Sistemi di garanzia degli assicurati

Transcript

1 COMMISSIONE EUROPEA DG Mercato interno ISTITUTI FINANZIARI Assicurazioni MARKT/2538/02 IT Orig. EN Sistemi di garanzia degli assicurati (Documento di discussione per la terza riunione del gruppo di lavoro gennaio 2003) Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgio. Telefono: Ufficio: C107 1/40 & 1/46. Telefono: linea diretta & Fax: jose-luis.rosello-lopez@cec.eu.int & paola.persano-adorno@cec.eu.int

2 I Osservazioni preliminari 1. Nel novembre del 2001 il Comitato delle assicurazioni ha deciso di costituire un gruppo di lavoro della Commissione incaricato di studiare i problemi derivanti dalla mancanza di armonizzazione dei sistemi di garanzia degli assicurati. 2. Nel 2002 si sono svolte due riunioni del gruppo di lavoro (il 4 febbraio e il 15 luglio). Alla sua prima riunione, tenutasi il 4 febbraio 2002, il gruppo di lavoro ha deciso che la Commissione avrebbe spedito un questionario agli Stati membri per conoscere i loro pareri e le loro esperienze in materia di sistemi di garanzia. Il questionario (MARKT/2056/02) è stato inviato agli Stati membri il 13 febbraio Sulla base delle risposte, i servizi della Commissione hanno preparato un documento di discussione (MARKT/2517/02 e allegati I e II). 3. Dall'indagine è emerso che attualmente solo alcuni Stati membri dispongono di sistemi di garanzia degli assicurati e che la copertura offerta da questi varia notevolmente da un paese all'altro. In caso di liquidazione dell'impresa di assicurazioni, questa assenza di armonizzazione determina la mancanza di una protezione per un gran numero di assicurati, lacune e sovrapposizioni nella copertura dei sistemi esistenti e la mancanza di parità di trattamento per i creditori delle assicurazioni. Questa situazione può anche influire sulle condizioni di concorrenza tra le imprese di assicurazioni dei diversi Stati membri e tra il settore assicurativo e gli altri settori finanziari. 4. D'altro canto il gruppo di lavoro ha esaminato diversi problemi che potrebbero derivare dall'esistenza dei sistemi di garanzia, ad esempio il "moral hazard" per gli assicurati, gli assicuratori e le autorità di vigilanza ed il costo del finanziamento di tali sistemi per il settore. Per quanto riguarda il "moral hazard", nessuna delegazione ha apportato la prova che l'esistenza dei sistemi di garanzia nei settori bancario e mobiliare o, quando esistano, nel settore assicurativo abbia creato problemi. Questa questione sembra essere più teorica che reale, specialmente quando le regole di funzionamento del sistema prevedono un massimale di copertura. Per quanto riguarda il finanziamento del sistema, l'istituzione dei sistemi di garanzia non ha determinato alcun incremento sostanziale dei premi negli Stati membri. Inoltre gli Stati membri dotati di sistemi hanno adottato meccanismi per evitare di addossare oneri eccessivi alle imprese di assicurazioni gestite in modo solido. Queste osservazioni confermano la tesi della Commissione che i sistemi di garanzia sono meccanismi di trasferimento che si attivano in caso di fallimento delle imprese, senza costi economici aggiuntivi per la società nel suo insieme. Occorre infine considerare che l'ue conterà presto 25 Stati membri. I sistemi di garanzia potrebbero aiutare a rafforzare la fiducia tra le autorità di vigilanza, fiducia che è la base del sistema del mutuo riconoscimento e del controllo da parte del paese di origine. 5. Infine il gruppo di lavoro ha analizzato le opzioni possibili per un'azione comunitaria in questo settore. Sulla base delle proposte avanzate dalla delegazione irlandese e presentate nell'allegato del documento MARKT/2061/01 destinato al Comitato delle assicurazioni, sono state esaminate le seguenti quattro opzioni possibili: 2

