COMMISSIONE EUROPEA DG Mercato interno. MARKT/2027/01 IT Orig. FR. Bruxelles, 13 marzo 2001 MARKT/C2/OF D(2001)

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1 COMMISSIONE EUROPEA DG Mercato interno ISTITUZIONI FINANZIARIE Assicurazioni Bruxelles, 13 marzo 2001 MARKT/C2/OF D(2001) MARKT/2027/01 IT Orig. FR NOTA PER IL SOTTOGRUPPO «SOLVIBILITÀ» DEL COMITATO DELLE ASSICURAZIONI SOLVIBILITÀ II: PRESENTAZIONE DEI LAVORI PREVISTI Oggetto della nota L'obiettivo di questa nota è proporre una prima serie di studi nel quadro del progetto "solvibilità II". Non si tratta di sottoporre subito a discussione le tematiche di fondo, ma di determinare, per ciascuna delle tematiche del progetto, il contenuto e la forma più appropriata dei lavori da svolgere. L'organizzazione proposta ha lo scopo di coinvolgere ampiamente gli Stati membri fin dall'inizio del processo; le forme di partecipazione possono essere diverse: presentazione di lavori individuali, gruppi di lavoro ristretti, lavori della Conferenza europea delle autorità di vigilanza e follow-up regolare da parte del sottogruppo. Gli Stati membri sono invitati a commentare ciascuno dei filoni proposti, ad apportare i loro suggerimenti e a riflettere sui workshop ai quali intendono partecipare. Precisiamo infine che questa nota non sostituisce il documento di presentazione iniziale dell'esercizio "solvibilità II" intitolato "La revisione della situazione finanziaria globale di un'impresa di assicurazioni" (MARKT/2095/99): essa va letta piuttosto come un complemento a questo primo documento che resta la base di discussione. Struttura della nota La nota ha la struttura seguente: 1 Introduzione: origine del progetto "solvibilità II", fase iniziale del progetto "solvibilità II", obiettivo e struttura del presente documento. 2 La forma del sistema di solvibilità: questa parte esamina gli aspetti relativi alla forma generale del sistema di solvibilità che dovranno essere studiati affinché possa essere scelto il regime migliore. 3 La valutazione dei rischi da parte del sistema di solvibilità: questa parte identifica gli studi da effettuare sui rischi di cui un sistema di solvibilità deve tener conto. 4 Programma di lavoro Rue de la Loi 200, B-1049 Bruxelles - Belgique. Téléphone: (32-2) Bureau: C107 01/050. Téléphone: ligne directe (32-2) Télécopieur: (32-2) Henri-Olivier.FLICHE@cec.eu.int

2 I lavori previsti sono indicati in grassetto e corsivo nel corpo del testo. Quando vi sono domande al sottogruppo, i lavori figurano nel medesimo riquadro di tali domande. I membri del sottogruppo sono invitati a commentare questi progetti e a presentare altre proposte o suggerimenti. 1. INTRODUZIONE 1.1. Origine del progetto "solvibilità II" Dopo l'adozione delle terze direttive, una prima analisi approfondita sulla solvibilità delle imprese di assicurazione è stata realizzata dalla Conferenza europea delle autorità di vigilanza assicurative ed è sfociata nella relazione Müller del Sulla base di questa relazione, che giudicava il sistema di solvibilità europeo globalmente soddisfacente pur raccomandando un certo numero di miglioramenti, la Commissione europea ha proposto 2 una revisione delle regole di solvibilità articolata in due tempi: in primo luogo, occorreva apportare modifiche alle regole inerenti al margine di solvibilità delle direttive esistenti; in un secondo tempo, si trattava di approfondire altri aspetti del regime inteso a garantire la solvibilità delle imprese di assicurazione. Questa impostazione è stata approvata dal Comitato delle assicurazioni. La revisione delle direttive esistenti (solvibilità I) è in via di completamento. I due progetti di direttive sono stati presentati all'inizio dell'anno e si può sperare in una loro adozione prima della fine della presidenza svedese. I problemi connessi ad una revisione più radicale delle regole di solvibilità (solvibilità II) sono aumentati col passare del tempo. L'intensificazione della concorrenza e le trasformazioni del settore hanno accentuato le tensioni che si esercitano sulle imprese di assicurazione e giustificano un rafforzamento della vigilanza prudenziale volta ad offrire una protezione soddisfacente agli assicurati. Inoltre le autorità di vigilanza, in seno sia alla Conferenza che al Comitato delle assicurazioni o individualmente, hanno studiato un gran numero di temi collegati a quello della solvibilità: occorre pertanto trarre vantaggio da questi lavori integrandoli nel progetto "solvibilità II". Infine, anche le organizzazioni internazionali, tra cui la IAIS, si occupano oramai della questione del controllo della solvibilità degli assicuratori. Oggi si parla molto anche della convergenza delle regolamentazioni prudenziali dei diversi settori. Questi dibattiti devono naturalmente contribuire ad arricchire quelli che avranno luogo nel quadro del progetto "solvibilità II". 1 2 Conferenza delle autorità di vigilanza assicurative degli Stati membri dell'unione europea, relazione "Solvabilité des entreprises d'assurance", aprile Relazione al Comitato delle assicurazioni COM(97)398. 2

