I MINORI PRIVI DI UN AMBIENTE FAMILIARE IN ITALIA: SERVE UNA RIFORMA DELL AFFIDO E DELL ADOZIONE?

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1 I MINORI PRIVI DI UN AMBIENTE FAMILIARE IN ITALIA: SERVE UNA RIFORMA DELL AFFIDO E DELL ADOZIONE? Questo documento intende approfondire la realtà dei minori che, in Italia, vivono al di fuori del proprio ambiente familiare di origine, in rapporto all attuale efficacia degli istituti giuridici di tutela l adozione e l affido familiare - e alla luce della necessità di garantire a tutti i bambini medesimi diritti e opportunità, primo fra tutto il diritto ad avere una famiglia stabile e certa. Una fotografia del panorama italiano attuale - che parta dai bisogni dei bambini, analizzi le risorse delle famiglie e approfondisca gli strumenti di intervento - risulta fondamentale ai fini di poter delineare eventuali proposte di riforma. IL PANORAMA ITALIANO: I DATI I bambini e i ragazzi privi di un ambiente familiare I bambini e gli adolescenti fuori dalla famiglia, alla data del 31 dicembre 2008 sono stati stimati in , in aumento rispetto al precedente aggiornamento del 2005 quando erano In particolare, nel 2008 risultano i minori accolti nelle comunità di accoglienza, con un incremento del 34,2% rispetto al 2005, e i minori in affidamento familiare, con un incremento del 21% rispetto al In termini relativi, i bambini e i ragazzi fuori della famiglia, al 31/12/2008, sono pari a 3 su minorenni residenti. Nelle comunità di accoglienza prevalgono gli adolescenti nella fascia anni (il 39,7%) ma molto alta è la presenza di bambini nella fascia di età 0-10 anni (il 31,4%); prevale la componente maschile (il 55,5%) e vi è un incidenza doppia di stranieri (il 32,4% nel 2008) di cui la maggior parte sono minori non accompagnati (il 56,3%). Nell affidamento familiare si riscontra una prevalenza di adolescenti prossimi alla maggiore età (il 55% nella fascia 11-17) ma vi è una percentuale elevata di bambini della fascia 3-10 anni (il 38,6%), equamente distribuiti tra maschi e femmine, con una quota crescente di stranieri (il 16%), equamente distribuiti tra affido a parenti (50,1%) e a terzi (46,6%), con una fortissima prevalenza dell affidamento giudiziale (72,4%) su quello consensuale (21,3%) e una quota preponderante di affidi di durata superiore ai 2 anni: il 55,9% di cui il 32,7% in affido da oltre 4 anni, sebbene tale percentuale sia in diminuzione negli anni. Relativamente alla diffusione dell istituto dell affido familiare, dal 1999 al 2007, il numero di casi è cresciuto notevolmente, con un aumento del 64,7% mentre si segna una battuta di arresto fra il 2007 e il 2008, con una diminuzione del 9,5%. In generale, manca un sistema informativo nazionale, costantemente monitorato, sui minori affidati e ospitati nei servizi residenziali, che dovrebbe essere raccordato con le funzioni di vigilanza attribuite ai procuratori della Repubblica presso i TM sui minori ricoverati, così come raccomandato anche dal Comitato ONU. Sul fronte dell adozione nazionale, sono disponibili solo dati disaggregati per tribunale e nulla che riguardi età e caratteristiche dei bambini adottati e di quelli adottabili. I dati quantitativi disponibili 2 ci riferiscono che nel 2010 sono stati dichiarati adottabili minorenni, pronunciati 776 affidamenti preadottivi e 932 adozioni legittimanti. Gran parte dei minori adottabili trova una famiglia adottiva in tempi relativamente brevi: ogni anno si registrano mediamente oltre 90 decreti di adozione nazionale ogni 100 minorenni dichiarati adottabili. Resta così una percentuale di minorenni che pur essendo adottabili non vengono adottati e di cui non abbiamo né numeri né dati precisi ma che sappiamo essere grandi e/o con disabilità accertata: c.d. special needs. Purtroppo, ancora ad oggi, non vengono forniti dati sull età e su eventuali disabilità dei minori adottabili. Inoltre, i casi dei bambini adottabili non sono facilmente abbinabili con tutte le disponibilità delle famiglie, presentate nei diversi Tribunali per i Minorenni italiani. 1 Rilevazione coordinata dei dati in possesso delle Regioni e delle Province autonome su bambini e adolescenti fuori dalla famiglia in affidamento familiare o accolti nei servizi residenziali nella propria regione. Dati al 31/12/2008, Istituto degli Innocenti, febbraio Dati provvisori aggiornati al 20/2/2012 inviati dal Ministero della Giustizia Direzione Generale statistica al Gruppo CRC ai fini della redazione del Rapporto in data 30/3/2012. I dati precedenti erano quelli forniti dall Istat e fermi al

