RAPPORTO DI VALUTAZIONE INTERMEDIA

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1 RAPPORTO DI VALUTAZIONE INTERMEDIA SERVIZIO DI VALUTAZIONE INDIPENDENTE INTERMEDIA DEL QCS OB di Vision & Value The London School of Economics and Political Science 30 Dicembre 2003 (prima parte)

2 INDICE SINTESI, PRINCIPALI CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI...5 PREMESSA PARTE I - DEFINIZIONE DEL DISEGNO DI VALUTAZIONE DEL QCS ATTIVITÀ SVOLTE NELLA DEFINIZIONE DEL DISEGNO DI VALUTAZIONE FOCALIZZAZIONE DEL PROGETTO E DELLA PRIMA FASE DELLA VALUTAZIONE LA RICOSTRUZIONE DELLA TEORIA GENERALE DEL QUADRO COMUNITARIO DI SOSTEGNO IPOTESI E METODI PER LA VALUTAZIONE E SCELTA DEI CASI DOMANDE DI VALUTAZIONE E LA STRUTTURA DEL RAPPORTO PIANO DELLE ATTIVITÀ PARTE II LA VALUTAZIONE COMPLESSIVA DEL QCS LA SITUAZIONE DI PARTENZA IL SISTEMA QCS GLI OBIETTIVI GENERALI E LA STRATEGIA AD ESSI SOTTESA IL SISTEMA DEI PROGRAMMI DI SPESA E DEGLI ASSI COME ELEMENTO OPERATIVO DI ATTUAZIONE DEL QCS LE RELAZIONI TRA QCS E ALTRE POLITICHE GESTITE DA ALTRI SOGGETTI ISTITUZIONALI GLI STRUMENTI GESTIONALI DEL QCS IL SISTEMA DI INCENTIVAZIONE ISTITUZIONALE Il sistema premiale Il sistema degli standard minimi IL CIRCUITO DI DELIBERAZIONE E CONFRONTO I Comitati di sorveglianza I Gruppi di lavoro I Forum delle parti economiche e sociali IL CIRCUITO DI CONTROLLO, MONITORAGGIO E VALUTAZIONE LE AZIONI DI SISTEMA E DI ASSISTENZA TECNICA...109

3 2.3 GLI EFFETTI SULLE CAPACITÀ ISTITUZIONALI GLI EFFETTI SULLA CAPACITÀ DI GESTIONE DEI PROGRAMMI DI SVILUPPO DELLE AMMINISTRAZIONI TITOLARI GLI EFFETTI SULL ATTIVITÀ ORDINARIA DELLE AMMINISTRAZIONI TITOLARI GLI EFFETTI SULLE ALTRE AMMINISTRAZIONI IL RUOLO DEL QCS NELLO SVILUPPO DELLA RETE DEI CENTRI PER L IMPIEGO IL CONTRIBUTO DEL QCS AL COMPLETAMENTO NELL ATTIVAZIONE DI SPORTELLI UNICI APPROFONDIMENTI SU VARIABILI ESOGENE DI PARTICOLARE CRITICITÀ I RISULTATI ED I LIMITI DEL PARTENARIATO L ACCELERAZIONE DEL DECENTRAMENTO LE AZIONI DI INFORMAZIONE E LE ASPETTATIVE DELLA SOCIETÀ CIVILE GLI EFFETTI DEL QCS SULL AMBIENTE DI RIFERIMENTO L ANALISI PER ASSI ATTRAVERSO GLI INDICATORI DI CONTESTO PRIMI ESITI E VALIDITÀ DEI CANALI DI IMPATTO ANALISI E INTEGRAZIONI ALLE VARIABILI DI ROTTURA PARTE III - GLI EFFETTI DEL QCS PER TEMI E PRIORITÀ TRASVERSALI SERVIZI DI TRASPORTO SERVIZI IDRICI LA PROGRAMMAZIONE INTEGRATA TERRITORIALE SVILUPPO URBANO CONTRIBUTO ALLA STRATEGIA EUROPEA PER L OCCUPAZIONE CONTRIBUTO ALLO SVILUPPO DELLA SICUREZZA, DELLA LEGALITÀ E DELL EMERSIONE CAPACITÀ DI PROMOZIONE DELLE PARI OPPORTUNITÀ SVILUPPO DELLA INTERNAZIONALIZZAZIONE SVILUPPO DELLA SOCIETÀ DELL INFORMAZIONE SVILUPPO RURALE SVILUPPO DELLA RICERCA E DEL TRASFERIMENTO TECNOLOGICO TURISMO

4 SECONDA PARTE 3.13 RISORSE CULTURALIERRORE. IL SEGNALIBRO NON È DEFINITO RISORSE AMBIENTALIERRORE. IL SEGNALIBRO NON È DEFINITO PESCA...ERRORE. IL SEGNALIBRO NON È DEFINITO. 4 REVISIONE DELLA VALUTAZIONE EX ANTEERRORE. IL SEGNALIBR 5 PROSSIMI PASSI ERRORE. IL SEGNALIBRO NON È DEFINITO. * DA VALUTAZIONI TEMATICHE 4

5 SINTESI, PRINCIPALI CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI Lo stadio di avanzamento della nostra riflessione è ancora parziale. I risultati sono il prodotto di una indagine approfondita e le nostre ipotesi sono spunti progettuali che richiedono verifiche (per valutarne la fattibilità amministrativa e di consenso ) da parte dell Amministrazione ed approfondimenti per renderle maggiormente operative. Quali in prima battuta le conclusioni del nostro rapporto? E quali le indicazioni di miglioramento che il valutatore indipendente fornisce all Autorità di Gestione del Quadro Comunitario di Sostegno? Presentiamo di seguito in breve l approccio metodologico (che descriviamo in dettaglio nel prossimo capitolo) e, subito dopo, le prime evidenze che emergono dalle analisi per settori e per assi. Il cuore del rapporto è però nello studio delle capacità istituzionali e del miglioramento dei meccanismi concepiti per facilitarne la crescita. Le risposte alle domande di valutazione corrispondono ai questiti che abbiamo progressivamente identificato nel disegno di valutazione e contengono una sintesi dei riscontri fatti sulla efficacia del processo di attuazione, nonché l identificazione delle aree nelle quali costruire gli interventi correttivi. Le ipotesi di miglioramento sono relative a ciascuna delle specifiche componenti di quello che chiamiamo Sistema QCS e dunque i suggerimenti sono relativi a modifiche dell impianto organizzativo e concettuale che l Autorità di Gestione promuove e sostiene. Alcuni di essi sono attivabili in tempi brevi (e sono finalizzabili alla revisione di metà percorso da completare nei prossimi mesi), altri presentano complessità (regolamentari, di consenso, di ampiezza dei cambiamenti richiesti) che li collocano in tempi medio lunghi (quelli della definizione del prossimo ciclo di programmazione). Approccio metodologico La necessità di fornire risposte in tempi brevi ha orientato il nostro lavoro verso tre scelte metodologiche fondamentali: 1. una forte enfasi sulla ricostruzione della teoria del QCS; tale teoria difficilmente ricavabile sulla base della sola lettura dei documenti di programmazione disegna un processo organizzativo ma anche una serie di ipotesi di concatenazione tra decisioni e fatti che ne conseguono; la valutazione indipendente è nella impostazione concordata con l Amministrazione la verifica della validità della teoria e della previsione che essa fa sulle intensità di tali relazioni tra fasi del processo di attuazione; all effettivo materializzarsi del percorso che il QCS ipotizza, è, del resto, legata la possibilità che il QCS produca il valore aggiunto che dal QCS stesso si attende; 5