3 1.2. Fase iniziale del progetto Allo stato attuale la Commissione ha effettuato i lavori seguenti: Ha sottoposto al Comitato delle assicurazioni un primo documento di presentazione del progetto ("Revisione della situazione finanziaria globale di un'impresa di assicurazioni" 3 MARKT/2095/99). Questo documento introduttivo era volto a contribuire alla formazione di un consenso su come attuare l'esercizio "solvibilità II". Esso già propone un primo elenco degli obiettivi del progetto "solvibilità II", identifica i settori da studiare 4 e delinea una metodologia e un piano di lavoro. Ha organizzato una giornata "Porte aperte" (28 giugno 2000) per avviare un dibattito tra i diversi operatori del settore. In questa occasione hanno presentato le loro opinioni e le loro idee organizzazioni professionali, gruppi assicurativi, un'agenzia di rating, attuari e l'autorità di vigilanza finlandese. I partecipanti hanno affermato il loro interesse per il lancio di una riforma delle regole di solvibilità. Ha inoltre commissionato, dopo aver consultato il Comitato delle assicurazioni, uno studio 5 su "I meccanismi di valutazione della situazione finanziaria globale delle imprese di assicurazione nel quadro della vigilanza prudenziale". Questo studio è stato affidato alla società di consulenza KPMG Deutsche Treuhand Gesellschaft di Colonia. Il direttore del progetto è Hitesh Patel e l'équipe del progetto sarà animata da Tim Childs (KPMG, Londra). Il contraente deve fornire una relazione interinale entro il 29 aprile 2001 e la sua relazione finale entro la fine del dicembre Si prevede che i consulenti facciano una presentazione della loro relazione ai membri del sottogruppo "solvibilità" del Comitato delle assicurazioni Obiettivo e struttura del presente documento Il presente documento propone come organizzare i lavori. Ciò implica: Identificare, senza entrare nel dettaglio, i principali temi da studiare. L'obiettivo di questa nota non è quello di presentare nuovamente i temi che sono già stati esposti, con maggiori dettagli, nel documento di presentazione iniziale (Revisione della situazione finanziaria globale di un'impresa di assicurazioni MARKT/2095/99). In ogni caso l'elenco degli argomenti non può essere considerato già completo e gli Stati membri saranno invitati a precisare i nuovi temi o gli aspetti di taluni temi ai quali sono particolarmente interessati Questo documento figura in allegato. I settori individuati sono i seguenti: 1 riserve tecniche; 2 attività/rischio d'investimento; 3 asset liability management; 4 riassicurazione; 5 margine di solvibilità obbligatorio; 6 sistema contabile. Il capitolato d'oneri del bando di gara, riferimento MARKT/2000/18/C, figura in allegato. 3

4 Stabilire, per ciascuno di questi temi, gli studi da svolgere e discutere della forma che questi lavori possono assumere (sintesi di documenti esistenti, gruppi di lavoro, studio della Conferenza, ecc.). Ovviamente si tratta di tenere conto dello studio affidato a KPMG nonché dei lavori in corso negli Stati membri o già effettuati da questi ultimi. Essendo difficile prevedere, per ciascun tema, l'estensione esatta dei lavori, è presa in considerazione solo la prima fase degli studi inerenti a ciascun tema: gli sviluppi ulteriori dipenderanno dalle conclusioni di questi studi preliminari. Il seguito della nota è diviso in tre parti: la prima parte tratta i temi relativi alla forma generale del sistema di solvibilità; la seconda parte identifica i lavori da svolgere per stabilire i rischi che devono essere presi in considerazione in via prioritaria in un sistema di solvibilità e come ciò debba essere fatto; la terza parte propone un primo programma di lavoro. 2. LA FORMA DEL SISTEMA DI SOLVIBILITÀ L'obiettivo del workshop "solvibilità II" è la riforma delle attuali regole di solvibilità. È improbabile che la sola analisi dei "rischi" tecnici 6 sostenuti dall'assicuratore sia sufficiente per decidere la forma del sistema di solvibilità. Lo conferma in primo luogo il fatto che, a fronte di problemi prudenziali analoghi, i diversi paesi hanno messo a punto sistemi di solvibilità di forma diversa. Si tratta pertanto di scegliere un sistema di solvibilità che sia ovviamente in grado di tener conto dei principali rischi ai quali sono esposti gli assicuratori, ma anche che sia semplice, flessibile, modificabile e compatibile con i metodi di controllo delle autorità di vigilanza, i sistemi di contabilità, ecc.. Il lavoro che questa scelta presuppone dovrà probabilmente essere effettuato in concomitanza con lo studio dei rischi tecnici: infatti, affinché lo studio di ciascun rischio sia più produttivo e possa dare luogo alla definizione di una regola prudenziale, è importante definire in precedenza il quadro nel quale questa regola prudenziale deve inserirsi. A costo di semplificare un po' i termini del dibattito, si può tentare di riassumere la problematica di questa prima parte del workshop "solvibilità II" nella seguente domanda: "Il sistema europeo, che traduce i requisiti prudenziali in diverse regole distinte 7 più o meno prescrittive, può servire come fondamento per l'elaborazione di un sistema di solvibilità più completo o un modello alternativo sembra più adatto al progetto solvibilità II?". 6 7 Cfr. parte 3 della presente nota: rischio legato alle riserve, rischi legati agli investimenti, rischio legato al calcolo dei premi, ecc.. Si parla talora di "tre pilastri": riserve sufficienti, attività adeguate ed un minimo di fondi propri per far fronte ai rischi operativi. 4

5 Per far avanzare il dibattito, si propone di articolare i lavori nelle fasi seguenti: 1) stabilire i criteri ai quali deve rispondere un sistema di solvibilità e di vigilanza prudenziale nel settore assicurativo; 2) migliorare la nostra conoscenza dei diversi modelli di solvibilità: da un lato, nel caso del sistema europeo, mettere a fuoco il livello reale di armonizzazione esistente a livello comunitario e sfruttare le diverse pratiche ed esperienze degli Stati membri; dall'altro, studiare i sistemi esteri (il sistema RBC americano, il sistema australiano 8, ecc.) e fare un bilancio dei loro vantaggi e dei loro inconvenienti; 3) ricercare nei sistemi di vigilanza e di valutazione di altri settori economici dei principi che possano essere trasposti al settore assicurativo; 4) misurare l'impatto di eventuali cambiamenti dei principi contabili sul sistema di solvibilità scelto I criteri qualitativi di un sistema di solvibilità L OCSE 9 e la IAIS 10 hanno stabilito taluni criteri generali: sembra ovvio che il nuovo sistema di solvibilità europeo debba almeno soddisfare questi criteri. Inoltre appare inutile replicare i lavori già svolti in altri organismi internazionali. È tuttavia opportuno che i pareri dei membri del sottogruppo in ordine a questi criteri e alla loro importanza relativa vengano raccolti nel quadro del progetto solvibilità II; ciò consentirebbe di accertarsi dell'esistenza di un consenso su ciò che deve essere un sistema di solvibilità. Il documento MARKT/2095/99 («Revisione della situazione finanziaria globale di un'impresa di assicurazioni esercizio solvibilità II») già conteneva un primo elenco di requisiti che un sistema di solvibilità dovrebbe soddisfare, vale a dire: proteggere gli assicurati assegnando alle autorità di vigilanza un intervallo di tempo sufficiente per individuare qualunque problema o disfunzione all'interno dell'impresa di assicurazione e porvi rimedio; garantire la comparabilità, la trasparenza e la coerenza in modo tale da creare condizioni di concorrenza uniformi; Per maggiori dettagli sulla revisione del margine di solvibilità in Australia si veda (Autorità di regolamentazione prudenziale australiana). Per una sintesi dei lavori dell'ocse in questo settore vedi: Sottocomitato IAIS per la solvibilità e le questioni attuariali: Draft principles on solvency, che dovrebbe essere pubblicato nella sua versione definitiva nell'aprile del

