composta dai Magistrati: Nell Adunanza pubblica del 22 dicembre 2015

Transcript

1 Deliberazione n. 25/2015/FRG REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI SEZIONE DI CONTROLLO PER IL TRENTINO - ALTO ADIGE/SÜDTIROL SEDE di TRENTO composta dai Magistrati: Diodoro VALENTE Gianfranco POSTAL Massimo AGLIOCCHI Presidente Consigliere Primo Referendario - relatore Nell Adunanza pubblica del 22 dicembre 2015 VISTI gli artt. 97, 100 e 125 della Costituzione; VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il Regio Decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e sue successive modificazioni; VISTO il d.p.r. 31 agosto 1972, n. 670 recante l approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol; VISTO l'art. 6, commi 1, 2 e 3 del d.p.r. 15 luglio 1988, n. 305 e sue successive modificazioni, concernente le norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino Alto Adige/Südtirol, riguardanti l istituzione delle Sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano; VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; VISTA la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti del 16 giugno 2000, n. 14/2000, che ha approvato il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di

2 controllo della Corte dei conti, nel testo modificato, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza del 19 giugno 2008, n. 229/CP/2008 (G.U. n. 153 del ); VISTO l art. 1, comma 3, del Decreto Legge n. 174/2012, convertito in Legge n. 213/2012, in materia di controlli sul bilancio preventivo della Regione; VISTA la deliberazione n. 6/SEZAUT/2015/INPR del 17 febbraio 2015 della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con la quale sono state approvate le linee-guida per la relazione dei revisori dei conti sui bilanci di previsione delle Regioni per l anno 2015; VISTA la Legge provinciale 30 dicembre 2014, n. 14, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2015 e pluriennale della Provincia autonoma di Trento (legge finanziaria provinciale 2015), nonché la Legge provinciale 30 dicembre 2014, n. 15, recante Bilancio di previsione della Provincia autonoma di Trento per l'esercizio finanziario 2015 e bilancio pluriennale ; VISTA la propria deliberazione n. 1/2015/INPR del 28 gennaio 2015, con la quale è stato approvato il programma delle attività per l anno 2015 della Sezione di controllo di Trento; VISTA la nota prot. n. PAT/D del 6 luglio 2015 con la quale è stato trasmesso il questionario sul bilancio di previsione 2015 della Provincia autonoma di Trento, nonché la nota prot. n. PAT/RFD del 9 luglio 2015 con la quale è stata trasmessa la relazione al bilancio di previsione 2015; VISTE le note prot. n del 22 settembre 2015, n del 2 ottobre 2015, n dell 8 ottobre 2015 con le quali il Magistrato istruttore ha instaurato il contraddittorio con l Ente richiedendo ulteriori informazioni ed integrazioni documentali; VISTA la nota di sollecito inviata dal Magistrato istruttore in data 21 ottobre 2015; VISTA la nota prot. n. PAT/D di data 27 ottobre inviata dalla Provincia autonoma di Trento in deduzione alle richieste istruttorie formulate dal Magistrato istruttore; VISTA la nota prot. n del 7 dicembre 2015 con cui il Magistrato istruttore ha comunicato alla Provincia autonoma la sintesi degli esiti istruttori al fine del completamento del contraddittorio; 2

3 VISTA la nota prot. n. PAT/D317/ di data 14 dicembre 2015 trasmessa dalla Provincia autonoma con cui sono state formulate osservazioni e deduzioni agli esiti istruttori; VISTE le ordinanze n. 23 del 9 dicembre 2015 e n. 25 del 15 dicembre 2015 con le quali il Presidente della Sezione ha convocato il Collegio per l odierna Adunanza pubblica; UDITO il Magistrato relatore, dott. Massimo Agliocchi; UDITI i rappresentanti della Provincia autonoma di Trento, nelle persone del Presidente della Provincia dott. Ugo Rossi, del Direttore generale dott. Paolo Nicoletti e della Dirigente generale del Dipartimento Affari finanziari dott.ssa Fulvia Deanesi. considerato in fatto e in diritto Ai sensi dell art. 1, comma 3, della Legge 213/2012, è stata richiesta alla Provincia autonoma di Trento la compilazione e la trasmissione del questionario e della relazione inerente al bilancio preventivo Con nota del 6 luglio 2015 del Dipartimento Affari Finanziari della Provincia autonoma di Trento è stato inviato il questionario recante linee guida per le relazioni dei revisori dei conti sui bilanci di previsione delle Regioni per l anno 2015, approvato dalla Sezione delle Autonomie di questa Corte con deliberazione n. 6/SEZAUT/2015/INPR del 17 febbraio In seguito, con nota del 9 luglio 2015, su specifica richiesta del Magistrato istruttore, il Dipartimento Affari Finanziari ha anche trasmesso la relazione del Presidente al bilancio di previsione 2015 della Provincia autonoma di Trento. Esaminata la documentazione, il Magistrato istruttore ha instaurato regolare contraddittorio con l Ente, inviando le note istruttorie del 22 settembre 2015, 2 ottobre 2015 e 8 ottobre 2015, a mezzo delle quali sono state formulate varie osservazioni e richiesti chiarimenti ed ulteriori elementi integrativi del questionario trasmesso dal Dipartimento Affari Finanziari della Provincia autonoma di Trento. È stato poi necessario inviare una nota di sollecito in data 21 ottobre 2015 giacché l Amministrazione non aveva dato tempestivo riscontro alle richieste istruttorie. In data 28 ottobre 2015 il Dipartimento Affari Finanziari della Provincia autonoma di Trento ha trasmesso le controdeduzioni alle richieste istruttorie formulate dal Magistrato istruttore, fornendo alcuni chiarimenti ed allegando documenti. 3

4 Ai fini del contraddittorio il Magistrato istruttore, con nota del 7 dicembre 2015, ha comunicato alla Provincia autonoma la sintesi degli esiti istruttori. La Provincia autonoma ha trasmesso le proprie deduzioni ed osservazioni con nota del 14 dicembre I chiarimenti forniti e la documentazione trasmessa, con le citate note, hanno, tuttavia, consentito di superare solo parzialmente i rilievi formulati dal Magistrato istruttore. 1. Quadro normativo La Sezione di controllo per il Trentino Alto Adige, sede di Trento, con deliberazione n. 1/2015/INPR, ha inserito nel proprio programma di attività lo svolgimento delle verifiche sul bilancio di previsione per l esercizio 2015 della Provincia autonoma di Trento. Il referente normativo di tale attività di controllo è rinvenibile nell art. 1, comma 3 del Decreto Legge n. 174/2012, convertito in Legge n. 213/2012, in base al quale: Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale, con le modalità e secondo le procedure di cui all'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento e dell'assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economicofinanziari degli enti. I bilanci preventivi annuali e pluriennali e i rendiconti delle regioni con i relativi allegati sono trasmessi alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti dai presidenti delle regioni con propria relazione. La Corte costituzionale, con sentenza 6 marzo 2014, n. 39, si è pronunciata sulla legittimità di tale tipologia di controllo, confermando la costituzionalità delle norme contenute nell art. 1, commi 3 e 4 del D.L. n. 174/2012, dichiarando, tuttavia, la non conformità alla Costituzione del successivo comma 7 del medesimo articolo limitatamente alla parte in cui si riferisce al controllo dei bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi delle Regioni". In particolare, il giudice delle leggi ha ritenuto che dalla pronuncia di irregolarità della Corte dei conti non possa derivare la preclusione dell attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o 4