6 2. a ciascuna delle ipotesi della teoria del qcs corrispondono una serie di domande sulla efficacia del processo di attuazione; 3. a tali domande il valutatore fa corrispondere una serie di ipotetiche risposte che vengono verificate attraverso analisi specifiche per settore e casi realizzati con l intento di capire cosa stia realmente succedendo a valle del processo di attuazione. Tale approccio ha comportato una notevole interazione tra metodi (e dunque la mobilitazione di un gruppo di lavoro molto interdisciplinare), nonché un rapporto assai intenso tra valutatore e amministrazione (attraverso lo Steering Group). Tale percorso iterativo è, a nostro avviso, l unico possibile rispetto alla complessità della domanda valutativa (più ampia di quella che avremmo affrontato se avessimo dovuto semplicemente misurare l impatto). Tale iterazione - destinata a continuare fino al termine della valutazione - è stato resa possibile dal forte investimento che l amministrazione ha fatto su questo progetto. Prime evidenze dall analisi generale e quella per assi e settori A questo stadio di avanzamento del QCS, più che gli effetti di tipo economico e sociale (generali e per settore di intervento) sono rilevanti gli effetti sulle capacità istituzionali. La risposta puntuale alle domande valutative per settore è, dunque, da perfezionare nella seconda parte del progetto ed, in effetti, molte delle analisi per settore sono, ad oggi, finalizzate a capire in che misura, nelle diverse aree dell amministrazione, l avanzamento organizzativo ed istituzionale sta procedendo. I risultati sull ambiente esterno sono segnali rilevanti ma non definitivi. Al momento ci sembra opportuno segnalare che: 1. in termini generali gli obiettivi che complessivamente il QCS si poneva in termini di forte crescita (superiore alla media europea) a partire dalla seconda parte del ciclo di programmazione, appaiono essere ancora conseguibili; esiste, tuttavia, un ritardo dovuto principalmente al peggioramento della congiuntura internazionale, ma anche al più lento avvio - rispetto alle ipotesi iniziali - delle politiche del QCS, dovuto sia ad un più graduale profilo temporale della spesa pubblica in conto capitale nel Mezzogiorno, sia alla mancanza di forti segnali nelle dinamiche degli indicatori collegati alle necessarie discontinuità nelle aspettative e nei comportamenti dei mercati e degli operatori (variabili di rottura). Le simulazioni compiute mostrano che il recupero è possibile, ma richiede una piena e convincente realizzazione delle politiche previste nella seconda fase del ciclo di programmazione. (vedi capitolo sulla revisione della valutazione ex ante ); il tasso di occupazione appare, invece, ancora molto lontano sia dai traguardi fissati per il 2005 dal Piano Nazionale per l Occupazione (58,5%) sia da quelli della Strategia Europea dell Occupazione per il 2010 (70%) e tale preoccupazione diventa ancora magiore se si osserva l andamento dell occupazione femminile; 2. il ritardo nella produzione delle discontinuità appare confermato come abbiamo accennato - dalle variabili di rottura il cui miglioramento dovrebbe anticipare (nella logica del QCS) l espansione economica che gli obiettivi generali descrivono; un esame delle variabili di rottura disegna un panorama con alcuni segnali di miglioramento (esportazioni, attrazione di consumi turistici, attrazione di investimenti esteri) ed altri di peggioramento (specializzazione in settori in 6

7 espansione, differenziale nei tassi sugli impieghi); i miglioramenti sono, però, quasi sempre dovuti ad una dinamica positiva che riguarda l intero Paese e non corrispondono a riduzioni del gap nei confronti del Centro Nord (con l eccezione della propensione all intensità di accumulazione di capitale, laddove l Obiettivo 1 mostra prestazioni migliori del Centro Nord), mentre i peggioramenti sono, in parte, spiegati da qualche difetto nella costruzione dell indicatore (ad esempio nel caso della criminalità); in generale, non si legge, comunque, nei parametri di rottura né una ulteriore crisi ma neppure la discontinuità che il QCS deve conseguire; 3. la maggioranza degli indicatori che misurano l evoluzione dei fenomeni che il QCS considera rilevanti, confermano che non esiste un Mezzogiorno inteso come area omogenea; le disaggregazioni per regioni e province dicono che le differenze tra aree sono sensibili sia in termini assoluti che in termini di evoluzione nel tempo di alcune variabili 1 ; non tutte le aree sono in ritardo (almeno non rispetto alle medie nazionali) ed alcuni relativi peggioramenti delle Regioni obiettivo 1 appaiono statisticamente spiegati solo da alcune di esse 2. A queste che sono indicazioni complessive, si aggiungono delle prime evidenze sul funzionamento del QCS per assi 1. La valutazione tematica sull ambiente evidenzia che l organizzazione prevista dal QCS per gli interventi ambientali appare adeguata (pertinente e rilevante) a livello regionale, mentre a livello nazionale le molte e sostanziali differenze tra programmi - e tra amministrazioni consiglierebbero assetti variabili, da applicare caso per caso e probabilmente fase per fase (del programma). I POCS, al momento non costituiscono condizione né necessaria né sufficiente per un ottimale cooperazione tra AdG ed AA: POCS articolati bene ma non applicati o applicati male supportano meno l integrazione operativa delle AA e delle TF rispetto a POCS più schematici, tuttavia integrati nei fatti da attività non previste e formalizzate nel documento. 1 Ad esempio, l indice di specializzazione che indica un vantaggio della Campania e della Basilicata rispetto alle medie nazionali o, in maniera ancora più clamorosa, l indice di criminalità che, addirittura, indica che, praticamente, una sola Regione (la Campania) spiega buona parte dello svantaggio del Mezzogiorno nel suo complesso e quasi tutto il peggioramento della variabile negli ultimi due anni. Analoghi messaggi possono, del resto, arrivare dalla disaggregazione su base provinciale della variabile obiettivo generale: alcune province (Sassari, Siracusa) registrano, infatti, da tempo un prodotto interno per lordo per abitante superiore alla soglia (settanta cinque per cento) al di sotto della quale le Regioni si qualificano come Obiettivo 1. 2 La differenziazione del Mezzogiorno in termini di fenomeni reali che si sviluppano è, tuttavia, contraddetta da una percezione del Mezzogiorno come area con tratti economico sociali comuni che continua a prevalere fuori dalle Regioni Obiettivo 1. Tale percezione è in parte illusoria, ed ha, tuttavia, effetti reali nell approccio al Mezzogiorno di una quota rilevante dei grandi gruppi finanziari ed industriali (lo dimostra come sia, nonostante le differenze, omogenea la penalizzazione delle diverse aree del Sud in termini di differenziale sui tassi per gli impieghi tra Obiettivo 1 e Centro Nord). Una ipotesi che il valutatore trova interessante sviluppare è capire se un effetto indesiderato del QCS possa essere stato quello di aver ostacolato l emersione di questa diversificazione nelle percezioni esterne, nonchè lo sviluppo di politiche pubbliche e private che superassero il concetto probabilmente obsoleto di mezzogiorno. 7

