Dieci anni di Strategia europea per lʼoccupazione (SEO)

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1 Dieci anni di Strategia europea per lʼoccupazione (SEO) Commissione europea Direzione generale dellʼoccupazione, degli affari sociali e delle pari opportunità Unità D.2 Manoscritto terminato in luglio 2007

2 Né la Commissione europea né alcuna persona agente a nome della Commissione europea, né alcuna persona che agisca a nome della Commissione europea, è responsabile dell uso che dovesse essere fatto delle informazioni contenute nella presente pubblicazione. Europe Direct è un servizio a vostra disposizione per aiutarvi a trovare le risposte ai vostri interrogativi sull Unione europea. Numero verde unico (*) (*) Alcuni gestori di telefonia mobile non consentono l accesso ai numeri o non ne accettano la gratuità. Numerose altre informazioni sull Unione europea sono disponibili su Internet consultando il portale Europa ( Comunità europee, 2007 Riproduzione autorizzata con citazione della fonte Una scheda bibliografi ca fi gura alla fi ne del volume. Lussemburgo: Uffi cio delle pubblicazioni uffi ciali delle Comunità europee, 2007 ISBN Printed in Belgium STAMPATO SU CARTA SBIANCATA SENZA CLORO

3 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione Premessa Nel quadro di una congiuntura assai diffi cile per l occupazione, il Consiglio europeo ha varato, in occasione del vertice sull occupazione tenutosi a Lussemburgo nel novembre 1997, la Strategia europea per l occupazione (SEO), spianando così la strada agli Stati membri e alla Commissione per l individuazione e il raggiungimento, attraverso la cooperazione e la condivisione di esperienze, degli obiettivi comuni per la creazione di nuovi e migliori posti di lavoro in Europa. Al Consiglio europeo di Lisbona del marzo 2000, l Unione europea si è data un nuovo obiettivo strategico per il prossimo decennio: divenire la più competitiva e dinamica economia del mondo basata sulla conoscenza, capace di creare nuovi e migliori posti di lavoro nel quadro di una crescita economica sostenibile e di una maggiore coesione sociale. L attenzione della SEO è passata dalla riduzione della disoccupazione al recupero delle condizioni necessarie a creare la massima occupazione. Nel 2005, il Consiglio europeo e la Commissione europea concordarono la necessità di imprimere un nuovo slancio alla Strategia di Lisbona, concentrandosi sulla crescita e l occupazione, con una ritrovata attenzione alla necessità di nuovi e migliori posti di lavoro. A questo punto la SEO si è trovata ad essere il fulcro delle politiche europee. Oggi, a 10 anni dal varo, la SEO è divenuta un punto di riferimento. È stata il modello per numerosi metodi aperti di coordinamento, nel campo fra l altro della protezione sociale e dell istruzione e formazione, ma soprattutto ha ottenuto risultati concreti che rispondono alle maggiori preoccupazioni dei cittadini europei. Dal 1997, i tassi di occupazione dei lavoratori più anziani e delle donne, e di occupazione in generale, sono sostanzialmente aumentati, con una conseguente signifi cativa diminuzione dei tassi di disoccupazione e di disoccupazione di lunga durata (quest ultima ridottasi di circa un terzo). Un successo che non si può attribuire solo alla SEO, ma nel quale la SEO ha avuto un ruolo rilevante: l occupazione è in ripresa perché gli Stati membri possono attuare meglio le loro politiche per l occupazione e apprendere gli uni dagli altri come raggiungere gli obiettivi comuni. Ritengo che la Strategia europea per l occupazione sia uno dei grandi successi dell Unione. Sono sicuro che continuerà a contribuire alla creazione di occupazione e di posti di lavoro di qualità. Nutro fondate speranze che il secondo decennio riscuoterà ancora più successo del primo, consentendoci di raggiungere gli obiettivi di occupazione che l Ue si è data per le donne e i lavoratori anziani, e di conseguenza per l occupazione in generale, a un tasso del 70%. Per quanto mi riguarda confermo il mio impegno per le politiche di integrazione attiva che contribuiscono non solo a una maggiore offerta di lavoro ma anche a rafforzare la coesione sociale. Vladimír Špidla, Commissario per l Occupazione, Affari sociali e Pari opportunità 3

4 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione indice Introduzione La struttura istituzionale della strategia europea per lʼoccupazione (SEO) Origini Il Trattato di Amsterdam: semplifi care l occupazione Il processo di Lussemburgo: stimolare il partenariato, la cooperazione e l apprendimento reciproco Le pietre miliari della SEO La SEO: a complemento della Strategia di Lisbona, rafforzandone le priorità Jobs, jobs, jobs : la task force europea per l occupazione Adattare la SEO all allargamento dell Ue La globalizzazione e un Europa che invecchia: revisione della Strategia di Lisbona Caratteristiche della SEO La dimensione sociale Il capitale umano Politiche per l occupazione giovanile Andare sul posto: coinvolgere gli attori locali nell esecuzione della SEO Libera circolazione: uno dei pilastri europei Flexicurity: una nuova prospettiva per la vita lavorativa Il ruolo del Fondo sociale europeo (FSE) La dimensione internazionale Statistiche