5 l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria giacché tale, eventuale, aspetto sanzionatorio del controllo andrebbe ad incidere nelle prerogative, costituzionalmente garantite, del legislatore regionale. Oltre al descritto quadro normativo nazionale deve essere fatto riferimento alla particolare disciplina vigente nel territorio del Trentino Alto Adige/Südtirol, con specifico riferimento a quanto previsto dagli articoli 2 e 6 del D.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 recante Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto. L attività di controllo è stata esercitata conformemente a quanto indicato nella deliberazione n. 6/SEZAUT/2015/INPR della Sezione delle Autonomie, con cui sono state approvate le Linee guida ed il relativo questionario per la relazione del Collegio dei revisori dei conti delle Regioni sui bilanci di previsione per l esercizio In ossequio a quanto prescritto dalla citata normativa, particolare attenzione è stata dedicata alla verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, all'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119 della Costituzione, alla sostenibilità dell'indebitamento e, più in generale, alla sana gestione economico-finanziaria dell Ente ed all assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari dell Ente controllato, avuto anche riguardo agli effetti sul bilancio dei risultati conseguiti dalle società partecipate e dagli enti del sistema sanitario provinciale. Infine, si evidenzia che la Provincia autonoma di Trento, ai sensi dell art. 79, c. 4-octies, dello Statuto di autonomia del Trentino Alto Adige (come modificato dall art. 1, commi da 406 a 413, della Legge n. 190/2014), attuato con l art. 81-bis della legge provinciale di contabilità (L.P. n. 7/1979; norma da ultimo abrogata dall art. 39 della L.P. n. 18/2015), darà applicazione alle disposizioni sull armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio di cui al D.lgs. n. 118/2011, come modificato dal D.lgs. n. 126/2014, solo a decorrere dall esercizio Pertanto, il bilancio di previsione 2015 della Provincia, oggetto della presente indagine, non è stato elaborato secondo quanto prescritto dalla citata normativa statale di armonizzazione. 5

6 2. Collegio dei revisori dei conti della Provincia autonoma di Trento L art. 14, comma 1, del D.L. n. 138/2011 (convertito con modificazioni dalla Legge n. 148/2011) dispone quanto segue: Per il conseguimento degli obiettivi stabiliti nell ambito del coordinamento della finanza pubblica, le Regioni adeguano, nell ambito della propria autonomia statutaria e legislativa, i rispettivi ordinamenti ai seguenti ulteriori parametri: lett. e) istituzione, a decorrere dal 1 gennaio 2012, di un Collegio dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell ente; il Collegio, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, opera in raccordo con le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti; i componenti di tale Collegio sono scelti mediante estrazione da un elenco, i cui iscritti devono possedere i requisiti previsti dai principi contabili internazionali, avere la qualifica di revisori legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, ed essere in possesso di specifica qualificazione professionale in materia di contabilità pubblica e gestione economica e finanziaria anche degli enti territoriali, secondo i criteri individuati dalla Corte dei conti.... Tale norma recante, tra l altro, varie misure relative alla c.d. riduzione dei costi della politica, è stata oggetto di plurime impugnazioni alla Corte costituzionale da parte di varie Regioni ordinarie e speciali, tra le quali anche la Provincia autonoma di Trento. L adita Consulta, con le sentenze n. 198/2012 e n. 23/2014, ha statuito che non è fondata la questione di legittimità costituzionale relativa all art. 14, comma 1, del d.l. n. 138/2011, compresa la disposizione di cui alla lett. e) concernente, appunto, l istituzione del Collegio dei revisori dei conti delle Regioni. Al riguardo, nella relazione allegata al giudizio di parificazione del rendiconto 2014 della Provincia autonoma di Trento (Sezioni riunite Trentino Alto Adige/Südtirol, decisione n. 2/2015/PARI d.d. 25 giugno 2015), si è preso atto che, ancorché in notevole ritardo rispetto a quanto previsto dall ordinamento nazionale, risulta all attenzione della Commissione paritetica una bozza di norma di attuazione finalizzata ad integrare il d.p.r. n. 305/1988 disponendo l istituzione nella Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol e nelle Province autonome di Trento e di Bolzano di un Collegio dei revisori dei conti quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione dell ente, operante in raccordo con le competenti Sezioni di controllo della Corte dei conti con sede a Trento ed a Bolzano. 6

7 Si rileva, tuttavia, che, nonostante i ripetuti solleciti formulati da questa Corte dei conti (oltre alla citata decisione delle Sezioni riunite regionali, si vedano anche le relazioni allegate al giudizio di parifica del rendiconto 2013 e 2012), non risulta tuttora approvata l anzidetta norma di attuazione statutaria. Si ribadisce, pertanto, la necessità che si giunga ad una rapida istituzione ed operatività del Collegio dei revisori dei conti della Provincia autonoma di Trento, segnalando, ancora una volta, la necessità che in base a quanto statuito nella sentenza della Corte costituzionale n. 198/2012 i membri di tale organo di controllo interno, operante in stretto raccordo con la Magistratura contabile, debbano possedere speciali requisiti professionali ed essere nominati mediante sorteggio al di fuori, quindi, dall influenza politica.... Per quanto attiene ai criteri di scelta dei revisori ed agli specifici requisiti culturali e professionali per l inserimento nell elenco dei revisori dei conti delle Regioni, si richiama la deliberazione n. 3/SEZAUT/2012/INPR della Sezione delle Autonomie di questa Corte dei conti a cui anche la Provincia autonoma dovrà conformarsi (cfr. Corte costituzionale n. 228/2015). Infine, in ordine al ruolo, alle funzioni e alle prerogative del Collegio dei revisori dei conti si segnala quanto disposto dall art. 72 del D.lgs. n. 118/2011, nonché dall art. 20 del D.lgs. n. 123/ Sostenibilità dell indebitamento e rispetto dei vincoli 3.1 Nell ambito della consueta attività istruttoria propedeutica ai giudizi di parificazione dei rendiconti, la Provincia autonoma ha ripetutamente affermato di non aver fatto ricorso ad operazioni di indebitamento gravanti sul proprio bilancio, avendo in essere unicamente mutui e prestiti con oneri a carico dello Stato. In proposito, le 1 Con nota prot. PAT/D317/ di data 14 dicembre 2015 la Provincia ha comunicato che la Commissione dei Dodici ha adottato in prima lettura lo schema di norma di attuazione. Tale schema è stato sottoposto al vaglio dei competenti Ministeri nonché al parere obbligatorio della Corte dei conti Sezioni riunite, che si è già espressa con deliberazione n. 3/2015/CONS dell 11 novembre In tale parere le Sezioni riunite hanno anche rilevato la necessità di mantenere l obbligo di comunicazione alle Sezioni di controllo di Trento e di Bolzano (e non solo al Mef) degli esiti dell attività di vigilanza svolta dalle Province autonome sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti indicati nell art. 79 dello Statuto. 7

8 previsioni di competenza per l esercizio 2015 hanno stimato per tali voci una spesa per interessi di euro , mentre la spesa per il rimborso della quota capitale è stata stanziata nell importo di euro ,13. Analogamente a quanto appena descritto, anche nelle note istruttorie 2 trasmesse dalla Provincia nell ambito della presente attività di controllo, l Ente ha confermato, con risposta negativa al quesito 4.6 del questionario, che non sono state effettuate operazioni assimilabili all indebitamento ai sensi dell art. 3, c. 17, della Legge n. 350/2003, esponendo, tuttavia, l esistenza di una concessione di crediti da parte della Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol (euro già incassati nel 2013 ed altri euro accertati nel 2014 e liquidati in parte nel 2015 a favore del soggetto gestore del Fondo strategico regionale costituito ex art. 1 L.R. n. 8/2012). 3.2 Nella relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto 2014 della Provincia autonoma (Sezioni riunite per il Trentino Alto-Adige/Südtirol, decisione n. 2/2015/PARI) è stato confutato quanto sostenuto dall Ente, rilevando che la concessione di crediti proveniente dalla Regione costituisce, in sostanza, una forma di indebitamento equiparabile a quelle indicate nell art. 3, c. 17, della Legge n. 350/2003. Da tale conclusione sono quindi derivati una serie di rilievi, che possono essere di seguito sinteticamente riportati: - errata contabilizzazione dell operazione di credito con la Regione (titolo IV anziché titolo V). Al riguardo le Sezioni riunite regionali hanno dichiarato non regolare l imputazione contabile della concessione di credito regionale al titolo IV; - mancata previsione di un contestuale piano di ammortamento del debito, come prescritto dall art. 119 della Costituzione (e dall art. 31, c. 8, della L.P. 7/1979); - mancata dimostrazione del rispetto della seconda condizione prescritta dall art. 119 della Costituzione per la contrazione di debito, ossia la situazione di equilibrio di bilancio per il complesso degli enti della Provincia ; - dubbia finalizzazione a spese di investimento ex art. 3, c. 18, L. n. 350/2003 delle risorse provenienti dal credito regionale; 2 Risposta al quesito n. 14 della nota prot. n del 22 settembre