6 fissare un margine di solvibilità obbligatorio che sia più adeguato ai rischi realmente assunti; evitare la complessità eccessiva; tenere conto degli sviluppi del mercato; stabilire i principi e non essere eccessivamente prescrittivi; dove possibile, fondare il sistema su un'impostazione contabile comune per evitare la duplicazione (o addirittura la moltiplicazione) dei sistemi di informazione finanziaria; evitare che i costi del capitale siano inutilmente elevati e danneggino pertanto la competitività delle imprese di assicurazioni europee a livello mondiale. L obiettivo del lavoro qui proposto dovrebbe essere quello di convalidare, approfondire/semplificare e classificare i criteri già previsti dagli organismi internazionali. 1.: Criteri qualitativi applicabili ad un sistema di solvibilità Fare una sintesi dei lavori esistenti a livello internazionale e proporre una classificazione dei criteri in ordine di importanza; sottoporre a dibattito questa sintesi, affinché gli Stati membri possano prendere posizione sul contenuto di ciascun criterio e sulla sua importanza relativa. Questo lavoro sarà svolto dai servizi della Commissione. Domanda: I membri del sottogruppo hanno osservazioni sul lavoro proposto? Hanno altre proposte? 2.2. Tipologia dei sistemi di solvibilità del settore assicurativo e raffronto dei modelli In base alla tipologia dei sistemi di solvibilità stabilita dalla IAIS 11, i sistemi sono fondati o su determinati requisiti e coefficienti (ad esempio il sistema europeo o il Risk-Based Capital negli Stati Uniti) o su una modellizzazione adattata a ciascuna impresa (modello di rischio di fallimento, test di "resilienza"). Vi sono pertanto numerose vie da esplorare. 11 Sottocomitato IAIS per la solvibilità e le questioni attuariali: «On solvency, solvency assessments and actuarial issues An IAIS Issues Paper», versione definitiva, 15 marzo 2000, pag

7 L obiettivo generale di questa parte è: approfondire la nostra conoscenza dei modelli alternativi al modello europeo; testare ciascun sistema rispetto ai criteri definiti in precedenza; fare il punto dei vantaggi e degli inconvenienti; valutare la facilità con la quale un sistema può essere adattato I sistemi di solvibilità fondati su una modellizzazione adattata a ciascuna impresa (modelli di fallimento, test di "resilienza") Questi sistemi sono probabilmente i più allettanti dal punto di vista teorico, ma non sono necessariamente i più familiari alle autorità di vigilanza europee. Essi sollevano inoltre il problema dell'arbitrarietà dei metodi scelti e la questione del controllo della validità dei modelli utilizzati (fattibilità, costo). Ciononostante essi meritano di essere studiati; infatti se è vero che l'idea di chiedere a ciascuna impresa di assicurazione di determinare essa stessa i propri requisiti di solvibilità appare impraticabile, si potrebbe ipotizzare ragionevolmente di introdurre questo principio per alcuni gruppi di dimensioni molto grandi Modellizzazione dei rischi adattata a ciascuna impresa (modelli interni) Il primo lavoro da effettuare in questo settore è migliorare la conoscenza di questi modelli, del loro uso effettivo, della loro affidabilità. Lo prevede il punto 1 del capitolato d'oneri relativo allo studio affidato a KPMG. Inoltre la Commissione potrebbe prendere l'iniziativa di invitare alcuni grandi gruppi assicurativi a presentarle i propri modelli interni. Domanda: I membri del sottogruppo hanno osservazioni sul lavoro proposto? Hanno altre proposte? Anche il sottocomitato «solvibilità» della IAIS intende studiare i modelli interni. Naturalmente i progressi del dibattito in corso in questo organismo saranno presi in considerazione. 12 Lo prevede ad esempio il nuovo accordo di Basilea (per i riferimenti di questo accordo vedi nota n. 17). 7

8 I sistemi di tipo RBC (Risk-Based Capital) Il sistema RBC americano (il più noto dei sistemi di questo tipo) è basato sul principio di tradurre ciascuno dei «rischi» dell assicuratore in un requisito patrimoniale; il valore cumulativo 13 dei singoli requisiti dà luogo ad un unico requisito minimo di capitale. Tale sistema può presentare taluni vantaggi, sia nella sua concezione generale (un requisito patrimoniale che sintetizza il profilo di rischio di ciascuna impresa di assicurazione), sia, a livello più puntuale, in taluno o talaltro dei suoi metodi di valutazione dei rischi. Per contro, questo sistema può essere considerato da taluni gravoso e poco trasparente. Inoltre è molto distante sia dalle attuali regole europee di solvibilità sia dalle pratiche delle autorità di vigilanza, il che comporterebbe problemi di attuazione. 3. Sistemi di solvibilità del tipo RBC Dopo una breve presentazione del sistema sarebbe utile tentare di discutere dei vantaggi derivanti dall'applicazione in Europa di un sistema del tipo RBC, nonché delle conseguenze e delle eventuali difficoltà di tale applicazione. Questo lavoro di preparazione alla discussione potrebbe essere svolto dalla Commissione. Parallelamente KPMG dovrebbe elaborare uno studio comparativo succinto del sistema europeo e del sistema RBC americano (punto 8 del capitolato d'oneri). Domanda: I membri del sottogruppo hanno osservazioni in merito al lavoro proposto? Hanno altre proposte? I tre pilastri del sistema europeo (solvibilità "solo") A differenza del sistema americano, il sistema di solvibilità europeo si basa su tre pilastri: riserve sufficienti, attività adeguate e un capitale minimo. Fino ad ora questo sistema non è mai stato sostanzialmente rimesso in questione dalle autorità di vigilanza che lo utilizzano. Una delle sue qualità, ma forse anche uno dei suoi difetti, è che questo sistema è relativamente flessibile e consente le aggiunte di nuove norme nonché le eccezioni; di fatto è possibile che dia luogo ad un'armonizzazione insufficiente delle regole di solvibilità europee. Tuttavia il grado di armonizzazione del sistema non può che essere valutato in rapporto al suo obiettivo, che è il reciproco riconoscimento dei sistemi di vigilanza. 13 La formula di calcolo non consiste esattamente in una semplice addizione dei rischi. 8