8 La collaborazione tra AdG e AA in generale si è mostrata importante in tre momenti cruciali: la predisposizione dei bandi, l identificazione di batterie di indicatori ambientali, la progettazione e selezione dei PIT (in ambito POR). Sia pure con visibili differenze nei diversi PO, si può affermare che complessivamente il valore aggiunto dell AA in tali momenti è stato consistente. Il sistema degli indicatori non sembra rispondere efficacemente alle necessità di conoscenza degli effetti delle realizzazioni dei PO sul contesto ambientale. Gli indicatori ambientali previsti nei CdP rappresentano, rispetto a quelli indicati nelle VEA, un minimo comune limitato al soddisfacimento delle prescrizioni comunitarie sul Programma. Tutti gli aspetti delle interazioni tra attori della governance ambientale si riferiscono ad un livello di operatività tecnico, sia pure ad alto livello nella gerarchia amministrativa. Nulla però, all interno di qualsivoglia insieme di prescrizioni del QCS, può sostituire la presenza di un commitment a livello decisionale. Questi messaggi sulla questione delle capacità istituzionali che provengono dal settore sono coerenti e funzionali allo sviluppo delle indicazioni complessive sulla organizzazione del QCS. Le ipotesi di miglioramento specifiche per la priorità sono contenute nella valutazione tematica presentata nella terza parte del rapporto. 2. L analisi valutativa sulle risorse culturali ha preso in considerazione il modo con cui ogni Regione ha proceduto nell attuazione del proprio CdP, approfondendo anche gli aspetti gestionali attraverso alcuni casi di studio, scelti tra i diversi progetti integrati. E stato possibile, in questo modo, identificare taluni modelli ricorrenti sotto il profilo procedurale, territoriale, socio-economico e gestionale. Lo sforzo di modellizzazione dei dati finanziari per singoli progetti, ha fatto emergere come principale criticità, e quindi come nodo centrale dell analisi, il rapporto tra PIS progettazione integrata settoriale (intesa come integrazione a livello regionale di interventi settoriali sul patrimonio culturale) e PIT progettazione integrata territoriale (intesa come integrazione a livello locale di interventi intersettoriali). Rispetto a questa questione emergono approcci differenziati, tuttavia il modello prevalente e pressoché esclusivo è basato sullo sviluppo turistico-culturaleambientale, con scarsa attenzione salvo alcune eccezioni agli altri comparti della filiera legata alla valorizzazione dei beni culturali (editoria, restauro, oggettistica, eventi, istruzione e formazione, ambiente culturale). Per quanto riguarda gli impatti istituzionali, si riscontrano effetti differenziati a livello regionale centrale (prevalente l interesse verso il controllo delle procedure attuative e soprattutto della spesa) e a livello locale (prevalente l interesse verso la ricerca di nuove forme di gestione del territorio e del partenariato economico, sociale e istituzionale). Il Ministero Beni ed Attività Culturali, attraverso lo strumento dell Accordo Programma Quadro (rilevante anche sotto il profilo finanziario) non sempre si è inserito o gli è stato consentito di inserirsi efficacemente in questa dialettica. Importante, a questo punto, sarà perciò il contributo che potrà essere dato attraverso il PON ATAS. All interno della problematica istituzionale, l aspetto gestione degli interventi a regime suscita attenzioni rilevanti, forse eccessivamente enfatizzate. L impressione, in questa fase intermedia del ciclo, è che le teorizzazioni ed i modelli proposti siano 8

9 meno interessanti di alcune esperienze emergenti dalle indagini di campo, sulle quali andrebbe approfondita l osservazione e l analisi. 3. L attuazione delle misure del QCS che maggiormente dovrebbero contribuire al conseguimento degli obiettivi della strategia europea per l occupazione fa emergere che le amministrazioni pubbliche del Mezzogiorno non hanno ancora del tutto colmato un ritardo in termini di ridefinizione delle proprie politiche della formazione e delle politiche attive sul funzionamento del mercato del lavoro. Tale ritardo (che comunque non è generalizzato a tutte le amministrazioni e tutte le misure) si riflette anche in una complessiva carenza (relativamente all importanza degli interventi in questione) degli strumenti di monitoraggio e valutazione decentrati. Ciò affatica il governo degli interventi dell Asse III e più in generale del FSE. La revisione recente della stessa strategia europea per l occupazione, del resto, se da un lato avvicina tale strategia a quella (distinta) che è finalizzata alla coesione, dall altro suggerisce un ripensamento dell impianto programmatorio rispetto al contributo che il QCS può fornire alla SEO; in particolar modo, se politica di coesione e strategia europea per l occupazione vengono riconosciuti come politiche distinte anche se correlate, bisogna, ai fini del prossimo ciclo, considerare probabilmente la necessità di dedicare in maniera ancora più finalizzata una specifica unità programmatoria del QCS ed un sistema di governo specifico agli interventi finalizzati agli obiettivi della SEO. La riflessione sulla ricerca mostra, a questo stadio di approfondimento, differenze molto forti tra amministrazioni in termini di capacità di attivare collegamenti con il mondo della innovazione tecnologica, coinvolgere le imprese, concepire e realizzare programmi di spesa impegnativi. Non è ancora chiaro in che misura nell ambito della ricerca le amministrazioni facciano scelta di settori e stadi di sviluppo della ricerca, se tali eventuali scelte siano giustificate dalla domanda interna o internazionale, se il QCS incoraggi non solo investimenti ma la promozione di quella cultura dell innovazione che è fondamentale per sostenere economie che decidano di puntare sull innovazione. 4. La programmazione integrata territoriale fa emergere (l analisi è ancora da sistematizzare) una significativa diversificazione di esperienze. A buoni programmi 3 non corrispondono necessariamente progettazioni di elevata qualità e viceversa progetti interessanti sembrano essere compatibili con programmazioni affrettate. In alcuni casi le esperienze appaiono innovative ed in grado di superare anche alcuni dei limiti implementativi della programmazione territoriale tipica del periodo precedente all attuale ciclo; spesso, si nota, tuttavia, ad un livello sub regionale una carenza di capacità istituzionali e manageriali e di autonomia finanziaria degli organismi chiamati a gestire questi programmi. I PIT riescono, in definitiva, ad esprimere anche eccellenze e tuttavia l intero processo di programmazione territoriale e di crescita delle capacità non appare presidiato da processi di sviluppo sufficientemente strutturati. 9