9 - carente attività di rendicontazione delle somme concesse a credito dalla Regione alla Provincia autonoma ed alla sue partecipate; - scarsa chiarezza e trasparenza sulle modalità di restituzione del prestito regionale da parte delle società partecipate, con particolare riferimento a Trentino Sviluppo spa che contabilizza il finanziamento regionale solo tra le gestioni fuori bilancio con onere del rimborso interamente a carico della Provincia autonoma; - mancata dimostrazione documentale del rispetto della normativa europea in materia di aiuti di Stato e di concorrenza, anche con riferimento all obbligo di ottemperanza ai principi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento (art. 97 Cost.). 3.3 In questa sede si confermano tutte le criticità ed irregolarità appena elencate e si procede ad un ulteriore approfondimento della tematica in esame, premettendo che, come statuito dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 425/2004 e n. 188/2014, i concetti di indebitamento ed investimento devono essere univoci sull intero territorio nazionale e per questo motivo la loro individuazione è di competenza dello Stato, dal momento che non si può ammettere che ogni Ente, e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di concretizzazione delle nozioni di indebitamento e di investimento 3. Appare perciò necessario, in primo luogo, effettuare il corretto inquadramento dell operazione di credito regionale ex art. 1 della L.R. n. 8/2012. Il comma 5 di tale disposizione sancisce che per le finalità di cui al comma 1, la Regione può altresì effettuare concessioni di crediti anche infruttifere in favore delle Province autonome di Trento e di Bolzano o di società controllate dalle Province medesime della durata massima di quindici anni, poi estesi a venti anni con l art. 1 della L.R. n. 6/2014. In attuazione di tale norma la Giunta regionale, con la deliberazione n. 77 del 23 aprile 2013, ha assegnato le prime risorse alle due Province autonome (250 milioni di euro cadauna), indicando la destinazione di tali somme (sulla quale si tornerà oltre) e statuendo al punto 8 del dispositivo che alla scadenza della durata delle concessioni le 3 In base a tali principi può quindi dubitarsi della legittimià costituzionale dell art. 31 della Legge provinciale n. 7/1979, come da ultimo novellata dalla L.P. n. 18/2015, che reca un articolata disciplina dell indebitamento provinciale (si veda, in proposito, il paragrafo 9). 9

10 Province e le società controllate dalle stesse dovranno restituire in unica soluzione alla Regione l importo delle corrispondenti concessioni di credito (c.d. prestito bullet). A giudizio di questo Collegio l operazione di credito descritta dalle citate fonti può essere correttamente qualificata come contratto di mutuo risultante dalle manifestazioni di volontà espresse dalla Regione e dalla Provincia autonoma di Trento nei rispettivi atti deliberativi (si vedano le deliberazioni della Provincia con cui sono stati approvati i programmi di utilizzo delle risorse regionali, tra le quali la n. 781/2013 e la recente n. 1844/2015, nonché le deliberazioni della Regione di approvazione dei predetti programmi). Invero, la definizione civilistica del contratto di mutuo appare perfettamente aderente all operazione di finanziamento regionale, giacché l art del codice civile definisce tale negozio come segue: Il mutuo è il contratto col quale una parte consegna all altra una determinata quantità di denaro o di altre cose fungibili e l altra si obbliga a restituire altrettante cose della stessa specie e qualità. La circostanza, poi, che le concessioni di crediti siano definite dalla legge regionale come anche infruttifere (trasformatesi, poi, nelle delibere attuative regionali e provinciali come effettivamente non produttive di interessi passivi), non appare recare alcun ostacolo al suddetto inquadramento giuridico, atteso che l art del codice civile lascia salva la possibilità delle parti di prevedere la restituzione del capitale concesso a mutuo senza la corresponsione di interessi (c.d. mutuo non oneroso). A conferma di quanto appena rilevato si ritiene opportuno evidenziare che, a prescindere dall eventuale qualificazione giuridica e contabile assegnata dagli Enti alle suddette concessioni di crediti, l obbligo di restituzione da parte dell accipiens è connaturato all esistenza di un contratto di mutuo (Cass. civ. n. 9541/2010, n. 9864/2014). Come detto, la ricostruzione giuridica dell operazione di finanziamento tra Regione e Provincia autonoma si fonda sulle citate fonti normative (leggi regionali) ed amministrative (deliberazioni regionali e provinciali), risultando tuttora carente una disciplina civilistica del rapporto debito-credito. Tale aspetto è stato evidenziato anche nella deliberazione di questa Sezione n. 24 del 27 novembre 2015, inerente al bilancio preventivo 2015 della Regione autonoma, nella quale si è avuto modo di rilevare l irregolarità costituita dalla mancanza di un contratto di finanziamento siglato tra il creditore, la Regione autonoma, ed il debitore, la Provincia autonoma (analoghi contratti sono abitualmente stipulati dal Ministero dell Economia e delle Finanze o dalla Cassa depositi e prestiti allorché lo Stato concede prestiti agli enti territoriali, si pensi ai fondi 10

11 di rotazione per il riequilibrio finanziario ovvero alle anticipazioni di liquidità ex D.L. n. 35/2013). Al riguardo si veda anche quanto disposto dall art. 204, c. 2, del Tuel (D.lgs. n. 267/2000) in base al quale I contratti di mutuo con enti diversi dalla Cassa depositi e prestiti, e dall'istituto per il credito sportivo, devono, a pena di nullità, essere stipulati in forma pubblica. Un ulteriore elemento che convince questa Sezione a considerare una forma di indebitamento le concessioni di credito di cui beneficia la Provincia autonoma di Trento si ricava dallo stesso art. 3, c. 17, della L. n. 350/2003 il quale, al terzo periodo, con una disposizione di chiusura, dispone che, agli effetti dell art. 119 della Costituzione, non costituiscono indebitamento le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio. Ne deriva, a contrariis, che tutte le operazioni che, invece, determinano risorse aggiuntive, come è ben evidente nel caso del finanziamento concesso dalla Regione alle due Province autonome, costituiscono indebitamento in quanto incrementano la capacità di spesa dell ente beneficiario del credito 4. Infine, può ancora aggiungersi che una diversa qualificazione dell operazione creditizia in esame, ad esempio quale trasferimento in conto capitale, avrebbe certamente determinato a carico della Regione autonoma la violazione del patto di stabilità in ragione dell entità cospicua delle somme trasferite, come risulta anche dalle relazioni allegate alle decisioni di parificazione dei rendiconti 2013 e 2014 della Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol (cfr. relazioni allegate alle decisioni n. 1/2014/PARI e n. 1/2015/PARI). Pertanto, la qualificazione dell operazione finanziaria come concessione di crediti si presentava come l unica soluzione concretamente percorribile per trasferire tali ingenti somme dalla Regione alle Province autonome e loro partecipate, essendo, 4 Cfr. Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 29/SEZAUT/2014/FRG, parte III, paragrafo 5.2.2, dove si rappresenta quanto segue: Tenendo conto dell ampia gamma delle operazioni qualificabili come indebitamento, nei prospetti allegati alle linee guida per le relazioni dei Collegi dei revisori dei conti presso le Regioni sui rendiconti regionali per il 2013, approvate con deliberazione n. 5/SEZAUT/2014/INPR è stata prevista, tra le tipologie di debito, la voce ALTRO, proprio per includere le poste non classificabili come mutui ed obbligazioni. Analogamente, anche il questionario sul bilancio di previsione 2015 delle Regioni, approvato con deliberazione n. 6/SEZAUT/2015/INPR, al punto 4.6 formula il seguente quesito: La Regione ha effettuato operazioni assimilabili all indebitamento si sensi dell art. 3, c. 17, della Legge n. 350/

