stagione e l hanno interpretata con modalità e convinzioni diverse. Gli esiti di merito si vedranno al termine di questa tornata di programmazione, se e quando le politiche verranno valutati negli esiti. Nelle procedure e nelle modalità di esecuzione appare già oggi evidente una trama assai varia che richiederà un attenta considerazione per correggere storture, consolidare e valorizzare i risultati raggiunti (in particolare nelle Regioni della convergenza), potenziare le strumentazioni e le competenze. 10

11 I risultati del Gruppo di lavoro, certamente parziali e ancora da raffinare, confermano un protagonismo e potremmo dire senza eccessi retorici, un entusiasmo e una forte motivazione delle amministrazioni regionali nell assumersi compiti e responsabilità complessi, oltre il perimetro finora consolidato delle politiche di sviluppo locale. Restano non pochi elementi da considerare circa l effettiva adeguatezza ed efficacia delle competenze, con alcuni dubbi e incertezze in materia di sussidiarietà e integrazione di funzioni tra Stato e Regioni. A questo proposito si pensi alle misure sui distretti tecnologici o su alcune piattaforme tecnologiche che hanno certamente rilievo nazionale (in molti casi la competizione è world wide e richiederebbe economie di scala di altro livello), ma che sono state promosse e sostenute dalle amministrazioni regionali, senza cerniere e coordinamenti sovra locali (es. meta distretti). L effetto frattale cui ci si riferiva nel primo rapporto DPS è tutto fuor che scomparso, ma le Regioni hanno saputo dimostrare un notevole impegno e attivismo che sarebbe opportuno valorizzare, coordinare e mettere a valore. La rilevanza e le aspettative legate a questi investimenti, la complessità dei temi in oggetto, la specializzazione richiesta nell affrontarli, la necessità di operare in tempi definiti, la sostanziale acerbità della pubblica amministrazione e degli stakeholder locali nell affrontare compiti nuovi come questi, hanno imposto uno sforzo significativo ai territori nel loro complesso. Le amministrazioni regionali sono state impegnate nella definizione degli indirizzi e degli obiettivi strategici. In qualche caso si sono attrezzate con strumenti innovativi per dare corretta impostazione ed efficacia a questi interventi, per gestirli correttamente, per garantirne un adeguata valutazione lungo tutto il processo esecutivo. In altri casi hanno fatto di necessità virtù e hanno adattato le disponibilità precedenti alle esigenze future. 11

12 I risultati mostrano queste differenze. Tempi di esecuzione, qualità amministrativa, costi di gestione sono la risultante di questo turbolento processo di adattamento di organizzazioni consolidate a pratiche nuove. Tuttavia le problematiche da affrontare non sono esclusivamente interne alle amministrazioni regionali e chiedono anzi un processo di crescita generale degli attori coinvolti. Proprio nell innalzamento del livello e della qualità del dialogo e del confronto con i portatori d interessi locali, le Regioni individuano uno degli elementi chiave di miglioramento delle politiche di ricerca e innovazione, in un panorama complessivo abbastanza povero di iniziative in tal senso. La questione di una domanda di difficile interpretazione, poco esplorata è da tempo oggetto di dibattito sia al tavolo dei decisori pubblici, sia della comunità scientifica e professionale. La stessa Europa s interroga sui risultati non sempre rispondenti agli obiettivi attesi conseguiti dalle politiche d innovazione e ricerca. In queste ultimi anni, sono stati fatti rilevanti sforzi dal punto di vista delle risorse pubbliche impiegate in programmi di rilevanza strategica globale (FP6 e FP7), nelle politiche di coesione, convergenza e competitività La domanda crescente di locale, nell innalzamento del livello partecipazione e coinvolgimento che la società civile e le rappresentanze qualitativo del capitale umano e nel trasferimento della conoscenza. Si sono sociali ed economiche coinvolte investite risorse in complesse analisi di esprimono nella fase di elaborazione d idee e programmi, così come in scenario e settore e in strumenti e interventi di valutazione. Tuttavia i quella di deliberazione e decisione, risultati non sono stati del tutto determina un trade-off di complessa soddisfacenti, in particolare soluzione nel rapporto tra sull innalzamento diffuso della qualità partecipazione e trasparenza e dei programmi e delle competenze. l indispensabile efficienza, tempestività Tendono a rafforzarsi le eccellenze e ad e selettività che questi interventi allargarsi le distanze piuttosto che a richiedono. contrarsi con chi partiva già da dietro. Inoltre le tematiche del decentramento e della governabilità, della trasparenza e qualità nella decisione, sono questioni aperte che richiederanno un sforzo maggiore 12

13 nell innovazione delle politiche pubbliche sul terreno dell organizzazione della decisione e dell identificazione delle priorità da seguire. Soluzioni univoche non ci sono, il confronto anche a livello comunitario è molto aperto, in particolare sulle condizionalità e le leve da utilizzare per le politiche, se privilegiare la rapidità esecutiva e orientarle all automatismo fiscale, o continuare sulla strada dell approccio selettivo/valutativo con qualche intervento correttivo, o a un mix dei due ingredienti determinato sulla base degli obiettivi e dei beneficiari. Infine un punto emerge come decisivo, ai diversi livelli della governance di queste politiche, a livello comunitario, nazionale e là dove il rapporto con le imprese dovrebbe essere più diretto e facilitato, e riguarda il livello di coerenza e matching tra la domanda d innovazione e ricerca espresso dal sistema produttivo e l offerta disponibile. Incontro non semplice da facilitare, perché la domanda si rivela opaca, spesso implicita e non formalizzata, l offerta è assai frammentata e poco conosciuta agli stessi produttori istituzionali di conoscenza e ricerca, che pone non pochi problemi al decisore. In particolare, sotto la lente di osservazione critica degli analisti comunitari e dei ministeri dei governi nazionali, sono finiti i programmi predisposti per sostenere gli interventi di natura pre-competitiva. Quegli interventi che dovrebbero agire in zone immediatamente prossime al mercato, strategici rispetto al recupero di margini di competitività rispetto alle rampanti economie in crescita, o ai dominatori americani della proprietà intellettuale e del trasferimento della conoscenza. Tra tutti, in Europa, questo elemento appare come il più debole di una filiera che presenta notevoli qualità accademiche e di ricerca, realtà d impresa competitive a livello globale, ma una certa fatica a trasformare le idee che stanno sugli scaffali della scienza in prodotti e servizi per il mercato. In Italia questa difficoltà è assai marcata e riflette un antica separazione tra sapere e mercato su cui si discute da tempo, con molte iniziative ed esperimenti, senza particolare costrutto sistemico. Quest argomento assume particolare importanza in questa fase in cui il confronto con economie che godono di altri vantaggi (fattori costo, legislazioni meno vincolanti) cominciano ad affacciarsi con aggressività anche nella ricerca e nell innovazione disponendo di risorse, stabilità politica, e infrastrutture della conoscenza che ormai non hanno nulla da invidiare a quelle delle economie tradizionali (si vedano gli ultimi ranking universitari). 13

