Ersilia Di Tullio, Pietro Gordini Nomisma Agricoltura e Industria Alimentare THE LEGISLATIVE RESPONSE

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1 Il Divulgatore n.10/2002 Sicurezza alimentare LA RISPOSTA NORMATIVA Il Libro Bianco per la Sicurezza Alimentare, unitamente al Reg. 178/2002 che ne rappresenta lo specchio operativo, intende soddisfare le esigenze di tutela e di trasparenza manifestate dai cittadini europei, affrontando per la prima volta in modo trasversale il problema della sicurezza dei prodotti alimentari. Ersilia Di Tullio, Pietro Gordini Nomisma Agricoltura e Industria Alimentare THE LEGISLATIVE RESPONSE The White Paper on food safety together with the Regulation 178/2002, which represents the operating phase, intends to satisfy the European citizens' claims of protection and transparency, facing the problem, for the first time, from different points. The main news of such regulations is the establishment of an European Authority for Food Safety and the oncept traceability: the starting point is the final con-sumer, thus leading to the imple-mentation of a system that enables to trace back the whole production chain in order to verify that the product obtained and related pro-cessing techniques, working condi-tions and raw materials of origin etc, have been properly monitored in each stage of the chain. Nel corso degli ultimi anni i temi legati alla sicurezza dei prodotti alimentari hanno occupato un ampio spazio sulle prime pagine dei giornali e sugli schermi televisivi. Il verificarsi in rapida successione di importanti scandali alimentari dal vino al metanolo, al pollo alla diossina, fino ad arrivare ai più recenti casi della BSE e dell afta epizootica, nonché alla situazione di incertezza generata dalle discordanti informazioni in merito agli OGM ha scosso profondamente la pubblica opinione. Il dibattito pubblico che ne è derivato è, infatti, stato caratterizzato, da un lato, da tecnicismi di difficile comprensione e, dall altro, da informazioni sommarie e imprecise che hanno generato presso i consumatori una forte confusione e conseguentemente, dato la delicatezza del tema trattato, una profonda diffidenza nei confronti della sicurezza dei prodotti alimentari. Consumatori sensibilizzati Un contributo decisivo al progressivo disorientamento dei consumatori nelle proprie scelte alimentari è riconducibile alle carenze e all inadeguatezza del sistema di comunicazione tra soggetti istituzionali deputati alla vigilanza e i singoli cittadini. Nonostante, infatti, la presenza di un importante corpus normativo nazionale e comunitario a sostegno della salubrità delle produzioni alimentari e del sistema di garanzie da questo offerto, in occasione dei singoli eventi (il caso della mucca pazza ne è un emblema) è mancata la tempestività nel fornire le adeguate indicazioni, la concordanza fra le diverse voci e, infine, la completezza delle informazioni. Allo stesso tempo però la scoperta della possibilità di anomalie legate alle produzioni agro-industriali ha reso i cittadini più responsabili e decisamente più sensibili verso la problematica della sicurezza alimentare e in particolare verso il mondo della produzione e della commercializzazione dei prodotti alimentari. Questa presa di coscienza è sfociata nella richiesta alle autorità nazionali e comunitarie di un maggior grado di tutela e di maggiore trasparenza lungo tutta la filiera di produzione e commercializzazione, che si è tradotta in un adeguamento del sistema normativo esistente (in particolare da parte dell Unione Europea), con l obiettivo di ridefinire i principi di base della politica alimentare comunitaria e innalzare il livello delle garanzie istituzionali offerte, secondo un approccio che pone al centro della discussione la tutela della salute dei consumatori. Cambia l approccio legislativo Come evidenziato dalle recenti indagini condotte presso i consumatori europei (riportate nel box a fianco), la maggior parte di essi ritiene che un prodotto alimentare possa definirsi sicuro quando esista un adeguato controllo da parte delle autorità nazionali e comunitarie. Sulla base del grado di favore con cui queste istituzioni sono considerate dai consumatori è stata proprio l Unione Europea a fare proprie le esigenze manifestate dai cittadini comunitari, definendo nel gennaio del 2000 un quadro generale di riferimento in grado di fissare i principi e le linee d azione strategiche da

