LA COMPLETEZZA E LA TEMPESTIVITÀ DELLE INVESTIGAZIONI.LA FUNZIONALITÀ DELL IMPIEGO DELLA POLIZIA GIUDIZIARIA NELLE SUE DIVERSE ARTICOLAZIONI (*)

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1 LA COMPLETEZZA E LA TEMPESTIVITÀ DELLE INVESTIGAZIONI.LA FUNZIONALITÀ DELL IMPIEGO DELLA POLIZIA GIUDIZIARIA NELLE SUE DIVERSE ARTICOLAZIONI (*) Relatore: dott.francesco PaoloGIORDANO Procuratore aggiunto della Repubblica presso il Tribunale di Caltanissetta SOMMARIO: 1. La completezza. 2.La tempestività. 3.La completezza e la tempestività nelle indagini collegate. 4.L impulso del procuratore nazionale antimafia per assicurare la completezza e la tempestività. 5.La funzionalità nell impiego della polizia giudiziaria e l impulso del procuratore nazionale antimafia ai fini di assicurare la funzionalità dell impiego della polizia giudiziaria. 1.La completezza. Gli artt. 326 e 358 c.p.p. disciplinano il contenuto dell attività di indagine, stabilendo anche le finalità cui deve tendere il P.M. laddove si sottolinea (art. 326 c.p.p.) la funzionalizzazione delle indagini alle determinazioni inerenti all esercizio dell azione penale oltreché (art. 358) l obbligo di accertamento di fatti e circostanze favorevoli all imputato. Quest ultimo obbligo è stato accentuato dall art. 8 comma 1 l. 332/1995 che ha modificato l art. 291 c.p.p. imponendo al P.M. la presentazione al giudice, in sede di richiesta delle misure cautelari, di tutti gli elementi a favore dell imputato e le eventuali deduzioni e memorie difensive già depositate. Il principio della completezza è stato riconosciuto dalla sentenza della Corte Cost. n. 88/91, la quale ha affermato che le finalità ancorate al suddetto principio sono, per un verso quella di impedire l esercizio apparente dell azione penale, cioè basato solamente sul mero procedere senza alcun approfondimento investigativo, e per altro verso di porre in condizione l imputato di ricorrere ai riti alternativi, la cui utilizzazione presuppone un quadro indiziario circostanziato ed esauriente. Il problema evidenziato dalla sentenza. n. 88/1991, per quanto riguarda l argomento specifico qui sviluppato, è che l archiviazione deve evitare il processo superfluo senza escludere il principio della obbligatorietà e anzi controllando la legalità dell inazione. Le sanzioni, per così dire, che presidiano la completezza possono ritrovarsi anzitutto nell art. 409 comma 2 e 4 c.p.p. che stabilisce il potere di indicazioni integrative del g.i.p. in sede di udienza camerale dopo la richiesta di archiviazione. L importanza di detta disposizione risiede nel fatto che l attività del P.M. è sottoposta al controllo giurisdizionale proprio sotto il profilo della completezza e che il giudice disponendo l integrazione probatoria, ancorché sui temi e non sui mezzi specifici di acquisizione delle fonti informative. Su questo punto, la Corte Costituzionale, con ordinanza n. 253 del 1991, ha sancito il principio che l indicazione del giudice opera come devoluzione di un tema di indagine che il P.M. è chiamato a sviluppare in pena autonomia e libertà di scelta circa la natura, il contenuto e le modalità di assunzione dei singoli atti che ritenga necessari ai fini suddetti. Quindi il giudice non deve procedere ad una elencazione specifica degli atti da compiere, la quale sarebbe una inammissibile delega di indagini. Ancora, vi è la previsione del comma 5 dell art. 409 c.p.p., la c.d. imputazione coatta, cioè l ordine del giudice di formulare l imputazione quando pur considerando completa l indagine, il giudice non condivide la valutazione di infondatezza o di inidoneità a sostenere l accusa da parte del P.M..

2 Altro strumento volto a garantire la tendenziale completezza è l opposizione all archiviazione da parte della persona offesa ex art c.p.p.. La persona offesa, in sede di opposizione, deve indicare l oggetto dell indagine suppletiva e le relative fonti di prova, a pena di inammissibilità, onde evitare richieste speciose e meramente strumentali. L opposizione tende a provocare un controllo sulla completezza delle indagini. Inoltre, l avocazione del procuratore generale di cui al disposto dell art c.p.p., nei casi di inerzia del P.M., prevedendo l obbligo di avocare quando il P.M. non esercita l azione penale o non richiede l archiviazione nel termine prefissato dalla legge, costituisce una forma di controllo sostitutivo sulla completezza. Anche quando il giudice disattende la richiesta di archiviazione e dispone l udienza, è prevista l avocazione sia pure ex artt c.p.p., ancorché si tratti di avocazione facoltativa. La Corte Costituzionale con ordinanza n. 253 del 1991 citata ha stabilito che non è costituzionalmente illegittima la previsione come facoltativa dell avocazione del procuratore generale nei casi diversi dall inerzia per decorso del termine delle indagini, perché in tali casi non c è la necessità di un intervento sostitutivo al fine di rimediare ad una impasse ma occorre soltanto consentire ad un diverso ufficio del medesimo organo di apprezzare se in concreto l attività di indagine sia stata o meno esauriente ai fini che sono istituzionalmente imposti al P.M.. Una serie di problemi inerenti alla tematica della completezza sono emersi in concreto. Anzitutto: 1) quand è che si può dire che le indagini effettuate non sono complete? E in secondo luogo: 2) quali sono i parametri attraverso cui il g.i.p. stabilisce che la completezza non è stata raggiunta? In altri termini, qual è il significato del principio di completezza in termini positivi? Il primo parametro è la necessarietà dei temi di indagine ai fini delle determinazioni per l esercizio dell azione penale (art. 358 c.p.p.). Quindi necessarietà sulla ricostruzione dei fatti oggettivi (condotta, omissione, nesso di causalità, evento), dell elemento psicologico, delle condizioni di punibilità, dell assenza di scriminanti ovvero di elementi negativi che smentiscono la partecipazione del soggetto e così via, secondo il particolare titolo di reato. E ancora, i fatti e le circostanze riguardanti il movente del delitto, e tutto ciò che può essere rilevante ai fini della determinazione della pena e dell irrogazione delle misure di sicurezza, comprese quelle circostanze inerenti alle pretese risarcitorie nei casi in cui vi sia costituzione di parte civile. Anche i fatti dai quali dipende l applicazione di norme processuali (si pensi ai presupposti per l applicazione di misure coercitive, alla prova circa lo stato di latitanza, e così