14 Le ragioni di questo parziale fallimento, non solo italiano, sono molteplici. Tra quelle individuate dalle analisi condotte anche a livello istituzionale (si veda in proposito il rapporto nazionale del DPS sulle politiche di competitività), una è stata individuata proprio nella difficoltà di lettura della domanda e della reale potenzialità d innovazione di un sistema d imprese frammentato e di piccola o piccolissima dimensione, spesso intermediato da soggetti che hanno elementi parziali di conoscenza, talvolta viziati da conflitti d interesse. Tali condizioni rendono opaca la qualità della domanda sia verso l investitore pubblico, sia verso il potenziale investitore privato, fondi, fondazioni e banche inclusi, limitando l efficacia degli interventi. In particolare le Regioni esprimono forti perplessità sulla reale incisività degli interventi e dei programmi di cosiddetto trasferimento tecnologico fin qui adottati, per una scarsa qualità del dialogo tra infrastrutture pubbliche della conoscenza e della ricerca e imprese, che in larghissima parte e per diverse ragioni, non hanno finora sedimentato un proficuo rapporto o una sistematica consuetudine al crossing over dei saperi e alla valorizzazione collaborativa degli asset della conoscenza, anche se qualche positivo segnale emerge dalle reti d impresa che in quest ultimo periodo sono nate un po ovunque. Sappiamo che il sistema produttivo italiano è caratterizzato dalla presenza di numerose piccole e medie imprese e da un elevata quota di cosiddette microimprese (sotto i 10 addetti). In Italia, nel 2010, il 97,3 per cento delle imprese non superava i 50 addetti, mentre le imprese con oltre 250 addetti ammontavano allo 0,3 per cento (in Germania e Francia la quota è 4-5 volte più elevata). Le grandi imprese sono poche; esse peraltro hanno scarsa capacità di relazione con le PMI nel trasferire conoscenze tecnologiche in modo strutturato, anche a causa della carenza di un sistema di reti relazionali di tipo permanente, in grado di creare e mantenere nel tempo le necessarie connessioni. A questa fragilità strutturale si aggiunga che la specializzazione produttiva, anche di Regioni con solidi assetti e vocazioni industriali, ci vede presenti, con poche eccezioni, quasi solo nei settori maturi, in quelli a basso contenuto di conoscenza formalizzata e di tecnologia di prodotto, a minor potenziale di crescita. Sebbene quest osservazione sia oggi criticata, e non manchino evidenze sulla capacità dei settori tradizionali di sostenere la competitività del paese con quote importanti sul mercato mondiale, grazie ad alcune produzioni di fascia alta (beni strumentali, segmenti della meccanica), resta un dato di fatto che il modello di specializzazione industriale dell Italia non abbia subito un mutamento strutturale significativo dagli anni 70 ad oggi. 14

15 Riassumendo vi sono ragioni profonde per le quali è di vitale importanza per il paese soddisfare e anzi stimolare le esigenze di cambiamento del nostro modello di produzione con la leva della ricerca e innovazione. Esistono ragioni di debolezza non semplici da superare, e non tutte ovviamente risolvibili con la leva degli investimenti pubblici in innovazione, ma è importante per le politiche pubbliche e anche per gli investitori privati, ridurre le intermediazioni opache e di cattiva qualità, rimuovere alcune vischiosità e lentezze decisionali inutili, innalzare il livello della consapevolezza e della concertazione, per dare slancio e profondità agli investimenti, nell interesse della competitività del paese. Uno degli obiettivi preliminari alla nuova stagione di programmazione che si apre ( ), per programmare politiche e strumenti che sostengano più efficacemente l innovazione nelle e per le imprese, è dunque una caratterizzazione più chiara della domanda e dei potenziali di innovazione che esprimono i diversi sistemi di produzione locali. Ciò contribuirebbe a ridurre i tempi di esecuzione, ingegnerizzare maggiormente gli interventi e infine evitare dimensionamenti delle risorse inadeguati o eccessivi, uno degli errori più frequenti in cui incappa l investitore pubblico. Conoscere meglio la domanda, clusterizzarla e renderla più indipendente dagli stakeholder che la rappresentano, significa poter mirare ai bersagli desiderati con la propria strategia d intervento, ridurre il rischio d impiego di un portafoglio pubblico in tendenziale contrazione e che quindi richiede maggiore attenzione nella definizione degli obiettivi e nei rendimenti attesi. In altri termini anche solo una segmentazione in grana grossa della domanda e dei potenziali d innovazione consentirebbe un matching migliore tra strumenti e potenziali beneficiari, premiando chi l innovazione la fa o è in grado di farla davvero. L obiettivo di migliorare le politiche deve tenere conto di una serie di limiti e vincoli solo parzialmente risolvibili (efficienza e concertazione, inclusione, sperimentalità e negozialità, territorialità e settorialità). Proprio nel difficile equilibrio tra consenso e selezione, spesso, a giudizio di tutti i partecipanti del Gruppo di lavoro, si annidano le difficoltà più dure da vincere e un ultimo e solidissimo ostacolo al varo di programmi e interventi innovativi efficaci e liberi dagli interessi consolidati. Non esistono in sintesi strumenti di per sé universalmente efficaci nell esperienza amministrativa riportata dai partecipanti, bensì strumenti più o meno adeguati rispetto alla domanda espressa dai potenziali beneficiari. Questa è però mediata e aggregata spesso con linguaggi imprecisi o influenzati da convenzioni in quel momento prevalenti. Ciò 15

16 determina talvolta uno spostamento rispetto agli obiettivi prefissati e un imprecisione nell azione, con un forte rischio di cattivo uso degli strumenti a disposizione quando policy di ricerca e innovazione surrogano la mancanza di altri strumenti e risorse (interventi tradizionali di sostegno alle imprese). 1.2 Obiettivi del progetto L obiettivo generale del progetto è quello di migliorare la qualità delle politiche regionali di ricerca e innovazione, attraverso la condivisione di esperienze professionali e buone pratiche, nonché di introdurre nelle politiche regionali strumenti e pratiche innovativi. Per quanto concerne le attività di ricerca industriale e sviluppo pre-competitivo gestite dalle amministrazioni regionali, l obiettivo specifico del Gruppo di lavoro 2 (Mappatura e miglioramento dei processi di selezione nei bandi di ricerca industriale e sviluppo precompetitivo) era quello di contribuire a una migliore conoscenza di: meccanismi e procedure di formazione della decisione per atti e bandi di investimento; processi di organizzazione e gestione; tempistica; processi di selezione della quantità e qualità dell offerta. La ricostruzione/ricognizione era finalizzata a una re-ingegnerizzazione e miglioramento delle procedure di valutazione ex-ante (in particolare riduzione dei costi e dei tempi e migliore affidabilità dei risultati) nei limiti della legislazione vigente in materia. I risultati di questa fase di migliore conoscenza dei processi decisionali alla base degli investimenti regionali hanno lo scopo anche di far crescere la consapevolezza nelle amministrazioni circa gli strumenti innovativi e già collaudati di policy a supporto dell innovazione del sistema imprenditoriale. Come si potrà cogliere dai primi risultati che presentiamo in questo primo rapporto si conferma il dubbio se, a partire dagli obiettivi che l amministrazione si prefigge, lo strumento tradizionale del bando di ricerca industriale e sviluppo pre-competitivo sia effettivamente il più adeguato e incisivo. Manca a sorreggere un quadro di valutazioni più preciso un feed-back dei risultati raggiunti con i bandi regionali precedenti 16