2 seguire per ottemperare alle richieste provenienti dalla comunità. Questo quadro generale è noto come Libro Bianco per la Sicurezza Alimentare. Tuttavia è opportuno precisare come il Libro Bianco non rappresenti solamente il primo risultato prodotto dalla legislazione alimentare comunitaria. È necessario in questo senso considerare come tale impianto sia sostanzialmente figlio dell onda emotiva suscitata dagli scandali alimentari degli ultimi anni 90 e pertanto presenti un livello di sistematicità e approfondimento che è difficilmente riscontrabile in altre produzioni normative. Nonostante ciò, il legislatore comunitario aveva già a disposizione un importante impianto di norme in tema di sicurezza alimentare, anche se l approccio seguito nella loro predisposizione era differente rispetto a quello seguito dal Libro Bianco. Inizialmente l Ue aveva preferito seguire un approccio legislativo cosiddetto verticale, con l emanazione cioè di alcune disposizioni per singola categoria di prodotto, in modo da disciplinare le produzioni ritenute più a rischio. In seguito, e fino al Libro Bianco, con la necessità di armonizzare le diverse discipline nazionali nel minor tempo possibile, l Ue si è indirizzata verso un approccio di tipo orizzontale, emanando delle disposizioni che potessero essere applicate trasversalmente a tutte le produzioni alimentari. Le direttive sul controllo igienico sanitario Come evidenzia la tabella, il sistema normativo in tema di legislazione alimentare preesistente al Libro Bianco si presentava già in modo piuttosto articolato. Accanto alla normativa verticale, un utile richiamo va alle Direttive 89/397/Cee e 93/43/Cee relative al controllo dei prodotti alimentari e all igiene degli stessi, in quanto è stato con queste disposizioni che per la prima volta si è toccato, in modo trasversale, il problema della sicurezza dei prodotti alimentari. Pur non facendo esplicito riferimento al problema della sicurezza alimentare, entrambe le disposizioni comunitarie hanno assunto come principio ispiratore, da un lato, la prevenzione dei rischi per la pubblica salute e la protezione degli interessi dei consumatori e, dall altro, la definizione di norme generali di igiene dei prodotti alimentari (intendendo per igiene tutte le misure atte a garantire la sicurezza e l integrità dei prodotti alimentari). La finalità prefissata dalla Dir. 89/397/Cee veniva poi perseguita attraverso l implementazione di un sistema di controlli e ispezioni da parte delle autorità sanitarie sulle condizioni igieniche degli impianti, sulla materie prime utilizzate, sui prodotti finiti, ecc. riguardanti tutte le fasi della produzione, della fabbricazione, della lavorazione, del magazzinaggio, del trasporto, della distribuzione, del commercio, dell importazione (art.1, comma 5). La Dir. 93/43/CEE dal canto suo ha prescritto per tutte le aziende operanti nel settore agro-industriale (con riferimento a tutte le fasi successive alla produzione primaria) l obbligo di definire un sistema di autocontrollo igienico-sanitario documentato, basato sul sistema di analisi dei rischi e di controllo dei punti critici (HACCP; Hazard Analysis and Control Critical Point). La svolta del Libro Bianco Il Libro Bianco sulla Sicurezza Alimentare del 12 gennaio 2000 rappresenta, pertanto, l ultima tappa compiuta dalla legislazione alimentare secondo il nuovo approccio orizzontale inaugurato dal legislatore comunitario (e corrispondentemente costituisce la prima tappa in riferimento allo specifico tema della sicurezza alimentare). Il Libro Bianco, infatti, è stato redatto tenendo ben presente come fosse necessario ristabilire la