12 come noto, tale voce contabile esclusa dalla determinazione del saldo obiettivo del patto di stabilità (cfr. circolare del MEF Ragioneria generale dello Stato n. 6/2014, paragrafo I.3, nella quale si evidenzia che le concessioni di crediti vengono in realtà spesso utilizzate per fini elusivi del patto di stabilità). In conclusione, sul punto, il Collegio ritiene che le concessioni di crediti erogate dalla Regione autonoma Trentino Alto Adige/Südtirol alla Provincia autonoma di Trento ai sensi della L.R. n. 8/2012 (e successive L.R. n. 6/2014 e L.R. n. 22/2015) costituiscono forme di indebitamento ai sensi dell art. 3, c. 17, della L. n. 350/ Raggiunto tale approdo ermeneutico (concessioni di crediti = indebitamento) deve essere ora rilevato che a fronte di indebitamento contratto dalla Provincia autonoma è necessario il rispetto, in primis, della c.d. regola aurea di matrice comunitaria, ossia la finalizzazione delle somme provenienti da debito a spese di investimento (art. 119 Costituzione; art. 74 Statuto di autonomia). Al riguardo, l interpretazione della Sezione prende le mosse, anche in questo caso, dal testo letterale dell art. 1 della L.R. n. 8/2012. In particolare, il c. 3 di tale disposizione dispone che Gli interventi regionali devono essere rivolti ad organismi di investimento collettivo del risparmio non speculativi..la cui politica di investimento sia rivolta, anche attraverso fondi di rotazione, a progetti di crescita, rafforzamento patrimoniale, innovazione ed internazionalizzazione delle imprese operanti sul territorio della Regione, nonché a progetti di sviluppo dei medesimi territori. Analogamente, il c. 5 della medesima disposizione stabilisce che la Giunta regionale con proprie deliberazioni definisca la tipologia delle spese ammissibili riferite ad investimenti, apporti di capitale e comunque agli impieghi coerenti con i progetti di crescita, rafforzamento patrimoniale, innovazione e internazionalizzazione delle imprese. Tali progetti di sviluppo del territorio si sono concretizzati attraverso programmi adottati dalla Provincia autonoma con varie deliberazioni, tra le quali basti richiamare le già citate delibere n. 781/2013 e n. 1844/2015. Come è stato già rilevato nella relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto 2014, la Provincia autonoma ha destinato le risorse provenienti dalle concessioni di crediti regionali nel modo seguente: - fondo di rotazione per l accesso al credito da parte delle imprese (ex art. 34-ter 1 della L.P. n. 6/1999); 12

13 - fondo per la promozione del risparmio casa di soggetti aderenti ai fondi pensione (art. 3, L.P. n. 9/2013); - fondo strategico del Trentino Alto Adige (art. 1, c. 3, L.R. n. 8/2012) che prevede il finanziamento di progetti di crescita, rafforzamento patrimoniale, innovazione ed internazionalizzazione delle imprese operanti sul territorio regionale, nonché progetti di sviluppo del medesimo territorio; Inoltre, le concessioni di crediti assegnate direttamente dalla Regione alle società in house, partecipate al 100% dalla Provincia autonoma, sono state finalizzate in questo modo: - Cassa del Trentino spa: finanziamenti a valere sul fondo investimenti a favore dei Comuni trentini ex art. 11, L.P. n. 36/1993, nonché finanziamenti di contributi agli interventi sul patrimonio edilizio esistente ai sensi dell art. 1 della L.P. n. 9/2013 (contributi a fondo perduto); - Trentino Sviluppo spa: progetti di sviluppo e di promozione delle imprese e del territorio, interventi per sostenere progetti di rafforzamento delle imprese trentine sui mercati nazionali ed internazionali Da quanto appena esposto emerge in modo chiaro, anche solo leggendo il testo letterale del più volte citato art. 1, c. 3 e c. 5, della Legge regionale n. 8/2012, che le risorse regionali di cui benefica la Provincia autonoma, e che costituiscono indebitamento, sono destinate prevalentemente al finanziamento di progetti di sviluppo, di finanziamento e di sostegno del tessuto imprenditoriale locale. Al riguardo, sul concetto di investimento finanziabile con la contrazione di debito, il Collegio richiama, ancora una volta, quanto prescritto dall art. 3, c. 18, della L. n. 350/2003, applicabile anche alle Autonomie speciali (cfr. Corte cost. 425/2004), il quale reca un elenco esaustivo di interventi qualificabili come investimento ai sensi dell art. 119, c. 6, della Costituzione, nel quale non è dato rinvenire alcuna ipotesi di finanziamento, sostegno, rafforzamento patrimoniale, innovazione e internazionalizzazione delle imprese. Oltretutto, il c. 21-bis del medesimo art. 3, dispone espressamente che i contributi agli investimenti a privati finanziati dagli enti pubblici con la contrazione del debito sono 13

14 vietati, ad esclusione delle particolari fattispecie indicate dalla norma, peraltro riferite ad una precisa epoca temporale 5. Inoltre, la Corte costituzionale nella citata sentenza n. 425/2004 ha avuto modo di statuire che le scelte espresse nei commi 17 e 18 dell'impugnato art. 3 non possono dirsi irragionevoli. Non può dirsi tale, in particolare, la scelta di escludere dalla nozione di spese di investimento le erogazioni a favore di privati, sia pure effettuate per favorirne gli investimenti. Queste infatti, ancorché possano indubbiamente concorrere a promuovere (con effetti che occorrerebbe peraltro definire e misurare caso per caso) lo sviluppo del sistema economico nazionale, non concorrono ad accrescere il patrimonio pubblico nel suo complesso. Ancora, sul punto, l orientamento consolidato della Magistratura contabile evidenzia che costituiscono investimenti ai sensi dell art. 119, c. 6, della Costituzione solo quegli interventi che determinano un incremento patrimoniale dell Ente che assume debito (cfr. Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Umbria sentenza n. 87/2008; Sezione prima giurisdizionale centrale sentenza n. 444/2010; Sezione Autonomie deliberazione n. 30/2015 adottata su questione di massima sollevata dalla Sezione di controllo di Trento; Sezione controllo Lombardia deliberazione n. 409/2013, Sezione controllo Piemonte deliberazione n. 14/2007). Del resto, come recentemente affermato dalla Corte costituzionale, la ratio del divieto di indebitamento per finalità diverse dagli investimenti trova fondamento in una nozione economica di relativa semplicità. Infatti, risulta di chiara evidenza che destinazioni diverse dall investimento finiscono inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell ente pubblico che ricorre al credito (sentenza n. 188/2014 e n. 181/2015). 5 Si riporta il testo del comma 21-bis. In deroga a quanto stabilito dal comma 18, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono ricorrere all'indebitamento per finanziare contributi agli investimenti a privati entro i seguenti limiti: a) impegni assunti al 31 dicembre 2003, al netto di quelli già coperti con maggiori entrate o minori spese, derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate, finanziati con ricorso all'indebitamento e risultanti da apposito prospetto da allegare alla legge di assestamento del bilancio 2004; b) impegni assunti nel corso dell'anno 2004, derivanti da obbligazioni giuridicamente perfezionate e risultanti dalla elencazione effettuata nei prospetti dei mutui autorizzati alla data di approvazione della legge di bilancio per l'anno 2004, con esclusione di qualsiasi variazione in aumento che dovesse essere apportata successivamente 14