9 I lavori incentrati sul sistema europeo possono ovviamente essere più approfonditi rispetto a quelli attinenti agli altri sistemi, in quanto gli Stati membri, e in particolare le loro autorità di vigilanza, ne conoscono le peculiarità nazionali, i limiti e le possibilità di miglioramento. Lo studio del grado di armonizzazione di ciascuna regola di solvibilità (riserve sufficienti, copertura degli impegni regolamentati) è riconducibile alla presa in considerazione dei rischi da parte del sistema di solvibilità: è pertanto trattato nella parte 3. Potrebbe essere interessante in questa fase valutare le possibilità di modifica 14 del sistema europeo identificando le regole aggiuntive o parallele 15 alle regole europee applicate dagli Stati membri. 4. Sistema di solvibilità europeo e regole complementari Gli Stati membri che hanno stabilito o intendono stabilire tali regole complementari (quantitative o qualitative) dovrebbero accettare di farne una presentazione scritta dettagliata, di rispondere successivamente ad un questionario elaborato dalla Commissione e di sottoporre il tutto alla discussione del sottogruppo. Domande: I membri del sottogruppo hanno osservazioni in merito al lavoro proposto? Vi sono paesi che si offrono di esporre le regole che applicano a complemento o in parallelo alle regole di solvibilità comunitarie? Vi sono proposte di miglioramento del sistema attuale? Il sistema europeo di solvibilità corretta per i gruppi assicurativi Allo stato attuale i requisiti di solvibilità non tengono quasi conto delle dimensioni dell'attività assicurativa e non considerano affatto la sua diversificazione. In queste condizioni il requisito di solvibilità di un gruppo assicurativo può essere la semplice somma dei requisiti di ciascuna impresa che lo compone La possibilità di modificare il sistema attuale è stata illustrata dall'esercizio "solvibilità I" ed in particolare dalla differenziazione dei margini necessari in funzione delle categorie di rischio. La Finlandia ha ad esempio esposto il suo test di solvibilità nel corso della giornata "Porte aperte" del 28 giugno

10 Qualora i futuri requisiti di solvibilità tenessero maggiormente conto della diversificazione e delle dimensioni dell'attività assicurativa (sia consentendo l'uso di modelli interni, sia tramite l'applicazione di una formula predefinita), sarebbe necessario assicurarsi che il sistema introdotto sia neutro rispetto alla struttura del gruppo assicurativo al quale si applica. In altri termini, il fatto di creare tante entità quante sono le attività non dovrebbe essere penalizzante se l'attività totale di un gruppo appare sufficientemente diversificata. 5. Requisiti di solvibilità individuale (solo) e gruppi assicurativi I servizi della Commissione potrebbero svolgere un primo studio provvisorio, basato su qualche caso ipotetico, per vedere quali problemi porrebbe la direttiva 98/78/CE se il requisito di margine "individuale" non fosse più una funzione lineare del fatturato. Domande: I membri del sottogruppo hanno osservazioni sul lavoro proposto? Hanno altre proposte? 2.3. Ciò che possiamo apprendere dalla vigilanza di altri settori I progetti di direttive sui conglomerati finanziari hanno dimostrato fino a che punto i sistemi prudenziali del settore assicurativo e del settore bancario possano essere diversi. Sarebbe interessante studiare in che misura questi due sistemi possano convergere o, più modestamente, adottare concetti comuni (qualitativi o quantitativi) in taluni settori 16. Nel contempo potrebbe essere utile studiare se e in che misura esista un'eventuale "concorrenza" tra i due sistemi prudenziali rispetto ad attività che si collocano al limite tra banca e assicurazione. Il nuovo accordo di Basilea 17 costituisce una base molto interessante per integrare le riflessioni più recenti sulla vigilanza bancaria nel progetto "solvibilità II": il sistema prudenziale bancario, pur differendo necessariamente dal sistema prudenziale assicurativo (per via della diversità dell'attività economica), può servire come fonte di ispirazione formale Si ricorda che la relazione sulla stabilità finanziaria elaborata di recente dal Consiglio economico e finanziario (relazione Brouwer, presentata al 26 Comitato delle assicurazioni) considerava prioritaria la convergenza dei sistemi di vigilanza dei diversi settori finanziari. Il documento di presentazione del progetto di nuovo accordo di Basilea ("Overview of The New Basel Capital Accord", documento di consultazione, gennaio 2001) è disponibile all'indirizzo Internet seguente: www. bis.org/publ/index.htm. 10