fiducia del pubblico nei suoi approvvigionamenti alimentari, prendendo consapevolezza della scarsa percezione presso i consumatori del sistema di controlli che era stato disegnato dalla normativa precedente e rispondendo alle nuove esigenze manifestate a seguito del protrarsi di scandali alimentari più o meno gravi, garantendo un controllo senza soluzione di continuità lungo tutta la filiera. Tra i tanti temi toccati dal Libro Bianco, due possono essere considerati come veri e propri punti di svolta nella politica alimentare comunitaria e richiedono pertanto una particolare attenzione. Si tratta innanzitutto della proposta di costituire un Autorità europea per la sicurezza alimentare, che, secondo le indicazioni del Libro Bianco avrebbe come finalità operativa la responsabilità sia nel campo della valutazione del rischio che della comunicazione sulle tematiche relative alla sicurezza degli alimenti. Si viene così a identificare un soggetto univoco con la responsabilità di comunicazione del rischio sulla sicurezza dei prodotti alimentari, evitando la confusione derivante dalla presenza di voci diverse e non univoche presso i consumatori. Il compito operativo dell azione indipendente di questa Autorità consiste, inoltre, nel formulare pareri scientifici, raccogliere e analizzare le diverse informazioni e comunicare direttamente con i consumatori sui temi di propria responsabilità. Il secondo elemento

3 che connota il Libro Bianco come uno strumento d indirizzo strategico innovativo e che imprime una svolta decisiva alla politica alimentare comunitaria è rappresentato dall introduzione del concetto di rintracciabilità. Questo tema risulta innovativo in quanto disegna uno schema di controllo sulla catena alimentare che si differenzia dal tradizionale sistema di monitoraggio da monte a valle sul prodotto alimentare, secondo cui ciascun operatore deve stabilire con esattezza il soggetto che lo segue immediatamente lungo la filiera. La rintracciabilità prevede invece il percorso esattamente inverso: definendo come punto di partenza il consumatore finale, viene pertanto implementato un sistema che consente di poter risalire a ritroso lungo tutta la filiera, per verificare che, in ogni anello della catena alimentare, il prodotto ottenuto sia stato adeguatamente monitorato con riferimento ai metodi di lavorazione, agli ambienti di lavorazione, alle materie prime da cui deriva, ecc. Il Reg. 178, e strumento operativo L istituzione dell Autorità alimentare europea e la rintracciabilità dei prodotti alimentari, oltre a costituire il cuore innovativo del Libro Bianco, rappresentano allo stesso tempo gli assi portanti del Reg. Ce 178 del 28 gennaio Questo regolamento rappresenta in concreto lo specchio operativo del Libro Bianco poiché se da un lato ne riflette, facendoli propri, i principi ispiratori, dall altro lato dà attuazione pratica alle linee d azione fissate in linea di principio, in particolare istituendo di fatto l Autorità per la sicurezza alimentare e disponendo la realizzazione della rintracciabilità dei prodotti, elementi che, uscendo dall ambito puramente programmatico, divengono così gli strumenti più immediati e concreti al servizio dei cittadini per salvaguardare la sicurezza alimentare. È in questo senso che il regolamento in questione finisce per diventare, come si legge all articolo 1, comma 1, la base per garantire un livello elevato di tutela della salute umana e degli interessi dei consumatori in relazione agli alimenti. L Autorità Alimentare europea ha stabilito attualmente la sua sede provvisoria a Bruxelles (in attesa della scelta definitiva che dovrebbe ricadere su una delle due città candidate Parma ed Helsinki) e ha nominato nello scorso luglio i 15 membri componenti il Consiglio di Amministrazione. A metà settembre si è tenuto il primo incontro dello stesso Consiglio che, oltre ad aver nominato il presidente e i due vicepresidenti del CdA, ha dato l avvio (perlomeno formale) all attività dell Autorithy. Infine è del 1 ottobre la nomina del Direttore esecutivo