17 ( ). Il Gruppo di lavoro ha inoltre esaminato esperienze che da questo punto di vista possono offrire non pochi spunti di riflessione per una messa a punto più fine degli strumenti da impiegare. Poli d innovazione, piattaforme tecnologiche, programmazione integrata territoriale, con limiti e qualche incertezza esecutiva, sono un esperienza da guardare con attenzione. Allo stesso modo la leva dell automatismo fiscale può essere rivisitata come uno strumento utile ed efficace se posto al servizio della microinnovazione diffusa della piccola o piccolissima impresa e se utilizzata in maniera sistematica e non una tantum o in famigerati click event. Proprio la sistematicità nell applicazione degli strumenti rappresenta un tema di grande importanza per le policy in oggetto, spesso viziate da estemporaneità degli atti, che richiederebbero invece continuità applicativa, costante revisione e fine tuning degli strumenti, nonché periodicità trasparente nei bandi e respiro di lungo termine (risultato peraltro possibile nelle programmazioni comunitarie). 17

18 1.3 Il processo amministrativo e gli strumenti in uso La fase di definizione delle priorità Era necessario analizzare e condividere elementi, prospettive di una politica che è ancora in una fase immatura, caratterizzata da complessità e sperimentalità nell attuazione di interventi non consolidati nella prassi ordinaria delle amministrazioni. In secondo luogo pesa una fase istituzionale ed economica segnata da incertezze crescenti, sia in ordine alle risorse disponibili, sia ad obiettivi strategici che sono stati almeno in parte condizionati dalla crisi economica e che hanno di fatto costituito una condizionalità aggiuntiva non prevista all atto della programmazione. Il Gruppo di lavoro ha quindi costruito uno schema di base del processo di lavorazione di un bando d investimento, da usarsi come semplice riferimento concettuale. Lo schema è risultato utile anche per la progettazione dello strumento di mappatura dei bandi più significativi lanciati in questi anni e per la lettura dei risultati raccolti. Lo schema mostra in sequenza le fasi di lavorazione di un atto amministrativo a partire dalla fase di avvio più delicata e cioè quella relativa alla definizione delle priorità, in cui gli elementi di contesto, di negozialità tra gli interessi coinvolti, di disponibilità di informazioni trasparenti e affidabili circa la domanda potenziale, di lettura degli outlook tecnologici e produttivi, interagiscono e configgono. 18

19 Figura 1: Macro-fasi di lavorazione del processo amministrativo dei bandi. Al decisore sta la ricerca di un punto di equilibrio a saldo positivo. In questa fase gli strumenti di studio e prospezione, le visioni tecniche ed economiche, le spinte all innovazione e al rinnovamento anche amministrativo, si confrontano con esigenze spesso determinate da una domanda conservativa (delle stesse strutture interne alle amministrazioni e dei portatori di interessi locali) e dalle logiche distributive tradizionali date dalla routine di gestione del consenso. Il risultato del priority setting è comunque il frutto di un processo non lineare e che ha continue retroazioni con le fasi tipicamente interne del processo amministrativo, quali la definizione delle condizionalità e dei vincoli e il dimensionamento delle risorse. Vedremo che impatto ha sui tempi di esecuzione questo gioco di omeostasi tra concertazione politica e tensione all innovazione. E dunque in questa fase del processo che si determinano alcune delle condizioni essenziali per il successo e l efficacia dell investimento. Ciò avviene con una relativa indipendenza dalle risorse disponibili, anzi. In molti casi riportati dall esperienza diretta dei partecipanti e rilevati dal questionario, una certa misura e sobrietà nell allocazione delle risorse produce effetti di maggiore indipendenza nella fase di definizione delle priorità e risultati di migliore qualità nelle proposte. Misura negli investimenti e sistematicità nel tempo sono due delle parole chiave che torneranno negli interventi di possibile miglioramento del processo. Nella prima fase del lavoro del Gruppo si sono affrontati e approfonditi, sulla base dell esperienza diretta, requisiti e condizionalità che possono incidere sull efficacia di una 19

20 policy o di un atto complesso come un bando per la ricerca e l innovazione in campo industriale/produttivo. Condizioni e requisiti che incidono sulla realizzabilità di un determinato programma di lavoro. Se come si è detto quelle politiche, istituzionali e regolatorie, determinano in qualche modo le ambizioni e il respiro innovativo di un programma, quelle amministrative, tecniche e gestionali ne determinano l efficace ed efficiente realizzazione. In molti casi si denunciano strutture interne insufficienti e inadeguate rispetto agli obiettivi individuati, in altri casi le capacità disponibili territorialmente sono limitate e prevalentemente orientate a politiche tradizionali, con una conseguente scarsa qualità dell offerta progettuale. Il tema della riorganizzazione delle amministrazioni regionali e di un loro progressivo adeguamento a compiti come quelli di cui ci si occupa in questo programma sono un tema di cruciale importanza e di urgente necessità. Come si è detto, la fase di definizione delle priorità in un processo concertato è estremamente delicata, richiede una forte chiarezza negli impianti strategici, determinazione e qualche rigidità nella negoziabilità dei criteri. Sulla scorta dell esperienza vissuta quotidianamente il Gruppo di lavoro ha affrontato tre delle condizioni e dei punti di equilibrio ritenuti fondamentali nella fase di priority setting. Questi ovviamente non sono gli unici ma sono quelli che si ritengono ineludibili e realisticamente praticabili nella definizione di un set di priorità e di obiettivi che non sia il semplice frutto della mediazione al ribasso tra interessi consolidati, ma che risponda almeno in parte alle esigenze di innovazione e cambiamento diffuse. Il punto di equilibrio di queste tre leve determinerà in buona parte il grado, più o meno elevato, di incidenza e capacità innovativa di un investimento, di raggiungimento dei bersagli desiderati e di specificità dell azione. Il perimetro settoriale e applicativo è l avvio del processo di lavorazione di un atto d investimento pubblico. In questa fase istruttoria che frequentemente non porta ad alcun atto pubblico, le fonti informative prevalentemente in uso delle amministrazioni regionali sono istituzionali o studi di settore di fonte associativa, o basi dati camerali. In alcuni casi le Regioni procedono a un attività istruttoria autonoma con proprie esplorazioni e approfondimenti, in qualche caso commissionando studi ad hoc. Sulla base di queste prime ricognizioni si avvia la fase più delicata che è quella di confronto e discussione con i portatori di interessi locali. Prassi sistematica, formale e consolidata. 20