3 A) restare nella situazione attuale di non armonizzazione; B) definire principi non vincolanti (raccomandazione); C) adottare uno strumento giuridico vincolante fondato sul principio dello Stato membro di origine, con il mutuo riconoscimento dei sistemi nazionali e l'armonizzazione delle norme essenziali. È questo l'approccio seguito nelle direttive adottate alcuni anni fa nel settore bancario (direttiva 94/19/CE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi 1 ) e mobiliare (direttiva 97/9/CE relativa ai sistemi di indennizzo degli investitori 2 ); D) porre in atto un sistema pienamente armonizzato, applicabile uniformemente in tutta l'ue. 6. La maggior parte delle delegazioni rappresentate nel gruppo di lavoro ritengono che l'opzione C), basata su uno strumento vincolante che garantisca il mutuo riconoscimento dei sistemi nazionali e l'armonizzazione delle norme essenziali, è per il momento l'ipotesi di lavoro più appropriata. Anche le delegazioni che in questa fase sono contrarie all'istituzione di sistemi di garanzia degli assicurati hanno accettato di studiare questa soluzione e di esaminare i problemi potenzialmente derivanti dall'attuale mancanza di armonizzazione. 7. Alla fine dell'ultima riunione del 15 luglio, le delegazioni degli Stati membri sono state invitate ad inviare il loro contributo in merito al punto 19 del doc. MARKT/2517/02, per aiutare i servizi della Commissione ad individuare le componenti che dovrebbero essere armonizzate e quelle che dovrebbero essere lasciate ai legislatori nazionali. La maggior parte degli Stati membri hanno inviato i loro contributi. 8. Sulla base delle risposte ricevute (riepilogate nell'allegato 1), i servizi della Commissione hanno individuato gli elementi che potrebbero essere armonizzati 9. I criteri seguiti sono basati su un'armonizzazione minima, limitata agli elementi essenziali, sul modello delle predette direttive per il settore bancario e mobiliare. I servizi della Commissione sono consapevoli delle differenze fondamentali esistenti tra l'attività assicurativa e l'attività bancaria o di investimento. Tuttavia, data l'analogia tra numerose questioni che interessano sia il settore bancario/mobiliare che il settore assicurativo e il fatto che entrambe le direttive predette forniscono strumenti minimi di armonizzazione, le soluzioni adottate dalle direttive possono essere un riferimento utile sia nella discussione attuale che nella classificazione degli elementi dei sistemi di garanzia da armonizzare. Una tabella comparativa (allegato II) fornisce un quadro d'insieme della struttura di tali direttive e confronta le questioni pertinenti per il settore assicurativo alle soluzioni adottate nelle direttive per gli altri due settori finanziari. 1 2 GU L 135 del , pag GU L 84 del , pag

4 II Possibili elementi da armonizzare 10. Per agevolare la discussione, la Commissione ha presentato un certo numero di ipotesi di lavoro. Per ciascuno dei punti esaminati in appresso, gli Stati membri sono invitati a rispondere a due domande: A) se la Commissione dovesse proporre un provvedimento di armonizzazione nel settore dei sistemi di garanzia degli assicurati, siete d'accordo che questo punto sia oggetto di armonizzazione? B) in caso affermativo, approvereste le opzioni proposte o avreste osservazioni da formulare? II.A Obbligo di istituire un sistema di garanzia/mutuo riconoscimento dei sistemi nazionali 11. Oltre alle norme prudenziali esistenti e future in materia di solvibilità, per garantire la stabilità delle imprese di assicurazioni nonché la protezione degli assicurati e di altre categorie di possibili creditori in ambito assicurativo, un'azione di armonizzazione decisa a livello comunitario deve prevedere l'esistenza di sistemi di garanzia come strumenti di intervento di "extrema ratio". 12. Ovviamente nessun sistema di vigilanza può garantire una protezione completa. Per mantenere la fiducia nel settore assicurativo, è utile introdurre un quadro armonizzato in materia di sistemi di garanzia, in particolare dopo l'adozione della direttiva 2001/17/CE 3 del 19 marzo 2001 in materia di risanamento e liquidazione delle imprese di assicurazioni. In effetti il regime previsto dall'articolo 10 della predetta direttiva non garantisce un indennizzo effettivo quando le attività delle imprese di assicurazioni non sono sufficienti a pagare gli assicurati. Inoltre la procedura non è rapida. 13. I servizi della Commissione ritengono che il punto di partenza dovrebbe essere l'obbligo, da parte degli Stati membri, di istituire uno o più sistemi di garanzia sul loro territorio, seguito dal mutuo riconoscimento dei sistemi nazionali creati dagli altri Stati membri. 14. Un approccio simile è stato adottato per il settore bancario e mobiliare. 15. La questione del numero di sistemi da creare è collegata a quella del campo di applicazione di tali sistemi, in particolare per quanto concerne la copertura dei diversi rami assicurativi. Questo punto sarà analizzato ulteriormente al seguente punto II.D Gli Stati membri sono d'accordo che una futura armonizzazione minima dovrebbe prevedere l'obbligo di istituire almeno un sistema di garanzia e il riconoscimento di tale sistema da parte degli altri Stati membri? 3 GU L 110 del , pag