2 La causa è anche da ricercarsi nella mancanza della Banca Dati Nazionale dei Minori Dichiarati Adottabili e delle coppie disponibili all adozione 3, malgrado siano trascorsi oltre 10 anni da quando avrebbe dovuto essere operativa, ma anche a causa del mancato sostegno alle adozioni difficili, ai sensi dell art. 6 comma 8 legge 184/83 che prevede che lo Stato e gli enti locali possono adottare misure di carattere anche economico per sostenere le adozioni di minori con più di 12 anni e/o con handicap accertato. Ad oggi solo la Regione Piemonte ha adottato misure in questo senso. Difficile fare delle valutazioni numeriche e/o di merito relativamente al numero di bambini segnalati per l adozione internazionale e poi non adottati perché non si hanno dati ma sappiamo, nell operatività come ente autorizzato e dal confronto con altri enti, che sono numerose le segnalazioni di bambini per i quali non si riesce a trovare una famiglia in Italia, e che tali bambini sono prevalentemente grandi e/o con problematiche di salute significative. Sul fronte dell adozione internazionale abbiamo sempre dati aggiornati che ci dicono che siamo il secondo Paese al mondo per numero di bambini adottati e che questi bambini sono sempre più grandi di età, con un lieve progressivo aumento anche nel 2011 (l età media è di 6,1 rispetto ai 6,0 del 2010) e con una maggioranza di bambini nella fascia di età 5-10 anni che rappresentano il 51,4% del totale di cui oltre l 11% di bambini con più di 10 anni. Nel 2011 sono stati adottati in Italia 4022 bambini provenienti da 57 diversi Paesi. Il 41,8% degli Stati di provenienza non ha ratificato la Convenzione de L Aja del : la Federazione Russa (il 19,4%) con la quale vi è un Accordo Bilaterale del 2008; la Bielorussia (il 3,6%) che ha solo un Processo verbale di collaborazione del 2001; l Ucraina, l Etiopia, il Congo e la Lettonia che non hanno nessun accordo e da cui complessivamente provengono il 18,8% dei minori adottati. Come raccomandato dal Comitato ONU, è fortemente auspicabile che la Commissione per le Adozioni Internazionali (CAI) si attivi per siglare accordi bilaterali con questi Paesi, al fine di garantire il rispetto dei diritti dei minori, primo fra tutti quello di essere adottato solo se in effettivo stato di abbandono. I bambini che vengono adottati in Italia, poi, arrivano per il tramite di 65 diversi enti autorizzati che applicano modalità e procedure di accompagnamento, abbinamento e sostegno all estero e in Italia molto diverse e differenziate. L elevato numero degli enti presenti sul nostro territorio, anomalia italiana, rende non solo difficile per le coppie la scelta dell ente a cui affidare l incarico ma anche per la CAI garantire un accurato e puntuale controllo sull operatività degli enti in Italia e all estero. Sarebbe auspicabile così come anche raccomandato dal Comitato ONU 5 prevedere una riduzione numerica degli enti, magari elevando gli standard di qualità. Complessivamente possiamo dire che i bambini che hanno bisogno di essere adottati, sia in Italia che all estero, sono sempre più grandi e/o con problemi di salute o di disabilità e sarebbe auspicabile così come anche raccomandato dal Comitato ONU 6 - avviare ricerche aggiornate sugli esiti di queste adozioni, anche relativamente alle percentuali degli eventuali fallimenti adottivi. Ricerche passate attestano questo dato sotto il 2% sia per l internazionale che per la nazionale, ma tali ricerche sono ormai datate 7. Nel periodo il 69% dei Tribunali per i Minorenni che hanno aderito alla rilevazione 8 hanno registrato un totale di 19 restituzioni di bambini adottati al TM. In questi casi, i Tribunali per i Minorenni individuano nell inadeguatezza genitoriale la motivazione del fallimento. Gli adulti disponibili all affido e all adozione E noto che, rispetto alle esigenze attuali, la disponibilità all affido da parte di coppie o di single sia effettivamente carente. Così come è noto che le coppie disponibili all adozione, soprattutto nazionale ma 3 Prevista dall art.40 l.149/01 e da regolamento Ministero Giustizia con decreto 91/2004. Il 4 luglio 2012 si terrà dinanzi al TAR del Lazio l udienza pubblica della causa RG 370/2012 promossa da Ai.Bi. ex D.Lgs. n.198/2009 contro l inadempimento del Ministero Giustizia (c.d. class action). 4 Ratificata dall Italia con l. 476/ Pur prendendo atto delle misure intraprese dalla CAI, il Comitato continua ad esprimere preoccupazione in merito all elevato numero di agenzie di adozione private, all inadeguatezza del sistema di monitoraggio e alle denunce di proventi finanziari conseguiti da alcune parti nella procedura di adozione. 6 (d) Ensure systematic follow-up on the well-being of children adopted during the previous years and on the causes and consequences of break-down of adoption. 7 Percorsi problematici dell adozione internazionale, Istituto degli Innocenti, Relazione sullo stato di attuazione delle legge 149/01 anni /9/2011 2