via). Quest ultimo parametro si ricava dall art. 187 c.p.p. che delimita l oggetto della prova. Inoltre, direi che a seguito della riforma della l. 332/95, anche l incidenza delle circostanze favorevoli sul quadro indiziario costituisce un parametro di verifica della completezza, perché se anche è vero che gli elementi favorevoli devono essere presentati ai fini delle misure cautelari, ciò refluisce automaticamente sul merito delle questioni, per il principio generale stabilito nell art. 358 c.p.p.. In altri termini, per poter affermare che le indagini sono complete occorre far riferimento alle circostanze ed ai mezzi di prova che concorrono a formare la c.d.. prova generica (cioè rappresentativa di quei fatti idonei a dimostrare che un reato è stato commesso), oltreché agli altri fatti che concorrono a formare la c.d. prova specifica (cioè dimostrativi dell attribuibilità del reato ad uno o più soggetti). Il principio di completezza assume un significato particolare nelle indagini sulla criminalità organizzata. Pensiamo ai procedimenti per associazione mafiosa, ai procedimenti per le stragi del 1992 o del 1993, o ad altri procedimenti particolarmente complessi. Cos è che accomuna questi procedimenti? La visione sistemica delle indagini, il lavoro in progressione (work in progress) e l uso delle conoscenze pregresse. Tutto ciò attribuisce ai fatti storici una particolare idoneità dimostrativa con riferimento al passato, al presente, alla vita dei vari personaggi) in quanto vi è uno sviluppo evolutivo delle correlazioni. Soprattutto quando, oltre ai fatti direttamente correlati al titolo del reato, c è da ricostruire una strategia criminale, un progetto politico illegale che sia a base dei fatti di reato. Allora si può dire che il principio di completezza delle indagini è inversamente proporzionale alla specificità o genericità del titolo di reato. Cioè, la completezza richiede una più

3 ampia estensione dei temi laddove il reato è generico come condotta (per es. l art. 416-bis c.p.), mentre è più limitata e limitabile laddove il reato è specifico (violenza privata, sfruttamento della prostituzione). Altro parametro di verifica della completezza è individuabile negli artt. 412 comma 1 e 413 comma 2 c.p.p. laddove si afferma il concetto della indispensabilità delle indagini, nel caso di avocazione del procuratore generale. Cioè vi è una soglia al di sotto della quale le indagini sono incomplete e questa soglia è delimitata proprio dal concetto della indispensabilità delle indagini stesse, ovviamente con riferimento a quel particolare titolo di reato. Il terzo parametro è lo svolgimento di accertamenti su fatti e circostanze favorevoli alla p.s.i. (358 c.p.p.). Ha il P.M. un dovere di ricerca di questi elementi? Oppure soltanto di accertamento, il che presuppone che l elemento favorevole sia semplicemente emerso nel corso delle indagini e che il P.M. debba limitarsi, solo in questo caso, a verificarlo. Il dibattito sul punto è aperto. Per es. uno dei più ricorrenti casi di indagine incompleta è quello di cui all art. 195 comma 1 c.p.p. secondo cui il giudice deve sentire, a pena di inutilizzabilità, i testi di riferimento. Nella pratica, molto spesso le persone informate sui fatti di riferimento, che ad es. rivestano la qualità di uomini di onore, siccome appartenenti a Cosa Nostra, non vengono ascoltati in quanto si ritiene che essi non possano fornire elementi di riscontro, ma ciò si pone in contrasto col principio di completezza. Altri casi derivano dall avere acquisito una serie di documenti e non altri (per es. solo quelli relativi alla fase dell amministrazione attiva e non a quella del controllo degli atti). Quindi le fonti e i parametri a disposizione del giudice sono i seguenti: 1) obblighi di legge (art. 195 comma 1); 2) obblighi derivanti dallo svolgimento coerente delle stesse indagini, che sono complete quando toccano tutti i punti della imputazione); 3) obblighi relativi a richieste dell indagato (su elementi ritenuti favorevoli). Che rapporto c è tra completezza delle indagini e ricerca della notizia di reato? Cioè a dire nel concetto di completezza delle indagini è compreso l obbligo di ricercare le notizie di reato connesse o collegate o collegabili con quella oggetto del procedimento di indagini? Qui ci si addentra in un ambito che è stato definito come di confine tra attività di polizia giudiziaria e attività di polizia di sicurezza. Secondo una ricostruzione, la ricerca della notizia di reato appartiene all attività della polizia di sicurezza e quindi sarebbe estranea anche alla legittimazione del P.M.. Però non c è dubbio che, dato un tema di indagine, per es. lo scambio elettorale politico-mafioso di cui all art. 416-ter c.p., e individuati una serie di elementi a carico di un consigliere regionale ad es., la ricerca di altri reati analoghi connessi o di altri correi nell ambito di quella specifica elezione appartiene al concetto della completezza piuttosto che a quello della esplorazione investigativa. Ma, allora la completezza coincide o non coincide con la ricostruzione di un fatto storico determinato? Essa può richiedere di andare oltre i confini di un unico reato o complesso di reati? È evidente che non è possibile porre alcuna regola di carattere generale, ma è altrettanto chiaro che sia la struttura stessa della criminalità organizzata sia le tipologie e le metodologie di indagine concretamente adottate in questo settore impongono un continuo e incessante sviluppo degli spunti di indagine stessa e quindi finiscono per attribuire alla completezza di valore e un significato relativi. Nel senso che vi sono dei limiti minimi e massimi al principio di completezza, i primi individuabili con la ricostruzione del fatto di reato, gli altri individuabili in relazione alla ricerca dei partecipi, organizzatori, promotori ecc. del fatto di reato e di tutto quanto ruoti attorno ad esso (reati-mezzo; reati-fini, moventi quando costituiscono per sé altri reati, reati altrimenti commessi). La demarcazione tra esplorazione investigativa (che sta fuori della completezza) ed emersione probatoriamente rilevante della realtà storica in cui è incastonato il fatto di reato (che è compresa nella completezza) sta probabilmente nel diverso quadro di partenza, che nel primo caso consiste in una mera ipotesi di lavoro non ancorata a dati di fatto, mentre nel secondo caso in circostanze oggettive da cui è possibile ricavare quanto meno la presunzione o un indizio di un altro fatto.

