CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA GIUDIZIO DI PARIFICA DEL RENDICONTO REGIONALE

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA GIUDIZIO DI PARIFICA DEL RENDICONTO REGIONALE RELAZIONE SULLA GESTIONE DELLA REGIONE LOMBARDIA PER L ESERCIZIO 2013 (art. 1, comma 5, della legge 7 dicembre 2012, n. 213) LA GESTIONE FINANZIARIA DEL BILANCIO REGIONALE Magistrato relatore Referendario Paolo Bertozzi

2 Coordinamento: Maria Grazia Mei Funzionari del settore Maura Molteni Laura Pezzella

3 Indice PREMESSA Il giudizio di parificazione del rendiconto generale delle regioni Il processo di armonizzazione dei sistemi contabili delle Regioni. La sperimentazione della Regione Lombardia Metodologia adottata per l acquisizione e la presentazione dei dati 15 CAPITOLO I - LA MANOVRA FINANZIARIA E IL BILANCIO DI PREVISIONE La manovra finanziaria dell esercizio Il bilancio di previsione dell esercizio Le previsioni iniziali Le previsioni finali conseguenti alle variazioni di bilancio CAPITOLO II - IL RENDICONTO GENERALE DELL ESERCIZIO IL CONTO DEL BILANCIO I risultati generali della gestione Gli equilibri di bilancio La gestione di competenza. L andamento delle entrate Le entrate tributarie Le entrate extratributarie Le entrate derivanti da alienazioni, da trasformazione di capitale, da riscossione crediti e da trasferimenti in conto capitale La gestione di competenza. L andamento delle spese Le spese per missioni L andamento della spesa nell ultimo biennio La spesa per investimenti La gestione dei residui Residui attivi I residui passivi Residui passivi perenti La gestione del fondo pluriennale vincolato La gestione di cassa Il risultato di amministrazione Il fondo crediti di dubbia esigibilità Il patto di stabilità interno L indebitamento CAPITOLO III - IL CONTO ECONOMICO E LO STATO PATRIMONIALE Premessa. La contabilità economico-patrimoniale I dati della gestione CONCLUSIONI

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5 PREMESSA 1. Il giudizio di parificazione del rendiconto generale delle regioni La parificazione del rendiconto generale delle regioni a statuto ordinario, si colloca nell ambito di un articolato sistema di controlli sulla gestione finanziaria regionale introdotti dall art. 1 del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 e affidati alle Sezioni regionali della Corte dei conti al fine di rafforzare il coordinamento della finanza pubblica tra i livelli di governo, garantendo, al contempo, il rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall'appartenenza dell Italia all'unione europea. Il comma 5, in particolare, stabilisce che il rendiconto generale della regione è parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n Alla decisione di parifica è allegata una relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa. La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente della giunta regionale e al consiglio regionale. Il rinvio diretto alle disposizioni del Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti conferma che anche il modello prescelto per la parifica del rendiconto delle regioni a statuto ordinario, così come è avvenuto per le regioni a statuto speciale, ricalca quello dettato per lo Stato, sia per quanto riguarda le tipologie ed i contenuti delle verifiche da effettuare ai fini della decisione di parifica (art. 39), che per le modalità del procedimento (art. 40), nonché per i contenuti e le finalità della relazione annessa alla decisione (art. 41). Questo implica, conseguentemente, la necessità di risolvere alcune questioni di adattamento del paradigma normativo fissato per il rendiconto dello Stato alla varietà degli ordinamenti regionali ed al sistema dei controlli per gli stessi vigenti. La Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con la deliberazione n. 9/2013/INPR ha fornito le prime linee di orientamento per lo svolgimento dei giudizi di parificazione dei rendiconti regionali relativi all esercizio finanziario La stessa Sezione, con la recente deliberazione n. 14/2014/INPR, sulla base 5