11 6. Studio del sistema prudenziale bancario I servizi della Commissione potrebbero preparare una breve nota di presentazione dei progetti in corso nel settore bancario e sottoporre a dibattito alcune idee che potrebbero essere adattate al settore assicurativo. Domande: I membri del sottogruppo hanno osservazioni sul lavoro proposto? Hanno altre proposte? Il documento di presentazione iniziale (MARKT/2095/99) ha altresì esaminato la possibilità di un ricorso delle autorità di vigilanza ad agenzie di rating. KPMG analizzerà "l'assistenza potenziale che i preposti alla vigilanza possono ottenere dalle agenzie di rating" (punto 7 del capitolato d'oneri) Gli sviluppi in materia contabile Lo Steering Committee on Insurance dello IASC, costituito nel 1997, ha pubblicato nel 1999 un documento di discussione ambizioso che esamina le questioni principali che si pongono quanto alla modifica della contabilità delle imprese di assicurazione 18. Questo documento ha suscitato numerose osservazioni e lo Steering Committee prosegue le sue deliberazioni in vista dell'elaborazione di un progetto di dichiarazione di principi, la cui pubblicazione potrebbe avere luogo nell'autunno Questo progetto mira ad integrare la contabilità delle imprese di assicurazione nel quadro normativo stabilito dallo IASC, in linea con gli altri principi contabili internazionali, pur tenendo conto delle peculiarità del settore assicurativo. Nel febbraio 2001 la Commissione europea ha adottato una proposta di regolamento che prescrive l'uso dei principi contabili internazionali per le imprese di assicurazione quotate in borsa. Per garantire l'integrazione di tali principi nel quadro comunitario, verrà introdotto un "meccanismo di adozione" dei principi internazionali. L'uso dei principi contabili internazionali può portare grandi cambiamenti alla contabilità delle imprese europee, anche nel settore assicurativo. La Commissione prende pertanto parte attivamente ai lavori dello IASC e qualunque evoluzione della contabilità generale o della contabilità delle imprese di assicurazione sarà analizzata e notificata al Comitato delle assicurazioni. 18 International Accounting Standards Committee "Insurance An Issues Paper issued for comments by the Steering Committe on Insurance" due volumi, Londra, novembre

12 Il progetto "solvibilità II" deve naturalmente prendere in considerazione queste questioni relative all'evoluzione dei principi contabili. Allo stato attuale è tuttavia difficile prevedere i risultati finali dei lavori dello IASC nonché le reazioni degli Stati membri e degli operatori del settore a tali lavori. Pertanto sarà necessario che lo studio valuti, per ciascuna forma di sistema di solvibilità o per ciascun metodo di calcolo particolare, la possibilità di un suo adeguamento a nuove regole contabili che sarebbero diverse dalle regole attuali. Allo stato attuale, la maggior parte degli Stati membri utilizza una contabilità unica, che serve sia all'informazione finanziaria che alla vigilanza. Per evitare la moltiplicazione dei compiti contabili, è importante che, per quanto possibile, persista questo approccio contabile comune tra i diversi utenti di conti. In questa ottica le organizzazioni delle autorità di vigilanza, come la IAIS, il Comitato di Basilea o la IOSCO, hanno creato gruppi di lavoro per valutare se i principi contabili internazionali (IAS) possano essere utilizzati ai fini della vigilanza prudenziale. 7. Sviluppi nel settore contabile In un primo tempo la Commissione propone di continuare a seguire attentamente i lavori in seno allo IASC e alla IAIS. I servizi della Commissione tenteranno di redigere una sintesi di questi lavori quando ciò sarà possibile. Domande: I membri del sottogruppo hanno osservazioni sul lavoro proposto? Hanno altre proposte? 3. LA VALUTAZIONE DEI RISCHI DA PARTE DEL SISTEMA DI SOLVIBILITÀ 3.1. Tipologia dei rischi Esistono numerose tipologie dei rischi ai quali sono soggetti gli assicuratori, ad esempio quella esposta nella relazione Müller, quella sottesa al sistema RBC americano, quelle stabilite più recentemente dalla IAIS e quelle che si possono trovare nella letteratura attuariale 19. Vi è pertanto materiale abbondante che va sintetizzato e classificato. È uno dei compiti affidati a KPMG (punto 1 del capitolato d'oneri: individuare i tipi principali di rischi ai quali è esposta un'impresa di assicurazione e valutare la gravità generale dei diversi rischi). 19 KPMG dovrebbe stilare una bibliografia delle principali opere utili. 12

13 Questo lavoro piuttosto teorico potrebbe essere completato dalle esperienze fatte dalle autorità di vigilanza in ordine alle questioni seguenti: Quando le autorità di vigilanza hanno rilevato gravi difficoltà nelle imprese di assicurazione, tali difficoltà erano dovute al verificarsi di uno dei rischi elencati generalmente nella letteratura? Il sistema di solvibilità europeo, le regole aggiuntive o le pratiche delle autorità di vigilanza hanno consentito di individuare questi rischi con sufficiente anticipo? Le autorità di vigilanza osservano un'evoluzione o una trasformazione dei rischi ai quali sono esposti gli assicuratori? A quali rischi sono esposti in particolare gli assicuratori? Si può rispondere a questa domanda procedendo alla simulazione di scenari sfavorevoli a livello dei mercati nazionali? Alcune di queste domande sono già state poste in un questionario della Commissione europea (MARKT/2010/00), i cui risultati sono stati esposti al 27 Comitato delle assicurazioni. Nel corso di questa riunione è stato suggerito che questo lavoro iniziale venga approfondito dalla Conferenza europea delle autorità di vigilanza. 8. Studio dei rischi di cui tenere conto KPMG presenterà le principali categorie di rischi ai quali sono esposte le imprese di assicurazione e valuterà la gravità generale dei diversi rischi (punto 1 del capitolato d'oneri). Inoltre, nel quadro del progetto "solvibilità II" sarebbe molto utile uno studio della Conferenza europea delle autorità di vigilanza sull'efficacia delle regole di solvibilità ai fini dell'identificazione delle imprese in difficoltà. Domande: I membri del sottogruppo approvano l'idea di chiedere alla Conferenza di formare un gruppo di lavoro che si occupi di questa tematica? Pensano che le domande formulate in precedenza (precedute nel corpo del testo da simboli grafici circolari) possano servire come base per la definizione dei compiti del gruppo di lavoro? Senza voler determinare in anticipo quali rischi saranno considerati più importanti, nel prosieguo del documento si esaminano brevemente le informazioni disponibili e gli studi proposti su taluni rischi tradizionali, già menzionati nel documento introduttivo iniziale (MARKT/2095/99) e nel capitolato d'oneri dello studio commissionato. 13