4 La completezza è collegata al principio dell obbligatorietà dell esercizio dell azione penale. Nel senso che un indagine incompleta sarebbe elusiva del principio ex art Cost.. Altri istituti processuali stanno a dimostrare che la completezza è alla base del modello processuale vigente. Mi riferisco alla cosiddetta continuità investigativa, com è stata definita da qualcuno, ricavabile dagli artt e 430 c.p.p., che regolano rispettivamente le attività suppletive di indagine svolte dopo la richiesta di rinvio a giudizio e prima del decreto che dispone il giudizio e integrative anche successivamente al decreto di rinvio a giudizio, ma con valenza diversa, cioè ai fini delle richieste in dibattimento e non ai fini della determinazione dell esercizio dell azione penale. È importante richiamare la sentenza n. 16/1994 della Corte Costituzionale, la quale ha ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale dell art c.p.p. in riferimento all art. 24 Cost., nella parte in cui non prevede che la trasmissione ed il deposito della documentazione degli atti di indagine successivi alla richiesta di rinvio a giudizio avvenga immediatamente dopo la ricezione del relativo invito. La Corte ha sostenuto che ove le indagini suppletive del P.M. sopravvengano in tempi tali da non consentire un adeguata difesa, spetti al giudice di regolare le modalità di svolgimento dell udienza preliminare anche attraverso differimenti congrui alle singole concrete fattispecie, così da contemperare l esigenza di celerità con la garanzia dell effettività del contraddittorio. Nei processi di criminalità organizzata, il principio di completezza richiede una particolare fisionomia delle indagini suppletive e integrative, al punto che non è inusuale che si dia vita ad una molteplicità di procedimenti, successivi e diacronicamente sfalsati in funzione dei termini di custodia cautelare e del grado di accertamento probatorio. Perché la estrema complessità delle indagini, da un lato, e la sopravvenienza di fonti di prova (per es. nuovi collaboratori) non consente una emersione esaustiva e completa di tutti gli aspetti delle indagini in maniera sincronica. E questo è possibile e legittimo in virtù del principio di obbligatorietà dell azione penale. Anche se spesso tale fattispecie dà luogo ad una raffica di eccezioni in sede dibattimentale, dove si deduce a mio giudizio erroneamente l inammissibilità dell espletamento di indagini sullo stesso tema da parte del P.M. nel presupposto che, dopo l inizio del dibattimento solo il giudice del dibattimento sarebbe legittimato all acquisizione delle prove sull intero oggetto del procedimento. Tuttavia, in questa prospettazione non si tiene conto del fatto che le indagini parallele riguardano bensì il medesimo oggetto ma hanno riferimento ad altri soggetti indagati, diversi dagli imputati portati a giudizio. È sorta questione in alcuni dibattimenti sulla necessità o sulla opportunità di depositare nel fascicolo del P.M. atti di indagine (per es. verbali di dichiarazioni di collaboratori) preventivamente rispetto al compimento dell esame e del controesame del soggetto. La questione attiene alla integralità del contraddittorio e all esigenza di impedire una conoscenza a sorpresa di verbali di interrogatori, ai fini delle contestazioni ex art. 503 comma 4. La questione è stata risolta in maniera diversa nella prassi giurisprudenziale; secondo alcuni giudici di merito (Palermo, per es.) non è necessario il previo deposito delle dichiarazioni, perché ciò rappresenterebbe una limitazione del diritto di difesa; altre autorità giudiziarie (Milano, Caltanissetta, Catania), a mio parere più esattamente, impongono il previo deposito, in base al principio del contraddittorio e per assicurare una effettiva lealtà processuale. Diversamente si dà adito ad un uso processuale improprio dei verbali di dichiarazioni. Un altro fattore che incide sulla completezza è la soppressione del riferimento al criterio dell evidenza per la sentenza di non luogo a procedere con l. 8 aprile 1993 n. 105 in relazione all art c.p.p.. Ciò perché attraverso tale soppressione il controllo del giudice finalizzato a verificare se gli elementi acquisiti possano dar vita ad un processo superfluo o meno, ha finito per essere più penetrante sul materiale informativo offerto. Prima della riforma il P.M. poteva legittimamente nutrire l aspettativa di un rinvio a giudizio anche in presenza di un materiale privo di riscontri approfonditi, oggi è diverso. Infine, il principio di completezza può essere considerato anche sotto un profilo di negatività. Esso si ricava da alcune disposizioni del codice in materia di prova: 1) l art. 190 c.p.p., laddove si stabilisce che non fanno parte del diritto alla prova le prove vietate dalla legge e quelle

5 manifestamente superflue o irrilevanti; 2) l art. 191 c.p.p, secondo cui le prove acquisite in violazione dei divieti stabiliti dalla legge non possono essere utilizzate. Per cui questi concetti delimitano in negativo i confini del tema di prova e il P.M. deve escludere dal novero delle circostanze da acquisire, tutto quanto è appunto manifestamente superfluo o irrilevante, come pure deve prestare particolare attenzione al modo e al procedimento di acquisizione delle fonti e dei mezzi di ricerca della prova (si pensi ad intercettazioni o a perquisizioni illegali). Anche quest ultimo profilo concorre a definire la completezza nel senso della utilizzazione degli atti compiuti e della non necessarietà della loro ripetizione. È chiaro che questi concetti vanno considerati sotto l aspetto della capacità dimostrativa dei fatti, da un canto, e sotto l aspetto della forma dell acquisizione. 2. La tempestività. Attualmente trova regolazione negli artt. 405 e segg. c.p.p.. I prodromi della disciplina odierna sono nel vecchio rito: 1) nell art. 298 c.p.p che attribuiva al proc. gen. la vigilanza sull istruttoria formale e obbligava il procuratore generale ad informare il ministro della giustizia nel caso di protrazione dell istruttoria oltre l anno indicando i motivi del ritardo; 2) nell art. 392-bis c.p.p sull istruzione sommaria che doveva essere ultimata entro l anno dalla data dell iscrizione nel registro generale degli affari penali, con gli stessi effetti sul rapporto di vigilanza del procuratore generale. Attualmente, gli artt. 406 e 407 c.p.p. prevedono il termine di sei mesi per una conclusione delle indagini, termine prorogabile per due o per tre volte a seconda delle varie categorie di reati. La durata massima è, quindi, di diciotto mesi o di due anni per i reati di criminalità organizzata. Tutti gli atti compiuti successivamente si considerano inutilizzabili. È stata posta la questione della compatibilità di questa disciplina col principio della obbligatorietà dell azione penale. Con l ordinanza n. 222/92 la Corte Costituzionale ha rilevato che la disciplina risponde alla duplice esigenza di imprimere tempestività alle investigazioni e di contenere in un lasso di tempo predeterminato la condizione di chi a tali indagini è assoggettato, senza violare il principio di obbligatorietà dell azione penale, per l esistenza di sufficienti e adeguati strumenti di controllo affidati nei confronti dell eventuale inerzia del P.M.. Ancora la Corte con le ordinanze 22/1992 e 48/1993 ha stabilito che la sanzione dell inutizzabilità e la previsione di specifici limiti cronologici è una scelta politica del legislatore diretta a contemperare la necessità di imprimere tempestività alle indagini con l esigenza di garantire che l indagato non sia sottoposto indefinitivamente alle indagini. Da qui la conclusione che la disciplina è conforme alla norma costituzionale sull obbligatorietà. Il giudice, in sede di controllo dell esatta osservanza dei termini, deve verificare anche se siano state attuate tecniche di elusione dei termini e se il procedimento contro ignoti non contenga la possibilità della identificazione dell autore del reato. Queste tecniche consistono in buona sostanza nel ritardo, più o meno giustificato, della iscrizione dell indagato nel registro mod. 21 ovvero nel ritardo della individuazione dell indagato, il che sposta in avanti la decorrenza del termine. Per es. quando un fascicolo viene iscritto ad ignoti mentre è già individuabile l indagato. Su questo piano, tali incertezze si spiegano perché manca nella norma processuale il riferimento al momento esatto in cui è possibile configurare la notizia di reato e, soprattutto, la sua astratta attribuibilità ad un indagato. Dal punto di vista de iure condendo sarebbe preferibile non solo una maggiore precisazione in questo versante, ma anche la possibilità che i termini delle indagini decorsi presso un ufficio giudiziario possano essere utilmente cumulati con i termini che iniziano presso l ufficio cui sia stato trasmesso per competenza il procedimento. La prassi e la giurisprudenza hanno coniato due orientamenti: la c.d. teoria formale secondo cui il termine decorre dalla iscrizione nel registro del nome dell indagato, e la teoria sostanziale secondo cui, indipendentemente dal momento in cui formalmente il nome è stato iscritto, la decorrenza del termine è fissata nel momento in cui il P.M.