3 anche internazionale, siano percentualmente in sovrannumero rispetto al numero di bambini adottabili in Italia e all estero. Mancano i dati relativi al numero di coppie o single disponibili all affidamento ma la diminuita disponibilità delle famiglie affidatarie emerge chiaramente dalla citata Relazione 9 secondo cui i TM ritengono essere inadeguato il numero di famiglie disponibili all affidamento e solo il 25% ritiene tal numero solo parzialmente sufficiente. Le cause vanno ricercate innanzitutto nella necessità di un investimento sulla promozione e sul sostegno all affido familiare quando invece si denunciano i pesanti tagli alla spesa sociale di questi ultimi anni che hanno colpito pesantemente questo settore più di altri. Sul fronte dell adozione nazionale i dati ufficiali 10 evidenziano ancora il sovrannumero di coppie disponibili rispetto al numero di minori adottabili: si calcolano oltre 10 coppie disponibili per ogni minore adottabile. Questa situazione garantisce al Tribunale la possibilità di poter scegliere, tra un vasto numero di coppie, la famiglia più idonea per quel bambino. Recentemente si inizia però a registrare un progressivo calo numerico delle domande 11. Rispetto all adozione internazionale, il calo delle disponibilità è progressivo: si passa dalle domande di disponibilità presentate nel 2008 alle del 2010 con un calo percentuale numerico, in questi due anni, del 7,9% 12. Il calo numerico delle coppie ritenute idonee è poi evidente: i decreti di idoneità emessi dai Tribunali per i minorenni sono passati dai del 2008 ai del 2010, con una diminuzione percentuale nei due anni del 17,8% e di oltre il 30% rispetto al Nell ultimo anno, oltre coppie hanno adottato circa bambini: una progressiva diminuzione di coppie idonee potrebbe portare, nel medio periodo, ad una significativa diminuzione del numero di adozioni. Sicuramente in questi anni si è fatto molto in termini di informazione e formazione degli aspiranti genitori adottivi ed è possibile che una maggior consapevolezza del progetto adottivo abbia portato anche, in alcuni casi, a favorire un processo di auto-selezione rispetto alle proprie aspettative e potenzialità. I motivi di questa diminuzione sono però in gran parte da ricercarsi nei costi troppo elevati dell adozione 14 ma soprattutto nell innalzamento dell età media dei bambini adottabili e nei tempi di attesa molto lunghi 15. Rispetto alla caratteristiche delle coppie e ai requisiti richiesti, rileviamo una sostanziale differenza tra coloro che possono candidarsi per diventare genitori adottivi e coloro che possono fare gli affidatari. I genitori adottivi, oltre a rispettare determinati requisiti quali il matrimonio, la convivenza pluriennale e l età minima e massima, sono soggetti a formazione e valutazione di idoneità prima da parte dei nostri tribunali e poi da parte degli enti e delle Autorità centrali competenti. Gli affidatari, invece, possono essere anche coppie di fatto o single, non devono rispettare nessun limite di età e non sono sottoposti ad una preventiva valutazione giudiziale circa la loro idoneità. 9 Relazione sullo stato di attuazione della legge 149/01 anni , pag. 7. Va evidenziato inoltre che nella precedente rilevazione (anni ) il dato relativo alla valutazione positiva era appena il 15%. 