5 II.B Partecipazione al sistema 17. A livello comunitario è irrilevante se, all'interno di ciascuno Stato membro, il sistema è introdotto per legge o se la legge riconosce i sistemi creati su base volontaria. Tuttavia, considerando che la finalità di un sistema di garanzia è fornire una rete di sicurezza finale per la protezione del consumatore di prodotti assicurativi e alla luce del fatto che questa rete di sicurezza dovrebbe essere il più possibile estesa, è opportuno prevedere che, in linea di massima, tutte le imprese di assicurazioni autorizzate aderiscano ad un sistema riconosciuto. Pertanto l'elemento importante è che ogni impresa di assicurazioni è obbligata ad aderire ad un sistema che si applichi ai rami di attività in cui tale impresa opera. 18. È tuttavia possibile che alcuni Stati membri già dispongano di sistemi che forniscono una protezione che potrebbe essere considerata equivalente a quella offerta da un sistema di garanzia. Ad esempio potrebbe esistere un sistema speciale volto ad organizzare la liquidazione delle imprese di assicurazioni in modo atto a garantire un indennizzo rapido degli assicurati: nei suoi effetti pratici tale meccanismo potrebbe essere considerato equivalente ad un sistema di garanzia. 19. Gli Stati membri sono d'accordo sul principio della partecipazione obbligatoria ad un sistema di garanzia per ogni impresa di assicurazioni? II.C Ambito di applicazione territoriale 20. Qualunque meccanismo volto a proteggere gli assicurati dovrebbe essere basato sul principio del paese di origine, il che significa che devono essere coperte tutte le operazioni di assicurazione soggette alla vigilanza dello Stato membro di origine, in altre parole tutti i contratti conclusi da un'impresa di assicurazioni in regime di libertà di stabilimento o di libera prestazione di servizi. Questo approccio è quello seguito nelle direttive del settore bancario e mobiliare e consente di evitare confusione, lacune e doppioni. Esso avrebbe il vantaggio di essere coerente con il principio dell'autorizzazione unica e della vigilanza da parte del paese di origine applicabile nel settore assicurativo. 21. Questo approccio può inoltre essere completato da regole volte a garantire l'uniformità delle condizioni di concorrenza per le succursali laddove i sistemi di garanzia dello Stato membro nel quale sono stabilite offrano una migliore protezione di quella del loro paese di origine. Ad esempio, conformemente a quanto previsto negli altri due settori finanziari, la succursale potrebbe essere autorizzata ad aderire volontariamente ad un sistema di garanzia dello Stato membro ospitante se gli importi della garanzia offerta sono diversi. Si può valutare se accordare questa possibilità anche agli assicuratori operanti in regime di libera prestazione di servizi. 5

6 22. Tuttavia l'approccio del paese di origine solleva il problema seguente: un cittadino residente in uno Stato membro e assicurato, in regime di libera prestazione di servizi, da un'impresa di assicurazioni stabilita in un altro Stato membro dove il sistema di garanzia offre un livello di protezione inferiore a quello del suo Stato membro di residenza non beneficerebbe della stessa protezione dei suoi concittadini. 23. Una questione connessa alla copertura territoriale è quella dell'adesione delle succursali di paesi terzi ai sistemi nazionali, che sarà trattata al seguente punto II.H. 24. Gli Stati membri sono d'accordo sul principio del controllo da parte dello Stato membro di origine descritto al punto 20? Gli assicuratori operanti in regime di libera prestazione dei servizi dovrebbero essere autorizzati ad aderire al sistema dello Stato membro ospitante? II.D Richieste di indennizzo coperte dal sistema (ambito di applicazione sostanziale) II.D.1 Vita e non vita 25. Lo studio realizzato tramite il questionario non ha tenuto conto dell'assicurazione della responsabilità civile autoveicoli in quanto numerosi Stati membri già dispongono di un sistema di garanzia che copre anche il caso di insolvenza dell'assicuratore. 26. Pertanto, escludendo in questa fase l'assicurazione autoveicoli obbligatoria, è necessario valutare se la futura armonizzazione a livello comunitario debba coprire sia il settore vita che il settore non vita. 27. Sebbene i fallimenti sembrino essere meno frequenti nel settore dell'assicurazione vita, i cali registrati di recente sui mercati azionari, combinati ai rendimenti elevati offerti dalle imprese di assicurazione vita, possono causare difficoltà finanziarie a tali imprese. 28. Per questa ragione i servizi della Commissione ritengono che un'azione legislativa a livello comunitario non debba essere limitata al settore non vita, ma debba includere anche il settore vita. Ciò consentirebbe a tutti gli assicurati o creditori di beneficiare di una rete di sicurezza. II.D.2 Categorie di rischi/rami esclusi 29. Anche se il sistema copre sia il settore vita che quello non vita, gli Stati membri potrebbero voler escludere dalla copertura taluni rami o taluni rischi. Nel Regno Unito, ad esempio, l'assicurazione del credito, l'assicurazione marittima, l'assicurazione aeronautica, l'assicurazione trasporti e la riassicurazione non sono attualmente coperte. 30. Gli Stati membri convengono sull'opportunità di prevedere la copertura più ampia possibile o desiderano escludere taluni rami? Nella seconda ipotesi, di quali rami si tratta? 6

7 II.D.3 Categorie di assicurati protetti: consumatori o professionisti 31. Per quanto la maggior parte degli assicurati abbia bisogno di protezione, i professionisti hanno spesso una maggiore capacità di valutare adeguatamente la solidità finanziaria delle imprese di assicurazioni alle quali ricorrono. Per questa ragione potrebbero necessitare di minore protezione. 32. Pertanto alcuni Stati membri che già dispongono di sistemi di garanzia hanno limitato la copertura alle persone fisiche o ad alcune piccole imprese, escludendo le persone giuridiche. 33. L'esclusione potrebbe essere fondata sugli elementi seguenti: il fatto che gli assicurati siano impegnati professionalmente in un'attività industriale o commerciale o in una delle professioni liberali o che siano operatori finanziari; la definizione di consumatore contenuta nella direttiva 93/13/CE concernente le clausole abusive (articolo 2): qualsiasi persona fisica che nei contratti oggetto della direttiva agisce per fini che non rientrano nel quadro della sua attività professionale; la definizione di consumatore ai sensi della direttiva 2000/31/CE sul commercio elettronico (articolo 2, lettera e)): qualsiasi persona fisica che agisca a fini che non rientrano nella sua attività commerciale, imprenditoriale e professionale; il riferimento alla nozione di grandi rischi di cui all'articolo 5, lettera d) della direttiva 73/239/CEE come modificata dall'articolo 5 della direttiva 88/357/CEE. 34. Gli Stati membri ritengono che tutti gli assicurati debbano essere coperti o che la protezione possa essere limitata ad alcune categorie di assicurati? Quali sono le categorie escluse dagli Stati membri che applicano sistemi di garanzia? II.D.4 Copertura di terzi 35. Nel caso dell'assicurazione vita o dell'assicurazione della responsabilità civile, si deve prevedere la copertura di parti diverse dagli assicurati; in particolare i sistemi di garanzia devono coprire le domande di indennizzo dei beneficiari di un contratto di assicurazione o di terzi danneggiati. 36. Gli Stati membri sono d'accordo che i sistemi devono coprire i beneficiari e i terzi danneggiati? 7