dell Autorità, che ha dato un ulteriore stimolo all operatività di questa istituzione. Il Reg. 178/2002 prevede, all art. 18, l obbligo della rintracciabilità dal 1 gennaio Pertanto attualmente sia i soggetti istituzionali del sistema agro-alimentare sia gli stessi operatori economici si stanno confrontando per identificare le migliori modalità di implementazione dello strumento. Un utile esempio proviene dall esperienza del settore della carni bovine, nel quale questo strumento aveva trovato attuazione (Reg. 1760/2000) già prima del Reg. 178/2002 a seguito della pressione generata dalla crisi della mucca pazza. La garanzia della certificazione Ma in tema di sicurezza alimentare, importanti rassicurazioni per la tutela dei consumatori possono, inoltre, provenire dalla certificazione dei prodotti agro-alimentari, tanto quella disposta a livello comunitario, quanto quella attivata volontariamente dai singoli produttori o distributori. Con riferimento alla prima, basta ricordare come i prodotti marchiati Dop, Igp, Stg (disciplinati dai Regg. Ce 2081 e 2082 del 1992 e Reg. Ce 2092 del 1991) possono senz altro offrire al consumatore una garanzia in più in merito alla sicurezza alimentare poiché prodotti secondo rigorosi disciplinari di produzione, attentamente verificati a livello istituzionale (Regioni, Mipaf e Commissione europea) e il cui rispetto deve poi essere certificato da un ente indipendente e debitamente autorizzato. La stessa attenzione è, inoltre, prevista per la certificazione dei prodotti biologici. Accanto a queste certificazioni regolamentate a livello europeo, esiste, inoltre, il sistema di certificazione volontaria che può rispondere a specifiche esigenze di sicurezza e qualità. In tale ambito sono stati attivati nuovi schemi di certificazione dei prodotti (per esempio attestanti l assenza in un alimento di OGM) o dei processi produttivi, fino ad arrivare alla definizione di schemi di certificazione di tutta la filiera.

4 Le principali novità introdotte dal Libro Bianco e dal Reg. 178 sono l istituzione di un Autorità europea per la sicurezza alimentare, attualmente con sede a Bruxelles, e la definizione del concetto di rintracciabilità del prodotto. Il Libro Bianco per la Sicurezza Alimentare PRINCIPIO ISPIRATORE Basare la politica della sicurezza alimentare su un approccio completo ed integrato considerando l intera catena alimentare ( dai campi alla tavola ). FINALITÀ PERSEGUITA Trasformare la politica alimentare dell Ue in uno strumento proattivo, dinamico, coerente e completo al fine di assicurare un elevato livello di salute umana e tutela dei consumatori. PRIORITÀ STRATEGICHE Istituire un Autorità europea per la sicurezza alimentare; Istituire un approccio dai campi alla tavola della legislazione alimentare richiedendo la rintracciabilità dei percorsi dei mangimi e degli alimenti; stabilire il principio che i produttori di mangimi, gli agricoltori e operatori dell alimentare hanno la responsabilità primaria sulla sicurezza dei prodotti; che gli Stati Membri devono garantire la sorveglianza ed il controllo su questi soggetti; che la Commissione deve valutare la capacità di controllo degli Stati Membri. Il Regolamento Ce 178/2002 Istituisce l Autority alimentare europea Offre consulenza e assistenza scientifica e tecnica, favorisce la comunicazione con i cittadini, individua e definisce i rischi emergenti nel campo della sicurezza alimentare È composta dal Consiglio di Amministrazione, direttore esecutivo, foro consultivo, comitato scientifico e gruppi esterni I membri del comitato scientifico agiscono in modo indipendente da qualsiasi influenza esterna nell interesse pubblico Si impegna ad agire in modo trasparente rendendo pubblici documenti, risultati e pareri Definisce la rintracciabilità dei prodotti È disposta in tutte le fasi della produzione, trasformazione, distribuzione la rintracciabilità di alimenti, mangimi, animali Gli operatori devono riuscire a individuare i fornitori di alimenti, mangimi, animali Alimenti e mangimi immessi sul mercato