6 individua l indagato con sufficiente margine di certezza. Tuttavia, rimangono forti perplessità sulla congruenza della disciplina che prevede termini di indagini. 3. La completezza e la tempestività nelle indagini collegate. Sul piano astratto il collegamento di indagini, cioè il fatto che due o più uffici del P.M. conducano indagini su temi di prova parzialmente identici o sovrapponibili, vuoi sotto il profilo oggettivo vuoi sotto quello soggettivo ovvero per connessioni probatorie, può portare a incidenze negative nell una o nell altra indagine sul piano della completezza e della tempestività, giacché l eventuale inerzia di un ufficio su una questione potrebbe riverberarsi sulla efficienza delle indagini dell altro ufficio ovvero l attenzione di un ufficio verso piste inconcludenti potrebbe nuocere e depotenziare il contenuto delle indagini cui è preposto l altro ufficio. Infine, la chiusura rispetto allo scambio di informazioni, da parte di taluni uffici nuoce alla completezza delle indagini da parte di altri. Per evitare queste situazioni il c.p.p. ha previsto due strumenti che sono il coordinamento delle indagini collegate e l unificazione. L unificazione delle indagini, che discende dal principio di esclusività ed unicità dell ufficio requirente in relazione ad uno specifico fatto, previsto dall art. 54-bis n. 1 c.p.p., se da un canto può costituire una soluzione definitiva ai rischi prospettati, dall altro canto è foriera di altri gravi inconvenienti quali in primo luogo l eccessivo accentramento in un unica sede di diversi filoni di indagini. Per altro verso, il coordinamento evita possibilità di abusi e di deviazioni ma appesantisce i tempi delle indagini perché comporta la formalizzazione dei rapporti tra i vari uffici del P.M., con lo scambio di note e di risposte e allunga enormemente i tempi anche sotto l aspetto della diversità di valutazioni da parte dei vari uffici. Il coordinamento è disciplinato dall art. 371 c.p.p. e trova poi un altra fonte di regolazione nell art. 118-bis att. c.p.p. Il coordinamento è un istituto che tende ad attuare la completezza e la tempestività delle indagini. Infatti, l art. 371 c.p.p. stabilisce che i vari uffici del P.M. si coordinano tra loro per la speditezza, economia ed efficacia delle indagini. Quindi lo scopo del coordinamento è, da un canto, di evitare duplicazione di accertamenti e dall altro lato di consentire la reciproca fruizione di tutte le informazioni possibili ai fini della migliore efficienza investigativa di tutti gli uffici. È chiaro che il coordinamento presuppone la conoscenza della esistenza di indagini e a ciò provvede la disciplina di cui all art. 118-bis disp. att. c.p.p., sull informativa al procuratore generale, nel senso che quando si procede per i reati previsti dall art. 407 comma 1 lett. a) c.p.p. e qualora il procuratore generale rileva il collegamento di indagini ne dà notizia ai vari procuratori generali e procuratori della Repubblica del distretto. Il procuratore generale, nei casi in cui il coordinamento non risulta promosso o non è stato effettivo può riunire i procuratori della Repubblica e in caso di diverso distretto, l iniziativa appartiene ai procuratori generali dei diversi distretti. 4. L impulso del procuratore nazionale antimafia per assicurare la completezza e la tempestività. Il procuratore nazionale antimafia esercita funzioni di impulso nei confronti dei procuratori distrettuali al fine di assicurare la completezza e tempestività delle investigazioni, ex art. 371-bis comma 2 c.p.p.. Cosa si intende per impulso? Per comprendere tale nozione bisogna muovere dalla considerazione che la direzionale nazionale antimafia non è organo di investigazione diretta e ciò si desume oltreché dagli atti parlamentari dove si afferma che è organo di gestione diretta delle indagini nei soli casi in cui sia disposta, con decreto motivato e reclamabile, l avocazione delle stesse, anche dall intero sistema delineato e in particolare dall assenza di un giudice paritetico che

7 possa esercitare il controllo dovuto sull eventuale attività di indagine del procuratore nazionale antimafia, giacché le indagini sono finalizzate all esercizio dell azione penale, cioè ad una richiesta che deve essere rivolta ad un giudice predeterminato territorialmente e il fatto che esso manchi nella previsione della legge, vuol dire inequivocabilmente che la direzione nazionale antimafia non può svolgere indagini. Resta in capo al procuratore nazionale antimafia la non secondaria funzione prevista dall art. 371-bis comma 3 lett. c) dove si prevede che esso ai fini del coordinamento investigativo e della repressione dei reati provvede all acquisizione e all elaborazione di notizie, informazioni e dati attinenti alla criminalità organizzata. Il che corrisponde ad un potere di ricerca, di elaborazione e di determinazione del materiale informativo attinente alla criminalità organizzata. Cioè la direzione nazionale antimafia, pur non avendo poteri investigativi diretti, ha la possibilità di svolgere accertamenti che non sono finalizzati all esercizio dell azione penale ma all acquisizione, ricerca, individuazione tematica e precisazione delle notizie sulla criminalità organizzata, e quindi viene sottolineata la funzione di incremento del patrimonio conoscitivo in questo settore. L impulso finalizzato alla garanzia della completezza e della tempestività delle investigazioni oltreché ad assicurare la funzionalità dell impiego della p.g., in secondo luogo, non è connesso necessariamente al collegamento di indagini e può quindi essere esercitato anche nell ambito di una sola indagine. Anche se la norma non è chiarissima sul punto (art. 371-bis comma 2 c.p.p.), però è possibile ugualmente ricostruire la disciplina con precisione, dal momento che se si ritenesse l impulso limitato solo all ipotesi del collegamento di indagini, resterebbe fuori tutta la materia di cui all art. 51 comma 3-bis c.p.p. quando le indagini vengono svolte da un solo procuratore distrettuale, il che appare illogico tenuto conto del disposto comma 2 dell art. 371-bis c.p.p., laddove si fa riferimento proprio alla completezza e alla tempestività delle indagini. Cioè, ove si ragionasse nei termini di consentire l impulso del p.n.a. soltanto nel caso di collegamento di indagini, vi sarebbe una discrasia incomponibile tra il 1 e il 2 comma dell art. 371-bis c.p.p.. Quindi, è vera l altra interpretazione. Da queste premesse, tuttavia non è dato sapere quale sia il modo con cui deve essere esercitato l impulso. Ma queste modalità si ricavano dal sistema. Innanzi tutto non è previsto un potere di direttiva al procuratore distrettuale da parte del procuratore nazionale antimafia, giacché non vi è un rapporto gerarchico tra quest ultimo e le procure distrettuali, ed inoltre poiché la D.N.A. non ha poteri diretti di indagine, ne deriva che il potere di impulso in altro non si traduce se non nella messa a disposizione del procuratore distrettuale delle notizie, dei dati, delle fonti di