8 II.D.5 Tipi di richieste di indennizzo da coprire 37. Nel settore non vita, la questione è se si debbano coprire sia i sinistri da pagare che i premi non acquisiti. Alcuni Stati membri ritengono che il rimborso di questi ultimi potrebbe rivelarsi troppo oneroso per i sistemi di garanzia e perturbarne la gestione. Nello stesso tempo ritengono che i premi non acquisiti costituiscano un costo sostenibile per l'assicurato. Una soluzione possibile per ridurre i costi amministrativi sarebbe prevedere che una prima tranche (ovvero X euro) di premi non è coperta. 38. Nel settore dell'assicurazione vita, la copertura potrebbe riguardare tutte le garanzie previste dal contratto, compresi i meccanismi di partecipazione agli utili e le opzioni. In alternativa la copertura potrebbe essere limitata ai principali rendimenti garantiti o impegni dei contratti (compresi i bonus attribuiti) ed escludere altri elementi del contratto, ad esempio la partecipazione agli utili futuri, il diritto di riscatto o le opzioni. Tuttavia la valutazione delle opzioni è spesso difficile anche se in alcuni casi costituiscono una parte importante del valore del contratto. In nessun caso devono essere coperte le perdite di investimento pure. 39. Gli Stati membri ritengono che la copertura dei sistemi di garanzia dovrebbe essere limitata ai sinistri da pagare o dovrebbe essere estesa ai premi non acquisiti? Gli Stati membri ritengono che esistano problemi specifici per l'assicurazione vita? Come viene calcolato il valore dei contratti di assicurazione vita negli Stati membri in cui già esistono sistemi di garanzia? II.D.6 Applicazione retroattiva ai contratti di assicurazione conclusi prima dell'adozione della futura direttiva 40. Occorre precisare chiaramente se i sistemi di garanzia debbano coprire soltanto i contratti di assicurazione conclusi dopo l'entrata in vigore della direttiva o se debbano essere estesi anche a tutti i contratti stipulati prima di tale entrata. I servizi della Commissione ritengono che sarebbe più giusta la seconda opzione: la data che determina l'intervento del sistema dovrebbe essere quella della liquidazione o del fallimento dell'impresa. 41. Gli Stati membri concordano sul principio dell'applicazione retroattiva? II.E Livello di protezione 42. La Commissione ritiene che il livello di protezione sia una delle questioni che dovrebbe essere al centro delle discussioni del gruppo di lavoro e che vada posta in relazione alla questione della portata delle misure da adottare, discussa in precedenza. Da un lato il livello di protezione deve garantire che la maggior parte delle richieste di indennizzo coperte dal sistema siano pienamente indennizzate. Dall'altro, un livello di protezione troppo elevato aggraverebbe il problema di "moral hazard". 8

9 43. Sotto questo profilo il settore assicurativo differisce notevolmente da quello bancario o delle imprese di investimento. In sintesi, il livello di protezione previsto nella direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi e della direttiva sui sistemi di indennizzo degli investitori è fissato ad un minimo armonizzato di euro per l'insieme dei depositi o degli investimenti rispettivamente di ciascun depositante o investitore. Gli Stati membri possono inoltre limitare la copertura ad una determinata percentuale dei crediti del depositante/dell'investitore, che tuttavia non può essere inferiore al 90%. Si noti inoltre che le predette direttive hanno optato per la soluzione di un indennizzo per depositante/investitore piuttosto che per deposito/investimento. 44. A prima vista questi limiti minimi sembrano essere sufficientemente elevati per la maggior parte dei piccoli depositi. Per gli investimenti non si può dire altrettanto, ma il piccolo investitore può facilmente diversificare la sua esposizione al rischio di insolvenza delle imprese di investimento. 45. Nel caso delle assicurazioni, invece, le richieste di indennizzo a titolo di contratti di assicurazione, che esse provengano da persone assicurate, detentori di polizze, beneficiari o terzi, possono riguardare importi molto più elevati. Inoltre è più difficile argomentare che i consumatori di prodotti assicurativi possono ricorrere a più prestatori per diversificare il rischio. Inoltre il valore dei beni assicurati (ad esempio le case) è spesso notevolmente più elevato. Molti contratti di assicurazione vita, data la loro natura di lungo termine, oltrepassano ampiamente i limiti fissati nel settore bancario. Per tutte queste ragioni la Commissione ritiene che potrebbe essere necessario introdurre livelli più elevati nel settore assicurativo. Pertanto si debbono trovare soluzioni distinte per questo settore. Tuttavia occorre trovare un giusto equilibrio tra la protezione dei creditori e l'attenuazione dei problemi di "moral hazard". 9