10 Dati aggiornati inviati dal Ministero della Giustizia al Gruppo CRC in data 30/3/2012 in quanto quelli pubblicati sul sito sono fermi al Nel 2006 oltre domande, nel 2010 solo Dati aggiornati inviati dal Ministero della Giustizia al Gruppo CRC in data 30/3/ Coppie e bambini nelle adozioni internazionali Report sui fascicoli anno 2011, dati provvisori. Dati aggiornati inviati dal Ministero della Giustizia al Gruppo CRC in data 30/3/ La recente ricerca del Cergas Bocconi colloca il valore delle spese sostenute dagli enti solo sul territorio nazionale in almeno euro. I costi si trasferiscono inevitabilmente sulle famiglie, rendendo molto oneroso il percorso adottivo, specie in un contesto complessivo di crisi economica. E sempre più numerose sono perciò le segnalazioni di famiglie che si avvicinano all istituto dell adozione internazionale, ma vi rinunciano proprio a causa dei crescenti oneri economici. Sintesi dei risultati della ricerca Cergas sono disponibili nei siti degli enti promotori dell indagine come il CIAI, o in Ricordiamo che il ricorso alle fecondazioni assistite e simili è aumentato di oltre il 30% in 4 anni, con costi elevatissimi. 15 I tempi lunghi sono dovuti alla procedura per ottenere l idoneità dal TM,che spesso supera gli 8 mesi previsti per legge e alla procedura estera. Si calcolano dai 2 ai 4 anni di attesa anche perché spesso le coppie non rappresentano una risposta alle realtà dei bisogni dei bambini segnalati dall estero. 3

4 IL PANORAMA GIURIDICO: GLI ISTITUTI DI TUTELA L adozione legittimante: presuppone, da parte del TM, la definizione di stato di abbandono del minore e la dichiarazione della sua adottabilità. L adozione comporta la cessazione dei rapporti dell adottato verso la famiglia di origine (art. 27, comma 3) 16. Hanno effetto di adozione legittimante sia l adozione nazionale che l internazionale: nell adozione nazionale, la pronuncia è successiva ad un periodo di affido pre-adottivo di 1 anno; nell adozione internazionale, viene dichiarata attraverso delibazione della sentenza straniera di adozione ovvero, qualora la sentenza straniera lo preveda, attraverso pronuncia di affido pre-adottivo e poi dichiarazione di adozione legittimante. L adozione non legittimante: o adozione in casi particolari, nella nostra legislazione è disciplinata a favore di minori che non sono in stato di adottabilità e che sono in una delle situazioni espressamente contemplate dalla legge 184/83 all art. 44 : a) il minore orfano di padre e di madre può essere adottato da persone unite al minore da vincolo di parentela fino al sesto grado o da preesistente rapporto stabile e duraturo; b) il minore adottato dal coniuge del genitore biologico o adottivo; c) il minore portatore di handicap, orfano di padre e di madre; d) il minore per il quale vi è la constatata impossibilità di affidamento preadottivo. Tale adozione è consentita anche ai single, non elimina i rapporti con la famiglia di origine, crea solo uno status personale tra adottante e adottato 17 ed è revocabile nel verificarsi di alcune situazioni gravi 18. Con la revoca vengono meno tutti gli effetti dell adozione. Le adozioni in casi particolari costituiscono una parte considerevole delle adozioni nazionali: nel 2010 sono state pronunciate 644 adozioni in casi particolari, costituendo così il 40,86% delle adozioni nazionali. Dalla Relazione sullo stato di attuazione della legge 149/01, si evince che il caso previsto dall art. 44 lett. d) l. 184/83 - il minore per il quale vi è la constatata impossibilità di affidamento preadottivo - è utilizzato dai Tribunali per i Minorenni essenzialmente nel passaggio dall affido all adozione, sia nel caso in cui gli affidatari diventino genitori adottivi sia nel caso che il minore venga adottato da altra famiglia, al fine di preservare i significativi legami con la famiglia che lo aveva in affido ovvero quando si ravvisi l opportunità di preservare i rapporti con i genitori naturali, anche nei casi in cui questi non esercitino più la potestà genitoriale 19. Va altresì rilevato al riguardo che, nelle situazioni specifiche, la giurisprudenza non sempre è d accordo circa la corretta attuazione della legge n. 184/1983 e s.m.: c è chi ritiene che l attuale legge già consentirebbe, nell interesse superiore del minore affidato dichiarato adottabile, la possibilità che egli venga adottato con adozione legittimante dagli affidatari che l hanno accolto, anche se essi hanno avuto rapporti con la famiglia di origine del minore, qualora siano disponibili e siano ritenuti idonei dal T.M e soprattutto quando gli affidatari rispettino i requisiti previsti dall art.6 legge 184/83 20 ; altri però pensano che questa interpretazione vada in conflitto con il principio di segretezza insito nell adozione legittimante e richiamato dagli artt.lli 27 e 73 della legge stessa. Se l affidatario è invece single o coppia non unita in matrimonio, l unica possibilità consentita dalla nostra legge è fuor di dubbio l adozione non legittimante. 