21 Figura 2: Trade off nella fase di concertazione per la definizione delle priorità. Tutte le amministrazioni che hanno partecipato a questa fase di lavoro dichiarano, con esiti per lo più piuttosto modesti, di avere avviato sempre attività di negoziazione e concertazione più o meno formalizzate con i portatori di interesse locali. Vedremo poi nella rilevazione allargata tramite questionario che questo faticoso processo di mediazione tra rilievi e studi indipendenti e rappresentanza d interessi locali sfocia in molti casi in atti piuttosto generici in cui la specificazione di campo è lasca. L efficacia e la necessità di confronto con le esperienze e gli interessi locali rilevanti sono una delle chiavi di lettura centrali di questa fase. E comunque nelle parole di tutti, con accenti e sfumature ovviamente diverse come questo strumento abbia perso via via il portato alto che lo ispirava e si stia spegnendo in una ritualità stanca, che rischia di essere un fattore di depotenziamento di idee e programmi che partono con obiettivi ambiziosi. Figura 3: Trade off tra conservatività e innovazione nel portafoglio degli strumenti di policy. 21

22 L investitore pubblico affronta il secondo nodo o trade off tipico di chi deve allocare risorse, con in mano un portafoglio complesso che deve rispondere a bisogni assai variati e non conciliabili: il rischio dell investimento. In particolare nel campo della ricerca industriale e dello sviluppo sperimentale esso è ovviamente parte integrante della policy, se non sua ragione costitutiva. Tuttavia, in particolare nell amministrazione delle risorse pubbliche, il decisore non può non tener conto del livello di rischio che l investimento presenta per il proprio azionista, la collettività regionale. Investimenti troppo conservativi possono trascendere verso politiche di altro ordine (es. sostituzione e ampliamenti di attrezzature), interventi troppo rischiosi possono essere non produttivi o addirittura dannosi per la competitività territoriale, perché sbagliati, troppo in anticipo o perché non supportati da competenze adeguate. Al decisore sta dunque la difficile decisione circa il grado di rischio (e di riduzione del consenso) che vuole o è in grado di affrontare. Come vedremo dai dati della rilevazione complessivamente ne esce un profilo d investitore piuttosto conservativo in termini di prodotti e di rischio settoriale affrontato. Il confronto sui fattori materiali e immateriali degli investimenti in ricerca industriale e innovazione resta uno dei punti chiave nella ricerca di un ragionevole equilibrio tra il sostegno e il costante ricambio degli asset strumentali indispensabili alle attività di ricerca e sviluppo (proprietari o condivisi in reti di interesse v. network e poli d imprese) e i fattori immateriali e mobili (IP e risorse umane). In particolare diverse realtà regionali hanno sottolineato nel corso del confronto interno al Gruppo di lavoro la necessità di crescita delle competenze interne per la valutazione degli aspetti relativi alla proprietà intellettuale dei progetti di investimento delle imprese. La valutazione degli intangibles e degli asset immateriali si collocano proprio nella cerniera delicata del trasferimento dalla produzione della conoscenza verso l estrazione del valore di mercato, questione su cui il nostro paese sconta ancora un rilevante arretramento culturale, strumentale e d investimento pubblico. 22

23 Figura 4: Trade-off tra investimenti in asset materiali e immateriali. I principali strumenti delle policy in oggetto in uso alle Regioni 2 (quindi non la leva fiscale) sono classificabili in alcune macrocategorie: sussidi diretti alle imprese o al capitale delle start-up; sostegno diretto a fondo perduto su progetti; interventi di garanzia del credito per l innovazione; interventi di prestito/finanza agevolata (rotativi a lungo termine); partecipazione diretta al capitale (sempre più rara e in parte limitata da condizioni legislative che limitano la partecipazione pubblica). Ciascuno di questi strumenti ha vantaggi e svantaggi ed è finalizzato al raggiungimento di obiettivi specifici. Tali strumenti sono usati da soggetti pubblici e privati con diversa frequenza, in portafogli di varia entità, con diverse filosofie di applicazione e obiettivi. Piuttosto è opportuno richiamare che ogni strumento vede ridurre la propria efficacia man mano vengono limitati o sottratti alcuni requisiti minimi di applicazione: trasparenza e certezza dei tempi; semplicità e flessibilità di applicazione; controllo; valutabilità dei procedimenti e dei risultati; proporzionalità delle risorse in relazione agli obiettivi. In particolare nella fase di discussione interna al Gruppo proprio questi requisiti e condizionalità hanno assunto un peso specifico assai importante se collegati al ricorso 2 Si rimanda al rapporto sulle modalità e procedure innovative (PCP e dialogo competitivo in primis). 23

24 sempre più frequente a modelli d intervento pubblico di tipo negoziale, in cui l esplicitazione e la trasparenza dei criteri di selezione dei partner sono elementi essenziali per la qualificazione dell offerta e per il successo del programma. In sintesi, tentando una tematizzazione sintetica di quanto discusso ed emerso in questa prima fase, si registra una diffusa consapevolezza dell importanza strategica di queste politiche e del fatto che l intera società locale debba essere coinvolta in un processo di crescita e di consapevolezza. E importante che le diverse forze della società prendano confidenza con quelle che sono le reali capacità disponibili, che si condividano metodi e strumenti per la corretta individuazione e definizione di obiettivi raggiungibili e misurabili, mirando infine ad un rapporto più coraggioso e reciprocamente sfidante tra interesse pubblico e parti private. Non esistono dunque strumenti buoni di per sé, ma efficaci solo se priorità e obiettivi sono chiaramente definiti, se la domanda dei beneficiari è espressa con chiarezza e realismo, se la logica del decisore pubblico non è guidata esclusivamente da ragioni di gestione del consenso o di presidio di interessi territoriali, se il sistema delle imprese locale si pone reali obiettivi di miglioramento competitività e di collaborazione. E inoltre opinione generale che sia preferibile una segmentazione degli interventi con azioni mirate, con condizionalità precise, ma sistematicamente perseguite. I bandi sono spesso, se non sempre, azioni one-shot che quindi fanno fatica a giungere a una vera e propria ingegnerizzazione delle procedure e ad una valutazione dei risultati che abbia un respiro temporale minimo. Questa è la precondizione per ridurre i tempi di lavorazione, garantire semplicità amministrativa e fornire alla valutazione e agli eventuali strumenti di revoca basi affidabili di giudizio e misura. 24