15 Ad ulteriore conferma che le spese in questione (interventi di sostegno e rafforzamento delle imprese locali) non sono annoverabili tra quelle di investimento, vi sono i dati ricavabili dal conto del patrimonio della Provincia autonoma, dal quale emerge la passività verso la Regione (tra i debiti diversi ), ma non risulta alcun incremento dell attivo patrimoniale che, ripercuotendosi nel tempo, giustifichi l indebitamento in questione, i cui oneri di restituzione, va sottolineato, saranno a carico delle generazioni future 6. In definitiva, ritiene il Collegio che sia dubbia la legittimità costituzionale, per violazione dell art. 119 e dell art. 3, c. 17 e c. 18 della Legge n. 350/2003 (norma interposta), dell art. 1, c. 3 e c. 5 della Legge regionale n. 8/2012 (oltreché dell art. 1 della L.R. n. 6/2014 e dell art. 3 della L.R. n. 22/2015), nonché dell art. 34-ter 1, c. 2, della Legge provinciale n. 6/1999 e dell art. 3, c. 1, della Legge provinciale n. 9/2013 nelle parti in cui si dispone la destinazione delle risorse finanziarie affluite a debito alla Provincia autonoma per il finanziamento di spese non classificabili come di investimento, trattandosi di progetti di crescita, rafforzamento patrimoniale, innovazione ed internazionalizzazione delle imprese locali (art. 1, c. 3 e c. 5, L.R. n. 8/2012), ovvero di fondi di rotazione finalizzati a sostenere gli investimenti e la gestione delle imprese, comprese quelle turistiche e alberghiere (art. 34- ter 1, c. 1 e c. 2, L.P. n. 6/1999), ovvero ancora di progetti finalizzati a favorire la costruzione, l acquisto e la realizzazione di interventi di ristrutturazione della prima casa di abitazione (art. 3, c. 1, L.P. n. 9/2013). Inoltre, in un altra prospettiva, si dubita della legittimità costituzionale delle citate leggi regionali (e provinciali) anche con riferimento all art. 81, c. 2, della Costituzione ove è disposto che Il ricorso all indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del 6 La Provinica, nella nota prot. PAT/D317/ di data 14 dicembre 2015, ha asserito che gli investimenti di Cassa del Trentino s.p.a. e Trentino Sviluppo s.p.a., rispettano il vincolo di destinazione a spese di investimento, in quanto posti in essere da enti del sistema territoriale provinciale integrato e in quanto le risorse sono state destinate alla realizzazione di opere a vantaggio della collettività per il complesso delle autonomie territoriali. Nella nota si fa anche rinvio al 2016 per la trasmissione a questa Corte della documentazione dimostrativa del rispetto del vincolo indebitamento-investimenti. Per quanto riguarda, invece, le concessioni di credito disposte in favore della Provincia, nella medesima nota è stata illustrata una proposta, pro futuro, di sostituzione delle risorse regionali destinate al Fondo di rotazione ed al Fondo risparmio casa con risorse proprie, con conseguente destinazione delle risorse regionali ad investimenti diretti per l infrastrutturazione del territorio. 15

16 ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ne deriva che, con la modifica dell art. 81 nel senso appena visto, apportata dalla L. Cost. n. 1/2012 ed in vigore dal 2014, l unico soggetto legittimato a ricorrere al debito al fine di attuare politiche economiche anti crisi è lo Stato, peraltro previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza qualificata ed esclusivamente al verificarsi di eventi eccezionali. Non spetterebbe quindi, in tale prospettazione, né alla Regione Trentino Alto Adige/Südtirol, né alla Provincia autonoma di Trento l attivazione di misure anti cicliche di sviluppo dell economia locale attraverso la concessione di crediti o la promozione di strumenti finanziari. D altro canto è solo lo Stato che deve assicurare l equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico (art. 81, c. 1), mentre per le pubbliche amministrazioni in generale, quindi anche per gli enti territoriali, vale solo quanto disposto dall art. 97, c. 1, in base al quale Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l ordinamento dell Unione europea, assicurano l equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. 3.5 Un ulteriore profilo critico dell operazione finanziaria sinora esaminata deriva dalla violazione di quanto disposto dall art. 62 della Legge 22 dicembre 2008, n. 203, e successive modifiche, che fa divieto alle regioni, alle province autonome di Trento e di Bolzano e agli enti locali di emettere titoli obbligazionari o altre passività che prevedano il rimborso del capitale in un'unica soluzione alla scadenza (c.d. prestiti di tipo bullet). Come già visto, l art. 1, c. 4, della L.R. n. 8/2012, come modificato dall art. 1, c. 4, della L.R. n. 6/2012, prevede in 20 anni la durata massima delle concessioni di credito regionali, mentre la menzionata delibera n. 77/2013 della Giunta regionale, in attuazione di quanto previsto dall art. 1, c. 5, della L.R. n. 8/2012, dispone che alla scadenza della durata delle concessioni (20 anni, n.d.r.) le Province e le società controllate dalle stesse dovranno restituire in unica soluzione alla Regione l importo delle corrispondenti concessioni di credito di cui al presente provvedimento. Rileva quindi il Collegio che, anche in tal caso, la citata norma interposta fa emergere la dubbia legittimità costituzionale delle citate disposizioni delle LL.RR. n. 8/2012, n. 6/2014 e n. 22/2015 per violazione degli articoli 117, secondo comma, lett. e), e terzo comma, dell articolo 119, secondo comma, e dell art. 120 della Costituzione che vengono espressamente richiamati dall art. 1 della L. n. 203/2008 con la precisazione del legislatore 16

17 statale che le norme contenute in tale articolo costituiscono principi fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica e hanno il fine di assicurare la tutela dell unità economica della Repubblica Dalla classificazione dell operazione finanziaria regionale quale indebitamento per la Provincia autonoma consegue altresì l obbligo per l ente di predisporre un contestuale piano ammortamento, come prescritto sia dall art. 119 della Costituzione, sia dallo stesso art. 31, c. 4, della vigente L.P. n. 7/1979 (come da ultimo novellata dalla L.P. n. 18/2015). Come sopra visto, tale aspetto ha costituito oggetto di uno specifico rilievo contenuto nella relazione allegata alla decisione di parificazione del rendiconto 2014, rilievo che può essere ribadito anche in questa sede, visto che la Provincia si è limitata a riferire in istruttoria di aver provveduto a finalizzare le risorse esclusivamente a interventi che ne prevedono il rientro, e che con il bilancio di previsione 2016 la Provincia provvederà ad iscrivere i rimborsi della concessione di credito alla Regione in corrispondenza ai rientri dai predetti strumenti finanziari (fondi di rotazione, fondi risparmio casa, fondo strategico del Trentino Alto Adige, n.d.r.) 8. Appare, dunque, confermata la mancata predisposizione di un piano di ammortamento della concessione di credito regionale, con inevitabili riflessi in ordine all attendibilità dell avanzo di amministrazione esposto nel bilancio preventivo provinciale, il quale, evidentemente, non contempla alcuna quota di accantonamento specificamente destinata al rimborso del finanziamento regionale. In sostanza, la Provincia beneficia di risorse regionali concesse a debito, per le quali però non prevede nell immediato il rimborso pro quota, contravvenendo a quanto disposto sia dall art. 119 della 7 Sotto altro profilo la delibera della Giunta regionale n. 77/2013 nel prevedere il rimborso in unica soluzione alla scadenza del ventennio potrebbe aver determinato un danno erariale alle casse regionali, giacché la Regione con tale provvedimento amministrativo sembra aver rinunciato a delle somme (il rimborso annuale del credito) che avrebbe potuto, invece, proficuamente impiegare per i propri fini istituzionali o che, comunque, avrebbe potuto far fruttare in termini di interessi attivi sulla giacenza di cassa. 8 Al riguardo, si rileva che nel bilancio di previsione le quote capitale di rimborso del credito concesso dalla Regione sono state iscritte unicamente con una nota (di dubbio valore giuridico contabile) a margine del capitolo del Titolo IV rimborso prestiti nella quale è stata indicata la restituzione solo a decorrere dal 2024, posticipando a tale data gli oneri di ammortamento, definiti, invece, come contestuali all insorgere del debito dalla citata normativa (art. 119 Cost. e art. 31 L.P. n. 18/2015). 17