10 46. Da un raffronto dei sistemi attualmente in vigore in taluni Stati membri e in alcuni paesi terzi emergono notevoli divergenze: Assicurazione vita, malattia e Assicurazione non vita infortuni Stati membri 1 Francia EUR in caso di decesso N.A EUR per creditore per i contratti di assicurazione vita risparmio EUR in caso di malattia, incidente o invalidità Sono coperti sia i sinistri non pagati che i premi non acquisiti. Irlanda N.A. L'importo meno elevato tra il 65% della somma dovuta e ,75 EUR. Il rimborso dei premi non è coperto. UK 100% della prima tranche di 2000 GBP ( % della prima tranche di 2000 GBP ( EUR) e EUR) e il 90% dell'importo restante, senza il 90% dell'importo restante, senza ammontare massimo ammontare massimo Sono coperti sia i sinistri non pagati che i premi non Sono coperti sia i sinistri non pagati che i premi non acquisiti. acquisiti. Spagna 2 Percentuale non specificata Percentuale non specificata Sono coperti sia i sinistri non pagati che i premi non Sono coperti sia i sinistri non pagati che i premi non acquisiti per tutti i creditori. acquisiti per tutti i creditori. Paesi terzi 3 USA USD ( EUR) Ma USD ( EUR) di valore in USD ( EUR) per beni e contante, USD ( EUR) rendite responsabilità USD ( EUR) prestazioni USD ( EUR) premi non acquisiti malattia Sono coperte le richieste di indennizzo, compresi i Domande di indennizzo dei detentori di polizze, premi non acquisiti, dei detentori di polizze e dei terzi. dei beneficiari, dei cessionari e degli aventi diritto ai pagamenti. Canada CAD ( EUR) ma CAD CAD ( EUR) ( EUR) in valore contante Giappone 90% del credito 90% del credito Corea 50 milioni won ( EUR) 50 milioni won ( EUR) Norvegia N.A. nessun massimale 1 Dati ottenuti dalle risposte degli Stati membri. 2 L'equivalente spagnolo di un sistema generale di garanzia, il CLEA, offre a ciascun creditore la possibilità di cedere il suo credito ad un determinato prezzo. Il prezzo offerto è più elevato della percentuale alla quale il credito sarebbe onorato dopo la liquidazione - in caso contrario i creditori non accetterebbero questa offerta. Per il momento non si dispone di alcun dato sul prezzo medio pagato. 3 Dati tratti dal documento DAFFE/AS/WD(2001) pubblicato dall'ocse con il titolo "Policyholder Protection Fund (2001)" 4 Dati basati sul Model Acts 2001 pubblicato dalla National Association of Insurance Commissioners (NAIC). Da uno Stato all'altro la legislazione può variare, ma gli importi indicati sono rappresentativi dei livelli di indennizzo effettivamente in vigore. 10

11 47. Il gruppo di lavoro potrà discutere dell'introduzione, nei meccanismi di indennizzo, sia di massimali che di pagamenti parziali, in quanto si tratta di due metodi che consentono di attenuare il problema del "moral hazard". Tuttavia, si è rilevato che pochi elementi attestano l'esistenza effettiva di questo tipo di problema e la conseguente modifica del comportamento dei partecipanti al mercato assicurativo o delle autorità di vigilanza nei paesi in cui già esistono sistemi di garanzia. I problemi connessi all'assunzione di un rischio eccessivo possono essere trattati tramite altri meccanismi, ad esempio l'introduzione di un meccanismo di finanziamento fondato sul rischio. Pertanto la Commissione è favorevole ad un approccio che garantisca un indennizzo totale nella maggior parte dei casi, in particolare in quello dell'assicurazione obbligatoria nel quale il creditore deve poter contare su una copertura integrale. In linea di massima, quest'ultima dovrebbe essere accordata anche ai terzi. Infine, per quanto riguarda i premi non acquisiti nel settore dell'assicurazione vita, il livello di protezione deve essere discusso congiuntamente al problema della loro valutazione. 48. Nonostante quanto precede, la Commissione ritiene che se il gruppo di lavoro desidera studiare l'introduzione di un sistema di massimali o pagamenti parziali, dovrebbe basare le sue discussioni sui dati e sulle informazioni comunicati dagli Stati membri quanto all'importo che se dovesse essere fissato come indennizzo minimo coprirebbe la maggior parte dei crediti di assicurazione nei diversi rami. 49. Questo approccio implicherebbe una sorta di analisi di sensitività. Gli Stati membri sono invitati ad esaminare nella riunione se la comunicazione delle informazioni richieste in appresso consentirebbe di far avanzare il dibattito sulla fissazione dei livelli di indennizzo. Nell'assicurazione vita e malattia: in base all'esperienza passata, quale percentuale delle richieste di indennizzo in caso di decesso presentate a titolo dei contratti di assicurazione vita sarebbe interamente coperta con massimali rispettivamente di , , EUR? Per quanto riguarda i valori di riscatto e le prestazioni di malattia, quale percentuale degli assicurati sarebbe coperta integralmente con massimali di , , EUR? Per quanto riguarda le rendite, quale percentuale degli assicurati sarebbe coperta integralmente con massimali per il valore attuale di , , EUR? Negli altri rami dell'assicurazione non vita: la Commissione è del parere che l'applicazione di massimali nell'assicurazione non vita non sia appropriata. L'importo di una richiesta di indennizzo dipende infatti dall'oggetto assicurato, di conseguenza i problemi di "moral hazard" sono minori, sia per il consumatore che per l'impresa di assicurazioni. Pertanto, in assenza di qualsiasi elemento che tenda a dimostrare che questo rischio influenza negativamente il comportamento dei partecipanti al mercato assicurativo, il gruppo di lavoro dovrebbe contemplare la copertura integrale delle richieste di indennizzo non vita. Anche se la percentuale non coperta fosse minima, un pagamento parziale potrebbe rappresentare una perdita economica significativa per il creditore. 11