10 Per ciò che concerne gli interventi sul turismo (rilevanti vista la priorità assegnata dal QCS e da una qualsiasi analisi del potenziale di diverse aree Obiettivo 1) sembrano scontare un ritardo in termini di sviluppo di strumenti di intelligenza (analisi della clientela propria e di quella potenziale, dei concorrenti e del proprio posizionamento relativo) e di comunicazione della propria offerta. Una riflessione ulteriore andrebbe sviluppata sul rapporto (spesso un po confuso) tra turismo e risorse culturali, nonché sulla efficacia della scelta di non aver dedicato al turismo un asse specifico della programmazione. Gli interventi sullo sviluppo rurale dimostrano che raramente le Regioni sviluppano una strategia che attiva tutte le misure, tutte le leve previste dal QCS per intervenire nel settore. Raramente la crescita delle aree rurali evidenzia un approccio di tipo strategico e lo stesso succede per ciò che concerne la valorizzazione delle filiere. 5. L analisi dell Asse Cinque ha compiuto una prima verifica del se e fino a che punto ci sia stata l attivazione di strategie di sviluppo differenziate a livello regionale e subregionale per rispondere alle diverse potenzialità territoriali, in particolare delle grandi città quali snodi da cui passano le innovazioni istituzionali e socioeconomiche. Si sono scelti i casi di best practices di Napoli e Catania che profilano due strategie diverse di innesco di sviluppo, rispettivamente basate sulla continuità di leadership politica locale coinvolta in prima persona e sullo sviluppo del partenariato con università e settori di servizi avanzati. In entrambi i casi si è osservata la traduzione della strategia di rottura del QCS in progetti integrati, di cui uno a valenza sub-comunale (Napoli) e l altro sovra-comunale (Catania). 6. L Asse sei raccoglie alcune delle politiche più innovative (società informazione, internazionalizzazione, sicurezza) e, peraltro, produce innovazione anche nelle politiche dei trasporti (con una enfasi al riequilibrio modale ma, soprattutto, una attenzione molto più forte allo sviluppo di una strategia complessiva). Tali innovazioni appaiono tutte aver prodotto risultati rilevanti di crescita di capacità istituzionali (al ministero innovazione e tecnologie, al ministero esteri e quello delle attività produttive, al ministero dell interno e quello dei trasporti, presso le diverse amministrazioni regionali) e di primi esiti (rilevanti le prestazioni registrate da quelli dedicati all avanzamento delle pratiche di governo elettronico, ma anche il riequilibrio modale va nella direzione auspicata dal programmatore, mentre importanti sembrano essere le prestazioni in termini di propensione all esportazione e capacità di attrazione di investimenti esteri che le politiche di internazionalizzazione hanno assecondato). Tuttavia quasi dappertutto questi percorsi virtuosi appaiono da consolidare, difendere, sviluppare ulteriormente nella seconda metà del ciclo di programmazione. Le risposte alle domande di valutazione Sulla base del lavoro di valutazione complessivo (sull andamento di alcuni indicatori particolarmente rilevanti), di quello per assi (che è, come abbiamo detto, 10

11 ancora incompleto), nonché sulla base dei riscontri dei casi e dell analisi dei meccanismi gestionali, possiamo, dunque, sintetizzare i principali risultati del progetto che corrispondono ad altrettante risposte per ciascuna delle domande valutative che precisiamo nella parte metodologica. A ciascuna risposta è collegata una prima identificazione di riflessioni strategiche per il futuro che specifichiamo nel paragrafo successivo sulle ipotesi di miglioramento. Emergono dunque nove risposte principali ai quesiti (nel capitolo sulla metodologia essi sono esplicitati) che la valutazione intermedia ha posto: 1. Il QCS dopo il grande sforzo iniziale sembra aver in parte esaurito la propria capacità di rapportarsi ai territori. O per meglio dire tale capacità si esaurisce laddove la concertazione iniziale non è diventata metodo ordinario di assunzione di decisioni. La perdita di apertura può ridurre (nella prossima fase di riprogramazione) la capacità di differenziarsi per area (regioni diverse ma anche diversi territori sub regionali) e di adattarsi in maniera sufficientemente veloce ad una modifica delle situazioni di riferimento (intendendo per esse sia quelle amministrative istituzionali che economico sociali). In realtà, lo sforzo fatto all inizio del ciclo non può essere ripetuto. Naturalmente il QCS (le amministrazioni) si concentrano sulle proprie scadenze e ciò può avere come conseguenza quella di ridurre progressivamente lo spazio per la innovazione a favore dell adempimento. Se inizialmente il QCS ha investito in un momento che oltre che di identificazione di progettualità, è stato di crescita culturale, nella seconda metà è necessario che il confronto tra amministrazioni titolari e soggetti portatori di interessi sia sulla base della ricerca della massima efficienza possibile. L atteggiamento delle amministrazioni può, a nostro avviso, diventare più positivo se chi si propone dall esterno riesce a proporre soluzioni e ad apportare valore aggiunto. In realtà l analisi del territorio (comunque più diffusa e radicata di quanto non lo fosse nella passata programmazione) continua ad essere pienamente efficace laddove essa diventa metodo ordinario e nel merito delle questioni (in alcuni contesti ad esempio il caso sulla Società dell Informazione in Basilicata, ciò è avvenuto). Per riuscire a riportare il QCS verso il territorio è, a nostro avviso, importante rivedere l ingegneria degli strumenti specifici che sono deputati al collegamento tra Amministrazioni e parti (non solo quelle economico sociali) ed a questo tema sono dedicati gli approfondimenti sui Comitati di Sorveglianza, i Forum, i Gruppo di Lavoro. 2. Il Quadro Comunitario di Sostegno si presenta come un atto di programmazione il cui livello di complessità (organizzativa e concettuale) e di ambizione è particolarmente elevato. Tale complessità produce, tuttavia, un problema informativo che si riflette sia sulla chiarezza degli obiettivi che sul funzionamento dei suoi meccanismi attuativi. La griglia degli obiettivi articolati in indicatori posti a diverso livello non chiarisce sempre il collegamento tra di essi e quello delle unità programmatorie (programmi, assi, misure, azioni). Ciò può disperdere la capacità dell impianto strategico di responsabilizzare amministrazioni, responsabili di misure su specifici traguardi. 11