della Ce devo no essere adeguatamente etichettati per agevolarne la rintracciabilità Gli operatori devono disporre di sistemi per individua re i fornitori mettendo a disposizione le informazioni alle autorità richiedenti La norma UNI Si tratta di una norma generale, pubblicata dall UNI nell aprile 2001,che definisce i principi e specifica i requisiti per l attuazione di un sistema di rintracciabilità nelle filiere agroalimentari, in grado di documentare la storia di un prodotto, attraverso l identificazione e la registrazione dei flussi materiali e dell organizzazione che accompagnano la formazione, la commercializzazione e la fornitura del prodotto. La conformità del progetto di filiera alla norma dovrà essere attestata da organismi accreditati Sincert. I soggetti che beneficeranno dei finanziamenti previsti dalla Legge della Regione Emilia-Romagna n 33/2002 potranno detrarre le spese relative alla tariffa dell organismo di certificazione per la concessione del primo certificato di conformità. Disposizioni UE Dir. 92/46/Cee, 92/47/Cee Dir. 94/65/Cee Dir. 91/497/Cee, 91/498/Cee Dir. 92/5/Cee Dir. 89/437/Cee Dir. 91/493/Cee Dir. 91/492/Cee Disposizioni UE Dir. 85/374/Cee Dir. 89/397/Cee Dir. 92/59/Cee Dir. 93/43/Cee Reg. Ce 178/2002 NORMATIVA VERTICALE Produzioni disciplinate Latte Carni macinate Carni fresche Prodotti a base di carne Ovoprodotti Prodotti della pesca Molluschi NORMATIVA ORIZZONTALE Argomenti disciplinati Responsabilità per danno da prodotti difettosi Controllo ufficiale dei prodotti alimentari Sicurezza generale dei prodotti Igiene dei prodotti alimentari Principi e requisiti generali della legislazione alimentare Autorità europea per la sicurezza alimentare Procedure nel campo della sicurezza alimentare

5 Tra paure e istanze Il consumatore italiano risulta il più preoccupato, in Europa, riguardo alla salubrità degli alimenti e ritiene, ancor più degli altri, che produttori e distributori debbano essere i primi responsabili, accanto alle istituzioni pubbliche, dei controlli da effettuare lungo tutta la filiera. Per chiarire gli atteggiamenti e la percezione dei consumatori riguardo ai temi della sicurezza alimentare, è utile il confronto con i risultati di alcune recenti indagini svolte a livello europeo, che forniscono, inoltre, una chiave di lettura relativa al nostro Paese. Un primo elemento da sottolineare è che, sebbene la soglia di attenzione e di preoccupazione sia elevata, la percezione che l impiego di cibi non sicuri sia la principale causa di effetti negativi sulla salute umana, se rapportata ad altri fattori in grado di esercitare un influenza su quest ultima, riguarda una quota non predominante di cittadini Fonte: CIAA 2002 European Food Survey What do European consumers think about their food?, campione di interviste per paese in Gran Bretagna, Francia, Germania, Italia e Olanda. I timori sulla sicurezza alimentare In particolare, generano maggiore timore il fumo e l alcool, indicati come la principale causa di danni alla salute dal 38% degli intervistati, seguiti a distanza da inquinamento e stress (rispettivamente 20% e 18%), mentre solo l 11% del campione indica come primo fattore la sicurezza alimentare ed il 7% il trasporto. Gli italiani però mostrano alcune sostanziali differenze rispetto alle dinamiche europee concentrando i loro timori prevalentemente sull inquinamento (33%) e mettendo sullo stesso piano lo stress, i rischi alimentari, fumo e alcool (rispettivamente 18%, 17% European Food Survey e 16%). Pertanto le preoccupazioni relative alla What do European consumers think about their food? sicurezza alimentare raggiungono in Italia il valore più elevato rispetto ad altri paesi dell Ue (Gran Bretagna, Francia, Germania e Olanda). Una seconda chiave di lettura della percezione