5 Introduzione Introduzione Fin dalla sua nascita, nel 1997, la Strategia europea per l occupazione (SEO) ha svolto un ruolo centrale nel coordinamento delle politiche Ue per la creazione di occupazione di qualità per tutti. Il suo ruolo è stato sottolineato dal Consiglio europeo in numerose occasioni ed è ormai uno strumento essenziale per rispondere a una delle principali preoccupazioni dei cittadini europei: nuovi e migliori posti di lavoro. L obiettivo della SEO è di fornire linee di orientamento e coordinamento alle politiche prioritarie per l occupazione sottoscritte dagli Stati membri a livello Ue. I Capi di Stato e di Governo hanno concordato un quadro di azione incentrato su obiettivi e politiche per l occupazione comuni. Tale coordinamento delle politiche nazionali per l occupazione a livello Ue è costruito intorno a un processo annuale come stabilito nella revisione del Trattato dell Unione del 1998, in seguito integrato in un ciclo triennale rinnovabile dopo il rilancio della Strategia di Lisbona nel Le componenti della SEO: Linee di orientamento per l occupazione, adottate ogni anno dal Consiglio su proposta della Commissione. Tali linee di orientamento rifl ettono le priorità comuni agli Stati membri nelle politiche per l occupazione. Dal 2005, fanno parte delle linee di orientamento integrate per la crescita e l occupazione. Programmi nazionali di riforma, elaborati dagli Stati membri ai fi ni della trasposizione delle linee di orientamento nelle politiche nazionali. Fino al 2005, le parti di tali programmi relative all occupazione erano conosciute come Piani d azione nazionali per l occupazione Relazioni congiunte sull occupazione, adottate dalla Commissione e dal Consiglio, che riportano i progressi realizzati ai livelli nazionale e comunitario alla luce delle linee di orientamento. Dal 2005, la Relazione comune sull occupazione costituisce il capitolo relativo all occupazione della Relazione annuale sui progressi nell attuazione della Strategia di Lisbona. Raccomandazioni specifi che ai vari paesi. Il Consiglio può inoltre adottare, su proposta della Commissione, raccomandazioni specifi che a singoli paesi sulle politiche per l occupazione che gli Stati membri dovrebbero considerare nell elaborazione dei loro Programmi nazionali di riforma. 5

6 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione 10 ANNI di Strategia Europea per lʼoccupazione Nei primi dieci anni della SEO, il tasso di occupazione dell Ue è aumentato dal 60,7% al 64,3% (vedi grafi co 3), e all interno di questo dato il tasso di occupazione delle donne è passato dal 51,8% al 57,1% e quello dei lavoratori più anziani (55-64 anni) dal 35,7% al 43,5%. Negli Stati membri che hanno benefi ciato più a lungo della SEO i progressi sono ancora più marcati. I tassi di occupazione hanno subito variazioni nel decennio, con diminuzioni consistenti prima del 2001, una ripresa tra il 2001 e il 2004 in particolare nei nuovi Stati membri e un declino dopo il Le riforme strutturali sui mercati del lavoro sembrano aver dato i loro frutti, un dato che si rifl ette nella diminuzione del tasso di disoccupazione di lunga durata dal 5% circa al 3,6% (vedi grafi - co 6) e in periodi medi di disoccupazione più brevi. 6

7 La struttura istituzionale della Strategia Europea per lʼoccupazione 1. La struttura istituzionale della strategia europea per lʼoccupazione 1.1 Origini Gli anni 90 hanno visto svilupparsi un consenso politico intorno alla natura strutturale del problema dell occupazione in Europa e sulla necessità di accelerare il tasso di crescita dell occupazione 1. Tanto la politica di stabilizzazione monetaria seguita per la preparazione dell Unione economica e monetaria (UEM) quanto la natura comune delle sfi de relative all occupazione e alla disoccupazione richiedevano una risposta politica più coordinata a livello europeo. Il dibattito fu avviato durante i negoziati per il Trattato di Maastricht (1992), che rafforzava la dimensione sociale del modello europeo attraverso un protocollo sociale, che a sua volta ha portato all accordo del Consiglio europeo di Amsterdam (1997) sull inserimento nel trattato di nuove disposizioni per l occupazione. Pur confermando la competenza nazionale per le 1 Cfr. il Libro bianco su «Crescita, competitività e occupazione» di J. Delors, 1993 Articolo 128 TCE: quadro per le priorità comuni in materia di occupazione Il quadro prevede che il coordinamento delle politiche sia favorito attraverso un approccio di tipo gestione per obiettivi. Di conseguenza, gli orientamenti in materia di occupazione sono decisi di anno in anno dal Consiglio su proposta della Commissione; tali orientamenti dovranno essere accolti nei piani d azione nazionali, i quali sono valutati nella Relazione comune sull occupazione della Commissione e del Consiglio, al fi ne di defi nire gli orientamenti annuali. Dal 2000, il Consiglio, su proposta della Commissione, elabora raccomandazioni specifi che per gli Stati membri a complemento degli orientamenti in materia di occupazione. L approccio di tipo gestione per obiettivi è sostenuto anche dalla defi - nizione di obiettivi misurabili a livello Ue o nazionale in diverse aree, nonché dallo sviluppo progressivo di indicatori statistici concordati fra la Commissione e gli Stati membri per la misurazione dei progressi raggiunti. 7

8 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione 10 ANNI L attuazione della SEO permetteva diversi approcci richiedendo il coinvolgimento di tutti gli attori i governi nazionali, le istituzioni europee, le parti sociali, la società civile, il mondo accademico, ecc. nel rispetto della diversità dei quadri istituzionali nazionali e delle pratiche in atto nel dialogo sociale. L apertura del processo di coordinamento ha portato, fra l altro, a ricorrere alle parti sociali, a livello sia nazionale sia europeo, per lo sviluppo di aziodi Strategia Europea per lʼoccupazione politiche per l occupazione, l Articolo 126 del Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) dichiara l occupazione una questione di interesse comunitario e gli Stati membri sono stati chiamati a sviluppare una strategia coordinata per l occupazione a livello Ue. Ampiamente ispirato dalle disposizioni del Trattato in materia di coordinamento delle politiche economiche 2 e dal coordinamento delle politiche per l occupazione lanciato al Consiglio europeo di Essen del 1994, il nuovo Articolo 128 TCE istituiva un quadro per lo sviluppo di politiche nazionali per l occupazione sulla base di interessi e priorità condivisi a livello europeo. 2 Art. 98 e 99 TCE 8

9 La struttura istituzionale della Strategia Europea per lʼoccupazione ni e iniziative specifi che di coinvolgimento a livello regionale e locale. Con il Trattato di Amsterdam, il Parlamento europeo, altre Istituzioni comunitarie e la Commissione per l occupazione prendono parte attiva nello sviluppo degli orientamenti in materia di occupazione. Gettyimages In previsione dell entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, il Consiglio europeo di Lussemburgo sull occupazione (novembre 1997) inaugurava l attuazione nel nuovo metodo aperto di coordinamento incluso nell Articolo 128 TCE approvando la prima serie di orientamenti in materia di occupazione, presentati sotto forma di quattro assi principali, ovvero i pilastri degli orientamenti in materia di occupazione: occupabilità, imprenditorialità, adattabilità e pari opportunità. Tali azioni sono state una risposta a tutto campo alla sfi da dell occupazione, integrando le politiche essenziali relative alla domanda e all offerta. 9