12 Inoltre alcune delle scelte strategiche fondamentali (ad esempio quella del canale di impatto incentrato sulle variabili di rottura) sono, anche per la complessità concettuale, scarsamente conosciute. Quello che era un messaggio politico (e dunque una leva di cambiamento della cultura della programmazione) tradotto in una teoria di funzionamento del sistema, rischia di diventare una scelta puramente tecnica ridimensionata rispetto alle previsioni iniziali. Le ipotesi di miglioramento sono, nel medio periodo, di reimpostare il sistema in maniera che l articolazione di tutti gli obiettivi (da ridurre) e quella delle unità programmatorie siano maggiormente riconducibili tra di loro. La nostra ipotesi è di cominciare ad utilizzare la seconda metà del ciclo di programmazione per sperimentare sistemi in grado di responsabilizzare amministrazioni e dirigenti su risultati di esito o di impatto. Bisogna inoltre completare il percorso di razionalizzazione del circuito di monitoraggio e valutazione. Al problema del monitoraggio dedichiamo l avvio di un approfondimento che sottolinea quanto in realtà sia determinante rispetto alla questione tecnologica quella del consenso della rete di soggetti che alimentano e vengono informati dal sistema. 3. Stanno aumentando le capacità istituzionali (in maniera differenziata per Regioni e con una forte differenza tra livello regionale e quello locale), ed il QCS sta contribuendo in maniera significativa a questo risultato. Rilevante a questo proposito,oltreché gli esiti positivi connessi ai sistemi premiali (vedi oltre), i primi esiti che arrivano dai casi di Sviluppo Locale e Turismo. Gli Enti Locali, pur se dotati spesso di volontà e dinamismo particolare, dimostrano di fare scelte meno focalizzate, meno capaci di fornire valore aggiunto. La gabbia di regole, sanzioni che ha costretto le Amministrazioni Regionali ad adottare strategie (Ricerca, Trasporti, Società Informazione) e atti di programmazione complessi (in materia ambientale, ad es.) ha prodotto risultati (che vanno aldilà dl QCS) che senza il Quadro non si sarebbero probabilmente prodotti. A questo proposito il valutatore ritiene che urgente sia la necessità di capire se e come sistemi di incentivazione istituzionale, di regole possa essere replicato tra Regioni ed Enti Locali (peraltro alcune Regioni stanno già sperimentando meccanismi di questo genere). Stessa cosa è dimostrata dal fatto che, in alcuni casi (Scuola, alcune Regioni) gli uffici incaricati di gestire il QCS siano più avanti ed anzi stiano trainando gli altri nell attuazione delle riforme. Tuttavia questo fatto che il QCS è più avanti è contemporaneamente una dimostrazione di forza ed un elemento di debolezza. 4. L integrazione tra amministrazioni si sta diffondendo: i risultati però sono più nella direzione di evitare sovrapposizioni (ad esempio tra MAP e Ricerca) che in quella di trovare sinergie (che appaiono scarse anche tra risorse culturali e turismo). Rilevante ci pare la questione del rafforzamento del governo degli effetti del QCS rispetto agli obiettivi della Strategia Europea per l Occupazione che richiede di proseguire nell integrazione di messaggio e di orientamento strategico tra le 12

13 amministrazioni di coordinamento e amministrazioni responsabili del FSE ai diversi livelli. Ciò che manca ancora di più è la concentrazione. Tranne alcuni casi (Ricerca che si muove nell ambito di un Piano Nazionale o Trasporti che è responsabile di Grandi Progetti) non si riscontrano scelte specifiche. Il problema si pone in senso diverso se l obiettivo della concentrazione è quello di beneficiare chi ne ha veramente bisogno (ponendosi un problema di equità) rispetto a quello di individuare come generare sviluppo in maniera più veloce (problema di efficienza). Nel primo caso la soluzione del problema potrebbe trovarsi a livello micro (bandi, criteri di ammissione è la questione centrale nel caso dello sviluppo rurale ); nel secondo ha a che fare con un livello strategico che è dopo l enunciazione degli obiettivi politici, prima della attuazione e che però è ancora largamente assente (presuppone in molti casi analisi competitive su scala internazionale, valutazione di alternative). 6. In alcuni contesti è confermata la nostra ipotesi iniziale è, cioè, che non solo non ci sono ancora impatti (come era lecito aspettarsi). A volte, tuttavia, non si è neppure innescato quel meccanismo di modifiche dei comportamenti dei primi beneficiari, miglioramento delle aspettative che prelude ad una vera crescita. In altri ambienti, invece, i primi esiti sembrano essere stati anticipati rispetto alle previsioni. Il confronto nel caso Città che presentiamo definisce quali sono gli aspetti che fanno la differenza. Per il QCS, a nostro avviso, può derivarne una conferma di quella che era una sua intuizione iniziale: in realtà sarebbe concettualmente sbagliato immaginare che gli effetti sul territorio camminano nell ambiente target ormai senza più nessun controllo / governo da parte dell amministrazione. Il canale di impatto deve essere invece presidiato, gli esiti vanno anticipati attraverso la comunicazione, monitorati senza limitarsi a vedere la variazione delle grandezze economiche ma le reazioni delle persone nei segmenti target (imprenditori, donne, giovani), cercando di sentire attraverso una strumentazione sofisticata se le rotture stanno per arrivare, in quali contesti, sotto quali condizioni organizzative. 7. Il partenariato risulta rispetto all inizio del periodo di programmazione indebolito. Ma per tale essenziale componente del QCS vale quello che abbiamo detto in precedenza. L attuazione del Quadro può essere una sfida ma anche una opportunità notevole: in fin dei conti il problema del QCS è lo stesso che ha il partenariato: riuscire a raggiungere potenzialmente tutti i cittadini. Una analisi specifica ha approfondito questa questione ed ha identificato anche le linee attraverso le quali rilanciare il partenariato in sede di attuazione del Quadro: specializzare per temi una parte degli incontri ed una parte delle partecipazioni e dei contributi, definire strumenti che strutturino le domande da parte delle amministrazioni e l offerta del punto di vista che le parti sociali ed economiche offrono. 8. Il decentramento che condiziona la capacità dell amministrazione centrale (e dello stesso Ministero dell Economia) di orientare comportamenti e scelte risulta rispetto al 1999 accelerato (la riforma del Titolo V) ma anche più 13