18 Costituzione, sia a quanto prescritto dalla citata norma della legge di contabilità provinciale (art. 31, c. 4, L.P. n. 7/1979) 9. Peraltro, va anche aggiunto che detti strumenti finanziari (fondi di rotazione, fondo risparmio casa, fondo strategico) essendo destinati, come sopra visto, al credito alle imprese ed ai privati non consentono con assoluta certezza di prevedere il rientro dei capitali impiegati (dato invece per scontato dalla Provincia), dovendo perciò imporre, anche in tale ottica, un atteggiamento contabile maggiormente prudenziale, cautela che comunque non viene scalfita neppure qualora sia il sistema bancario coinvolto nelle operazioni finanziarie ad assumersi l onere di restituzione alla Provincia dei prestiti concessi. Inoltre, tale modus agendi ha determinato verosimili scoperture finanziarie, in violazione dell art. 81 della Costituzione, nelle leggi di assestamento del bilancio provinciale 2015 nella parte in cui sono state finanziate nuove spese con l avanzo di amministrazione risultante dal rendiconto 2014 che, come appena detto, presenta profili di dubbia attendibilità e veridicità. 3.7 Ancora, da un altra prospettiva, può rilevarsi che il progetto di sviluppo del territorio di cui alle citate leggi regionali e provinciali, concretizzandosi in un programma di sostegno economico alle imprese locali, deve garantire il rispetto della normativa europea sugli aiuti di Stato (articoli 107 e 108 del TFUE e regolamenti attuativi). In istruttoria è stato rilevato che l Amministrazione non ha trasmesso copia di avvenuta comunicazione o notificazione alle Autorità europee del regime di aiuto previsto dall art. 1 della L.R. n. 8/2012, dall art. 34-ter 1 della L.P. n. 6/1999 e dalle relative deliberazioni regionali e provinciali attuative. La Provincia, nella nota prot. PAT/D317/ di data 14 dicembre 2015, ha richiamato l allegato a) alla deliberazione di Giunta provinciale n del 11 ottobre 2013 (recante condizioni, criteri e modalità per l attuazione dei "fondi di rotazione ad alimentazione mista per favorire l accesso al credito da parte delle imprese") che al paragrafo 4, punti 2, 3 e 4 cita le disposizioni del regolamento CE n. 800/2008 della 9 Cfr. art. 204, c. 2, del Tuel (D.lgs. n. 267/2000) in base al quale nel contratto di mutuo deve necessariamente essere indicata la quota di ammortamento annuale la cui decorrenza deve essere fissata dal 1 gennaio dell anno successivo a quello di conclusione del contratto. 18

19 Commissione europea (regolamento generale di esenzione per categoria) e, più in generale, della normativa europea sugli aiuti di Stato di minore importanza ( de minimis ). Al riguardo, si segnala che l art. 108, c. 3, del TFUE dispone quanto segue: Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale. Il Collegio rileva che le valutazioni in ordine alla tipologia ed alla natura del regime di aiuto, ed eventuali esenzioni, debbano essere effettuate dall autorità europea competente (Commissione) a cui non può sostituirsi, in tali determinazioni, l ente che finanzia e sviluppa il progetto di aiuto. Va perciò ribadita la necessità di dare adeguata dimostrazione documentale del rispetto della citata normativa europea con riferimento al progetto di sviluppo del territorio che oltre a prevedere fondi di rotazione, prevede anche il fondo strategico del Trentino Alto Adige con analoghe finalità di finanziamento delle imprese locali. 3.8 Passando ora ad esaminare le cifre inerenti all operazione finanziaria appena descritta si evidenzia che le somme concesse a prestito dalla Regione corrispondono ad euro incassati nel 2013 a cui vanno aggiunti euro accertati nel 2014 ed incassati solo in parte nel A fronte di tali nuove risorse (pari complessivamente ad euro ) la Provincia ha impegnato la somma totale di euro sui seguenti capitoli di bilancio: Fondo rotazione per l accesso al credito da parte delle imprese : euro ; Fondo strategico del Trentino Alto Adige : euro Le liquidazioni sul primo capitolo indicato corrispondono ad euro , mentre sul capitolo risultano effettuate liquidazioni per euro ,92. Sul bilancio di previsione in esame (2015) non risulta invece alcun ulteriore stanziamento sui capitoli evidenziati. La residua somma di euro (derivante dalla differenza tra euro ed euro ) è stata stanziata sull esercizio 2016, in particolare per la metà (euro ) sempre sul capitolo ( Fondo rotazione 19

20 per l accesso al credito da parte delle imprese ) e i rimanenti di euro sul capitolo Fondo per la promozione del risparmio casa. Inoltre, con deliberazione della Giunta provinciale n del 26 ottobre 2015 è stato approvato un nuovo programma di spesa riferito alle ulteriori risorse concesse a credito dalla Regione con l art. 3 della L.R. n. 22/2015 (euro ) 10. Come risulta dal menzionato provvedimento, euro sono destinati a confluire direttamente sul bilancio di Trentino Sviluppo spa per il finanziamento di progetti di sviluppo delle imprese e del territorio ( progetti di rafforzamento delle imprese trentine sui mercati nazionali ed internazionali ), mentre i restanti euro saranno utilizzati dalla Provincia per strumenti finalizzati a facilitare l accesso al credito delle imprese. Ad oggi, tuttavia, tali risorse non risultano ancora accertate in entrata nel bilancio di previsione Risulta, invece, approvato, con deliberazione di Giunta provinciale n del 26 ottobre 2015, il disegno di legge di variazione del bilancio finalizzato, tra l altro, alla riclassificazione del capitolo originariamente allocato nel Titolo IV delle entrate, categoria 4 nel Titolo V (mutui e prestiti), categoria 3, in ottemperanza a quanto evidenziato da questa Corte nella citata decisione di parifica del rendiconto provinciale per l anno 2014 (v. Sezioni Riunite per il Trentino Alto-Adige/Südtirol, decisione n. 2/2015/PARI). Tuttavia, su tale capitolo di bilancio non risulta alcuna previsione di entrata e non risulta neppure stanziata, al Titolo III delle spese, la quota annuale di rimborso del prestito. 3.9 A quanto appena rilevato va aggiunto che una parte della concessione di crediti della Regione è stata assegnata, ex art. 1 della L.R. n. 8/2012, direttamente alle società in house partecipate al 100% dalla Provincia autonoma. In particolare, le somme assegnate a credito dalla Regione, ed in parte già erogate, sono state destinate a Cassa del Trentino spa per euro e a Trentino Sviluppo spa per euro Programma approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 203 del 19 novembre La variazione è stata definitivamente approvata con la legge provinciale n. 19/

21 Come è già stato rilevato nella relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto 2014 tali passività sono sostanzialmente riferibili alla Provincia autonoma posto che detiene il 100% del capitale delle citate società e tenuto conto che le somme necessarie per la restituzione del prestito sono stanziate sul bilancio provinciale a mezzo di limiti di impegno. È quindi la Provincia che provvede, ancorché indirettamente, al rimborso del debito delle società assicurando alle partecipate trasferimenti finalizzati a tale scopo, tanto è vero che Trentino Sviluppo spa iscrive il debito verso la Regione solo nelle gestioni fuori bilancio considerando perciò tale passività non propria, ma del socio unico Provincia autonoma. 12 In conclusione, può quindi affermarsi che la complessiva posizione debitoria della Provincia autonoma verso la Regione ammonta, in un ottica di consolidamento dei conti, ad euro , in parte ancora non erogati dall Ente creditore L esame dell indebitamento non può poi prescindere da un analisi delle garanzie rilasciate dalla Provincia. In fase istruttoria è stato richiesto all Ente di indicare l elenco delle fideiussioni o delle altre forme di garanzia, anche atipica, concesse, nonché di specificare il destinatario, l importo totale garantito, l importo ed il periodo di riferimento dei contributi in annualità assegnati dalla Provincia, le finalità dell investimento garantito e l utilità derivante per l Ente garante da detto investimento. L Amministrazione ha risposto al quesito nel modo seguente: la Provincia assegna contributi in annualità a favore di proprie società partecipate al 100% che assumono la natura di trasferimenti in favore dei medesimi soggetti a sostegno di investimenti realizzati dal settore pubblico provinciale. La società contrae un'operazione di indebitamento utilizzando per il relativo ammortamento i predetti contributi in annualità. La Provincia rilascia una garanzia sull'operazione di indebitamento a favore del soggetto finanziatore. 12 Nella nota prot. PAT/D317/ di data 14 dicembre 2015, la Provincia ha asserito che il debito delle società della Provincia non configura debito della Provincia ove alla stessa non spetti la corresponsione delle rate di ammortamento direttamente agli istituti finanziatori ovvero non presti garanzia. Tale debito formerà peraltro oggetto di consolidamento con il debito della Provincia in sede di redazione del bilancio consolidato. 21