14 3.2. Le riserve tecniche Tra i rischi riguardanti le passività dell'assicuratore, il principale è probabilmente l'errore di stima delle riserve tecniche. Esiste ancora in Europa una grande varietà di riserve, collegate in linea di massima ad usi contabili diversi. È possibile che questi usi siano portati a convergere. Le questioni che si pongono pertanto in questo contesto sono quelle di quale sia l'attuale grado di armonizzazione dei metodi di costituzione delle riserve in Europa e quale sia il rischio residuo che le riserve costituite secondo questi metodi siano insufficienti Non vita La relazione Manghetti 20 fornisce un quadro recente del grado di armonizzazione delle riserve tecniche nell'assicurazione non vita e rivela in particolare l'esistenza di una grande varietà di pratiche in materia di riserve di perequazione. Un'altra fonte di informazione sarà la relazione commissionata a KPMG; il punto n 2 del capitolato d'oneri chiede infatti al consulente di descrivere i metodi per determinare le riserve tecniche nel ramo non vita, individuando le pratiche migliori e le nuove tendenze, presentando riflessioni sulla necessità o la possibilità di armonizzazione a livello comunitario / internazionale. Infine, i sottocomitati "solvibilità" e "contabilità" della IAIS intendono redigere una relazione congiunta sul medesimo argomento entro fine anno. 9.Riserve tecniche non vita Oltre a queste tre relazioni (Manghetti, KPMG, IAIS), che stimoleranno la discussione, si potrebbe prevedere di procedere ad una quantificazione del "rischio" collegato alle riserve, utilizzando il metodo americano dell'rbc. Questo esercizio supplementare avrebbe il merito di fornire un indicatore del grado di armonizzazione delle riserve dell'assicurazione non vita in Europa e di testare nel contempo l'applicazione del metodo americano al contesto comunitario. Domande: I membri del sottogruppo hanno osservazioni sul lavoro proposto? Hanno altre proposte? In quale quadro e in quali termini potrebbe effettuarsi la quantificazione del "rischio" collegato alle riserve secondo il metodo americano dell'rbc? 20 Conferenza europea delle autorità di vigilanza assicurative, rapporto "Gli accantonamenti tecnici nelle assicurazioni danni",

15 La questione delle riserve di perequazione deve inoltre essere collegata a quella della riassicurazione e dei fondi propri necessari per fare fronte ai rischi operativi residui (cfr. parte 3.4) Vita Nell'assicurazione vita, la questione dell'armonizzazione del calcolo delle riserve è stata trattata in modo insufficiente. Non vi è una relazione comparabile alla relazione Manghetti e le riserve dell'assicurazione vita non sono menzionate nel capitolato d'oneri dello studio esterno. Tuttavia le questioni aperte in questo settore sono numerose; ne ricordiamo qualcuna: È giustificato che persistano due regole diverse per quanto riguarda i tassi di attualizzazione a seconda che le attività siano contabilizzate al valore storico o al valore di mercato? Ciascuna delle due opzioni della direttiva è applicata in modo univoco? Quali sono le pratiche nazionali nei casi in cui la direttiva non dice nulla? 10. Riserve tecniche vita I problemi esistenti in questo ambito sono numerosi e complessi e si potrebbe prevedere di affidarne l'esame ad un gruppo di lavoro costituito da esperti degli Stati membri. Per ragioni di efficacia, questo gruppo dovrebbe probabilmente essere ristretto a circa 8-10 membri. Domande: I membri del sottogruppo hanno osservazioni sul lavoro proposto? Sono favorevoli alla creazione di un gruppo di lavoro ristretto su questi temi? Conseguenze di una modifica delle regole contabili I dibattiti sulle riserve tecniche dovranno prendere in considerazione i progetti di riforma dei principi contabili. Come già indicato, questi progetti non sono ancora stati adottati: in seno allo IASC, i lavori di due comitati, il comitato incaricato del settore specifico dell'assicurazione e quello incaricato della questione dell'attualizzazione, possono avere un'influenza sulla contabilizzazione futura delle riserve tecniche. Per il progetto «solvibilità II» occorrerà probabilmente delineare ipotesi diverse per l'eventuale modifica dei principi contabili (già la scelta di ipotesi di lavoro pertinenti non è di per sé cosa agevole). Lo studio KPMG dovrebbe fornire una prima analisi delle conseguenze che i progetti di modifica dei principi contabili avranno per le regole di solvibilità (punto n. 6 del capitolato d'oneri). 15

16 3.3. Le attività e la congruenza tra attività e passività Il sistema di solvibilità europeo viene criticato frequentemente per il fatto che non tiene conto sufficientemente del rischio delle attività. Ricordiamo in appresso un certo numero di misure che sono state adottate o proposte a livello europeo per limitare o tradurre in un requisito di margine di solvibilità il rischio collegato alle attività: Le regole di copertura degli impegni tecnici, previste dalle direttive, sono intese a ridurre il rischio di investimento. Si è discusso spesso dell'introduzione di un margine obbligatorio per far fronte al rischio di investimento residuo. Questo requisito può essere espresso o in funzione delle riserve tecniche (il coefficiente del 3% delle direttive vita o il terzo indice raccomandato, nel settore non vita, dalla relazione Müller) o in funzione delle attività detenute (secondo metodi basati sul modello bancario o sul sistema RBC americano 21 ). Metodi che tentano di valutare meglio la congruenza tra attività e passività sono stati sviluppati o studiati da taluni Stati membri in particolare nel settore dell'assicurazione vita 22. La relazione commissionata a KPMG dovrebbe apportare un certo numero di elementi di informazione sul rischio di investimento (punto n. 3 del capitolato d'oneri: valutazione delle attività, volatilità; punto n. 5: asset liability management, diversificazione e utilizzo di prodotti derivati). Numerosi lavori della Conferenza (completati o in corso) hanno riguardato recentemente temi collegati alla gestione delle attività: i prodotti derivati 23, le informazioni da fornire in materia di politica di investimento 24, il rischio di investimento dei prodotti a capitale variabile e dei prodotti indicizzati 25 e le regole relative agli investimenti 26. Si noti inoltre che la IAIS ha incaricato un sottocomitato «investimenti» di svolgere un'inchiesta sul rischio di mercato Le regole di copertura Le regole di copertura delle riserve tecniche con attività adeguate sono intese a limitare il rischio di investimento e l'incongruenza tra attività e passività (mismatching). Queste regole, il cui principio (comunemente denominato "secondo pilastro") è prescritto dalle direttive, sono determinate in parte dagli Stati membri e dipendono dalle regole di contabilizzazione delle attività Un esempio di questo tipo di metodo ed un esempio di quantificazione si trovano nella relazione Müller. La relazione Müller descrive il test di resilienza applicato nel Regno Unito dal Relazione DT/UK/164/00. DT/N/106/00. Questionario DT/I/243/01. Questionario DT/D/293/00. 16