10 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione La SEO in azione 18 milioni di posti di lavoro in più La situazione occupazionale nell Ue è testimone di un chiaro miglioramento dall avvio della Strategia europea per l occupazione nel Fra il 1997 e il 2006 il tasso generale di occupazione è passato dal 60,7% al 64,3% (vedi grafi ci 1 e 3). In particolare dopo la revisione della strategia nel 2005, la crescita dell occupazione si è rinvigorita con tassi di occupazione in aumento e tassi di disoccupazione in declino (inclusa la disoccupazione di lunga durata). Quel che è più importante, l aumento dei tassi di occupazione e di partecipazione si è dimostrato meno sensibile alle condizioni cicliche. Ciò rifl ette sia l effetto delle riforme sia un cambiamento socioeconomico sostenibile. Il primo caso è dimostrato anche da un aumento del tasso di occupazione di 5,3 punti percentuali negli Stati membri che hanno varato la SEO nel Va osservato che i tassi di occupazione variano notevolmente fra gli Stati membri, andando dal 54,5% della Polonia al 77,4% della Danimarca (vedi grafi co 3). 1.2 Il Trattato di Amsterdam: semplifi care lʼoccupazione Il Trattato di Amsterdam, pur non pregiudicando il principio di base della competenza unica degli Stati membri in materia di politica dell occupazione, conferiva al Consiglio e alla Commissione un ruolo più forte, nuove mansioni e strumenti più forti, e avvicinava il Parlamento europeo nei processi decisionali. Anche le responsabilità delle parti sociali e le loro possibilità di intervento sono rafforzate attraverso l inserimento del Protocollo sociale nel Trattato. A parte il generale consolidamento dell approccio comunitario all occupazione, gli elementi fondamentali del Trattato di Amsterdam in questo campo sono i seguenti: 1. L impegno a raggiungere un maggiore livello di occupazione è dichiarato essere un obiettivo chiave dell Unione europea. Tale obiettivo è altrettanto importante degli obiettivi macroeconomici di crescita e stabilità. L importanza dell obiettivo occu- 10

11 La struttura istituzionale della Strategia Europea per lʼoccupazione pazione è stata ulteriormente rafforzata dal fatto che gli articoli relativi all occupazione sono inclusi nel Trattato come titolo a sé stante (al pari degli articoli monetari ed economici), non come semplice capitolo. 2. Si sottolinea come l occupazione sia un problema comune. Gli Stati membri si impegnano a coordinare le loro politiche per l occupazione a livello comunitario, dato che il modo in cui certe misure di mercato vengono attuate in un dato paese infl uisce inevitabilmente sui parametri delle politiche occupazionali degli altri Stati membri. 3. Si obbligano gli Stati membri e la Comunità a lavorare allo sviluppo di una strategia coordinata dell occupazione, promuovendo in particolare una forza lavoro esperta, formata e adattabile nonché un mercato del lavoro capace di reagire ai cambiamenti economici. 11

12 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione 4. Si sottolinea l importante elemento della semplifi cazione della politica dell occupazione. L articolo 127 stipula che occorre tener conto dell impatto sull occupazione di tutte le politiche europee. 5. Si crea la base per una procedura di sorveglianza dei paesi (Articolo 128). Le politiche per l occupazione degli Stati membri sono valutate annualmente nella Relazione comune elaborata dalla Commissione e dal Consiglio. Inoltre, la Commissione propone e il Consiglio adotta ogni anno degli orientamenti in materia di occupazione per gli Stati membri (in modo simile a quanto avviene in materia di politica economica e monetaria) e in base a questi gli Stati membri elaborano i rispettivi Piani nazionali per l occupazione. Infi ne, la Commissione può proporre e il Consiglio può adottare delle raccomandazioni per gli Stati membri. 12

13 La struttura istituzionale della Strategia Europea per lʼoccupazione 6. Si stabiliscono strutture permanenti, basate sul trattato (Articolo 130, la Commissione per l occupazione) che permettono un dibattito visibile, permanente e trasparente sull occupazione e su altri temi di politica strutturale a livello europeo. In questo modo si consente una migliore preparazione delle consultazioni del Consiglio. 7. Si crea la base legale per l analisi, la ricerca, lo scambio delle migliori pratiche e la promozione di misure di incentivazione all occupazione (Articolo 129) nonché altre attività intraprese dalla Commissione a livello comunitario in quest area, precedentemente assenti. 10 ANNI di Strategia Europea per lʼoccupazione 13

14 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione 1.3 Il processo di Lussemburgo: stimolare il partenariato, la cooperazione e lʼapprendimento reciproco Il metodo aperto di coordinamento del processo di Lussemburgo si è rivelato valido ed è stato considerato dal Vertice di Lisbona del 2000 come un modello da adottare anche nel quadro di altre politiche, come l inclusione sociale. Alamy - John Sturrock Un riconosciuto punto di forza del processo di Lussemburgo è la sorveglianza multilaterale. Basato sulle relazioni annuali e su indicatori comparabili, il processo ha evidenziato i risultati migliori a livello Ue. Il monitoraggio e le relazioni annuali hanno portato a scambi di informazioni più intensi e completi fra gli Stati membri e il processo di peer review defi nito per valutare la trasferibilità delle buone pratiche 3 ha permesso valutazioni più approfondite. Molti Stati membri hanno intensifi cato i contatti bilaterali e trovato ispirazione nell approccio adottato da altri paesi. La creazione della Commissione per 3 Vedi 14