16 tanto che sono previste sanzioni di tipo detentivo e pecuniario in capo a chi, in ragione del proprio ufficio, fornisce qualsiasi notizia atta a rintracciare un minore adottato o fornisce notizie circa lo stato di figlio adottivo (art. 73, comma 1). 17 A norma dell art. 55 legge sull adozione si applica, tra l altro, l art. 300 c.c., secondo cui l adottato conserva tutti i diritti e i doveri verso la sua famiglia di origine e non estende la propria qualità di figlio adottivo ai parenti dell adottante. Si applica, altresì, l art. 304 c.c., in base al quale l adozione non attribuisce all adottante alcun diritto ereditario alla successione dell adottato. È applicabile, infine, l art. 299 c.c. che, pur prevedendo l acquisto del cognome da parte dell adottante, sancisce la conservazione del cognome della famiglia d origine. 18 l adottato che abbia compiuto i quattordici anni e abbia attentato alla vita dell adottante o del suo coniuge o dei suoi discendenti ovvero abbia commesso nei loro confronti un delitto punibile con pena detentiva non inferiore nel minimo a tre anni; l adottante che abbia commesso i fatti delittuosi sopra indicati nei confronti dell adottato, del coniuge o degli ascendenti o discendenti di lui ovvero che abbia violato i doveri di mantenere, istruire ed educare l adottato. 19 Relazione sullo stato di attuazione della legge 149/01 anni , presentata in Senato dal Ministero della Giustizia il 1/9/11 20 L art.6 l.184/83 prevede che l adozione legittimante possa essere consentita solo a coniugi uniti in matrimonio e conviventi da almeno 3 anni, con delle limitazioni anche circa la differenza di età tra adottante e adottato. 4

5 Per tutelare l interesse superiore del minore e la continuità dei suoi affetti riteniamo che sia ormai diventata indispensabile un analisi ragionata sui casi - avendo disponibili i dati disaggregati in riferimento alle diverse tipologie di casi particolari individuati dall art.44 - al fine di valutare la necessità concreta di una possibile riforma legislativa che sia il più possibile volta ad applicare in maniera più estesa l adozione di tipo legittimante. Ricordiamo infatti che, in base al principio del preminente interesse del minore richiamato anche dal Comitato ONU, non dovrebbe essere ammissibile creare, con l adozione, differenti categorie di figli: posto il diritto del bambino ad avere una sistemazione stabile e certa, l adozione dovrebbe essere sempre legittimante. L adozione aperta: non disciplinata dalla legge italiana, si chiama così perché si ispira all open adoption di origine anglosassone. E stata in alcuni casi applicata dalla nostra giurisprudenza 21, che ha pronunciato adozioni legittimanti ma con il mantenimento dei rapporti con la famiglia di origine. Nelle passate legislature si è tentato di disciplinare tale istituto normandolo ma i disegni di legge presentati 22, non hanno però avuto seguito. Se è vero quindi, come affermano alcuni operatori di diritto 23, che ormai la giurisprudenza si avvia verso modelli di adozioni aperte, sarebbe certamente auspicabile, come raccomandato dal Comitato ONU 24 che, nel preminente interesse del minore, tale istituto fosse esplicitamente disciplinato per legge. Alcuni operatori sono contrari ad una riforma di legge in quanto sostengono che già la legge attuale, nel disciplinare l adozione legittimante, non escluda il mantenimento dei rapporti di fatto, e non di quelli giuridici, tra adottato e membri della famiglia di origine, accogliendo l interpretazione giurisprudenziale che l art. 27, 3 comma l. 184/1983, nel sancire la cessazione dei rapporti dell adottato verso la famiglia di origine, deve intendersi riferito ( ) ai soli rapporti di tipo giuridico 25. Anche tali operatori, però - consapevoli delle numerose e discordanti interpretazioni giurisprudenziali in materia - ritengono quanto meno auspicabile un confronto tra i differenti soggetti coinvolti al fine di ricercare una prassi comune tra i TM in merito ad una interpretazione giurisprudenziale condivisa e uniforme. Relativamente alle ragioni a favore e contrarie all open adoption si rimanda al documento allegato di Marco Chistolini L affido familiare: abbiamo visto che la maggioranza degli affidamenti familiari il 55,9% - ha durata superiore ai 2 anni, di cui il 32,7 ha durata superiore ai 4 anni. Questo dato ci riporta ad una situazione piuttosto diffusa, sul nostro territorio, di minori che vivono all interno di