22 I contributi in annualità assegnati quali trasferimenti alle società, e che le società utilizzano per il rimborso dei prestiti, sono articolati su una molteplicità di capitoli e con decorrenze diverse. Ciò rende particolarmente oneroso ricostruire la situazione per tutte le operazioni L Ente ha anche allegato un prospetto riepilogativo delle garanzie rilasciate a favore di soggetti beneficiari di contributi in conto annualità dal quale emerge quanto segue: DESTINATARIO GARANZIA TOTALE INIZIALE TOTALE GARANTITO AL GARANTITO 20/11/2015 CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO PATRIMONIO DEL TRENTINO S.P.A PATRIMONIO DEL TRENTINO S.P.A PATRIMONIO DEL TRENTINO S.P.A PATRIMONIO DEL TRENTINO S.P.A TRENTINO TRASPORTI S.P.A UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI TRENTO TOTALE Ad esse devono essere aggiunte le ulteriori garanzie rilasciate dalla Provincia, assistite da delegazione di pagamento o cessione del credito, di seguito riepilogate: TOTALE INIZIALE GARANTITO TOTALE GARANTITO AL 20/11/2015 CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO CASSA DEL TRENTINO PATRIMONIO DEL TRENTINO S.P.A UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI TRENTO TOTALE

23 Inoltre, ai sensi dell art. 33, c. 3, della L.P. n. 7/1979, la Provincia ha allegato al bilancio di previsione 2015 l elenco delle garanzie non coperte da contributi in conto annualità, dal quale risulta quanto segue: - garanzie prestate a favore di Mediocredito Trentino-Alto Adige s.p.a., ai sensi della L.P. n. 1/1996, per complessivi euro ; - garanzie prestate a favore di Set Distribuzione S.p.a., ai sensi della L.P. n. 1/2002, art. 10, per complessivi euro ,00. Come è stato evidenziato nella deliberazione di questa Sezione di controllo n. 16/2015/QMIG del 21 luglio 2015 la Provincia autonoma, in base a quanto previsto dal combinato disposto degli articoli 33, c. 3, 31, c. 2, lett. c) e 31-ter della legge provinciale di contabilità (L.P. n. 7/1979, nel testo vigente prima della modifica apportata dalla L.P. n. 18/2015), ha creato una sorta di doppio binario delle garanzie concesse dall Ente pubblico che verrebbero considerate indebitamento solo se rilasciate a soggetti che non risultino beneficiari di contributi autorizzati sul bilancio provinciale (Mediocredito e Set). Tale anomala disciplina delle garanzie deve, tuttavia, ritenersi superata con l entrata in vigore per la Provincia autonoma con decorrenza 1/1/2016 della normativa sull armonizzazione contabile che, all art. 62, c. 6, e all art. 75 del D.lgs. n. 118/2011, come modificato dal D.lgs. n. 126/2014, dispone che concorrono al limite dell indebitamento le rate sulle garanzie prestate dalla Regione a favore di enti e di altri soggetti ai sensi delle leggi vigenti, salvo quelle per le quali la Regione ha accantonato l intero importo del debito garantito, senza alcuna distinzione, quindi, tra garanzie concesse a soggetti beneficiari, o meno, di contributi in conto annualità disposti dall Ente garante. Al riguardo si è pronunciata la Sezione delle Autonomie di questa Corte che, nella deliberazione n. 30/SEZAUT/2015/QMIG d.d. 9 novembre 2015, analogamente a quanto sostenuto da questa Sezione di controllo nella citata deliberazione n. 16/2015/QMIG, ha espresso il seguente principio di diritto: L esclusione dal calcolo dei limiti di indebitamento delle rate sulle garanzie prestate dagli enti territoriali è consentita, nel rispetto della normativa prevista dall art. 62, comma 6, del d.lgs. n. 118/2011, soltanto nelle ipotesi di accantonamento dell intero importo del debito garantito affinché, nel rispetto del principio della prudenza, sia realizzata un idonea copertura degli oneri conseguenti all eventuale escussione del debito per il quale è concessa la garanzia. Un primo approdo ermeneutico porta, quindi, questo Collegio a ritenere compreso nel limite dell indebitamento provinciale anche le rate sulle garanzie prestate dalla Provincia 23

24 autonoma a favore di quei soggetti che beneficiano di contributi in conto annualità sul bilancio provinciale. D altro canto, tale operazione contabile evidenzia ancor più che il debito assunto da tali soggetti tramite la garanzia della Provincia autonoma sia, sostanzialmente, imputabile all Ente garante, giacché è quest ultimo che ne sostiene l onere attraverso i contributi in conto annualità. Oltretutto, ai sensi dell art. 31-ter, c. 3, della citata legge provinciale di contabilità (nel testo vigente anteriormente alle modifiche approtate dalla L.P. n. 18/2015; si veda ora l art. 31, c. 7), la Provincia autonoma è solita accettare la delegazione cumulativa di pagamento con la quale si impegna a pagare (direttamente, n.d.r.) ai soggetti finanziatori gli importi dovuti a titolo di capitale ed interessi, nei limiti dei contributi iscritti in bilancio e nel rispetto di quanto previsto dal codice civile assumendo sostanzialmente in proprio il debito garantito. Ad ulteriore conferma di quanto sin qui rilevato, si richiama anche quanto disposto dall art. 1, c. 76, della Legge n. 311/2004 in base al quale con riferimento agli enti pubblici diversi dallo Stato, il debito derivante dai mutui è iscritto nel bilancio dell'amministrazione pubblica che assume l'obbligo di corrispondere le rate di ammortamento agli istituti finanziatori, ancorché il ricavato del prestito sia destinato ad un'amministrazione pubblica diversa. Si può perciò concludere, sul punto, che il debito garantito dalla Provincia autonoma per le esigenze di altri soggetti facenti parte del c.d. sistema territoriale regionale integrato (cfr. art. 79 dello Statuto di autonomia) costituisce, in sostanza, debito proprio gravante sul bilancio provinciale e contribuisce a determinare i limiti all indebitamento previsti dall art. 62 del D.lgs. n. 118/2011, oltreché essere soggetto alla complessiva disciplina del debito pubblico recata dagli articoli 81 e 119 della Costituzione, dall art. 3, commi da 16 a 21-bis, della Legge n. 350/2003 e, a decorrere dal 1 gennaio 2016, dagli articoli 9 e 10 della Legge n. 243/ Premesso quanto appena affermato, si rileva che l importo complessivo dei debiti garantiti dalla Provincia autonoma alla data del 20 novembre 2015 ammonta ad euro a fronte di un importo iniziale garantito al 1/1/2015 corrispondente ad euro

25 I destinatari delle garanzie provinciali sono i soggetti indicati nelle tabelle sopra riportate (Cassa del Trentino spa, Patrimonio del Trentino spa, Trentino Trasposti spa, Università degli studi di Trento). Tuttavia, non sono state precisate, come era stato richiesto in istruttoria, le finalità degli investimenti garantiti e l utilità derivante per l Ente garante (Provincia autonoma) da dette operazioni di investimento, rendendo di fatto impossibile verificare il rispetto della corrispondenza tra indebitamento e spese di investimento (c.d. limite qualitativo dell indebitamento ex art. 119 Costituzione e art. 74 Statuto di autonomia). Al riguardo, non è stata neppure data risposta al quesito 4.5 del questionario ( La relazione tra l indebitamento autorizzato e le spese di investimento previste è puntualmente descritta in apposito documento allegato al bilancio di previsione? ), potendo dedursi la mancanza di uno specifico documento allegato al bilancio dimostrativo del rispetto del vincolo indebitamento-investimento (c.d. regola aurea ). Inoltre, non è stato compilato il prospetto n. 8.6 del questionario finalizzato alla dimostrazione del rispetto del vincolo ( quantitativo ) di indebitamento prescritto dall art. 62, c. 6, del D.lgs. n. 118/2011, rinviando al bilancio per l approvazione di tale tabella. In istruttoria è stata chiesta la compilazione di tale prospetto, ancorché la disposizione citata trovi applicazione per la Provincia solo dal 1/1/2016. Ben poteva l Ente fornire tali informazioni anche con riferimento al bilancio 2015, consentendo alla Corte di poter esaminare un quadro completo dell indebitamento provinciale Con riferimento ai derivati, come noto, l articolo 62 comma 8 del D.L. n. 112/2008 dispone che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano alleghino al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo una nota informativa che evidenzi gli oneri e gli impegni finanziari, rispettivamente stimati e sostenuti, connessi a contratti relativi a strumenti finanziari derivati o a contratti di finanziamento che includono una componente derivata. 13 È stato trasmesso dall Amministrazione il prospetto sull indebitamento allegato al bilancio di previsione approvato dalla Giunta provinciale in data 9 novembre 2015 che sarà oggetto di esame nel corso del procedimento di controllo di tale documento contabile. In adunanza pubblica i rappresentanti dell Amministrazione hanno segnalato che in tale allegato al bilancio è stato incluso anche il debito inerente alle concessioni di crediti regionali, limitatamente alla quota già incassata dalla Provincia (60 milioni di euro). 25