6 dell esperienza dei giudizi su rendiconti del 2012, ha dettato ulteriori istruzioni per le parifiche dei rendiconti dell esercizio Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con la deliberazione n. 7/QMIG/2013 hanno invece affrontato alcune questioni attinenti alla disciplina della procedura e del contraddittorio. Gli elementi caratterizzanti del giudizio di parificazione per il rendiconto generale dello Stato, secondo la normativa recata dal Testo Unico, si rinvengono in primo luogo nella posizione funzionale in cui il giudizio stesso si inserisce nel rapporto di natura politica tra il Governo regionale e l Assemblea legislativa. Attraverso il rendiconto l organo legislativo è messo nelle condizioni di controllare che gli indirizzi politici di governo, recepiti nei documenti di programmazione, in particolare nel bilancio di previsione, siano effettivamente portati ad esecuzione non solo sotto il profilo del rispetto dei limiti autorizzatori di spesa, ma anche per quanto attiene alla realizzazione delle politiche pubbliche prescelte per il perseguimento degli interessi delle comunità amministrate. La pronuncia di parificazione interviene, infatti, nel periodo intercorrente tra la proposta del rendiconto regionale predisposta dalla Giunta regionale e la legge di approvazione del rendiconto (artt. 38 e 43 R.D. n. 1214/1934, art. 38 L. n. 196/2009 e art. 149 R.D. n. 827/1924). Come la finalità fondamentale della resa del conto è quella di consentire il controllo politico del potere legislativo sul rispetto dei limiti posti con la programmazione finanziaria alla gestione delle risorse pubbliche da parte dell esecutivo, nella stessa linea logica la pronuncia di parificazione, con la quale la Corte esprime le sue valutazioni sulla regolarità del conto stesso, si pone, dunque, in un rapporto di ausiliarietà nei confronti degli organi legislativi ed è teleologicamente collegata alla legge di approvazione del rendiconto. La funzione del giudizio di parificazione, tenuto conto della continuità dei cicli di bilancio che prescinde dalla separazione in esercizi annuali delle operazioni di contabilizzazione, è dunque quella di fornire alle assemblee legislative gli elementi necessari ed utili per esaminare la gestione finanziaria, addivenire all approvazione del rendiconto ed impostare la manovra di bilancio per l esercizio successivo. Quanto ai contenuti, il procedimento di parificazione, che prende le mosse dagli accertamenti già prima compiuti sulla base dei dati contabili di preconsuntivo, esita in un giudizio finale che, secondo la tipologia dell atto complesso, è la risultante di 6

7 due attività tra loro interconnesse: la decisione di parifica vera e propria, che contiene la verifica della rispondenza dei dati esposti nel rendiconto con i limiti posti dalle previsioni di bilancio, attraverso il confronto tra i dati stessi e le scritture tenute o nella disponibilità della Corte (art. 39 T.U.), e la relazione unita alla decisione, in cui la Corte esprime compiutamente le proprie valutazioni sulle dinamiche delle finanze pubbliche e sui loro riflessi sul bilancio, prendendo anche in osservazione fenomeni gestori (art. 41 T.U.). Quanto alle procedure, altra peculiare caratteristica del giudizio di parificazione è che esso si svolge, a norma dell art. 40 del citato T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, nelle formalità della giurisdizione contenziosa, con la partecipazione, dunque, del Pubblico Ministero, rappresentato nella specie dal Procuratore Regionale, che svolge in udienza la sua requisitoria orale. Le formalità della giurisdizione contenziosa implicano il riconoscimento, da un lato, della natura sostanziale di controllo delle attività di parificazione, dall altro, del carattere di certezza che le risultanze del rendiconto generale assumono, con efficacia di giudicato, una volta che sia stato emesso il verdetto di parificazione. Una rilevante conseguenza del riconoscimento della formalità giurisdizionale del procedimento è inoltre la possibilità per le sezioni regionali di sollevare, in sede di parificazione, questioni di legittimità costituzionale delle leggi regionali di spesa, per la violazione del principio della copertura finanziaria di cui all art. 81 della Costituzione e per il contrasto con altri parametri costituzionali posti a tutela degli equilibri generali di finanza pubblica. 2. Il processo di armonizzazione dei sistemi contabili delle Regioni. La sperimentazione della Regione Lombardia Il decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76, recante i principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208 ha delineato i tratti generali dell ordinamento finanziario e contabile regionale, alle cui prescrizioni le singole regioni hanno adeguato i propri atti normativi interni. Pur a fronte di un modello tendenzialmente uniforme definito dalla legge statale, i sistemi contabili fissati dalle leggi e dai regolamenti regionali sono risultati, anche successivamente ad un primo tentativo di conciliazione disposto con il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 170, diversamente strutturati e difficilmente 7

8 confrontabili a discapito di una rappresentazione contabile unitaria della gestione finanziaria regionale e, più in generale, dell intera gestione statale complessivamente intesa. L esigenza di disporre, per ogni livello di governo territoriale, di dati contabili omogenei e confrontabili onde consentire il monitoraggio e il consolidamento dei conti delle amministrazione pubbliche e, nondimeno, il raccordo di quest ultimi con il Sistema europeo dei conti nazionali, ha indotto il legislatore statale ad avviare, a partire dalla fine degli anni 2000, un ambizioso processo di armonizzazione dei diversi sistemi di contabilità pubblica attualmente esistenti. La legge 31 dicembre 2009, n. 196, legge di contabilità e finanza pubblica, che, all art. 2, delega il governo ad adottare uno o più decreti legislativi per l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche riconducibili al perimetro statale, ha provveduto ad introdurre nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (c.d. legge sul federalismo fiscale ), all art. 2, comma 2 lettera h), un analoga delega per l armonizzazione dei sistemi contabili delle regioni e degli enti locali. Il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, emanato in base alla predetta delega, detta le disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi. La nuova disciplina presenta notevoli elementi innovativi e di discontinuità con il sistema pregresso, prevedendo la rappresentazione della spesa in missioni, programmi e macroaggregati, l utilizzazione, a fini conoscitivi, della contabilità economico-patrimoniale accanto a quella finanziaria, l istituzione di un bilancio consolidato con gli enti e gli organismi strumentali. Alla base del nuovo sistema contabile è il concetto di transazione elementare, a cui viene attribuita una codifica (omogenea alle codifiche SIOPE) che consente la rilevazione del fatto di gestione ad essa associato. Con l attribuzione di una codifica alle transazioni elementari non sarà più consentita l imputazione provvisoria alle partite di giro e ai servizi per conto terzi, l assunzione di impegni su fondi di riserva e l applicazione del principio della prevalenza. Al fine di garantire il rispetto degli equilibri finanziari dell ente, è introdotto altresì il principio della competenza finanziaria, secondo il quale le obbligazioni (attive e passive) giuridicamente perfezionate sono registrate nelle scritture contabili con l'imputazione all esercizio nel quale esse vengono a scadenza. Tale principio, per la 8