17 La possibile complessità di queste regole nonché la loro diversità in seno all'unione europea fanno sì che esse siano raramente percepite come uno degli elementi chiave del sistema di solvibilità europeo se non dalle autorità di vigilanza. Non è inoltre certo che vi sia consenso tra gli Stati membri in merito alla loro importanza. Pertanto è importante avere una descrizione più dettagliata di queste regole e conoscere il parere delle autorità di vigilanza sulla loro importanza e i vantaggi di una loro armonizzazione. 11. Regole sull'ammissibilità delle attività a copertura delle riserve tecniche L inchiesta che la Conferenza sta conducendo (questionario DT/D/293/00) dovrebbe consentire di avere un quadro più preciso delle regole sull'ammissibilità delle attività. Inoltre è molto utile che le autorità di vigilanza esprimano il loro parere sull'efficacia di queste regole. Questo secondo lavoro potrebbe essere svolto in un eventuale gruppo di lavoro della Conferenza sul rilevamento delle difficoltà delle imprese di assicurazione (l'obiettivo principale di tale gruppo sarebbe infatti quello di valutare l'efficacia delle regole attuali di solvibilità). Inoltre lo studio di KPMG dovrebbe fornire un quadro più generale delle regole di copertura descrivendo i metodi di diversificazione degli investimenti e gli altri metodi di controllo del rischio delle attività (punto 5 del capitolato d'oneri). Domande: I membri del sottogruppo approvano l'idea di collegare la questione della copertura degli impegni regolamentati a quella dello studio dell'efficacia del sistema di solvibilità attuale? Approvano l'idea di affidare questo studio al medesimo gruppo di lavoro che sarà creato dalla Conferenza? Hanno altre proposte? Il «rischio» delle attività nell'assicurazione non vita Le regole di copertura sono solo uno dei modi possibili per trattare il rischio di investimento delle imprese di assicurazione; per quanto contribuiscano a ridurre tale rischio, esse consentono comunque alle imprese di avere politiche di investimento più o meno rischiose senza che se ne tenga conto nei requisiti attinenti il margine di solvibilità. 17

18 12. Rischio di investimento I diversi metodi per quantificare il rischio di investimento in funzione della volatilità delle attività saranno descritti dallo studio KPMG (punto 3 del capitolato d'oneri). Domanda: I membri del sottogruppo hanno osservazioni in merito al lavoro proposto? Hanno altre proposte? Il rischio delle attività e l'asset liability management nell'assicurazione vita Quando si parla di rischio delle attività nel settore dell'assicurazione vita, è difficile fare astrazione dai metodi di asset liability management utilizzati dalle imprese. Questi metodi si perfezionano nel tempo e possono fornire un'idea precisa dei rischi di incongruenza tra attività e passività (mismatching) che differiscono da una società all'altra a seconda del tipo di prodotto commercializzato e della politica di investimento seguita. La regolamentazione europea resta molto rudimentale nel suo approccio in materia di congruenza tra attività e passività, soprattutto nell'assicurazione vita, dove la durata degli impegni dell'assicuratore può essere sia molto diversa da una società all'altra sia instabile nel tempo per la medesima società. Anche nel caso in cui l'assicuratore, secondo le direttive europee, non è soggetto ad alcun rischio di investimento, non è sempre certo che non debba far fronte, in talune situazioni (ad esempio in caso di liquidità insufficiente delle sue unità di conto), a problemi di congruenza tra attività e passività. In base alla presentazione del sistema RBC contenuta nella relazione Müller, il sistema americano propone un approccio relativamente semplice al problema prevedendo una maggiorazione forfettaria del margine obbligatorio, simile ad una penalità, quando l'assicuratore non dispone di un buon asset liability management. Resta pertanto apertissima la questione di una disciplina dell'asset liability management, sia sotto forma di un requisito qualitativo relativo alla gestione dell'impresa, sia in una forma più quantitativa. A complemento dell'approccio già evocato al rischio di investimento, KPMG dovrebbe fornire un'analisi degli strumenti di asset liability management nell'ottica di un loro utilizzo a fini di vigilanza prudenziale (punto n. 5 del capitolato d'oneri). Sarebbe anche molto utile stimolare una discussione approfondita tra le autorità di vigilanza sui modelli di asset liability management che riscontrano nelle società, sul modo in cui li valutano (secondo una procedura formalizzata o meno) e sulle loro eventuali idee per rendere il sistema di solvibilità più sensibile ai problemi di congruenza tra attività e passività delle imprese di assicurazione vita. 18

19 Questa questione potrebbe essere collegata a quella già sollevata della valutazione delle riserve tecniche vita, in quanto la valutazione delle riserve tecniche dipende ampiamente dalle previsioni di rendimento dei premi investiti e dai comportamenti prevedibili dei titolari delle polizze. 13. Asset liability management nell'assicurazione vita KPMG dovrebbe fornire un'analisi succinta degli strumenti di asset liability management nell'ottica di una loro utilizzazione da parte della vigilanza prudenziale (punto n. 5 del capitolato d'oneri). Peraltro il gruppo di lavoro ristretto già proposto per lo studio delle riserve tecniche vita potrebbe essere incaricato di esaminare la questione della congruenza tra le attività e queste riserve tecniche. Domande: I membri del sottogruppo approvano l'idea di affidare questo studio a un gruppo di lavoro ristretto? Hanno altre proposte? Impatto di una modifica della contabilizzazione Questo punto è menzionato promemoria: i dibattiti sul rischio delle attività dovranno prendere in considerazione i progetti di riforma della valutazione delle attività. Lo studio di KPMG dovrebbe fornire una prima analisi dell'impatto dei progetti di modifica dei principi contabili sulle regole di solvibilità (punto n. 6 del capitolato d'oneri) I rischi operativi e il programma di riassicurazione Il programma di riassicurazione La constatazione è già stata fatta nel documento MARKT/2095/99 («La revisione della situazione finanziaria globale di un'impresa di assicurazioni»): il programma di riassicurazione (in particolare i trattati non proporzionali) non trova un riscontro soddisfacente nelle regole europee attuali. Tuttavia il rischio di fallimento può essere considerevolmente ridotto da una riassicurazione non proporzionale e talora può essere ridotto adeguatamente solo in questo modo. 19