informazione acquisite dal procuratore nazionale antimafia sul tema oggetto del procedimento di cui è titolare il procuratore distrettuale. È chiaro anche che, perché venga esercitato l impulso, non è sempre necessario lo scambio preventivo di informazioni tra procuratori distrettuali e procuratore nazionale antimafia. Al riguardo vi può essere un impulso informato (quando il procuratore nazionale antimafia è al corrente delle indagini del procuratore distrettuale) e un impulso puro (quando il procuratore nazionale antimafia trasmette le informazioni acquisite al procuratore distrettuale in virtù della sua attribuzione territoriale, per competenza o per conoscenza). Anche se in quest ultimo caso qualcuno dubita che ci si trovi in presenza di un impulso giuridicamente apprezzabile, cioè di un atto configurabile come autonomamente produttivo di effetti giuridici. Per taluno saremmo in presenza di una mera trasmissione di notizie, che è cosa ben diversa dall impulso. Volendo discorrere su entrambi i tipi di impulso, è da dire che nel primo caso il potere di impulso ha una funzione integrativa delle indagini già promosse dal procuratore distrettuale, nel secondo caso, esso ha una funzione esclusivamente informativa, nel senso di produttiva di informazione. Un problema fondamentale è quello di sapere se la funzione di cui al comma 3 lett. c) dell art. 371-bis c.p.p. (acquisizione, elaborazione di notizie e dati sulla criminalità organizzata) sia esercitabile al di fuori dai termini previsti dall art. 405 c.p.p. o, comunque, se il periodo utilizzato per la conoscenza e l acquisizione dei dati e delle notizie possa o debba essere computato ai fini della determinazione dei termini delle indagini. Anche qui, l assenza di una norma non facilita il compito e l interpretazione va effettuata, da un lato, sulla base considerazione che la funzione

8 conoscitiva ed acquisitiva della D.N.A. si svolge in un ambito generale di studio ed analisi dei fenomeni della criminalità organizzata e, dall altro e per quanto concerne la specificità dell acquisizione, sulla base di uno dei due orientamenti (formale o sostanziale) predetti in tema di decorrenza del termine. Questo significa che occorrerà valutare, in concreto, in che cosa si sia sostanziata l attività conoscitiva del procuratore nazionale antimafia per stabilire se essa è o non è prodromica ad un procedimento penale. Con l avvertenza che un ritardo da parte della procura nazionale antimafia nella trasmissione dei dati al procuratore distrettuale non può avere effetti processuali sulle indagini promosse dal procuratore distrettuale, ma semmai potrà assumere rilevanza su altri piani. Non c è contraddizione tra l esigenza di cumulare i termini delle indagini anche quando vi è trasmissione degli atti per competenza territoriale da una D.D.A. ad un altra e l opposta esigenza di fermare il dies a quo del termine dal momento della iscrizione della notizia di reato nel caso di pregressa attività conoscitiva da parte della D.N.A., giacché vi è diversità di fini e di funzioni nelle rispettive attività. La prassi e la ricostruzione teorica non sono concordi nel configurare i limiti del potere d impulso. Secondo alcuni il procuratore nazionale antimafia troverebbe nell inizio del procedimento di indagini mediante l iscrizione del titolo di reato o dell indagato nel registro della D.D.A. un limite invalicabile per esercitare la funzione di impulso ove essa non riguardi indagini collegate. A riprova di ciò viene invocata la lettera della norma che parla di coordinamento delle attività di indagine quando fa riferimento al collegamento di indagine e di completezza e tempestività delle investigazioni quando vuole riferirsi soltanto alla fase precedente all iscrizione nel registro delle indagini preliminari. Secondo altri questa sarebbe una forzatura interpretativa. Quel che è certo è che l area dell attività di impulso della D.N.A., al di là delle indagini collegate, è da individuarsi nell ambito delle attribuzioni di cui all art. 51 comma 3- bis c.p.p., con riferimento ad attività di ricerca e di approfondimento che non integrano ancora la notizia di reato e cioè in quell ambito delineato dall art. 330 c.p.p. È in quest ambito che il procuratore nazionale antimafia potrà dare direttive alla D.I.A. e ai servizi centrali e interprovinciali esercitando la funzione di coordinamento con riguardo alle varie articolazioni della p.g.. La D.N.A. ha a disposizione, come fonti conoscitive della funzione di cui al comma 3 lett. c) dell art. 371-bis c.p.p., dalle quali trarre il materiale informativo da canalizzare successivamente attraverso l impulso: 1) l accesso al registro delle notizie di reato e alle banche dati istituite appositamente presso le D.D.A. mediante collegamenti reciproci; 2) i colloqui investigativi effettuati dalla D.I.A. ex art. 18-bis 1 comma ord. pen., cioè quelli finalizzati all acquisizione di informazioni utili per la prevenzione e repressione dei delitti di criminalità organizzata. Rimane in facoltà del procuratore nazionale antimafia procedere, senza necessità di autorizzazione, ai colloqui investigativi di cui al comma 5 dell art. 18-bis ord. pen., ai fini dell esercizio delle funzioni di impulso e di coordinamento previste dall art. 371-bis c.p.p.. Inoltre non va dimenticato che la D.N.A. dispone della D.I.A., in base al disposto di cui all art. 371-bis comma 1 c.p.p. e che la D.I.A. ha compiti di investigazione preventiva ex art. 3 d.l. 29 ottobre 1991 n. 345 conv. in l. 30 dicembre 1991 n. 410, laddove per investigazione preventiva si intende, come è stato affermato nei decreti ministeriali di attuazione dell art. 3 indicato un insieme di attività di acquisizione, studio ed analisi di dati e informazioni. Queste attività si basano su informazione c.d. aperte e cioè come è stato sottolineato da alcuni autori provenienti da fonti ufficiali, quali i riscontri investigativi e gli elementi di prova emersi nei processi penali oltreché su qualsiasi altro dato proveniente dai sistemi informativi bancari, amministrativi, fiscali, economici e finanziari. Due riflessioni ancora vanno fatte circa quest ultimo aspetto che fa parte della completezza e tempestività sotto il profilo delle fonti del potere di impulso del procuratore nazionale antimafia. Innanzi tutto va sottolineato che l attività di analisi di cui si discute qui non esaurisce la propria funzione in una dimensione meramente conoscitiva, ma essa si traduce anche nella pianificazione, nell impulso e nello sviluppo delle attività investigative. E ciò si desume dalla finalità dell assegnazione del potere di analisi, che deve svolgersi pur sempre nell ambito delle attribuzioni della polizia giudiziaria. In secondo luogo, l art. 3 comma 2 della l. 410/91, nel definire l oggetto delle investigazioni preventive, fa riferimento alle articolazioni e collegamenti interni ed