famiglie affidatarie in una condizione di incertezza che non termina entro i due anni ma che perdura precariamente, a volte sine die, cioè fino alla maggiore età, quando poi si interrompe qualsiasi rapporto di tipo giuridico con la famiglia affidataria. Trascorsi i 24 mesi, il TM può infatti prorogare la durata dell affido ma solo quando la sospensione dell affidamento rechi pregiudizio al minore (art.4, c.4, l.184/83). Sono invece gli stessi Tribunali a riportare 21 Tribunale per i Minorenni di Roma, 5/7/88 in Dir. Fam p. 105; Corte d Appello di Torino, 3/2/94, in Dir. Fam p.152; Corte d Appello di Roma, 28/5/1998, in Dir. Fam. 2001, p.1463; Tribunale per i Minorenni di Roma, 16/1/1999 in Dir. Fam. 2000, p. 144; Tribunale per i Minorenni di Bologna, 9/9/2000 in Dir. Fam. 2001, p Nella XIV legislatura sono stati presentati i seguenti disegni di legge: A.S:3589 Modifiche alla legge 4/5/1983 n. 184 in materia di adozione aperta, presentato in Senato in data 15/9/2005; A.C Modifiche alla legge 4/4/1983 n. 184 in materia di adozione aperta e di adozione mite presentato alla Camera in data 17/3/2005; A.C. Modifiche alla legge 4/5/1983 n. 184 in materia di adozione aperta Presentato alla Camera in data 8 marzo Piercarlo Pazè Questioni e prospettive della conoscenza delle origini nell adozione in Minori e Giustizia n. 2/2011 p The Committee, nothing the practice since 2003 of open adoption, expresses concern at the lack of a firm and coherent legal basis for such adoptions and the risks of inderteminate placemente in foster families 25 Così il TM dell Emilia Romagna del 28/11/2002 in Minori e Giustizia n.1/2003 pag Più recentemente il TM di Torino che, pur rigettando la domanda di mantenimento dei legami di fatto del bambino adottivo con i genitori di origine, così argomenta: si precisa che questo Tribunale non è pregiudizialmente contrario all istituto della c.d. adozione aperta, da taluni denominata adozione mite, ossia a quella forma che pur rispettando il modello dell adozione legittimante, può prevedere una qualche modalità di mantenimento dei rapporti tra l adottato e i genitori o altri componenti del nucleo di origine, in Minori e Giustizia n. 4/2008 pag Meno recenti vedi.: TM Roma, 5/7/88 in Dir. Fam p. 105; Corte d Appello Torino, 3/2/94, in Dir. Fam p.152; Corte d Appello Roma, 28/5/1998, in Dir. Fam. 2001, p.1463; TM Roma, 16/1/1999 in Dir. Fam. 2000, p. 144; TM Bologna, 9/9/2000 in Dir. Fam. 2001, p.79. 5

6 che la decisione di proroga nel 13% dei casi è stata presa in considerazione del superiore interesse del minore mentre nel 69,7% a causa della persistenza dei disagi nella famiglia di origine 26. Tale dato indica una preoccupante resistenza degli operatori psico-sociali e dei giudici minorili a ricorrere all istituto dell adozione anche quando l irrecuperabilità della famiglia di origine è chiara ed accertata. Si segnala che il DDL 2805 di riforma in materia di riconoscimento dei figli naturali già approvato alla Camera il 30/6/2011 e attualmente in discussione al Senato all art. 7 comma o) prevede che nella legge si specifichi la nozione di abbandono morale e materiale dei figli con riguardo alla provata irrecuperabilità delle capacità genitoriali in un tempo ragionevole da parte dei genitori, fermo restando che le condizioni di indigenza dei genitori o del genitore esercente la potestà genitoriale non possono essere di ostacolo all esercizio del diritto del minore alla propria famiglia. Tale dispositivo sta creando reazioni contrapposte da parte di alcune associazioni: Anfaa è fortemente contraria mentre Aibi e l Unione Camere Minorili la appoggiano ma sarebbe necessario approfondirne le implicazioni. Dal momento che tutti i bambini hanno diritto a vivere in un contesto familiare di relazioni affettive definitivo e stabile nel tempo i casi di proroga dell affido dovrebbero essere residuali e limitati nel tempo. In tal senso potrebbe essere utile una riforma legislativa della legge 184/83, così come già riformata dalla legge 149/01 in modo che sia previsto che la proroga dell affido possa essere disposta una volta sola, fino ad un massimo di ulteriori 12 mesi e che, qualora il minore affidato sia successivamente dichiarato adottabile, il TM, valutato il suo superiore interesse, scelga la famiglia migliore per lui tra tutti coloro che hanno presentato domanda di adozione tenendo in considerazione anche l'eventuale candidatura degli affidatari o dell'affidatario, anche non