12 Nei casi di intervento dei sistemi di garanzia già esistenti, quale è stata la percentuale delle richieste di indennizzo coperte integralmente nel quadro dei massimali eventualmente applicati a livello nazionale? Quali erano le richieste medie in tali casi? 50. Gli importi citati hanno solo valore indicativo e non costituiscono in alcun caso una proposta di livello di protezione bensì servono come base per l'analisi. Gli Stati membri sono invitati ad esprimere il loro parere sulla questione, tenendo conto dell'obiettivo di garantire la protezione della maggioranza degli assicurati. 51. Occorre infine notare che la direttiva relativa al risanamento e alla liquidazione delle imprese di assicurazioni stabilisce meccanismi che garantiscono il trattamento preferenziale dei crediti di assicurazione. Essa tiene tuttavia conto dell'esistenza di sistemi di garanzia in taluni Stati membri ed accorda a questi ultimi la possibilità di non riservare lo stesso trattamento ai crediti di assicurazione che siano stati oggetto di surrogazione ad un sistema di garanzia il quale ha indennizzato i creditori. Malgrado le disposizioni della predetta direttiva, le procedure di liquidazione richiedono solitamente tempi lunghi e non sono del tutto efficaci (nel senso che i crediti non sono pagati completamente). Pertanto tali disposizioni possono solo essere considerate complementari al sistema di garanzia: la direttiva si applica a tutti i creditori di assicurazione coinvolti nella procedura di liquidazione mentre un sistema di garanzia potrebbe essere utilizzato innanzitutto per proteggere gli assicurati non professionisti garantendo loro un pagamento rapido. In questo modo questi ultimi beneficerebbero di una doppia garanzia: in caso di insolvenza potrebbero contare su un pagamento rapido da parte del sistema di garanzia; il resto del credito, se supera un eventuale massimale, beneficerebbe di un trattamento preferenziale nel quadro della procedura di liquidazione. 52. Gli Stati membri sono d'accordo che uno dei principali punti da trattare nelle discussioni sull'armonizzazione dovrebbe essere l'introduzione di un quadro completo di livelli di protezione minima? 53. Nell'ambito di questo quadro: a) che cosa pensano gli Stati membri della posizione della Commissione secondo la quale devono essere coperti integralmente i creditori nel caso di un'assicurazione obbligatoria e i terzi in tutti i casi? b) Gli Stati membri sono d'accordo che il pagamento integrale non comporta alcun problema di "moral hazard" nell'assicurazione non vita? c) Previa discussione, gli Stati membri accetterebbero di fornire le informazioni e l'analisi di sensitività per l'assicurazione vita descritte in precedenza, tenendo conto del fatto che gli importi menzionati sono solo indicativi e devono essere completati dalle esperienze degli Stati membri? 12