15 La struttura istituzionale della Strategia Europea per lʼoccupazione l occupazione, che riunisce regolarmente i principali responsabili dell elaborazione e dell attuazione delle politiche nazionali per l occupazione, ha favorito questi intensi scambi. La SEO ha riconosciuto il ruolo fondamentale delle parti sociali in moltissimi campi correlati all occupazione. Gli orientamenti iniziali facevano riferimento alle parti sociali in relazione alla loro specifi ca area di adattabilità; tuttavia l allargamento del loro ruolo e riconoscimento è stato riconosciuto e sancito dopo il Vertice di Lisbona. Il coinvolgimento delle parti sociali nell elaborazione dei PNA a livello nazionale è sempre più ampio. Le parti sociali europee si sono a loro volta impegnate in processi di attuazione di tematiche importanti quali l apprendimento lungo tutto l arco della vita. La SEO ha sostenuto lo sviluppo di una dimensione territoriale delle politiche per l occupazione, come ha dimostrato la nascita di piani di azione territoriali (vedi sezione 3.4). Le autorità locali e regionali, in qualità sia di fornitori di servizi sociali sia di datori di lavoro locali, prendono sempre più parte all attuazione delle politiche per l occupazione, anche grazie al ricorso al Fondo Sociale Europeo, le 15

16 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione cui priorità sono state allineate alla SEO nel 2000 (vedi sezione 3.7). La cooperazione istituzionale a livello Ue è stata intensifi cata fra i diversi Consigli dei Ministri (in particolare l ECOFIN e i Ministri dell Occupazione/Affari sociali (EPSCO)) e delle relative commissioni 4, nonché fra i servizi della Commissione europea incaricati di elaborare e monitorare vari processi relativi alle politiche per l occupazione (p. e. nei campi dell istruzione/formazione, della politica economica, della fi scalità e dell imprenditorialità). La cooperazione fra la Commissione europea e il Consiglio, in particolare attraverso la Commissione per l Occupazione, ne è uscita rafforzata. Il Parlamento europeo è stato strettamente coinvolto nel processo annuale di revisione contribuendo così allo sviluppo della strategia, mentre altre istituzioni hanno apportato un prezioso contributo. I centri nazionali per l impiego, rappresentati in una rete attiva a livello Ue, si sono fortemente mobilitati intorno alle priorità Ue. 4 La Commissione Occupazione, la Commissione Politica economica e la Commissione per la Protezione sociale 16

17 2. Le pietre miliari della SEO 2. Le pietre miliari della SEO La SEO: a complemento della Strategia di Lisbona, rafforzandone le priorità Il successo del metodo aperto di coordinamento della SEO è stato riconosciuto al Consiglio europeo di Lisbona (marzo 2000) dove è stato concordato un nuovo obiettivo strategico per il prossimo decennio: l Unione europea dovrebbe divenire la più competitiva e dinamica economia del mondo basata sulla conoscenza, capace di creare nuovi e migliori posti di lavoro nel quadro di una crescita economica sostenibile e di una maggiore coesione sociale. Inoltre, l attenzione della SEO è passata dalla riduzione della disoccupazione al recupero delle condizioni necessarie alla creazione della massima occupazione e l obiettivo globale dovrebbe essere l aumento del tasso di occupazione in Europa al 70%, con un incremento fi no al 60% delle donne occupate, entro il La SEO in azione Maggiore partecipazione dei mercati del lavoro, diminuzione della disoccupazione L aumento dei tassi di occupazione del rifl ette principalmente una maggiore partecipazione dei mercati del lavoro (vedi grafi co 4 che mostra un aumento di 3,7 punti percentuali per l Ue-15 e di 2,8 punti per l Ue-25). In confronto, la riduzione dei tassi di disoccupazione è stata più modesta; dal 9,8% al 7,4% per l Ue-15 e dal 9,3% al 7,9% per l Ue-25 6 (vedi grafi ci 2, 3 e 5) e la disoccupazione giovanile rimane tuttora fonte di preoccupazione (vedi sezione 3.3). I miglioramenti strutturali nel funzionamento dei mercati del lavoro trovano riscontro nella riduzione dei tassi di disoccupazione strutturale; maggiore effi - cienza nel coordinamento fra i disoccupati e i posti vacanti; processi di formazione salariale che prendono maggiormente in considerazione le condizioni economiche prevalenti e i vicoli posti dalla competitività; sviluppo di certi tipi di contratti di lavoro (part-time e lavoro a tempo determinato) che presentano una correlazione positiva con la creazione di occupazione; maggiore spesa, ma più mirata, per le politiche attive del mercato del lavoro (ALMP) strategy/index_en.htm 6 Confronto con gli Stati Uniti, dove il tasso di disoccupazione ha continuato a diminuire ed era al 4,6% nel Fonte Employment in Europe 2005, capitolo 2 17

18 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione Punchstock Il Consiglio europeo di Lisbona ha discusso i progressi compiuti nell attuazione della Strategia, che trattava una serie di altri metodi aperti di coordinamento (istruzione, inclusione sociale, pensioni, ecc.), ogni anno al Consiglio europeo di primavera. I successivi Consigli europei hanno raccomandato nuove o più forti priorità come la qualità dell occupazione (Nizza, dicembre 2000), l invecchiamento attivo e l apprendimento lungo tutto l arco della vita (Barcellona, marzo 2002). Tali priorità sono state integrate negli orientamenti in materia di occupazione unitamente agli obiettivi relativi ai tassi di occupazione. 18

19 2. Le pietre miliari della SEO 2.2 Jobs, jobs, jobs : la task force europea per lʼoccupazione Nel 2003, sono stati valutati i primi cinque anni della SEO. Sono stati osservati considerevoli progressi in materia di creazione di posti di lavoro, diminuzione della disoccupazione di lunga durata, riduzione degli aggravi fi scali sui bassi salari, diffusione di politiche per l apprendimento lungo tutto l arco della vita e per le pari opportunità per uomini e donne. Tuttavia è risultato chiaro che la Strategia avrebbe dovuto incentrarsi maggiormente sulle priorità e su una migliore governance. Gli orientamenti in materia di occupazione per il 2003 si sono pertanto articolati sulle tre priorità fontamentali della massima occupazione, della qualità nel lavoro e dell inclusione sociale, e su diversi obiettivi riquantifi cati (in particolare in materia di apprendimento lungo tutto l arco della vita). Quello stesso anno, una task force capeggiata da Wim Kok, ex Primo Ministro dei Paesi Bassi, è stata incaricata di realizzare un esame indipendente e approfondito delle principali sfi de in materia di politiche per l occupazione. La task force avrebbe dovuto identifi care le misure pratiche che avessero l incidenza più diretta e immediata sulla capacità degli Stati membri di attuare la revisione della Strategia europea per l occupazione raggiungendo gli obiettivi da essa prefi ssati. 19