14 contraddittorio (il trasferimento di conoscenze e risorse non procede con lo stesso passo dell attribuzione delle responsabilità) e dinamico (il principio di sussidiarietà comporta una flessibilità praticamente continua nella distribuzione dei poteri). Il QCS e le relazioni tra amministrazioni di livello diverso, soprattutto in quel PO laboratorio che è il PON ATAS, costituisce la palestra più avanzata di questo decentramento a geometria variabile. Del PON ATAS, peraltro, va valorizzata l innovazione e resa più flessibile la modalità di incontro tra domanda ed offerta di assistenza tecnica. La geometria variabile che, nella pratica quotidiana, sempre di più caratterizza l esercizio della allocazione di una determinata responsabilità (o programma di spesa) ad un dato livello istituzionale rappresenta, in effetti, una sfida che comporta un ripensamento della logica stessa della programmazione, della lunghezza dei suoi cicli, dei meccanismi di revisione delle architetture istituzionali che a ciascun periodo corrispondono. Ulteriore elemento di riflessione operativa è quello sulle modalità attraverso le quali competenze, informazioni si travasano tra amministrazioni a diverso livello: la scelta è spesso tra la formulazione di linee guida (orientamenti, regole, determinazione di standard) e l affiancamento. La seconda opzione (se finalizzata ad un determinato obiettivo) è più efficace ma comporta costi superiori. L esperienza del QCS sembra dimostrare che è spesso una combinazione delle due leve (ad esempio nel settore ambientale, ma anche in quello della crescita delle capacità di valutazione) a produrre i risultati migliori. Infine, molto meno avanzato è il quadro dei rapporti tra Regioni ed Enti Locali (come dimostrerebbe il caso da noi raccolto nelle risorse idriche ) e la capacità del QCS di influenzarli per come è attualmente strutturato. 8. La Politica sta facendo una differenza rilevante in termini sia di effetti del QCS sul territorio che di effetti sulle capacità istituzionali. L atteggiamento della Politica appare la variabile più fortemente differenziata nei diversi contesti regionali ed è essa quella che spiega gran parte delle differenze di prestazioni. Il risultato è che un coinvolgimento più forte, più continuo e più trasparente migliori la resa. Tali dimensioni sono nella nostra risultati dipendenti dalla forza del singolo governatore e della sua giunta, dalla sua competenza/ conoscenza delle possibilità che il QCS offre. A livello di Amministrazioni Centrali ci aspettiamo un coinvolgimento minore ma comunque dipendente dalla dimensione del PO rispetto al volume di spesa per investimenti discrezionali che quel Ministero ha a disposizione. Tuttavia, lo studio (in particolare alcuni dei casi e delle analisi per settore) dimostrerebbe che in realtà la Politica non è, del tutto variabile esogena: una buona amministrazione può e deve produrre il coinvolgimento della Politica ed, al contrario, un intervento corretto della Politica facilita e porta a compimento percorsi di crescita della amministrazione. 9. L ultimo riscontro appare collegato al primo risultato: il QCS sconta, in diversi programmi e sue manifestazioni, una sua sostanziale solitudine e l auto referenzialità della sua classe dirigente. 14

15 Il QCS appare solo anzi lo è di più rispetto al 1999 nei confronti del resto della PA (ciò riduce la sua efficacia come strumento di attivazione di cambiamento organizzativo), della Politica, delle parti sociali ed economiche, e soprattutto della Società Civile. Nonostante il miglioramento generalizzato di capacità e plausibilmente di risultati, la Società civile appare oggi meno sensibile: ad esempio, sui PIT sembra che sia mobilitata meno aspettativa ed impegno di quanto non lo sia stato sulle altre esperienze di sviluppo locale (Patti Territoriali, ad esempio) della passata programmazione. Tentativi peraltro coraggiosi di suscitare aspettative (come quello della diffusione della cultura della legalità in aree ad alto tasso di criminalità) scontano alcune difficoltà. Il QCS ha, a nostro avviso, bisogno di riuscire, tra le altre cose, a considerare come seria, importante la sfida del consenso. Ha bisogno di dialogare con chi è più esterno, di raggiungere i propri utenti accorciando i canali di impatto (come fa per vocazione del Ministero nel PON Scuola) e raggiungere più velocemente i destinatari. Ha bisogno, inoltre, di una vera e propria azione di marketing di sé stesso che gli strumenti di informazione e pubblicità riescano solo parzialmente a soddisfare. Le risposte alle domande di valutazione sono quindi il presupposto per la identificazione di specifici interventi sulla struttura del QCS. Ipotesi di intervento Le ipotesi di intervento sono, come abbiamo detto più volte, a livello del QCS e,dunque, nostro interlocutore principale è l AdG del QCS. Tuttavia, poiché il Disegno di Valutazione prevede anche la fornitura di indicazioni che possono essere utili nella negoziazione del prossimo ciclo di programmazione, alcune osservazioni si spingono anche a livello di impianto regolamentare complessivo. Su questo secondo aspetto l interlocutore è anche la Commissione Europea. Infine, dal nostro lavoro ed in particolare dall analisi delle politiche trasversali emergono indicazioni che potremmo sviluppare anche in funzione delle riflessioni che le singole AdG dei PO stanno facendo. Strategia. L elemento della discontinuità delle caratteristiche di contesto come scelta fondamentale si conferma come decisione di grande importanza e grande attualità. Tuttavia, lo abbiamo già detto, tale strategia và probabilmente resa più chiara e meglio conosciuta, in grado di cambiare in maniera pervasiva la cultura della programmazione e dell attuazione a tutti i livelli. In questo senso, la strategia può essere migliorata chiarendo la sua architettura logica. Nel medio lungo periodo, come si diceva, le variabili di rottura del QCS, il cui scopo è quello di evidenziare il processo di cambiamento durante l attivazione del programma, possono essere migliorate. In particolare si sottolinea l esigenza di: a) una maggiore specificazione e disaggregazione delle variabili di rottura già esistenti; b) una ricostruzione di serie temporali più lunghe per le singole variabili; 15