13 II.F Aspetti procedurali II.F.1 Momento di intervento del sistema 54. Si dovrebbe riflettere anche sul momento di intervento del sistema, sulle scadenze per le richieste di indennizzo e per gli indennizzi, sull'esistenza di diritti di surrogazione e sull'esclusione di un membro dal sistema. 55. I sistemi di garanzia degli assicurati devono costituire l'ultima ratio per la protezione degli assicurati. Essi si aggiungono alle regole prudenziali che disciplinano l'attività assicurativa e sono complementari al trattamento preferenziale opzionale che la direttiva in materia di risanamento e liquidazione accorda agli assicurati. Occorrerebbe riflettere ad un meccanismo di attivazione dell'intervento del sistema di garanzia che sia coerente con il funzionamento di questi altri dispositivi di protezione. 56. Le soluzioni adottate dalla direttiva sui sistemi di garanzia dei depositi e dalla direttiva sui sistemi di indennizzo degli investitori potrebbero servire come modello. Questi sistemi intervengono quando si verifica una delle due situazioni seguenti: a) quando l'autorità competente constata che l'impresa non è in grado di onorare le obbligazioni connesse ai depositi o ai crediti degli investitori e che non sarà in grado di farlo in futuro; b) quando una decisione giudiziaria pone i depositanti o gli investitori nell'impossibilità di far valere i loro crediti nei confronti della predetta impresa. 57. Questa soluzione sembra costituire una base di discussione adeguatamente coerente ai fini della sua applicazione ai sistemi di garanzia degli assicurati. L'obiettivo di questi ultimi è garantire un pagamento rapido dei crediti di assicurazione anche quando, grazie alle disposizioni che rafforzano la posizione degli assicurati nella procedura di liquidazione, un indennizzo effettivo è praticamente certo. Di conseguenza la Commissione è del parere che il gruppo di lavoro dovrebbe contemplare un sistema simile con un doppio meccanismo di attivazione. 58. In tutti i settori finanziari i sistemi di garanzia offrono in generale un indennizzo. Tuttavia l'indennizzo completo al momento dell'insolvenza per i crediti di assicurazione derivanti da prodotti assicurativi del ramo vita può non essere nell'interesse degli assicurati. In casi simili, la cessione della polizza può garantire una protezione più ampia. 13

14 59. Gli Stati membri dispongono di vari meccanismi per effettuare tali trasferimenti di portafoglio che sono considerati come la migliore soluzione per la maggior parte degli assicurati. Una questione importante è stabilire se un eventuale quadro armonizzato di sistemi di garanzia debba assicurare, oltre alla protezione sotto forma di indennizzo, anche una protezione sotto forma di assistenza in vista del mantenimento di taluni contratti di assicurazione. Il sistema di garanzia potrebbe ad esempio rilevare i contratti, amministrarli e pagare le richieste di indennizzo a loro titolo o assistere finanziariamente una potenziale impresa di assicurazioni cessionaria. La Commissione ritiene che queste opzioni debbano essere tenute presenti al momento della discussione del processo di armonizzazione. 60. Gli Stati membri ritengono che il momento di intervento dei sistemi di garanzia debba essere oggetto di armonizzazione minima? 61. In caso affermativo, che cosa pensano della posizione della Commissione secondo la quale un doppio meccanismo di attivazione, simile a quello prescritto per l'intervento dei sistemi di garanzia dei depositi e di indennizzo degli investitori, sarebbe appropriato anche per i sistemi di garanzia degli assicurati? 62. Che cosa pensano della posizione della Commissione secondo la quale, oltre all'indennizzo, un sistema di garanzia dovrebbe anche essere autorizzato a facilitare il mantenimento delle polizze e i trasferimenti di portafoglio, o rilevando direttamente i contratti o aiutando finanziariamente le imprese cessionarie? Potrebbero fornire informazioni sulle loro eventuali esperienze in questo settore, sul costo di tale assistenza e sulle modalità di calcolo degli importi pagati dai sistemi di garanzia? II.F.2 Diritti di surrogazione 63. Nel caso in cui il sistema di garanzia effettui pagamenti, è opportuno stabilire un diritto di surrogazione nei diritti degli aventi diritto nella procedura di liquidazione per un importo pari ai pagamenti di cui hanno beneficiato, senza pregiudizio di qualunque altro diritto che possa loro riconoscere il diritto nazionale. Diritti di surrogazione sono accordati ai sistemi di garanzia in quasi tutti gli Stati membri che dispongono di tali sistemi. 64. Gli Stati membri ritengono che la concessione di diritti di surrogazione, senza pregiudizio del diritto nazionale, dovrebbe essere oggetto di un'armonizzazione minima oppure ritengono che questa questione debba essere lasciata alla discrezionalità degli Stati membri? II.F.3 Esclusione di un'impresa di assicurazioni dal sistema di garanzia 65. Occorre infine contemplare il caso di un'impresa di assicurazioni tenuta ad affiliarsi ad un sistema che non sia in grado di far fronte alle sue obbligazioni nei confronti di tale sistema. Considerato che in un caso simile sarebbe ingiusto penalizzare le imprese che rispettano la legislazione, occorre istituire un meccanismo di esclusione. Nel settore bancario e dei valori mobiliari, in linea di massima l'esclusione dal sistema di garanzia va di pari passo con la revoca all'impresa dell'autorizzazione a svolgere la propria attività. Il gruppo di lavoro dovrebbe studiare le caratteristiche di un meccanismo di esclusione di questo tipo. 14