26 A questo proposito la Provincia ha comunicato di aver provveduto ad allegare al proprio bilancio di previsione una nota informativa sulla base della propria normativa interna, precisando che: la modifica al regolamento di contabilità, operata dal d.p.p. 28 ottobre 2009, n /leg che prevede ora, in ottemperanza a quanto previsto dal comma 8 dell'art. 62 del d.l. 112/08, la predisposizione di una nota informativa da allegare al bilancio di previsione e al rendiconto generale al fine di evidenziare, secondo modalità stabilite dalla giunta provinciale, gli oneri e gli impegni finanziari, rispettivamente stimati e sostenuti, derivanti da contratti, conclusi dalla provincia, relativi a strumenti finanziari derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata. Con deliberazione della giunta provinciale n. 969 di data 30 aprile 2010 sono stati definiti i contenuti delle note da allegare al bilancio di previsione e al rendiconto 14. In fase istruttoria, prendendo spunto anche da quanto emerso nell interrogazione consiliare n. 1485/2015, è stato chiesto di fornire informazioni riguardanti vari profili dei contratti derivati stipulati dalla Provincia, da Cassa del Trentino spa e da Patrimonio del Trentino spa. L Amministrazione ha quindi comunicato le informazioni richieste, compilando i prospetti predisposti da questa Sezione. Per quanto riguarda quattro contratti sottoscritti dalla Provincia autonoma di Trento con le Banche Intesa e Natixis rispettivamente in data 17/05/2006 e il 28/07/ , possono essere ripetute le osservazioni già contenute nella relazione allegata alla decisione di parifica del rendiconto 2014 (decisione Sezioni Riunite Trentino Alto Adige n. 2/2015/PARI), ove, dall esame della nota informativa allegata al rendiconto, si è avuto modo di rilevare quanto segue: 14 Sul contenuto essenziale della nota informativa si veda Corte costituzionale, sentenza n. 70/2012, in base alla quale la redazione della nota informativa in termini sintetici ed incompleti e la mancata indicazione analitica delle unità previsionali di base e dei capitoli, sui quali ricade materialmente la gestione dei contratti, appaiono pregiudizievoli degli equilibri dell esercizio in corso e di quelli futuri, nella misura in cui non determinano le modalità di copertura degli oneri nascenti dallo sviluppo attuativo dei contratti derivati stipulati e non forniscono appropriate informazioni per adottare coerenti opzioni contrattuali ed efficaci procedure di verifica. 15 Due contratti, sottoscritti il 17/05/2006, riguardano la copertura, con uno swap di ammortamento, di un emissione obbligazionaria di tipo bullet, e a tasso fisso, della società Garda Trentino Fiere Spa dell importo nozionale, alla data di stipulazione e al 31 dicembre 2014, di ,00 euro (si veda delibera GP n. 933 del 12 maggio 2006). Gli altri due contratti, sottoscritti dalla Provincia il 28 luglio 2006, sono collegati a emissioni obbligazionarie delle società Trentino Trasporti Spa, Itea Spa e dell Università degli studi di Trento per un valore nominale iniziale (nozionale di riferimento) di euro ,08 (si veda delibera GP n del 21 luglio 2006). 26

27 l asserito vantaggio dell operazione finanziaria conclusa con Garda Trentino Fiere, per la quale si ipotizza un utile per la Provincia di euro , si realizzerà unicamente alla conclusione del finanziamento, prevista per il 31 maggio 2016, mentre al termine di ciascuna annualità decorrente dalla data di stipula del contratto (17 maggio 2006) la Provincia ha sempre pagato di più di quanto ha ricevuto. Invero, nel 2014 la Provincia ha effettuato pagamenti per euro ,00 ed ha ricevuto euro ,00, con un differenziale negativo di euro ,00 che dovrebbe essere recuperato al termine dell operazione finanziaria. L operazione si è quindi concretizzata, in sostanza, in una sorta di anticipazione di cassa da parte della Provincia all ente finanziato. Inoltre, va segnalato che avendo la Provincia accettato la delegazione di pagamento sulle emissioni obbligazionarie si è resa coobbligata in caso di inadempimento del debitore principale, ossia dell ente che ha emesso il prestito obbligazionario. 16 Quanto appena riportato, può trovare conferma dall esame della seguente tabella: 16 Nella nota prot. PAT/D317/ di data 14 dicembre 2015, la Provincia asserisce che l analisi degli strumenti derivati sull intero arco temporale di riferimento, invece che anno per anno, mette in evidenza che il saldo complessivo dei flussi finanziari in entrata ed in uscita è pari a zero. 27

28 Inoltre, sempre nell ambito del giudizio di parifica del rendiconto 2014, è stata rilevata l errata contabilizzazione delle operazioni in swap tra le Altre partite di giro. Irregolarità che può esser ribadita anche in questa sede 17. Oltre a tali operazioni finanziarie la Provincia ha anche comunicato l esistenza di alcuni contratti in strumenti finanziari derivati sottoscritti da società partecipate (in house) e non inclusi nella nota informativa allegata ai documenti contabili. Tali contratti della tipologia Interest rate swap sono stati sottoscritti da Cassa del Trentino Spa, il 24 settembre 2009 con Natixis (scadenza 19/12/2016), e il 1 marzo 2010 con Royal Bank of Scotland e con Barclays Capital (scadenza 31/12/2029), nonché da Patrimonio del Trentino Spa, il 18 febbraio 2011 con Dexia Crediop e MPS Capital Service (scadenza 31/12/2029). 17 Cfr. Sezione regionale di controllo per le Marche, deliberazione n. 51/2015/PRSE. Nella nota PAT/D317/ di data 14 dicembre 2015 la Provincia ha rappresentato che la contabilizzazione nelle partite di giro era prevista dall art. 31, c. 7, del regolamento di contabilità e che dal 2016, in applicazione della normativa sull armonizzazione, le operazioni in swap saranno inserite nella parte effettiva del bilancio. 28

29 Gli importi nozionali risultanti da detti contratti ammontano ad un totale di ,08 euro. Per quanto riguarda il mark to market (ipotetico valore di realizzo) calcolato al 13 ottobre 2015, così come comunicato dalla Provincia, emerge un cospicuo valore negativo complessivo pari ad euro ,82 (di cui euro ,9 per i contratti di Patrimonio del Trentino spa ed euro ,92 per i contratti di Cassa del Trentino spa) 18. Anche il differenziale tra flussi in entrata ed in uscita evidenzia, sempre alla data del 13 ottobre 2015, delle forti perdite, corrispondenti a complessivi euro ,96 (di cui euro ,86 per i contratti di Patrimonio del Trentino spa ed euro ,10 per i contratti di Cassa del Trentino). Tali conclusioni emergono dall esame delle seguenti tabelle trasmesse dalla Provincia. 18 Al riguardo, si segnala che se le perdite potenziali (o i guadagni) sui derivati diventano effettive solo nel caso in cui il contratto venga estinto, la situazione è diversa laddove sussistano clausole di estinzione anticipata che, quindi, dovevano essere attentamente valutate al momento della conclusione dei contratti (v. deliberazione Sezioni Riunite controllo n. 7/SSRRCO/AUD/15 del 5 maggio 2015) 29

30 30

31 Con riferimento a tali contratti, la Sezione rileva, in primis, che gli stessi sono stati stipulati in vigenza dello specifico divieto disposto dall art. 62, c. 1, del D.L. n. 112/2008 che, nel testo pro tempore vigente, impediva alle Regioni, alle Province autonome e agli 31