20 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione 10 ANNI La relazione della task force sottolineava inoltre la vasta esperienza di riforme occupazionali in tutta l Ue e il potenziale di apprendimendi Strategia Europea per lʼoccupazione La relazione della task force ( Jobs, Jobs, Jobs Creating more employment in Europe ) presentava le principali sfi de e priorità per stimolare l occupazione in Europa: maggiore adattabilità di lavoratori e imprese; rendere l occupazione un opzione aperta a tutti attraverso il rafforzamento delle politiche del mercato del lavoro e attenzione specifi ca a gruppi più vulnerabili: donne, lavoratori anziani e minoranze etniche; investire nel capitale umano, in particolare nell apprendimento lungo tutto l arco della vita, e una migliore governance dei servizi per l impiego attraverso una mobilitazione di tutti gli attori della società. La task force ha inoltre richiesto una migliore gestione della migrazione della mano d opera in vista della diminuzione della popolazione in età lavorativa e della necessità di una migliore integrazione sul mercato del lavoro dei cittadini extracomunitari. I risultati di questa relazione hanno ispirato le raccomandazioni in materia di occupazione agli Stati membri per il 2004 (inclusi i 10 nuovi Stati membri) nonché gli orientamenti in materia di occupazione per il

21 2. Le pietre miliari della SEO to reciproco fra gli Stati membri. Dal 2004 in poi la Commissione europea ha pertanto integrato le attività di peer review e scambio di buone pratiche in un programma di reciproco apprendimento 8 nel quadro dello strumento fi - nanziario previsto dall Articolo 129 (l attuale programma PROGRESS 9 ). 2.3 Adattare la SEO allʼallargamento dellʼue Fin dagli ultimi anni 90, uno degli obiettivi della Commissione è stato di fare in modo che i paesi candidati defi nissero politiche per l occupazione atte a prepararli all ingresso nell Ue. L idea era che questi paesi sintonizzassero progressivamente le istituzioni e le politiche con la Strategia europea per l occupazione, permettendo così la piena attuazione del Titolo Occupazione del Trattato fi n dalla loro adesione. Nell allargamento, prima a 25 nel 2004, e poi a 27 nel 2007, una vasta ed elaborata preparazione per la piena partecipazione alla SEO attraverso Piani comuni di azione ha aiutato ad assicurare un integrazione senza diffi - coltà dei nuovi Stati membri index_en.htm 21

22 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione La SEO in azione Aumenta il tasso di occupazione, in particolare per le donne e i lavoratori più anziani Benché i due sessi e tutti i gruppi di età abbiano preso parte alla crescita dell occupazione nell Ue-25 degli ultimi dieci anni, la crescita più sostenuta si registra nel tasso di occupazione delle donne (6,2 punti percentuali) e dei lavoratori più anziani (7,9 punti percentuali). In termini di aumento netto dell occupazione, alle donne va attribuito il 62%, mentre per quanto riguarda i gruppi di età, i lavoratori più anziani (55-64 anni) sono circa un quarto (vedi grafi ci 7 e 8). Gettyimages - Hans Heleman 2.4 La globalizzazione e unʼeuropa che invecchia: revisione della Strategia di Lisbona All inizio del 2005 l Ue affrontava (e in parte affronta tuttora) serie diffi coltà strutturali. L invecchiamento della popolazione e un declino della performance economica hanno esercitato una forte pressione sul modello sociale europeo. È stato in questo contesto che la Commissione europea ha proposto una revisione della Strategia di Lisbona, concentrandosi su una crescita solida e sostenibile, nonché sulla creazione di nuovi e migliori posti di lavoro. Ciò prevedeva una completa revisione e integrazione degli assi di riforma (e dei metodi aperti di coordinamento) delle politiche relative alla macroeconomia e alla microeconomia, allo scopo di razionalizzare le sinergie a livello nazionale e le azioni comunitarie, migliorandone l effi cienza. Questo processo ha portato all approvazione da parte del Consiglio europeo degli Orientamenti integrati per la crescita e l occupazione ( ). Gli otto orientamenti per l occupazione sono ora inclusi nel pacchetto di 24 orientamenti della Strategia di Lisbona, unitamente agli orientamenti macroeconomici e microeconomici (in precedenza gli orientamenti di massima per le politiche economiche) per un periodo di tre anni. 22

23 Caratteristiche della SEO 3. Caratteristiche della SEO 3.1 La dimensione sociale In un mondo in evoluzione, l aumento dei tassi di occupazione è indispensabile per la sostenibilità della prosperità europea e per preservare e migliorare i nostri modelli sociali. Mantenere tali valori richiede un adattamento costante nel nuovo ambiente generato dalla sempre più aspra concorrenza internazionale, dalla situazione demografi ca e dal passaggio a un nuovo paradigma basato sulla conoscenza. Non è necessario dover scegliere fra dimensione economica e dimensione sociale, né fra effi - cienza ed equità, né fra produttività e occupazione. Lo scopo della SEO è fare in modo che tutte queste tematiche comuni siano affrontate simultaneamente in un pacchetto politico coerente e inclusivo. L occupazione svolge un ruolo essenziale, tanto economico quanto sociale, nella Strategia perché solo portando più persone nel mondo del lavoro potremo garantire alle nostre società la possibilità di far fronte al cambiamento demografi co. In effetti, abbiamo bisogno che siano attive più persone, di ogni età, per fi nanziare la spesa sociale in un contesto di invecchiamento della popolazione. In più, le ingiustizie sociali sotto forma di esclusione sociale 23

24 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione e le relative misure compensative presentano enormi costi occulti che raramente appaiono come voci di bilancio pubblico. Di conseguenza, se dimentichiamo la dimensione sociale della Strategia di Lisbona, rischiamo di pagare enormi costi correttivi in seguito e di mettere in pericolo la sostenibilità fi nanziaria dei nostri paesi. La crescita, pur essendo una componente essenziale del modello sociale europeo, da sola non è un effi cace strumento di lotta alla povertà e all esclusione sociale, a meno che vada di pari passo con la riduzione delle ineguaglianze. La crescita economica, e persino la creazione di occupazione, non porta automaticamente a ridurre le disparità di reddito, la in-work poverty, o le differenze regionali. In-work signifi ca salari bassi, competenze minime, lavoro precario, spesso indesiderato e a tempo determinato. Per creare una via di uscita dalla povertà sostenibile e per contribuire alla crescita economica e alla competitività, occorrono posti di lavoro di qualità nonché maggiori investimenti nel capitale umano e sociale. Nel quadro della SEO (e del FSE) ci sono state delle azioni volte a ridurre le disparità regionali in termini di occupazione, disoccupazione e produttività della mano d opera, specialmente delle regioni più arretrate. 24