20 Il giudizio che occorre assolutamente formarsi sulla politica di riassicurazione di una società può essere inoltre complicato dall'introduzione di nuove forme di trasferimento più o meno reale dei rischi (riassicurazione finanziaria, prodotti finanziari, ecc.) definite collettivamente con il termine di «trasferimento alternativo del rischio» (abbreviazione inglese: ART). Questo settore specifico è già stato oggetto di uno studio 27 realizzato lo scorso anno da un team di attuari. Esso dovrebbe essere trattato anche nello studio commissionato a KPMG Riassicurazione La questione dell'integrazione della riassicurazione in un futuro sistema di solvibilità è oggetto del punto 4 del capitolato d'oneri dello studio in corso. Va detto inoltre che lo studio commissionato a KPMG potrebbe contenere qualche contributo interessante sull'eventuale introduzione di una vigilanza sulla riassicurazione. In questa fase non sono previsti altri lavori sul tema. Domande: I membri del sottogruppo hanno altre proposte? I rischi operativi residui e la necessità di un minimo di fondi propri Quali che siano i metodi di riduzione dei rischi applicati, le imprese di assicurazione restano soggette a rischi. Appare opportuno trattare questi rischi residui (o i rischi meno importanti che non sarebbero stati trattati altrove) solo dopo il resto dello studio ed in particolare: dopo aver scelto la forma generale del sistema di solvibilità; dopo aver determinato, almeno approssimativamente, il modo in cui i rischi principali sono limitati o presi in considerazione. In seguito potranno essere discusse altre questioni, in particolare quella della suddivisione tra fondi propri e riserve di perequazione. Non è ancora previsto in questa fase che gli Stati membri o la Commissione effettuino uno studio sulla questione evocata in precedenza Tillinghast Towers-Perrin: European Commission ART Market Study Final Report (maggio 2000). Questo studio può essere scaricato a partire dalla pagina del sito della Commissione riguardante l'assicurazione: Per quanto questo studio sia stato commissionato dalla Direzione generale Mercato interno, essa non riflette la posizione ufficiale della Commissione. Il consulente è il solo responsabile dei fatti e delle opinioni presentate. Il 28 comitato delle assicurazioni ha approvato questa idea di agganciare il tema del «trasferimento alternativo dei rischi» ai progetti solvibilità II e riassicurazione. 20

21 D'altro canto le conclusioni di KPMG in merito al punto 1 del capitolato d'oneri alimenteranno le discussioni future Altri fattori di natura qualitativa La valutazione che si può formulare sulla solvibilità di un'impresa di assicurazione non dipende solo da dati finanziari, quantificati nella contabilità dell'impresa, ma anche dalla qualità della gestione e dall'organizzazione della società. Di conseguenza il miglioramento del sistema di solvibilità attuale potrebbe passare attraverso il rafforzamento o il chiarimento di talune regole qualitative come ad esempio: la precisazione dei criteri di competenza e di onorabilità; la formulazione di requisiti più severi in materia di informazione pubblica e di trasparenza o di altri meccanismi destinati a favorire la disciplina di mercato; la qualità del monitoraggio interno dei rischi; la qualità dell'organizzazione della società (sistema informatico, ecc.). Non si può neppure escludere che lo studio di un certo numero di rischi evocati in precedenza (riassicurazione, asset liability management, ecc.) non dia luogo alla formulazione di norme qualitative piuttosto che quantitative. Per ragioni di semplicità, si era deciso nel documento di presentazione iniziale del progetto «solvibilità II» (MARKT/2095/99) di non includere immediatamente questi aspetti nel progetto. Tuttavia è altrettanto difficile escludere automaticamente dal campo dello studio tutte le norme «qualitative», mentre le discussioni più recenti sui sistemi di solvibilità (IAIS, Basilea) dimostrano l'importanza crescente loro accordata. 15. Norme qualitative Attualmente il tema resta molto aperto ed il primo lavoro da fare potrebbe essere, al momento dell'identificazione dei criteri di qualità di un sistema di solvibilità (lavoro preso in carico dalla Commissione) e dello studio di altri modelli di solvibilità (in particolare il modello bancario), elencare i criteri che daranno luogo in linea di massima alla determinazione di regole qualitative. Nel contempo le idee delle autorità di vigilanza in materia potrebbero essere raccolte nel quadro della Conferenza europea delle autorità di vigilanza (inchiesta). Infine la Commissione potrebbe, da parte sua, raccogliere le idee degli operatori del settore assicurativo in questo ambito. Domande: I membri del sottogruppo hanno osservazioni sul lavoro proposto? Hanno altre proposte? 21

22 4. PROGRAMMA DI LAVORO Il programma di lavoro proposto è il seguente. Come indicato nell'introduzione, solo la prima fase viene descritta nel dettaglio: occorre lasciare una certa flessibilità all'organizzazione di un progetto che è solo agli inizi fase (da maggio a dicembre 2001): KPMG: relazione sulla 1 fase (giugno 2001) punto 1: tipologia dei rischi, descrizione dei modelli interni punto 8: studio comparativo del sistema RBC e del sistema europeo trattazione a grandi linee degli altri punti (presentazione orale) Stati membri presentazione delle regole prudenziali applicate in ciascuno Stato a complemento o in parallelo al sistema europeo Commissione: note di presentazione criteri validi per un sistema di solvibilità presentazione del modello RBC (vantaggi/inconvenienti) modello bancario breve sintesi delle riflessioni in corso sulla contabilità in sede IASC e IAIS nota di analisi e di monitoraggio del lavoro iniziale di KPMG eventualmente: questionari sulla base delle relazioni fatte dagli Stati membri Gruppo di lavoro ristretto costituzione di un gruppo di lavoro sulle riserve matematiche e sull'asset liability management nell'assicurazione vita (definizione del mandato) Conferenza europea delle autorità di vigilanza costituzione di un gruppo di lavoro sulle difficoltà delle imprese e sul loro rilevamento da parte delle autorità di vigilanza (definizione del mandato) 22