6 delle garanzie di sicurezza alimentari è offerta dalle valutazioni dei consumatori rispetto alla salubrità degli alimenti consumati in passato (circa 20 anni prima) e quelli attualmente disponibili. La quota del campione europeo che segnala una minore sicurezza dei prodotti alimentari oggi in commercio è pari al 38%, ma la maggioranza 58% - si esprime per un sistema di garanzia di efficacia superiore al passato o equivalente (rispettivamente 37% prodotti più sicuri rispetto a 20 anni prima e 20% stesso livello di garanzia). Nel caso dell Italia emerge una presa di posizione più netta: se, da un lato, la quota di intervistati che si sente maggiormente garantita sale di 2 punti percentuali, dall altro, si rafforza considerevolmente la percentuale di coloro che hanno un vissuto positivo legato al passato (43%), a scapito di chi si esprime per una sostanziale equivalenza. Nel complesso quindi i consumatori italiani mostrano, rispetto a quanto avviene in altri paesi europei, una maggiore attenzione ai temi della sicurezza alimentare, una maggiore preoccupazione ed anche una tendenza a prendere posizioni più nette sul tema. Le garanzie richieste Ma accanto a questi indicatori del grado di emergenza associato alla salubrità degli alimenti, un importante aspetto da chiarire è legato al tipo di garanzie che il consumatore richiede per raggiungere maggiore serenità nel consumo. L Euro-barometro sulla sicurezza alimentare con un campione di interviste in tutti i Paesi dell Ue ha fornito in merito alcune importanti indicazioni. In linea generale, è opinione diffusa che il maggiore o minore grado di sicurezza offerto da un prodotto alimentare dipenda in misura consistente dalla frequenza e dalla severità dei controlli effettuati dalle pubbliche autorità, comunitarie e nazionali. In particolare il 66% dei cittadini lega la sicurezza di un pro dotto alla presenza di controlli nazionali e il 43% la associa all intervento comunitario. I consumatori italiani, pur coerenti con la necessità di un confronto con una istituzione pubblica, mostrano una maggiore fiducia (63%) sul piano comunitario rispetto a quello nazionale (45%). Tuttavia, parallelamente a queste esigenze di intervento istituzionale, è forte presso i consumatori europei la consapevolezza che un quadro rinnovato di fiducia non può non passare attraverso una graduale responsabilizzazione del mondo della produzione (fase agricola e trasformazione industriale). Circa il 33% dei cittadini ritiene un prodotto sicuro in presenza di un controllo diretto effettuato dagli stessi produttori e dal sistema distributivo, sia organizzato (29%) che di piccolo dettaglio (30%). In prospettiva futura quasi il 60% del campione europeo ritiene che un rafforzamento del sistema di controlli a livello dei produttori possa garantire maggiore sicurezza ai prodotti alimentari. Tale dato nel nostro paese sale addirittura al 65% e conferma così in misura maggiore la centralità da attribuirsi ai controlli effettuati a monte della filiera. Gli spunti che si possono trarre dalle indicazioni provenienti da queste indagini confermano lo scenario delineato: da un lato, infatti, emerge un consumatore divenuto necessariamente più sensibile e quindi più consapevole nei riguardi delle proprie scelte alimentari. Dall altro lato, però, gli stessi consumatori chiedono, accanto al soggetto istituzionale, una maggiore responsabilizzazione dei produttori e distributori, in maniera tale che quando il rischio si manifesti ad un livello intermedio della filiera, sia possibile evitare una sua propagazione lungo tutta la catena. È proprio sulla base di queste considerazione che negli ultimi anni, parallelamente alla scoperta delle problematiche connesse alla sicurezza alimentare, si è fatta sempre più pressante la richiesta di un adeguato impianto normativo, che non solo tenga conto della necessità di un sistema di controlli a valle sul prodotto finale, ma che possa in qualche modo definire un monitoraggio costante lungo tutta la filiera. Queste esigenze, tanto complesse quanto, allo stesso tempo, legittime, si sono poi sintetizzate in un unico termine, che negli ultimi tempi rientra spesso nei dibattiti pubblici e nelle parole di esperti e legislatori: rintracciabilità.

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