25 Caratteristiche della SEO 3.2 Il capitale umano L istruzione e la formazione sono fattori critici sia per lo sviluppo del potenziale di competitività a lungo termine dell Ue sia per la coesione sociale. L Europa deve intensifi care gli sforzi per migliorare tanto l effi cienza quanto l equità dei suoi programmi di istruzione e formazione. Le politiche per l istruzione e la formazione dovrebbero migliorare l effi - cienza grazie a un più elevato livello medio di competenza della popolazione e assicurare così una migliore risposta alle esigenze del mercato del lavoro, aumentare l occupabilità e produttività. Dovrebbero inoltre affrontare la questione della disparità migliorando le prospettive di occupazione dei più bisognosi, comprese le persone meno avvantaggiate e gli immigranti. In questo modo i programmi di istruzione e formazione contribuirebbero all attivazione di misure di coesione volte a garantire che tutti i cittadini possano fare pienamente la loro parte nella società e nell economia durante tutta la loro vita, per esempio tramite politiche per l apprendimento lungo tutto l arco della vita. Tali obiettivi non si escludono l un l altro; eccellenza e qualità elevata non signifi cano necessariamente sacrifi care pari opportunità di accesso, trattamento e risultati per tutti i cittadini europei. Shutterstock 25

26 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione Punchstock La SEO in azione Aumento del contenuto di specializzazione del lavoro L espansione dell occupazione dal 1997 è stata accompagnata da un aumento del contenuto di specializzazione del lavoro. A riprova di ciò, la quota di lavoratori non manuali nella struttura occupazionale globale dell Ue-15 è aumentata dal 36% circa nel 1997 fi no a quasi il 40% nel D altro canto, tanto la quota di lavoratori non manuali non specializzati quanto la quota di lavoratori manuali specializzati sono diminuite e solo i lavori più elementari hanno registrato un lieve aumento dal 9% circa al 10%. 3.3 Politiche per lʼoccupazione giovanile Il livello di istruzione giovanile raggiunto 10 è aumentato negli ultimi anni e si è registrato un lieve miglioramento nel tasso di abbandono scolastico (vedi grafi co 10). Il dato comprova il sempre maggiore interesse per l investimento nel capitale umano e i rinnovati sforzi per fornire ai giovani dei sentieri di occupazione e promuovere effi caci strategie di apprendimento lungo tutto l arco della vita. La disoccupazione giovanile rimane tuttavia un problema in Europa: attualmente è al 17,4%. Negli ultimi 25 anni non si è riusciti a compiere autentici passi avanti. Nell attuale ripresa economica che prevede altri 7 milioni di persone occupate durante il ciclo di Lisbona , la performance del mercato del lavoro continua a svilupparsi in un modo meno favorevole per i giovani. Essi hanno il doppio di possibilità di essere disoccupati rispetto agli adulti all inizio dell età matura. La minore partecipazione dei giovani solleva inoltre preoccupazioni per la loro integrazione nella società in generale. Utilizzare in pieno il potenziale dei giovani è 10 Il livello di istruzione giovanile raggiunto è la percentuale di giovani di età fra i 20 e i 24 anni che ha ottenuto almeno un diploma di istruzione secondaria superiore ( livello ISCED 3). 26

27 Caratteristiche della SEO essenziale per la crescita economica futura e per la coesione sociale nell Ue. Sono pertanto necessari interventi urgenti nelle politiche dell istruzione e del mercato del lavoro, affi nché i giovani partecipino maggiormente alla società, in un contesto di invecchiamento della popolazione in cui ogni individuo è considerato una risorsa. Punchstock 27

28 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione La SEO in azione La crescita dellʼoccupazione si concentra nei servizi e nellʼedilizia Se parliamo di composizione settoriale nella creazione netta di occupazione, questa è concentrata nei servizi e nell edilizia. Secondo il Sondaggio sulla forza lavoro nell Ue in merito all aumento dell occupazione nell Ue-15 fra il 1997 e il 2006, circa 6 milioni di posti di lavoro provengono dalle attività legate alla locazione e al commercio nel settore immobiliare, e circa 4 milioni da attività sanitarie e sociali. Un forte aumento di oltre 2 milioni è stato inoltre registrato nel commercio all ingrosso e al dettaglio, nell edilizia e nell istruzione. Al contrario, sia l agricoltura che la manifattura hanno registrato una contrazione di circa 1 milione di posti di lavoro. 3.4 Andare sul posto: coinvolgere gli attori locali nellʼesecuzione della SEO Fin dall avvio del processo di Lussemburgo, e in particolare con gli orientamenti in materia di occupazione, gli Stati membri sono stati invitati a coinvolgere gli attori a livello regionale e locale nell esecuzione della SEO. Ciò ha fatto seguito alla positiva reazione ai Patti territoriali per l occupazione del 1997 sulla scia del Libro bianco di Delors del 1993, e l importanza dell approccio decentrato e delle collaborazioni è stata nuovamente sottolineata dal Vertice di Lisbona del Nel 2003, durante il Forum europeo sullo sviluppo dell occupazione locale, organizzato dalla Commissione europea e dalla Presidenza dell Unione europea con il sostegno del Parlamento europeo, del Comitato delle Regioni e del Comitato Economico e Sociale e di altre istituzioni interessate, le parti sociali e altre parti interessate hanno discusso il modo di rafforzare la dimensione locale della Strategia europea per l occupazione. Nel 2006, il Co- 28