25 2. La rilevazione dei bandi regionali 2.1 Copertura della rilevazione per territori e importi complessivi Per cercare di ricostruire un quadro sufficientemente affidabile delle modalità con cui le amministrazioni regionali giungono alla definizione degli obiettivi, al perimetro settoriale e alla selezione degli oggetti su cui investire, delle modalità finanziarie privilegiate nei bandi e alle scelte che determinano poi tempi qualità e costi nella fase preliminare che porta alla valutazione ex-ante, è stato somministrato un questionario (v. allegato). Lo strumento distribuito alle direzioni regionali competenti intende produrre una migliore conoscenza dei processi di selezione nei bandi per la ricerca industriale e lo sviluppo pre-competitivo al fine di facilitare una re-ingegnerizzazione e un miglioramento delle procedure. L arco di tempo definito era relativo a bandi compresi tra il 2005 e il Sono stati raccolti 55 questionari relativi ad altrettanti bandi regionali, in un arco di tempo compreso tra il 2004 e il Non hanno dato risposta le seguenti Regioni: Campania, Abruzzo, Molise, Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Val d Aosta. Puglia, Veneto, Lombardia, Umbria e Piemonte sono le Regioni che hanno offerto il quadro più completo relativamente alle policy in oggetto, sia in termini di qualità della risposta che in termini di quantità degli investimenti censiti. La larga maggioranza dei bandi messi sotto osservazione sono collegati alla programmazione del Fondo europeo di sviluppo regionale nella programmazione corrente ( ). In alcuni casi integrata da provvedimenti o leggi regionali dedicate. In pochi casi (5) i bandi censiti sono derivanti da accordi di programma (Ministeri-Regioni) per la ricerca applicata e/o lo sviluppo precompetitivo. Le strutture e le direzioni regionali competenti sono per lo più titolari di politiche relative alle attività produttive o all innovazione università e ricerca. 25

26 I 55 bandi regionali censiti corrispondono ad un monte risorse complessivo di circa un miliardo e mezzo di (1569 mln). Il valore medio dei bandi censiti si attesta a circa 28 mln (28,5), tuttavia lo spettro dei valori rilevati è assai ampio, variando da bandi di ridotta dimensione e disponibilità (inferiori al mln di ) per il sostegno a studi di fattibilità a PMI o ad attività preliminari alla costituzione di start-up universitarie, a bandi di estrema rilevanza finanziaria e complessità (oltre i 100 mln ) che prevedevano la costruzione di accordi di programma con una pluralità di soggetti attuatori di natura istituzionale e non. Figura 5: Volume di risorse e numero di bandi censiti nella rilevazione. La Regione Puglia è in assoluto l amministrazione che registra la quantità d investimenti più elevata quasi 850 mln di, oltre il 50% del campione censito, con taglie medie di investimento assai consistenti (77 mln ); è senza dubbio un effetto distorcente di cui 26

27 tenere conto nel complesso delle valutazioni fatte su questo campione di informazioni raccolte. Segue la Lombardia con circa 130 mln monitorati, 18 mln di taglia media e sette bandi messi sotto osservazione del Gruppo di lavoro. In Calabria e Umbria, e in generale nei bandi di dimensione minore nelle Regioni del campione, gli interventi sono prevalentemente orientati a sostenere studi, fattibilità, voucher a sostegno di attività di carattere consulenziale o comunque ancillari ai progetti di ricerca o di sviluppo pre-mercato. 2.2 Tempi di lavorazione dei processi amministrativi: (a) fase di concertazione Il primo set di domande aveva lo scopo di produrre una prima serie d indicazioni relative alla fase di concertazione che viene sempre condotta preliminarmente alla pubblicazione del bando, ricavandone una misura di massima della durata complessiva, sia della fase interna all amministrazione regionale, sia della fase di consultazione degli attori locali, formalmente o implicitamente consultati (vedi Figura 6). Figura 6: Tempi di esecuzione nelle fasi di concertazione, interna ed esterna. Dati medi, minimi e massimi. Considerando le diverse tipologie di azioni previste nei bandi messi sotto osservazione, i risultati in termini di tempo sono estremamente variabili, anche se pur trattandosi di misure 27

28 assai varie, dalle fattibilità e i minivoucher al lancio di progetti strategici di rilevante impegno finanziario, la fase concertativa non scende mai al di sotto di una soglia invisibile. I tempi medi della fase di preparazione interna sono leggermente inferiori ai sei mesi. La variabilità nei tempi preparatori è come detto molto ampia, come dimostra la forchetta tra min (un mese) e max (24 mesi). 2.3 Tempi di lavorazione dei processi amministrativi: (b) fase di preparazione Non si rileva una corrispondenza diretta tra entità del bando e tempi di preparazione. anzi come è spiegabile dai requisiti minimi di tempo interni all organizzazione regionale, anche atti di entità ridotta prevedono una certa attività preparatoria difficilmente comprimibile. Il campione non consente di stratificare le rilevazioni per aggregazioni territoriali, se non per Regioni (nella fattispecie una Regione non scende mai al di sotto dei 18 mesi di preparazione complessiva). Le Regioni che hanno fornito indicazioni su più atti e diversa natura hanno tempi di maturazione vari a seconda dell intervento messo in atto. Il costo preparatorio esterno è mediamente piuttosto contenuto, 60,3 k, anche in questo caso con una forchetta assai ampia da un max di 500 k, a un minimo di 2 k. Non si registra una corrispondenza stretta tra valore del bando e costo sostenuto per studi preparatori. 28

29 Figura 7: Tempi complessivi di lavorazione. Casi limite (min e max). Tuttavia il dato è incompleto, in quanto resta ancora da stimare quale sia il costo interno alle amministrazioni in termini di tempi e personale impiegato. Tale fattore è un elemento assai importante nel determinare la durata dell attività di preparazione che nella stima finora condotta è mediamente assestata intorno a un valore di 6 mesi. Le attività misurate sono relative sia alla stagione di programmazione , sia alla prima fase di programmazione del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale , programmazione che per la prima volta vede una forte enfasi nelle programmazioni regionali attribuita alla ricerca, innovazione e sviluppo pre-competitivo. Si tratta per così dire di una fase ancora acerba che ben si riflette in alcuni dei dati rilevati tramite il questionario. Molti dei bandi monitorati (circa il 70%) sono numeri zero e in molti casi le stesse strutture amministrative interne sono strutture nate per gemmazione da funzioni già esistenti che nella programmazione precedente gestivano policy, e relative strumentazioni, consolidate e ben conosciute (incentivi, attività produttive prevalentemente, in qualche caso attività legate all università e all education). Si tratta dunque di una nuova sfida per tutti. 29