9 internazionali delle organizzazioni criminali, è evidente che anche le informazioni raccolte su questo versante possono finire per essere canalizzate attraverso l impulso. 5. La funzionalità nell impiego della polizia giudiziaria e l impulso del procuratore nazionale antimafia ai fini di assicurare la funzionalità dell impiego della polizia giudiziaria. Per delineare la funzionalità dell impiego della p.g. occorre prendere le mosse dall art. 330 c.p.p. Esso stabilisce che il P.M. e la p.g. prendono notizia dei reati. Secondo una impostazione dottrinaria, prendere notizia dei reati e un attività diversa dalla ricerca della notizia di reato, giacché mentre la presa della notizia dei reati significa acquisire la notizia di reato in modi e forme diverse da quelli procedimentalizzati (denuncia, querela, ecc...) come le indicazioni giornalistiche e simili, la ricerca della notizia di reato è un attività al di fuori della portata del P.M. e della stessa polizia giudiziaria, essendo collegata alla polizia di sicurezza. Ma è esatta questa differenziazione? Forse da un punto di vista teorico ma nella dimensione operativa, i due concetti sono saldati indissolubilmente ed è difficile una separazione netta, se si considera che la ricerca della notizia di reato non è mai in sé un attività di studio, di esercizio retorico, avulso dalle prospettive di utilizzazione da parte della polizia giudiziaria. Probabilmente, l unico criterio di differenziazione tra l una e l altra categoria concettuale può essere fornito dall iscrizione del procedimento di indagine, che fa iniziare le attività di acquisizione delle fonti di prova sulla notizia di reato e fa cessare le attività di ricerca della notizia di reato. Da qui, però, la conclusione che il procuratore nazionale antimafia può svolgere attività di ricerca della notizia di reato prima dell iscrizione e quindi può operare nell ambito di ciò che sta a monte dell art. 330 c.p.p., non dopo, perché questa attività è pienamente attività di indagine, come tale preclusa al procuratore nazionale antimafia. Il tema e poi molto delicato perché vi sono anche due aspetti importanti: 1) la ricerca della notizia di reati fuori da un procedimento di indagine indubbiamente è un attività di tipo politico-amministrativo, perché la selezione di obiettivi, la scelta di tematiche che come tali non devolvibili al P.M., almeno al P.M. indipendente delineato dalla nostra Costituzione, ma abbiamo visto che l investigazione preventiva della D.I.A. può essere utilizzata o addirittura promossa dal procuratore nazionale antimafia. 2) La ricerca delle notizie di reato, che però, si svolge nell ambito del procedimento di indagine è cosa ben diversa perché attiene alla completezza delle indagini. Per es. in un procedimento per corruzione a carico di alcuni componenti di un assemblea amministrativa contrassegnata da infiltrazioni mafiose, verificare se altri componenti dell organo collegiale abbiano ricevuto tangenti a titolo di corruzione non è un attività di pubblica sicurezza ma attiene alla completezza delle indagini e così in un procedimento per associazione mafiosa. Dunque, le fonti delle notitiae criminis non sempre sono distinguibili tra compiti di p.g. e compiti di sicurezza pubblica. Si pensi all anonimo, alle segnalazioni telefoniche, e alle altre fonti specifiche delle notizie di reato, quali in materia di riciclaggio le analisi dell Ufficio Italiano Cambi di cui all art. 5 d.l. 143/91 conv. nella l. 5 luglio 1991 n. 197, le perquisizioni sul posto previste dall art. 103 t.u. sulle sostanze stupefacenti e dall art. 4 l. 152/75 nel corso di operazioni di polizia, come pure le notizie di reato provenienti dal Servizio di sicurezza ex art. 9 l. 801/1977. La funzionalità dell impiego della p.g. nelle sue diverse articolazioni è una tematica che attiene a tre questioni: 1) il rapporto tra P.M. e p.g.; 2) il coordinamento della p.g. da parte del P.M.; 3) l individuazione degli elementi di specializzazione della p.g.. Occorre premettere, anzitutto, che nell ordinamento giuridico vi è un sistema binario tra i rapporti del P.M. con le sezioni e i servizi di p.g., da un canto, e i rapporti del P.M. e segnatamente del complesso D.N.A. e D.D.A. con gli organi centrali e interprovinciali della p.g. istituiti attraverso l art. 12 d.l. 13 maggio 1991 n. 152 conv. in l. 12 luglio 1991 n. 203, oltreché con la D.I.A. Va, poi, sottolineato che in base al disposto di cui all art. 83 r.d. 12/1941 modificato dall art. 23 d.p.r. 449/1988 e dall art. 6 D.Lgs. 273/1989, è il procuratore generale presso la Corte di appello titolare

10 del potere di vigilanza sulla osservanza delle norme relative alla diretta disponibilità della polizia giudiziaria da parte dell a.g.. Qual è il fondamento giuridico del potere d impulso del procuratore nazionale antimafia finalizzato alla funzionalità dell impiego della p.g.? Secondo alcuni potrebbe essere rinvenuto nel potere di vigilanza affinché l impiego della p.g. venga fatto in maniera funzionale. Mentre altri, più correttamente a mio parere rinvengono detto fondamento nella funzione di coordinamento della D.N.A., finalità essenziale è di promuovere l efficienza investigativa. D altronde la legge tutte le volte che ha attribuito un potere di vigilanza, lo ha fatto espressamente e basterebbe richiamare le numerose disposizioni dell ordinamento giudiziario, per es. gli artt. 76-ter (sul potere di sorveglianza del procuratore generale della Cassazione sul p.n.a.), 83 (sul potere di sorveglianza del procuratore generale sulla p.g.) o 13 R.D.Lgs. 31 maggio 1946 n. 511 sulle c.d. guarentigie della magistratura dove si stabilisce che il ministro di grazia e giustizia esercita l alta sorveglianza su tutti gli uffici giudiziari, su tutti i giudici e su tutti i magistrati del pubblico ministero. Quindi non si tratta di un rapporto radicato nel potere di vigilanza. Di funzionalità dell impiego della p.g. tratta il comma 2 dell art. 372-bis c.p.p., laddove tale funzionalità è collocata come una delle finalità del potere di impulso del procuratore nazionale antimafia. Ma è evidente che oltre ad essere una finalità dell impulso, la funzionalità dell impiego della p.g. nelle sue diverse articolazioni è un valore in sé che va attuato indipendentemente dall iniziativa del procuratore nazionale antimafia e cioè all interno di ogni forza di polizia come attività puramente organizzativa e amministrativa consistente nel razionale uso dei mezzi. La funzionalità dell impiego della p.g. è principalmente assicurata mediante il coordinamento. Si tratta di una figura organizzatoria che attraverso il rispetto della libertà e della iniziativa dei vari soggetti coordinati tende ad orientare le azioni verso una finalità comune. Quindi il coordinamento viene in considerazione in quanto vi è una molteplicità di soggetti con autonoma individualità che però devono essere armonizzati verso un obiettivo comune. Il coordinamento non implica necessariamente un rapporto di sovraordinazione ma se l organo che coordina è in rapporto di sovraordinazione con gli organismi coordinati, esso può imporre determinati indirizzi o impartire direttive che sarebbero