15 66. Gli Stati membri ritengono che la potenziale esclusione di un'impresa da un sistema di garanzia debba essere oggetto di armonizzazione minima? 67. In caso affermativo, che cosa pensano della posizione della Commissione secondo la quale occorre prevedere un meccanismo di esclusione che comporti in linea di massima la revoca dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività? II.G Requisiti minimi di informazione 68. L'informazione è un elemento essenziale per la protezione degli assicurati. Questi ultimi devono poter ricevere informazioni chiare e precise sulle caratteristiche essenziali dei prodotti loro proposti e qualsiasi altra informazione necessaria per consentire loro di scegliere il contratto più adeguato alle loro necessità. È pertanto appropriato che le informazioni fornite agli assicurati menzionino l'esistenza dei sistemi di garanzia e ne descrivano il funzionamento. 69. Tuttavia occorre fare una distinzione tra l'informazione pre-contrattuale da fornire ad un consumatore potenziale e l'informazione pubblicitaria. L'utilizzo non regolamentato di informazioni pubblicitarie concernenti l'esistenza e le caratteristiche principali del sistema di garanzia può aggravare gli eventuali problemi di "moral hazard". Di conseguenza si deve porre sul tappeto la questione della riduzione al minimo di tale pubblicità. Alcuni Stati membri che dispongono di sistemi di garanzia hanno vietato completamente questo tipo di pubblicità. Tuttavia il gruppo di lavoro dovrebbe esaminare se vi siano altre soluzioni, ad esempio offrire la possibilità di limitare la pubblicità alla semplice menzione del fatto che l'impresa di assicurazioni è coperta da un sistema di garanzia, che consentano di raggiungere lo stesso obiettivo, ovvero attenuare il "moral hazard", e siano più proporzionate. 70. Gli Stati membri ritengono che l'informazione minima sull'esistenza e sulle caratteristiche dei sistemi di garanzia debba essere oggetto di armonizzazione minima? 71. Che cosa pensano gli Stati membri della posizione della Commissione secondo la quale, per attenuare il "moral hazard", sebbene un'informazione precontrattuale debba essere fornita al consumatore potenziale, occorrerebbe limitare la pubblicità relativa all'esistenza di un dato sistema di garanzia ad un semplice riferimento oggettivo oppure ritengono gli Stati membri che questa questione debba essere lasciata alla discrezionalità degli Stati membri? II.H Succursali di paesi terzi 72. L'introduzione di regole di armonizzazione minima per i sistemi di garanzia applicabili alle imprese di assicurazioni autorizzate negli Stati membri non deve determinare condizioni di concorrenza inique rispetto alle succursali di imprese di assicurazioni la cui amministrazione centrale non è situata nella Comunità. I servizi prestati da tali succursali dovrebbero almeno beneficiare della protezione che il diritto comunitario offre agli assicurati. 15

16 73. È pertanto necessario istituire un meccanismo che garantisca che le succursali di paesi terzi beneficiano di una protezione almeno equivalente a quella offerta dalla futura regolamentazione. Considerato che le succursali di paesi terzi sono soggette al controllo delle autorità competenti degli Stati membri nei quali sono situate e che l'impresa di assicurazioni che le costituisce non è soggetta alle disposizioni sul passaporto unico, la Commissione ritiene che gli Stati membri debbono in linea di massima essere competenti purché sia rispettato il principio di una protezione almeno equivalente. 74. Gli Stati membri ritengono che il trattamento delle succursali di paesi terzi rispetto ai sistemi di garanzia debba essere oggetto di armonizzazione minima? 75. In caso affermativo, che cosa pensano della posizione della Commissione secondo la quale gli Stati membri dovrebbero essere in grado di valutare se le succursali di paesi terzi offrano una protezione equivalente a quella che sarà prevista dalla futura regolamentazione dell'ue e, se così non fosse, avere la possibilità di imporre la partecipazione ad un sistema di garanzia costituito e riconosciuto sul loro territorio? III Elementi che potrebbero non essere armonizzati 76. Il presente documento deve servire come base per le discussioni del gruppo di lavoro sugli elementi da includere in un eventuale strumento vincolante che imponga un'armonizzazione minima dei sistemi di garanzia degli assicurati. Non tutti gli aspetti dell'organizzazione e del funzionamento di questi sistemi sono stati inclusi nella presentazione precedente. Tra questi aspetti figurano in particolare: lo status giuridico del sistema: ad esempio se si tratti di un organismo pubblico o di un organismo privato e quale sia la sua forma giuridica precisa; il numero di sistemi esistenti in ciascuno Stato membro: ad esempio se vi sia un solo sistema applicabile ai diversi rami di assicurazione o un sistema per ciascun ramo coperto o più di un sistema per ramo; il finanziamento del sistema: ad esempio se il sistema sia pre-finanziato o post-finanziato e il modo esatto con il quale sono calcolati i contributi dei membri o se sia finanziato dalle imposte generali; l'organizzazione del sistema e il suo metodo di gestione. 77. La Commissione ritiene che sia preferibile trattare questi elementi a livello nazionale, tenendo conto delle strutture giuridiche e delle preferenze del paese. Essa osserva tuttavia che i diversi modi con i quali un sistema di garanzia può essere istituito e funzionare possono fornire suggerimenti su come risolvere taluni problemi. Ad esempio la possibilità di modulare il meccanismo di finanziamento del sistema consente agli Stati membri di alleggerire l'onere finanziario imposto al settore assicurativo e di attenuare i problemi di "moral hazard". 16

17 78. Gli Stati membri sono d'accordo che sia preferibile lasciare gli elementi summenzionati al di fuori della discussione attuale su un requisito di armonizzazione minima? In caso contrario, possono indicare quali elementi, tra quelli enumerati in precedenza o di altro tipo, dovrebbero essere presi in considerazione dal gruppo di lavoro? 17