30 Se si confrontano i tempi medi di lavorazione (si perdoni il termine un po manifatturiero) con il caso di maggiore efficienza e quello di maggiore dispersione risulta evidente che a fronte di tempi sostanzialmente omogenei nelle fasi di emissione dei bandi (non rilevati tramite questionario ma ricostruiti nella fase di discussione del Gruppo di lavoro) e di valutazione delle proposte (che risultano incomprimibili al di sotto di una certa soglia e sono in larga misura indipendenti dall entità delle risorse investite e del numero di proposte) la variabile fortemente incidente sui tempi è la fase preparatoria. Internamente all amministrazione regionale nella fase di avvio, ed esternamente in studi, ricerche e consulenze, e nelle attività concertative, la forchetta dei tempi è notevolissima. Tempi che scontano evidentemente l acerbità delle policy: da qui il richiamo già fatto alla necessità di costruire una maggiore consapevolezza e cultura delle politiche per l innovazione e la ricerca non solo nelle strutture tecniche regionali ma anche, se non soprattutto, nei portatori d interessi locali. Da qui anche la assoluta necessità di superare modalità di consultazione troppo spesso poco supportate da strumenti tecnici di aiuto alla decisione e che quindi si risolvono in complicati e inefficienti percorsi di mediazione, non sempre possibile, tra vincoli tecnici, obiettivi strategici, tendenze reali e interessi locali. Una matrice di difficile costruzione che rischia di vanificare in molti casi gli effetti sperati già nella fase di avvio di un programma. 2.4 Esperienze pilota: Poli di innovazione e programmazione integrata Il Gruppo di lavoro ha dedicato due sedute di lavoro ad esperienze che sono state oggetto di una comunicazione specifica da parte di alcune amministrazioni regionali (Piemonte e Puglia) relative a politiche avviate in questa programmazione che fossero giudicate modalità innovative e benchmark di riferimento (poli di innovazione, programmazione integrata). La valutazione, complessivamente positiva, è comunque tuttora condizionata dalla scarsità di elementi di valutazioni sul merito dei risultati dei programmi, di cui si stima comunque un effetto positivo in termini di nuove modalità di relazione tra imprese di diverse dimensioni e di collegamento con strutture pubbliche della ricerca. 30

31 In entrambi i casi la necessità di disporre di strumenti di conoscenza più affidabili per la definizione in particolare dell oggetto settoriale, o delle traiettorie tecnologiche è emersa con chiarezza da parte di tutti. A questo si aggiunga che sia l amministrazione sia i suoi interlocutori/beneficiari (con qualche eccezione) sono digiuni da pratiche di gestione dei bandi in ricerca e innovazione con un ingegneria innovativa che potrebbe rivelarsi, forse più impegnativa nella fase di preparazione ma più affidabile ed efficiente a consuntivo. Questa immaturità bilaterale si scarica nella difficoltà con cui questi procedimenti vengono avviati e, come vedremo, condotti fino alla fase di avvio dei progetti finanziati. Si consideri che queste nuove politiche tendono a coprire anche attività settoriali che hanno distribuzioni, consistenze e rilevanze di non facile comprensione e perimetrazione (es. l esplosione delle attività relative alle energie rinnovabili anche nel campo delle politiche di innovazione non è facilmente agganciabile agli elementi realmente strumentali della filiera, in cui il nostro paese è assai debole). Il quadro che ne risulta è dunque ancora largamente orientato e destinato a bandi generalisti, in cui ci si rifugia nella classificazione industriale (v. nota). Non sono tuttavia trascurabili i tentativi delle amministrazioni regionali di focalizzare gli investimenti e dunque di utilizzare una modalità di apprezzamento relativo, in cui a fianco alle attività manifatturiere complessivamente beneficiate, si inseriscono criteri di apprezzamento e di privilegio nella selezione per nuovi settori o tecnologie. Nel 70% dei casi i bandi sono comunque genericamente rivolti alle attività manifatturiere e di servizio come da nota. In termini di risorse dedicate più dell 80% degli investimenti censiti sono in bandi senza specifici vincoli settoriali o tecnologici. Bandi settoriali, in cui cioè non sia indicata anche la classe di manifattura generica 3, sono considerabili circa il 10% di quelli censiti pari a circa il 15% delle risorse considerate. Nella quasi totalità dei casi le amministrazioni ricorrono a strumenti conoscitivi di sostegno tecnico alla decisione amministrativa e strategica. In prevalenza sia in forma esclusiva sia in forma combinata con altre modalità si ricorre a studi di settore o a forme seminariali di confronto e studio. 3 Settore delle attività manifatturiere di cui alla sezione D della Classificazione ISTAT 91, nonché i servizi di cui alla sezione Sono fatti salvi i divieti e le limitazioni derivanti dalle specifiche normative dell Unione Europea di cui al punto 2.6 della Circolare MICA n del 14/07/2000 e le relative esclusioni settoriali (commercio, agricoltura ecc.). 31

32 Hanno ancora un peso relativamente marginale nella costruzione del processo di selezione e di decisione tecniche più formalizzate come il foresight o il benchmarking. Del tutto residuali gli approcci quantitativi. 2.5 Beneficiari e forme di collaborazione Se si osserva la distribuzione delle risorse in termini assoluti e percentuali in ragione dei beneficiari previsti dai bandi, il 45% delle risorse prevede che le imprese, senza distinzione dimensionale, siano uno dei beneficiari principali (circa 676 mln di ). I bandi che prevedono limitazioni ad esclusivo beneficio delle PMI valgono circa un quinto del valore delle risorse impegnate, per un ammontare di circa 313 mln. I bandi che sono esclusivamente dedicati alle imprese, non prevedono dunque collaborazioni con altri soggetti in particolare università e centri di ricerca, valgono circa 400 mln (26%) e solo Pmi come beneficiari valgono 229 mln pari a circa il 15%. La Figura 8 riporta la distribuzione delle risorse (mln per beneficiario). 32

33 Figura 8: Beneficiari degli interventi. Anche la grande dimensione d impresa è significativamente rappresentata, se si conta che nei bandi si destinano risorse per circa 500 mln di a questa tipologia d impresa, anche se occorre precisare che larga parte di queste risorse sono relative a un unico atto di programmazione della Regione Puglia, mentre le risorse investite dalle altre amministrazioni regionali sono distribuite su pochi atti e con risorse decisamente più contenute. Pesa in modo rilevante l apporto dato agli atenei e degli enti pubblici di ricerca, mai o quasi beneficiari esclusivi, ma che valgono circa 600 mln di risorse, con circa il 40% del portafoglio. In generale i bandi con beneficiari multipli specifici sono una parte minore rispetto a bandi a destinazione generica (per le imprese) o per una parte di esse, Pmi in particolare. Forme diverse d interazione o di aggregazione tra soggetti di natura diversa, parchi tecnologici, poli di innovazione e ricerca, sono pressoché assenti come soggetti beneficiari, anche perché l orientamento prevalente è quello di non 33

34 vincolare ad alcuna forma di aggregazione/intesa rigida il portafoglio, se non quelle necessarie dell associazione temporanea. Più di due terzi delle risorse non presentano infatti alcuna aggregazione come vincolo alla presentazione delle proposte progettuali. Mentre le risorse condizionate a una generica partnership tra soggetti pubblici e privati (occorre precisare che nei bandi è presumibile che per PPP s intenda un intesa generica tra pubblico e privato) sono circa il 20% del totale. Si affacciano le reti come soggetto eleggibile, ai distretti viene riservata una quota del 5% delle risorse. Poli e piattaforme non sono forme di aggregazione di interessi indicate, ma presumibilmente (alcuni casi come si è detto sono stati oggetto di testimonianze specifiche) a queste nuove forme alcune Regioni hanno dedicato interventi specifici con altre modalità di finanziamento. La pressoché totalità dei bandi censiti riguarda iniziative sia di ricerca industriale che di sviluppo pre-competitivo, in esenzione per quasi il 60% delle risorse impegnate, per il 35% con notifica UE. In più di un terzo del campione, una frazione (considerata anche la taglia media dei bandi) è stata impegnata utilizzando il regime del de minimis. Figura 9: Modalità di collaborazione tra beneficiari (% degli importi). 34