il frutto di semplici intese se non vi fosse la sovraordinazione. In generale, l attività di coordinamento si manifesta attraverso vari momenti non tipizzati, come la raccolta e l acquisizione di dati e di informazioni, i suggerimenti, le consultazioni, i moniti, le sollecitazioni e gli atti di indirizzo. Il coordinamento della polizia giudiziaria da parte del P.M. sconta anzitutto il principio della dipendenza funzionale della polizia giudiziaria dal P.M. e deve rispettare poi sia la sfera di autonomia della p.g. che si manifesta principalmente nella scelta delle modalità di attuazione degli indirizzi investigativi, sia il coordinamento che ex ante attua la legge sotto il profilo dell attribuzione ai vari organi di p.g. di compiti specifici di istituto. Il coordinamento della p.g. e un aspetto del problema della funzionalità dell impiego della stessa. In questa sede non è il caso di affrontare il tema della funzionalità sotto l altro aspetto, vale a dire dell ordinamento specifico di ciascun corpo di polizia. Né qui interessa il rapporto tra P.M. e sezioni o servizi di p.g.. Quello che interessa in questa sede è, da un lato, il rapporto fra il procuratore distrettuale e gli organi di p.g. abilitati a svolgere attività investigative nell ambito del contrasto alla criminalità organizzata e, dall altro lato, il rapporto di impulso che il procuratore nazionale antimafia dà nei confronti del procuratore distrettuale. Nell ambito dei reati di criminalità organizzata, l art. 12 comma 4 d.l. 13 maggio 1991 n. 152 conv. in legge 12 luglio 1991 n. 203 stabilisce che quando procede a indagini per delitti di criminalità organizzata, il P.M. si avvale di regola, congiuntamente dei servizi di polizia giudiziaria della polizia di stato, dell Arma dei carabinieri e se richiesto dalla specificità degli accertamenti, del Corpo della guardia di Finanza. Il che significa che il coordinamento è assicurato anzitutto mediante la collegialità della conduzione delle indagini e la sinergia della professionalità. Il coordinamento può essere orizzontale e cioè quando gli ufficiali responsabili dei servizi

11 periodicamente si incontrano scambiandosi dati e informazioni e notizie circa le indagini di iniziativa e/o delegate, ovvero verticale, quando i vari ufficiali di p.g. responsabili corrispondono direttamente con il procuratore della Repubblica che agisce da impulso e da camera di compensazione per tutti, facendo valere il rapporto di sovraordinazione funzionale. Altre forme di coordinamento sono le riunioni, l invio di sollecitazioni, l adozione di direttive, volte a consentire lo scambio di dati e informazioni o a unificare i vari tronconi di indagine. L art. 12 comma 3 l. 152/91 delinea una forma particolare di coordinamento orizzontale laddove stabilisce che ai fini informativi, investigativi, e operativi, i servizi indicati nei commi 1 e 2 (e cioè il R.O.S., lo S.C.O. e il G.I.C.O.) si coordinano fra loro, nonché, se necessario, con gli altri organi e servizi di polizia previsti dalla legge e con gli organi di polizia esteri eventualmente interessati. Ciò ovviamente implica che il coordinamento verticale del P.M. dovrà essere volto a: rendere effettivo il coordinamento orizzontale promuovendo le condizioni atte a favorire detto tipo di coordinamento, mediante sollecitazione allo scambio degli atti, delle informazioni, dati e notizie, a sollecitare altre forme di armonizzazione delle varie attività. Naturalmente, l esperienza in materia di contrasto alla criminalità organizzata ha insegnato che il ricorso agli organi centrali e interprovinciali di p.g. appare utile allorquando il quadro delle indagini assume un rilievo nazionale o quantomeno regionale e che in genere la scelta del tipo di servizio viene effettuata in base alla fonte di prova che è stata raccolta. Per es. se si tratta di collaboratori di giustizia, in base al principio che sovraintende alle indagini la forza di polizia con cui il collaboratore ha iniziato la sua collaborazione. Beninteso, esigenze di funzionalità e di buon andamento impongono che siano utilizzate anche le altre forze di polizia che detengono informazioni, dati e notizie sui fatti oggetto di rivelazione del collaboratore nonché che abbiano precedentemente svolto indagini sugli stessi fatti. D altronde il concetto di funzionalità, che non è dato rinvenire giuridicamente al di fuori del disposto richiamato dell art. 371-bis comma 2 c.p.p., significa che la p.g. deve esercitare le sue prerogative (definite dall art. 55 c.p.p.) e svolgere le attività investigative delegate dal P.M. secondo criteri di adeguatezza delle risorse alle finalità richieste e secondo i principi del coordinamento. È appena il caso di osservare che la funzione di coordinamento del P.M. varia, come ampiezza e come contenuto, a seconda della consistenza della sfera di autonomia degli organismi di polizia giudiziaria e a seconda del grado di dipendenza funzionale della p.g. al P.M.. E naturalmente la funzione di coordinamento è strettamente legata alla professionalità degli organi di p.g. nel senso che un organo di p.g. centralizzato e altamente professionale deve trovare un corrispondente livello di coordinamento in uffici del P.M. parimenti professionalizzati come ad es. le D.D.A.. Nella funzione di coordinamento le finalità che si devono raggiungere sono almeno tre: a) evitare la duplicazione di attività e lo spreco di energie investigative; b) convogliare tutte le informazioni disponibili, quali che ne siano i detentori, nell espletamento delle indagini, c) pervenire ad un risultato investigativo ottimale in termini di accertamento del reato e di ricerca dei colpevoli. La funzione di coordinamento e quindi di funzionalità dell impiego della p.g. può sortire come effetto quello di ripartire secondo vari criteri tra gli organi coordinati la conduzione delle indagini, oppure di assegnare ad un solo organismo la funzione attiva di investigazione attribuendo agli altri organi coordinati la funzione di ricezione delle informazioni secondo specifiche finalità, o ancora di attribuzione del compito di raccolta e smistamento delle informazioni congiuntamente a tutti gli organi coordinati per l espletamento delle indagini, secondo moduli di composizione mista degli organismi di investigazione diretta. È evidente e va da sé che la funzione di coordinamento richiede per essere attuata al meglio la completa lealtà e collaborazione tra tutti gli organi coordinati, nel senso che l adesione alle direttive di coordinamento non può essere meramente formale ma deve essere convinta e senza riserve, consentendo lo scambio completo degli atti e delle informazioni via via acquisite. Per quanto riguarda il coordinamento investigativo dettato dalla legge per la D.I.A., non c è dubbio che esso può svolgersi secondo molteplici modelli organizzativi: secondo un coordinamento