avente i requisiti richiesti dall'art. 6, in virtù del principio della continuità degli affetti. Una questione dibattuta: il diritto dell adottato adulto, non riconosciuto alla nascita, a conoscere origini e identita dei genitori biologici La legge 149/01, di riforma della legge 184/83, ha stabilito, all art.28, il diritto per tutti i bambini adottivi di essere messi a conoscenza, da parte dei propri genitori adottivi, della propria condizione di figlio adottivo. Inoltre, al comma 5 si prevede la possibilità, per l adottivo adulto, di accedere ad informazioni che riguardano la sua origine e l identità dei genitori biologici. Tale possibilità è però espressamente negata, al comma 7, a chi non è stato riconosciuto alla nascita, per l evidente ragione di garantire nel tempo il diritto all anonimato della donna che partorisce in ospedale garantendo così, di conseguenza, la fondamentale tutela del diritto del nascituro alla vita e alla salute. Recentemente però, si è riaperto il dibattito circa la possibilità di estendere il diritto di accesso alle proprie origini e all identità dei genitori biologici anche a chi, ormai adulto, non è stato riconosciuto alla nascita. Nel corso dell attuale legislatura, anche su istanza di alcune associazioni di figli adottivi adulti, sono state presentate in questo senso alcune proposte di legge 27 di riforma della legge 184/83 tra cui si prevede anche la modifica dell art. 28, comma 7. Il problema dibattuto nasce dalla questione che la legge italiana vieta al figlio non riconosciuto alla nascita non solo di aver accesso ai dati identificativi della madre che abbia dichiarato di non voler essere nominata, ma anche di accedere alle informazioni che riguardano la sua origine. Gli archivi, infatti, non conservano i dati riguardanti i genitori dei figli non riconosciuti. Questi dati non sono infatti riportati negli atti di nascita e, dopo l emanazione del regolamento di stato civile n. 396 è stata introdotta anche la prassi di certificati di assistenza al parto anonimi, che non consentono di risalire al genitore neppure per motivi sanitari 28. Tale situazione priva di fatto l adottivo adulto, non riconosciuto alla nascita, di poter 26 Relazione sullo stato di attuazione della legge 149/01 anni 2004, 2005, La relazione è stata redatta grazie ai dati trasmessi dal 75,9% del totale dei TM. Nella Relazione più recente relativa agli anni alla quale hanno contribuito solo il 69% del totale dei TM non sono state riportate le motivazioni delle proroghe degli affidi: Tali motivazioni possono essere tuttavia riferibili al persistere degli elementi di disagio sociale e relazionale all interno della famiglia di origine, pag N del presentata dall On. Zinzi e altri; n.2919 del presentata dall On. Paniz; n del presentata dall On. Bossa e Murer 28 Per un approfondimento : Pazè P. Questioni e prospettive della conoscenza delle origini nell adozione in Minori e Giustizia n. 2/2011, p.95 6

7 conoscere e comprendere la propria storia personale, e di mantenere così un senso di continuità delle varie fasi della propria crescita. A livello internazionale ricordiamo che la stessa Convenzione de L Aja del 1993 sulla tutela dei minori e la cooperazione in materia di adozione internazionale, ratificata da oltre 50 Paesi, agli artt.li 16 e 30, prevede la conservazione di ogni informazione disponibile sull origine del bambino e sull identità dei suoi genitori anche al fine specifico di poter risalire ai dati sanitari del minore e della sua famiglia. Si esprime così un principio che dovrebbe valere anche per l adozione nazionale. La questione ci sembra importante e meriterebbe di trovare una soluzione, innanzitutto relativamente all obbligo di conservazione dei dati sanitari e sulla storia pregressa, al loro eventuale accesso e trasmissione anche a chi non è stato riconosciuto alla nascita. Inoltre si ritiene auspicabile approfondire la questione riguardante l eventualità che la donna che abbia esercitato la facoltà di rimanere nell anonimato abbia, poi, negli anni, la possibilità di esprimere in forma spontanea e non perché contattata o sollecitata il proprio consenso a fornire le proprie generalità identificative di modo che il figlio biologico qualora ne faccia richiesta al TM possa averne accesso. ALCUNI POSSIBILI CONTESTI DI INTERVENTO Sulla base delle considerazioni sopra esposte, riportiamo le criticità individuate rispetto alle quali sollecitare interventi e/o proposte di