16 c) una maggiore disaggregazione territoriale, possibilmente a livello provinciale; d) un maggiore raccordo con gli indicatori di contesto dei principali assi del QCS; e) un collegamento più chiaro con gli obiettivi generali. Le variabili di rottura, verrebbero, dunque, confermate e rafforzate come snodo del processo di programmazione e tuttavia verrebbero valorizzate come elemento in grado di responsabilizzare l amministrazione ed ancora di più la politica. Si può inoltre immaginare una negoziazione di traguardi su ciascuna variabile ed azioni comunicative mirate che comunichino ai cittadini (o a specifici segmenti) le previsioni che ciascuna amministrazione pensa di poter conseguire. Un ulteriore semplificazione e razionalizzazione può essere anche ipotizzata all interno degli assi tra obiettivi di diverso livello e diverse misure. Il breve termine, la seconda parte del ciclo di programmazione dovrebbe essere, a nostro avviso, utilizzata per cominciare a fare sperimentazioni di meccanismi di responsabilizzazione su outcomes. Una ipotesi è dedicare una premialità anche piccola al raggiungimento di dati traguardi sulle variabili di rottura. Collegamento con altre politiche pubbliche. Le integrazioni con le strategie di internazionalizzazione e con le politiche sul mercato del lavoro sono state analizzate in analisi specifiche nella parte III. Quelle con le riforme della amministrazione pubblica sono in effetti distribuite in diverse parti del rapporto. In generale la sensazione è che il QCS non venga utilizzato abbastanza per il valore che potrebbe fornire: poter essere un laboratorio di modelli e soluzioni che naturalmente si diversificano e forniscono prestazioni distinte. L ipotesi preliminare è di utilizzare l esperienza del QCS come strumento di supporto alle decisioni per chi governa politiche più ampie. Questa dimensione è, per la verità, già valorizzata da una serie di raccolte di analisi e casi studio che strutture come Formez realizzano. Il sistema dei PO e degli assi, e la scelta allocativa tra di essi. Va certamente confermata la scelta di regionalizzare i programmi operativi. Le Regioni investono tendenzialmente di più (in termini politici, di cambiamento) nella programmazione comunitaria e sono certamente maggiormente in grado di percepire le differenze tra territori. Per ciò che concerne i PON bisognerà evidentemente rivedere la fattibilità alla luce delle evoluzioni istituzionali ancora in corso. In teoria, una struttura come il PON ATAS, rafforzata come abbiamo accennato, potrebbe costringere maggiormente le amministrazioni centrali a considerare il rapporto con le Regioni come propria missione istituzionale centrale e offrire maggiore margini di flessibilità nella programmazione. In generale, in un quadro che è sempre di più di geometria variabile nella allocazione di responsabilità a diversi livelli istituzionali, bisognerà verificare (nel tempo e probabilmente con scadenze più ravvicinate di quelle della programmazione su sette anni) a quale amministrazione conviene distribuire date competenze e, nel caso, di quelle allocate ad amministrazioni centrali bisognerà verificare dove effettivamente non solo il disegno istituzionale (che peraltro introduce elementi di flessibilità) ma l economia di scala (grandi progetti, necessità di leggere o rapportarsi a contesti internazionali) suggerisce l intervento della programmazione nazionale. 16

17 Anche sulla struttura per Assi, ai fini del prossimo ciclo di programmazione andrà fatta, come emerge dalle analisi per settori che stiamo conducendo, una serie di riflessioni: non è del tutto ovvia la scelta di tenere sicurezza, internazionalizzazione, trasporti e società dell informazione nello stesso asse; non è da escludere la riproposizione di un asse dedicato al turismo. In generale, tuttavia, due ipotesi vanno a nostro avviso verificate: a) la possibilità per le Regioni di scegliere una propria struttura all interno di una lista pre definita di assi (alcuni dei quali rimarrebbero, comunque, comuni ) obbligatori per tutti ed altri da scegliere tra una serie limitata di possibili opzioni; una simile ipotesi potrebbe in futuro incoraggiare la scelta tra priorità diverse ma anche perché oggettivamente non tutte le Regioni sembrano aver bisogno di intervenire su tutte le priorità; b) ma soprattutto bisogna garantire che a ciascuna unità programmatoria corrisponda una più cogente conseguenza in termini di presenza di un sistema di valutazione e governo (questa esigenza appare particolarmente forte per l asse dedicato allo sviluppo della infrastruttura di politica attiva sul mercato del lavoro e per quello finalizzato allo sviluppo locale peraltro su entrambe queste urgenze ci appare possibile un potenziamento anche nel breve termine delle funzioni e delle possibilità dei gruppi di lavoro dedicati al presidio di queste questioni ed un più forte coordinamento dei momenti valutativi che già esistono). Il sistema di incentivazione istituzionale. Esso articolato in premi e sanzioni ha ottenuto risultati importanti descritti nelle sezioni specifiche. Attraverso queste regole sono stati ottenuti avanzamenti istituzionali significativi e persino risultati che sono andai aldilà dell ambito della programmazione comunitaria. Soprattutto, i premi hanno dimostrato di poter creare una comunità di amministrazioni che accetta di essere misurata, di scambiarsi esperienze, persino, di fare massa critica per chiedere l applicazione di certe innovazioni. Per quest ultima ragione noi consigliamo già nel breve di continuare l investimento nei meccanismi premiali: essi dimostrano di stimolare un comportamento nelle amministrazioni che è più di apprendimento che di adattamento (come nella terminologia utilizzata dal framework generale sulle relazioni tra capacità istituzionali e effetti presentata nella metodologia). Tuttavia, i meccanismi vanno rivisti approfondendo le opzioni discusse nel paragrafo specifico. In generale, già nella seconda metà del ciclo si dovrebbe: a. fare sperimentazione di premi collegati a outcomes; b. costruire algoritmi premiali in grado di valutare la qualità dei progetti (per classi omogenee); c. negoziare con le singole amministrazioni consentendo una certa quota di differenziazione negli indicatori obiettivi scelti e nei traguardi da raggiungere; d. favorire l estensione dei meccanismi premiali ad altri soggetti rilevanti (comunità di Enti Locali, PIT,..). Nel prossimo ciclo di programmazione bisognerebbe sviluppare una riforma più organica e valorizzazione del sistema e, dunque: 17

18 a. graduare le sanzioni previste rispetto al non ottenimento di determinati standard minimi (attualmente la minaccia di una non ammissibilità dell intera spesa corre il rischio di essere punizione eccessiva per essere effettivamente applicata); b. definire il meccanismo delle premialità in maniera da distinguerlo in maniera più netta da quella degli standard minimi fissando obiettivi corrispondenti realmente a valori di eccellenza; c. completare il sistema con parametri agganciati alle prestazioni di risultato; d. migliorare gli indicatori di avanzamento organizzativo in maniera da poterli utilizzare anche come sistema di controllo; e. rendere continuo il monitoraggio dei parametri relativi ai premi e diluire nel tempo l assegnazione di riserve; f. allargare il numero di soggetti istituzionali (anche gli Enti Locali) coinvolti dalle premialità (eventualmente replicati a livello di POR); g. verificare l ipotesi di premi che siano direttamente destinati ai dirigenti responsabili di certe prestazioni. Il circuito di Comitati di Sorveglianza, Gruppi di Lavoro, Forum Per ciò che concerne i Comitati una ipotesi è quella di renderli, nel breve, più operativi riducendo i temi all ordine del giorno e scegliendo per ciascun Comitato un tema dominante. Tuttavia, se il Comitato dovesse rimanere un momento di confronto sull intera programmazione o se dovessero rimanere tale funzione ad alcuni dei Comitati, si potrebbe, al contrario, utilizzare questo momento come leva di comunicazione e coinvolgimento dei vertici politici. Sia la prima (rafforzare i Comitati come sede di analisi) che la seconda ipotesi (utilizzarli come leva di comunicazione) comporta un lavoro di preparazione di questi incontri di tipo diverso. La comunicazione istituzionale che precede i Comitati richiede sistemi e competenze particolari. L informazione dovrà essere sintetizzata, differenziata per utenti e la sua qualità va monitorata per essere progressivamente migliorata. La composizione dei Gruppi di Lavoro va rivista. Va rafforzata la componente tecnica, coinvolti maggiormente esperti provenienti dal privato e dal terzo settore. Una ipotesi è, persino, di affidarne la direzione a portatori di competenze che non appartengono alla amministrazione. I Forum, così come il partenariato, devono conquistarsi la propria legittimità (che va aldilà di ciò che formalmente viene riconosciuto dai regolamenti) nella capacità di allargare il numero di interessi rappresentati nel processo di attuazione del QCS, nonché di contribuire a risolvere i problemi. Anche i Forum potrebbero, soprattutto in fase di attuazione, riunirsi per specifici temi ed a questo proposito una riflessione va fatta sulla convenienza di tenere separati GdL e Forum. Nel medio lungo periodo va impostata una riflessione sul ruolo istituzionale di questi strumenti. Il Comitato in particolare soffre, forse, di una commistione di ruoli (decisione collegiale, analisi per intervento) sul quale occorre probabilmente riflettere in funzione del prossimo ciclo. Il PON ATAS e l assistenza tecnica. 18