12 informativo che comporta l attivazione di un circuito di trasmissione di dati, notizie dalle singole forze di polizia alla D.I.A. e viceversa, come pure secondo un coordinamento operativo quando le investigazioni vengono svolte congiuntamente dalle singole forze di polizia interprovinciali e centrali, previa ripartizione spontanea dei compiti rispettivi o mediante assegnazione delle funzioni da parte del P.M. Un problema di funzionalità dell impiego della polizia giudiziaria si pone arche nei rapporti tra la D.I.A. e la D.N.A.. Ora, poiché la D.N.A. non è un organo di diretta investigazione nel senso sopra accennato, le eventuali richieste alla D.I.A. di cui al rapporto di ausiliarietà stabilito dall art. 371-bis comma 1 c.p.p. non possono che riguardare le sole funzioni istituzionali della D.N.A. che sono costituite, in materia di polizia giudiziaria, dalla finalità di rendere effettivo il coordinamento delle indagini collegate fra le D.D.A. nonché appunto di garantire la funzionalità dell impiego della polizia giudiziaria, oltreché di assicurare la tempestività e completezza delle investigazioni. Quindi, la D.I.A. può divenire, attraverso le richieste e le direttive della D.N.A., l organo che assicura la funzionalità dell impiego della p.g. Come ciò possa avvenire è intuitivo, giacché la D.I.A. non solo opera in stretto collegamento con tutti gli organi di p.g. ma soprattutto è un soggetto destinatario di ogni possibile cooperazione da parte di tutti gli ufficiali di p.g., ex art. 3 comma 3 e 4 l. 410/91. E ancora gli stessi organismi interprovinciali e centrali hanno l obbligo di informare costantemente il personale investigativo della D.I.A., incaricato di effettuare indagini collegate, sugli elementi informativi e investigativi di cui siano venuti comunque in possesso e sono tenuti a svolgere, congiuntamente con il predetto personale, gli accertamenti e le attività investigative eventualmente richiesti. Ferma rimanendo la possibilità di disporre della D.I.A. nelle altre due articolazioni, cioè delle investigazioni preventive e delle relazioni internazionali. Per quanto concerne i rapporti tra le singole D.D.A. e la D.I.A., non c è dubbio che in base alla strutturazione organizzativa creata dal ministro dell Interno con apposito d.m., ogni delega d indagine deve necessariamente affluire al vertice del Reparto (incaricato delle investigazioni giudiziarie) per poi essere smistata al gruppo del centro operativo all uopo costituito e preesistente. Questo modello organizzativo tende ad attuare al meglio la funzionalità dell impiego della p.g., attraverso due importanti strumenti: 1) l accentramento delle deleghe e la possibilità di monitorare in ogni momento lo stato delle informazioni disponibili e le consistenze delle risorse umane utilizzate per compiti di indagini; 2) la flessibilità della struttura e la mobilità nel territorio, con la possibilità di adeguare le forze alle necessità investigative del momento senza tener conto di articolazioni territoriali. Un punto importante consiste nella individuazione degli strumenti attraverso i quali si concretizza l impulso nella finalità della garanzia della funzionalità dell impiego della p.g.. L impulso del procuratore nazionale antimafia finalizzato alla funzionalità dell impiego della p.g. nelle sue varie articolazioni consiste come si è sopra detto nella messa a disposizione del procuratore distrettuale degli elementi raccolti, i quali possono essere: a) la semplice e nuda notizia che una determinata forza di polizia ha compiuto o sta compiendo investigazioni o indagini delegate circa un determinato argomento d interesse del procuratore distrettuale; b) il contenuto dei riscontri investigativi acquisiti dalla forza di polizia in modo da determinare un duplice arricchimento informativo del procedimento di indagine del procuratore distrettuale e del quadro informativo già emerso dall attività della D.N.A., che è a conoscenza di una indagine fatta da un organo di p.g. e può quindi comunicare e dare impulso al procuratore distrettuale. Secondo una ricostruzione, invece, l impulso non può che esprimersi attraverso la indicazione di utilizzare alcuni mezzi di prova o l invito ad acquisire elementi di prova e pertanto a configurare giuridicamente l impulso non basta la mera trasmissione cartolare di atti. Ma non si vede perché non possa configurarsi l impulso anche in quell altra maniera, dal momento che l impulso nel suo aspetto contenutistico non è definito. Prima di tutto perché anche con la mera trasmissione di atti cartolari può essere implicito quell invito e, in secondo luogo, perché l impulso nella sua configurazione minima è nient altro che attivazione di indagini e, come tale, può assumere qualunque forma. Il problema è semmai se il procuratore distrettuale può legittimamente esprimere il suo dissenso dall invito

13 propostogli com è stato rilevato da taluno adducendo di preferire una diversa strategia d indagine. E rispetto a queste fattispecie, non vi sono rimedi di sorta, eccetto che nell ipotesi di indagini collegate dove l inosservanza dell impulso potrebbe costituire inosservanza del coordinamento e dar vita al procedimento di cui alla lett. h) del comma 3 dell art. 371-bis c.p.p. sempreché sussistano gli altri presupposti. Non è operante nemmeno l applicazione, né l avocazione. L avocazione presuppone l inerzia, ma è difficile configurare l inerzia nell ambito di un indagine preliminare che si sta compiendo, giacché l inerzia non può che coincidere e consistere nel mero decorso del termine previsto dalla legge per la definizione della stessa senza che l indagine sia conclusa. Ma in questo caso opera l avocazione del procuratore generale presso la Corte di appello ex art. 412 c.p.p., sicché il procuratore nazionale antimafia non potrebbe procedere all avocazione di indagini al di fuori dai casi previsti dalla lett. h) del comma 3 dell art. 371-bis c.p.p., cioè quando vi è inerzia o mancato o inosservanza del coordinamento nelle indagini collegate. Non soccorre nemmeno l applicazione che nel caso di specie sarebbe un avocazione strisciante. Infatti, l applicazione non è prevista formalmente come rimedio per correggere l inosservanza delle attività di impulso (finalizzate alla funzionalità dell impiego della p.g.) all interno di un indagine non collegata. Essa può essere disposta solo nei limiti di cui alla lett. b) del comma 3 dell art. 371-bis c.p.p.. Dal che consegue che l attività di impulso per garantire la funzionalità dell impiego della p.g., da parte del procuratore nazionale antimafia non è ben disciplinata e, comunque, essa deve trovare dei limiti ben precisi, come peraltro aveva indicato il C.S.M. nella relazione sulla D.N.A. adottata il 26 gennaio Altrimenti la stessa fisionomia della D.N.A. rischia di essere trasfigurata in senso opposto al modello tracciato dalla legge. Tali limiti discendono conclusivamente dal fatto che la D.N.A. non è in rapporto di sovraordinazione con le procure distrettuali, dal fatto che l impulso non è tipizzato, sia infine dalla considerazione che non vi sono correttivi all inosservanza dell impulso.

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