35 2.6 Dimensionamento dei progetti I valori economici assegnati in sede di bando a ciascun progetto (soglie minime e massime consentite) hanno una forbice, come era facilmente intuibile, piuttosto ampia, considerando l ampia gamma degli strumenti che sono previsti nelle azioni di ricerca e sviluppo precompetitivo, dalla fase di semplice studio, agli investimenti tecnologici. I progetti dunque oscillano dalla media dei valori minimi di 400 k, alla media dei valori massimi che è di 2,5 mln. Tuttavia questo intervallo è sensibilmente più ampio se consideriamo semplicemente i valori minimi assoluti, pari ad un trascurabile valore di 0,1 k e i valori massimi di progetto, pari a 10 mln. I valori con le frequenze ricorrenti (di moda) sono 100 k per il valore minimo e 1 mln per il valore massimo. La variabilità è facilmente leggibile alla luce della tipologia fortemente eterogenea di progettualità finanziate nel campo di queste policy, e degli strumenti cui si fa ricorso talvolta ai confini con altre politiche (formazione, inserimento al lavoro ecc.), dalla soglia minima utilizzata per i voucher (5 k ) o per i dottorati in coabitazione università e impresa, al sostegno brevettuale (fino a 200 k ), molti bandi prevedono il sostegno agli studi di fattibilità tecniche e di mercato ( k ), ai programmi più tipicamente afferenti a questa materia quali lo sviluppo sperimentale (fino a 1 mln ), o di vera e propria ricerca e sviluppo industriale (fino a 10 mln ). Il questionario proponeva, per quanto riguarda le modalità di finanziamento dei progetti, una pluralità di forme, dal sussidio, alla partecipazione al capitale nel caso delle start-up, alla garanzia, o al revolving tradizionale, strumento largamente in uso nella passata programmazione (anche perché consente un recupero di risorse liberamente impiegabili). 2.7 Opzioni di strumenti di policy e regimi di aiuto Molto si è discusso nella fase iniziale del gruppo delle modalità finanziarie dell investimento pubblico. E come si è accennato il dibattito e la riflessione sugli strumenti finanziari è molto aperto, in particolare sull uso più intensivo dell agevolazione fiscale come modalità più efficiente per certe tipologie di progetto. A questo proposito, a puro 35

36 titolo informativo, riportiamo una nota di confronto dei principali incentivi per ricerca e innovazione disponibili nei principali paesi UE. Naturalmente il confronto con le politiche regionali è incongruo, non essendo la leva fiscale nella disponibilità delle Regioni. Tuttavia il confronto è istruttivo perché mostra chiaramente che i nostri concorrenti europei hanno optato in larga prevalenza per la leva fiscale con il credito d imposta dedicato. Può essere questa una indicazione rilevante per il ridisegno del quadro nazionale delle politiche? Si potrebbe infatti argomentare che allo Stato nazionale possa competere l uso della leva fiscale come strumento orizzontale e diffuso, ad elevato e rapido impatto, insieme alla attivazione di grandi programmi strategici nazionali, mentre l incentivazione alle imprese con strumenti selettivi e valutativi costituisca il terreno di elezione per le politiche regionali, in ragione della maggiore prossimità al tessuto delle imprese, e quindi ad una migliore capacità di ascolto delle esigenze e di selezione rigorosa delle proposte. Box 1: Tipologia di interventi di incentivo alla ricerca delle imprese nei principali paesi europei GERMANIA Non sono previste particolari agevolazioni fiscali e i contributi possono essere erogati per specifici progetti in ricerca e sviluppo valutati caso per caso. SPAGNA Per gli investimenti in ricerca e sviluppo, è riconosciuto un credito d imposta pari al 30% delle spese sostenute 4. Viene, inoltre, riconosciuto un credito d imposta pari al 10% degli investimenti in immobilizzazioni relative alla ricerca e sviluppo effettuati durante il periodo 4. Vengono definite tali le spese per ricerca finalizzata a ottenere: nuovi materiali e prodotti, miglioramenti tecnici di materiali, prodotti, processi, sistemi, realizzazione di prototipi o test pilota per applicazioni industriali o per la commercializzazione, campionari, software avanzati. 36

37 d imposta. Per gli investimenti in innovazione tecnologica, è riconosciuto un credito d imposta pari al 10% delle spese in innovazione tecnologica sostenute durante il periodo d imposta 5. Per le spese relative al personale impiegato in attività di ricerca e sviluppo, è riconosciuto un credito d imposta pari al 20% delle spese relative al personale. Per le spese sostenute nella formazione del personale in nuova tecnologia, è riconosciuto un credito d imposta pari al 5% delle spese sostenute, durante il periodo d imposta, nella formazione del personale in nuova tecnologia. Inoltre, è prevista la possibilità di ammortizzare in maniera particolare specifici asset relativi all attività di ricerca e sviluppo. FRANCIA Per le spese in ricerca sostenute nell anno che non superano i 100 milioni di euro, il credito d imposta è pari al 30% delle stesse. Per le spese in ricerca sostenute nell anno superiori ai 100 milioni di euro, il credito d imposta è pari al 5% delle stesse 6. Inoltre, è previsto un piano di ammortamento accelerato per spese in software ed attrezzatura per la ricerca scientifica. Esistono programmi nazionali dedicati (poli di competitività) con altri tipi di agevolazioni. Le agevolazioni in questione rappresentano delle norme ordinarie di sistema e non sono previsti limiti nello stanziamento dei fondi necessari per la copertura delle agevolazioni. REGNO UNITO Agevolazioni, per le piccole e medie imprese, pari al 175% delle spese di esercizio relative a ricerca e sviluppo. In particolare, le piccole e medie imprese possono: 5 Vengono definite tali le spese correlate alla creazione di nuovi prodotti, nuovi processi di produzione, ovvero miglioramenti in prodotti e processi già esistenti. 6 Le spese in ricerca comprendono, per esempio, le spese di ricerca commissionata a istituti di ricerca specializzati, le spese per il personale dedicato alle attività di ricerca e sviluppo, ammortamento d impianti (e brevetti) usati per finalità di ricerca ovvero direttamente utilizzati per realizzare prototipi. Il credito può essere utilizzato a riduzione delle imposte sul reddito dell anno e, per l eccedenza, a riduzione delle imposte sul reddito dei tre periodi d imposta successivi. Il credito inutilizzato può essere rimborsato. 37