29 Caratteristiche della SEO Punchstock mitato delle regioni ha reso nota una dichiarazione che perorava una maggiore e migliore inclusione delle autorità locali e regionali nell elaborazione e nell attuazione della Strategia di Lisbona. Infi - ne, nel 2007 il Consiglio europeo di Lipsia ha adottato la carta delle Città europee sostenibili, in cui si propugnava lo sviluppo urbano integrato e un Agenda territoriale per l Ue nella quale si riconosceva la necessità di comprendere l impatto territoriale delle nuove sfi de nel quadro di una governance effi ciente a più livelli. Lo sviluppo dell occupazione locale è stato ulteriormente esplorato in vari programmi comunitari e nazionali. Gli ultimi lavori evidenziano il ruolo dei partenariati locali fra parti interessate attraverso un approccio esaustivo allo sviluppo dell occupazione locale. 29

30 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione 3.5 Libera circolazione: uno dei pilastri europei La libera circolazione dei lavoratori è considerata un modo per promuovere l effi cienza del mercato del lavoro migliorando la risposta alla domanda dei datori di lavoro. La mobilità è data sia dal desiderio dei lavoratori di migliorare la propria situazione economica sia dalle aziende che cercano lavoratori che corrispondano alle specifi che necessità. Una maggiore mobilità della forza lavoro, sia fra posti di lavoro (mobilità sul lavoro) sia fra paesi (mobilità geografi ca) può aiutare l economia europea e la forza lavoro ad adattarsi in modo meno traumatico e più effi ciente all evoluzione delle condizioni di lavoro, nonché a reagire ai cambiamenti di un economia globale competitiva. Ma pur essendo general- Punchstock 30

31 Caratteristiche della SEO mente considerata come un fattore positivo sul mercato del lavoro, i livelli reali di mobilità in Europa sono rimasti relativamente bassi e solo un 2% di tutti i cittadini dell Ue risiede in un altro Stato membro. La Commissione ha iniziato a informare i cittadini in merito alle possibilità di lavoro all estero con l Anno europeo della mobilità dei lavoratori (2006) e il Portale europeo della mobilità sul lavoro una rete fornita da EURES che unisce i servizi pubblici per l impiego dello Spazio economico europeo e della Svizzera. La libertà di movimento è uno dei principi fondamentali dell integrazione europea, e la Commissione si è compiaciuta del fatto che molti Stati membri abbiano aperto completamente i loro mercati del lavoro all allargamento del maggio 2004 e che altri Stati membri abbiano semplifi cato, in grado diverso, le regolamentazioni e procedure di accesso. La SEO in azione Colmare il gap occupazionale con gli Stati Uniti e il Giappone La crescita sostenuta dell occupazione nell ultimo decennio ha aiutato l Ue a ridurre lo scarto con gli Stati Uniti e il Giappone. Mentre nel 1997 il tasso di occupazione nell Ue-15 era indietro di 12,8 e 9,3 punti percentuali su Stati Uniti e Giappone rispettivamente, nel 2005 questo gap era più che dimezzato, rispettivamente di 6,3 e 4,1 punti (vedi grafi co 1). 31

32 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione LA SEO in azione Grande prevalenza di lavoro a tempo parziale e a tempo determinato Delle forme di impiego più fl essibili hanno certamente contribuito all espansione dell occupazione, tanto è vero che quasi la metà di tale espansione è dovuta al part-time. Di conseguenza, le forme atipiche di impiego, e cioè il tempo parziale e il tempo determinato, hanno assunto un ruolo sempre più prevalente nell Ue-25. La percentuale dell impiego part-time sull impiego totale è passata dal 16% del 1997 al 18,8% del 2006, e la percentuale di contratti a termine è passata dall 11,7% al 14,9% (vedi grafi co 9). 3.6 Flexicurity: una nuova prospettiva per la vita lavorativa Dieci anni dopo, nel 2007, il mercato del lavoro europeo continua ad evolvere. Si possono individuare quattro ragioni principali: integrazione economica europea e internazionale; rapido sviluppo delle nuove tecnologie, in particolare nelle aree dell informazione e della comunicazione; invecchiamento demografi co delle società europee, unitamente ai tassi medi di occupazione ancora relativamente bassi e a una disoccupazione a lungo termine troppo elevata, che mettono a repentaglio la sostenibilità dei sistemi di previdenza sociale; sviluppo di mercati del lavoro segmentati in vari paesi dove coesistono lavoratori relativamente protetti e lavoratori non protetti ( insiders e outsiders ). Per raggiungere gli obiettivi di Lisbona di nuovi e migliori posti di lavoro, sono necessarie nuove forme di fl essibilità e di sicurezza per i lavoratori di ogni età e per le aziende, ma anche per gli Stati membri e per l Ue. I lavoratori hanno bisogno sempre più di sicurezza dell occupazione piuttosto che di sicurezza del posto di lavoro, perché sono sempre meno quelli che mantengono lo stesso lavoro per tut- 32

33 Caratteristiche della SEO ta la vita. Le aziende, incluse le numerose PMI europee, devono poter adattare la loro forza lavoro all evoluzione delle condizioni economiche. Dovrebbero poter assumere personale con un profi lo di competenze elevato, che sia più produttivo e adattabile apportando così maggiore innovazione e competitività. All inizio del 2006, in occasione di un Consiglio informale a Villach, in Austria, gli Stati membri hanno parlato per la prima volta di fl exicurity. Il Consiglio europeo ha chiesto agli Stati membri di sviluppare più sistematicamente nei programmi nazionali di riforma delle strategie politiche comprensive volte a migliorare l adattabilità dei lavoratori e delle imprese. Alla Commissione è stato chiesto di esplorare, unitamente agli Stati membri e alle parti sociali lo sviluppo di una serie di principi comuni sulla fl exicurity come utile punto di riferimento per la creazione di mercati del lavoro più aperti e reattivi e luoghi di lavoro più produttivi. Punchstock 33