riforma: 1. Minori in comunità di accoglienza e in affido familiare: promozione al Dipartimento per le Politiche della Famiglia presso il Ministero per la Cooperazione Internazionale e l Integrazione dell avvio di un sistema informativo nazionale, costantemente monitorato, sui minori affidati e ospitati nei servizi residenziali, che dovrebbe essere raccordato con le funzioni di vigilanza attribuite ai procuratori della Repubblica presso i TM sui minori ricoverati, così come raccomandato anche dal Comitato ONU. 2. Affido familiare: sollecitazione allo Stato, alle Regioni e agli Enti locali, nell ambito delle rispettive competenze, di un investimento sulla promozione e sul sostegno all affido familiare quando invece si denunciano i pesanti tagli alla spesa sociale di questi ultimi anni che hanno colpito pesantemente questo settore più di altri. 3. Adozione nazionale: sollecitazione al Ministero della Giustizia dell avvio della Banca Dati Nazionale dei Minori Dichiarati Adottabili e delle coppie disponibili all adozione, ai sensi dell art. 40 legge 149/01 e del regolamento del Ministero della Giustizia adottato con decreto n. 91 del Adozione internazionale: sollecitare la Commissione per le Adozioni Internazionali (CAI) affinchè si attivi per siglare accordi bilaterali con tutti quei Paesi di origine dei minori che non hanno firmato la Convenzione de L Aja del 1993 e che rappresentano, attualmente, oltre il 40% del totale, al fine di garantire il rispetto dei diritti dei minori, primo fra tutti quello di essere adottato solo se in effettivo stato di abbandono. 5. Adozione internazionale: sollecitazione alla CAI per la definizione di standard di qualità più elevati rispetto all operatività degli enti autorizzati al fine di sollecitare un ridimensionamento numerico degli stessi. 6. Adozioni: sollecitazione al Dipartimento per le Politiche della Famiglia presso il Ministero per la Cooperazione Internazionale e l Integrazione e alla CAI Commissione per le Adozioni Internazionali dell avvio di ricerche aggiornate sugli esiti delle adozioni realizzate in Italia, anche relativamente alle percentuali degli eventuali fallimenti adottivi (c.d. restituzioni). 7. Adozione non legittimante: sollecitazione al Ministero della Giustizia della pubblicazione dei dati aggiornati, disaggregati in riferimento alle diverse tipologie di casi particolari individuati dall art.44, al fine di valutare di avviare una riflessione in merito alla necessità di promuovere una possibile riforma legislativa che sia il più possibile volta ad applicare in maniera più estesa l adozione di tipo legittimante. 8. Adozione aperta: promozione al Parlamento di una riforma legislativa al fine di normare tale istituto non contemplato dal diritto ma di fatto creato dalla giurisprudenza. 7

8 9. Affido familiare sine die: promozione al Parlamento di una riforma legislativa della legge 184/83, così come già riformata dalla legge 149/01 in modo che sia previsto che la proroga dell affido possa essere disposta una volta sola, fino ad un massimo di ulteriori 12 mesi e che, qualora il minore affidato sia successivamente dichiarato adottabile, il TM, valutato il suo superiore interesse, scelga la famiglia migliore per lui tra tutti coloro che hanno presentato domanda di adozione tenendo in considerazione anche l'eventuale candidatura degli affidatari o dell'affidatario, anche non avente i requisiti richiesti dall'art. 6, in virtù del principio della continuità degli affetti. 10. Adottivi non riconosciuti alla nascita: promozione al Ministero della Giustizia (?) di una regolamentazione uniforme, su tutto il territorio, relativamente alla conservazione dei dati sanitari e della storia pregressa, al loro eventuale accesso e trasmissione anche a chi non è stato riconosciuto alla nascita e avvio del confronto anche con altre associazioni di genitori adottivi e di figli adottivi adulti circa l opportunità di sollecitare una riforma legislativa al Parlamento al fine permettere l accesso all identità dei genitori biologici anche a quei figli adottivi adulti non riconosciuti alla nascita nel caso in cui la madre biologica che abbia esercitato la facoltà di rimanere nell anonimato abbia, poi, negli anni, espresso in forma spontanea e non perché contattata o sollecitata il proprio consenso a fornire le proprie generalità identificative. Milano, 29 settembre 2012 CIAI Centro Studi Te.: 02/

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