38 - ottenere una deduzione pari al 175% delle spese di ricerca e sviluppo; - se le spese di ricerca e sviluppo sono state sostenute prima di iniziare l attività, optare per il riconoscimento di una perdita di pari ammontare (i.e. 175% delle spese di ricerca e sviluppo); - scegliere di non compensare la suddetta perdita, ma di rinunciare alla stessa a fronte di un credito d imposta esigibile. In quest ultimo caso il rimborso del credito d imposta è pari al 14% della perdita (i.e. 24,5% dei costi) 7. È prevista la possibilità, per le grandi imprese, di dedurre dal reddito di un ammontare pari al 130% delle spese di esercizio relative a ricerca e sviluppo e di richiedere contributi ad organismi specializzati, al fine di commissionare attività di ricerca e sviluppo. Per le spese di ricerca e sviluppo capitalizzabili, viene riconosciuta una deduzione pari al 100% delle spese. Fonte: Nostra elaborazione da Eur-Lex (si ringrazia Andrea Silvestri per il supporto alla elaborazione). Tornando ai dati raccolti dal Gruppo di lavoro (che quindi hanno le caratteristiche di parzialità ricordate) la distribuzione raffigurata nella Figura 10 riguarda gli strumenti finanziari impiegati nei 55 bandi censiti. E pressoché auto-esplicativa e colpisce la totale assenza del ricorso a strumenti consolidati e tradizionali come la garanzia del credito o ai fondi rotativi. Poco meno dei nove decimi delle risorse impegnate sono finanziamenti a fondo perduto, con una quota residuale di risorse utilizzata in forma di finanziamento in conto impianti. La questione è assai delicata. I partecipanti al Gruppo di lavoro motivano questa scelta come dettata da ragioni di semplicità e di agilità nel rendiconto finale, in quanto i processi di rimborso sono spesso tortuosi e impegnativi per l amministrazione. Comunque, al di là dei tradizionali strumenti rotativi in uso, le amministrazioni non sembrano inclini ad introdurre criteri e conseguenti strumentazioni maggiormente orientate ad una compartecipazione agli investimenti da parte delle imprese, ad una condivisione del rischio e degli eventuali utili derivanti, come vorrebbe la logica della compartecipazione 7 Le suddette agevolazioni spettano per le spese di ricerca e sviluppo sostenute sia a fronte di attività svolte intra-moenia dal contribuente sia a fronte di attività commissionate a soggetti terzi. 38

39 pubblico privata che si sta sperimentando in molti altri paesi. Come rendicontare e a chi i proventi di un eventuale successo di mercato? Come giustificare i fallimenti del proprio portafoglio? La questione è aperta. Figura 10: Strumenti finanziari adottati. I progetti sono sempre cofinanziati (media cofinanziamento 41%) su uno schema che possiamo assumere come standard nel mix tra ricerca collocata a monte, ovvero più early stage (in genere con co-finanziamento intorno al 50%) e sviluppo sperimentale più prossimo al mercato (anche il 75% di cofinanziamento), nonché nel mix tra piccole e grandi imprese, fino al 70% per le grandi, al 50% per le medie, al 20% per le piccole o piccolissime imprese. Le azioni di formazione, di trasferimento tecnologico e di sostegno all IPR sono generalmente agevolate fino a una soglia massima del 40-50%. La tabella seguente riassume lo schema prevalentemente impiegato, che peraltro ricalca standard comunitari largamente adottati. 39

40 2.8 Mix di finanziamento Il mix delle fonti finanziarie per la ricerca e lo sviluppo regionali è appoggiato prevalentemente su risorse nazionali (39%) e comunitarie (39%). Le Regioni finanziano il portafoglio censito in misura di circa un quinto delle risorse (22%), con impegni assai diversi da contesto a contesto. Se ci si riferisce alla programmazione in corso, dai dati rilevati emerge un tasso di cofinanziamento regionale mediamente inferiore alle medie indicate nei documenti di programmazione, indicatore indiretto delle attuali difficoltà di bilancio di numerose amministrazione, dato questo che potrebbe annunciare qualche criticità nella seconda e conclusiva fase del periodo di programmazione , sia per quanto concerne la spesa sia per la quota regionale di cofinanziamento da reperire. Figura 11: Intensità di aiuto. Da quanto si è ricavato con i questionari e nella discussione preliminare, molta cura viene dedicata da parte delle amministrazioni alla comunicazione dei bandi. Tutte ricorrono all avviso di bando, con un vettore universale che è diventato il web. 40

41 2.9 Selezione dei progetti Il volume complessivo di attività censite è notevole e sfiora i 7000 progetti presentati (6800), come si è detto in un intervallo di circa sei anni d investimenti, con un valore medio di circa 140 progetti per ogni bando (138). Il tasso di successo medio è assai elevato, circa il 45%, con punte che sfiorano il 90%. I tempi di valutazione sono standardizzati su 1,2 gg/progetto e con un economia di scala evidente nell impatto sui bandi di minore rilevanza e con minor numero di progetti. Il tempo medio di valutazione è di circa 180 gg/bando. Ma con un compasso di valori (dipendente anche, come si è detto, dall estrema variabilità delle attività che rientrano in queste policy) che varia da 20 gg a ben 540gg di valutazione. Da questo primo esame dei risultati dei questionari appare un panorama complesso e piuttosto differenziato. Le amministrazioni si sono cimentate con politiche nuove che presentano difficoltà di perimetro e di chiara identificazione delle priorità, difficoltà amplificata dal ricorso ancora limitato a metodologie collaudate di sostegno all analisi delle dinamiche tecnologiche e settoriali e all esplicitazione della domanda. Tuttavia questi nuovi compiti sono stati intrapresi con convinzione e motivazione. Nuove competenze e modalità organizzative sono nate e cresciute nelle amministrazioni, sperimentazioni e innovazioni anche ambiziose si sono tentati un po ovunque. Pertanto è quasi naturale che molto sentita sia la necessità di crescita delle strutture dal punto di vista culturale, tecnico e metodologico. Il confronto costante con le esperienze maturate in altre Regioni o istituzioni (v. es. sistema camerale) è dunque di grande importanza e utilità. Da questo punto di vista si può sostenere che il grado di ingegnerizzazione delle procedure è ancora molto limitato: in più del 70% dei casi siamo di fronte ad una prima edizione, a cui seguiranno altri bandi. Anche per questa ragione, probabilmente, il peso della attività preliminare di concertazione, in termini di formalizzazione e durata, è molto elevato (Figura 12). 41

42 Figura 12: Elementi tipici della fase zero delle politiche. Il panorama degli interventi, delle modalità con cui questi vengono approntati e delle filosofie d impostazione stessa delle policy sono quanto mai diversificati. Qualche regione ha appena debuttato in questo campo, altre possono dire di aver maturato non un esperienza consolidata ma un quadro d interventi più sistematici e sorretti da quadri legislativi e programmatori ormai assestati. Ovunque la domanda resta un oggetto di difficile definizione con il rischio di far entrare nella ricerca e innovazione ciò che invece è adeguamento o sostituzione, di usare surrettiziamente queste leve e al contempo di depotenziarle c è ed è molto avvertito. Il campo applicativo infatti è molto ampio con programmi e interventi che variano enormemente nella dimensione e nella tipologia. Le variabili che descrivono i processi testimoniano di questa varietà con tempi di gestione che variano dai sei/otto mesi ai quasi quattro anni per giungere alla graduatoria di un bando. 42

43 Figura 13: Elementi di sintesi dei risultati della indagine. 43

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