34 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione In occasione del Consiglio europeo tenutosi in Finlandia nel 2006 ha avuto luogo un Vertice informale tripartito. Nel corso di tale vertice è stata sottolineata la necessità di adattare alla globalizzazione e ai cambiamenti la nostra prospettiva sulla vita lavorativa per trovare un equilibrio tra fl essibilità e sicurezza nel quale coesistano effi cienza economica e giustizia sociale. Una comunicazione intitolata Towards common principles of fl exicurity è stata adottata dalla Commissione nel giugno 2007, al fi ne di stimolare un ampio dibattito fra le Istituzioni europee, gli Stati membri, le parti sociali e altre parti interessate e fare in modo che il Consiglio europeo possa adottare una serie di principi comuni di fl exicurity entro la fi ne del Tali principi comuni dovrebbero quindi ispirare e contribuire all attuazione degli Orientamenti integrati per la crescita e l occupazione, e in particolare gli orientamenti in materia di occupazione. La Commissione ha così defi nito le quattro componenti della fl exicurity: accordi contrattuali fl essibili e affi dabili (dal punto di vista di lavoratori e datori di lavoro, di insiders e outsiders ) attraverso una moderna legislazione del lavo- 34

35 Caratteristiche della SEO ro, i contratti collettivi e l organizzazione del lavoro; strategia comprensiva di apprendimento lungo tutto l arco della vita per assicurare la continua adattabilità e occupabilità dei lavoratori, in particolare i più vulnerabili; effi cienti politiche del mercato del lavoro (ALMP) capaci di aiutare le persone a far fronte ai rapidi cambiamenti, ridurre i periodi di disoccupazione e facilitare la transizione a nuovi posti di lavoro; moderni programmi di sicurezza sociale che forniscano un adeguato reddito, incoraggino l occupazione e facilitino la mobilità sul mercato del lavoro. Questo punto include un ampia copertura dei dispositivi di protezione sociale (indennità di disoccupazione, pensioni e sanità) che possano aiutare i cittadini a combinare le responsabilità di lavoro con le responsabilità private e familiari, ad esempio la cura dei fi gli La Commissione ha inoltre lavorato alla creazione di sentieri che gli Stati membri dovrebbero percorrere per arrivare al massimo di fl exicurity. I sentieri sono pacchetti di misure che possono, se introdotte in relazione fra di 35

36 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione loro, migliorare la performance di un paese in termini di fl exicurity. La prossima Relazione comune sull occupazione per il dovrebbe incentrare l analisi sul modo in cui gli Stati membri stanno sviluppando le ampie strategie politiche riguardanti i quattro componenti della fl exicurity. Nella sua analisi dei programmi nazionali di riforma, la Commissione fornirà dei commenti iniziali sul modo in cui gli Stati membri potrebbero benefi ciare di principi e sentieri di fl exicurity comuni dell elaborazione delle specifi che politiche. Nel prossimo ciclo degli orientamenti in materia di occupazione ( ), gli Stati membri saranno invitati a utilizzare i programmi nazionali di riforma per esporre le strategie di fl exicurity. La Commissione monitorerà tali strategie attraverso le relazioni annuali sui progressi compiuti, e riferirà su tali progressi alla fi ne del ciclo. A questo si aggiungerà un programma rafforzato e più mirato di apprendimento reciproco affi nché gli Stati membri possano benefi ciare di valide strategie di fl exicurity. La Strategia europea per l occupazione, nei prossimi anni, sarà incentrata in particolare sull aspetto delle politiche integrate di fl exicurity. 36

37 Caratteristiche della SEO Punchstock 3.7 Il ruolo del Fondo sociale europeo (FSE) Al Consiglio europeo di Berlino del 1999 sono state ridefi nite la missione e le priorità del FSE e la sua dotazione fi nanziaria fi ssata a 60 miliardi per il periodo Il FSE ha sostenuto importanti priorità della SEO fra cui le politiche attive del mercato del lavoro, lo sviluppo delle risorse umane, l integrazione dei gruppi vulnerabili e la parità di genere sul mercato del lavoro. Nei programmi operativi del FSE concordati fra la Commissione europea e gli Stati membri, il sostegno alle politiche nazionali per l occupazione è stato condizionato alla loro coerenza rispetto alle priorità della SEO. Per il periodo di programmazione (con una dotazione fi nanziaria di 70 miliardi), tali priorità del FSE sono state ulteriormente sincronizzate con quelle della SEO. Le misure che rientrano negli orientamenti in materia di occupazione (inclusa una serie di politiche di fl exicurity) sono ammissibili alle sovvenzioni, e in molti casi anche il Fondo europeo di sviluppo regionale può contribuire con un sostegno fi nanziario. Fra le attività ammissibili alle sovvenzioni vi sono la formazione in azienda e le misure attive per il mercato, inclusa l assistenza ai disoccupati per la ricerca di un lavoro, l apprendimento lungo tutto l arco della vita e la promozione del lavoro autonomo e dell imprenditorialità. 37

38 10 anni di Strategia Europea per lʼoccupazione 3.8 La dimensione internazionale Punchstock L Agenda per la politica sociale dell Ue mira a promuovere e diffondere, anche al di fuori dei confi ni dell Ue stessa, i suoi valori e l esperienza di un modello di sviluppo che metta d accordo crescita economica e giustizia sociale. A questo riguardo, fare progredire la dimensione sociale della globalizzazione e decenti condizioni di lavoro per tutti sono gli impegni principali. Sono inoltre in atto scambi internazionali sul modo migliore di attuare vari aspetti della politica per l occupazione, a livello tecnico e anche politico. La Commissione ha sviluppato dialoghi sulle politiche e la cooperazione a livello multilaterale e bilaterale con organizzazioni internazionali, in particolare l OCSE, l Organizzazione internazionale del lavoro e il G8, oltre a singoli paesi fra cui gli Stati Uniti, il Giappone, la Cina e l India. 38

39 Statistiche Tendenze dei tassi di occupazione e disoccupazione nellʼue Grafi co 1: Tassi di occupazione Ue, Stati Uniti e Giappone % della popolazione in età lavorativa UE15 Giappone USA UE Fonte: Calcolo della DG EMPL in base alle tendenze a lungo termine nell occupazione e nella popolazione, Servizi della Commissione. Grafi co 2: Disoccupazione e disoccupazione di lunga durata nellʼue, UE25 Tasso di disoccupazione UE15 Tasso di disoccupazione UE25 Tasso di disoccupazione di lunga durata UE15 Tasso di disoccupazione di lunga durata % della forza lavoro Fonte: Eurostat, serie armonizzate sulla disoccupazione e indagine sulla forza lavoro UE, risultati annuali. 39