19 Questo tipo di programmazione si mostra uno degli strumento più innovativi e, dunque, difficili da realizzare. Il principio è quello di continuare la novità, svilupparla ulteriormente, consolidare i meccanismi. L innovazione va intesa, come spieghiamo meglio nello specifico paragrafo sulle azioni di assistenza tecnica, in termini di rafforzamento dei meccanismi valutativi dei diversi PO e di ingegnerizzazione dei meccanismi attraverso i quali domanda (da parte delle Regioni) di assistenza tecnica ed offerta (da parte delle AACC) si incontrano. Tali ipotesi si collocano tendenzialmente nel medio lungo periodo (vista la difficoltà di cambiare una programmazione in corso che già mostra alcuni segnali di debolezza). Ancora ai fini della prossima programmazione va semplificata, razionalizzata la struttura di governo del PON. Cruciale a nostro avviso è replicare la struttura PON ATAS (tra Ministeri e Regioni) sul segmento istituzionale che lega Regioni e Enti Locali. Tuttavia anche in un PON ATAS di livello nazionale va sviluppata l idea di una assistenza diretta che task force centrali forniscano direttamente agli Enti Territoriali (come del resto già succede in parte per PIT, Centri per l Impiego, Sportelli Unici). Il tema della assistenza tecnica riporta anche alla questione (più ampia) del rapporto tra amministrazioni e fornitori di valori professionali esterni. Lo sforzo deve essere quello di utilizzare tutti i momenti di confronto con i fornitori di competenze esterni alla amministrazione per radicare gli strumenti che l amministrazione deve acquisire. L analisi dei costi benefici sulla esternalizzazione di servizi rispetto alla predisposizione in casa di date funzioni, deve essere realizzata in maniera più puntuale per singole attività e con riferimento alle capacità istituzionali di ciascuna amministrazione. Il circuito di controlli, valutazione, monitoraggio ed il sistema degli indicatori. Di tale sistema va più accuratamente effettuata una analisi di costi e benefici. I costi di adempimento da parte di soggetti a diverso livello (che peraltro se eccessivi peggiorano tendenzialmente la qualità del dato) rispetto ai benefici di ottenere informazioni utili per evitare, individuare o prevenire irregolarità (controlli) oppure per prendere decisioni (valutazione). I controlli vanno dunque razionalizzati ed in un ottica di spostamento progressivo dell attenzione verso i risultati finali, in parte ridotti. Bisogna, peraltro, garantire che essi siano addizionali rispetto ad attività di controllo che le amministrazioni pubbliche già operano. La valutazione è molto migliorata per merito, a nostro avviso, soprattutto dello sforzo del MEF. Anche nel breve è tuttavia utile riflettere sulla creazione di steering group su ogni Regione che sappiano rappresentare al proprio interno l intero sistema cliente: non solo l amministrazione titolare, ma anche l AdG del QCS, la Commissione Europea, una selezione di partner e probabilmente anche di soggetti attuatori. Tale opzione concentrerebbe il confronto ad un solo luogo che, tuttavia, dovrebbe essere efficientemente gestito. In generale le ipotesi di riflessione sono nella direzione di un ulteriore rafforzamento della valutazione come momento utile per la riprogrammazione e come riflessione strategica utile per la politica. 19

20 Il sistema di monitoraggio va rafforzato completando la migrazione dei sistemi informativi su web. La soluzione vera però non è di natura informatica ma nella natura dei rapporti tra istituzioni e tra di essi e beneficiari finali. Vanno aumentati (anzi spesso creati) una serie di vantaggi che colui che alimenta il sistema ne può trarre nel fornire informazioni (statistiche, applicazioni che facilitano la gestione). Vanno diminuiti i costi e, tuttavia, tale diminuzione passa attraverso una riduzione degli indicatori. Bisogna puntare su pochi indicatori chiave (eventualmente uno su misura) in grado di segnalare in maniera affidabile come un dato fenomeno (amministrativo o economico) si sta sviluppando. Essi, una volta ridotti, devono essere significativi, valorizzati nel valore ex ante e nel valore obiettivo (eventualmente il miglioramento deve essere anche temporizzato nell arco temporale che collega l inizio della programmazione alla fine). Infine le azioni di informazione. Il QCS non riesce ed è una opinione condivisa da molti efficacemente a vendere la sua importanza, i risultati conseguiti, le opportunità che presenta. Le attività di pubblicità, di informazione e quelle di sensibilizzazione sono rilevanti e, però, non disegnano ancora una strategia complessiva di marketing del QCS: il grado di integrazione tra di esse può e deve essere aumentato (per non disperdere le risorse rispetto alle soglie minime di scala che sono necessarie); non esistono ancora informazioni rilevate con sufficiente continuità sulla conoscenza del Quadro presso segmenti rilevanti. Tuttavia, più in generale e su un piano di importanza ancora superiore, rileva il fatto che l informazione non è ancora considerata attività strategica e dunque da presidiare attraverso i vertici amministrativi e politici impegnati sul processo di attuazione. Considerare il marketing, l informazione, più in generale, la capacità del QCS di rapportarsi al territorio come attività centrale nel processo di attuazione significa, senz altro, organizzare un azione coordinata di comunicazione (coordinata a livello QCS per raggiungere le economie di scala minime per poter raggiungere gli utenti destinatari finali del quadro), ma anche mobilitare tutte, tendenzialmente, tutte le amministrazioni ed i soggetti attuatori in una attività diffusa, quotidiana, ordinaria di dialogo con il mondo esterno all attuazione del QCS. Significa capire che comunicare e coinvolgere la società civile non è una incombenza, un mestiere in più che si aggiunge al portafoglio di competenze che un amministratore pubblico deve possedere, ma, al contrario, il compito principale di istituzioni che decidono di attivare programmi di sviluppo economico e sociale complessi come il QCS. Le raccomandazioni appena presentate sono tutti elementi di riflessione che possono essere a nostro avviso utili sia per l esercizio di revisione di metà periodo che di impostazione del prossimo ciclo. 20

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