9 sua spiccata attenzione al profilo dell effettività della spesa, avvicina il momento dell imputazione contabile alla manifestazione finanziaria di cassa ed esclude la possibilità di accertamento attuale di entrate future in attesa dell effettivo maturare della scadenza del relativo titolo giuridico, con riflessi positivi in termini sia di maggiore attendibilità delle previsioni che di minore produzione di residui attivi e passivi. Resta ferma, in ogni caso, la necessità di predisporre, sin dal primo esercizio di competenza, l effettiva, immediata ed integrale copertura finanziaria delle attività ultrannuali di investimento che comportino impegni di spesa che vengano a scadenza in esercizi finanziari futuri. Tale impostazione, particolarmente rilevante per le attività di investimento, rafforza il ruolo del bilancio pluriennale, che assume natura autorizzatoria e deve dar conto, per il periodo di programmazione, della effettiva copertura finanziaria delle obbligazioni che travalicano la durata del singolo esercizio. L entrata in vigore delle disposizioni di cui al titolo I del decreto è stata differita all esito di un periodo di sperimentazione inizialmente della durata di due anni a decorrere dal 2012, poi prorogata di un ulteriore anno dall art. 9 del decreto legge 31 agosto 2013, n. 102 convertito dalla legge 28 ottobre 2013, n La sperimentazione è finalizzata alla verifica dell effettiva rispondenza del nuovo assetto contabile alle esigenze conoscitive della finanza pubblica ed ha l ulteriore obiettivo di far emergere eventuali criticità nell applicazione delle nuove regole contabili al fine di predisporre le opportune modifiche intese a realizzare una più efficace disciplina della materia. In base all art. 36 del decreto le modalità e i tempi per la realizzazione della sperimentazione sono specificati in un apposito Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri da adottare entro 120 giorni dalla data di emanazione dello stesso decreto legislativo n. 118/2011. Il decreto del presidente del consiglio dei ministri (DPCM) del 28 dicembre 2011, in attuazione della predetta delega, ha provveduto a dettare la disciplina della sperimentazione. In base al contenuto del DPCM sono oggetto della sperimentazione: - la tenuta della contabilità finanziaria sulla base della definizione del nuovo principio della competenza finanziaria; 9

10 - l adozione del bilancio di previsione finanziario annuale di competenza e di cassa; - la classificazione del bilancio finanziario per missioni e programmi; - l affiancamento a fini conoscitivi, della contabilità economico-patrimoniale alla contabilità finanziaria; - l adozione del piano dei conti integrato, costituito dall elenco delle unità elementari del bilancio finanziario gestionale e dei conti economico-patrimoniali; - la redazione del bilancio consolidato con i propri enti ed organismi strumentali, aziende, società controllate e partecipate. Il DPCM prevede, inoltre, un applicazione graduale dei nuovi principi e schemi contabili e un graduale passaggio dal precedente al nuovo sistema contabile. Gli enti in sperimentazione devono, infatti, applicare in via esclusiva e sin dall avvio della sperimentazione il nuovo principio di competenza finanziaria in sostituzione del principio previgente. Per quanto attiene all adozione dei nuovi schemi di bilancio finanziari articolati per missioni e programmi, si stabilisce che la sperimentazione venga effettuata in parallelo secondo le seguenti modalità: nel 2012 (primo anno di sperimentazione) gli enti affiancano ai propri bilanci, che conservano valore a tutti gli effetti giuridici, anche con riguardo alla funzione autorizzatoria, i nuovi schemi per missioni e programmi previsti dall art. 9 dello stesso decreto; nel 2013 (secondo anno di sperimentazione) gli enti affiancano ai propri bilanci che conservano solo funzione conoscitiva, quelli previsti dall articolo 9 che assumono valore a tutti gli effetti giuridici, anche con riguardo alla funzione autorizzatoria. Sin dal primo anno, gli enti in sperimentazione sono comunque tenuti ad applicare il nuovo principio di competenza finanziaria. Il DPCM detta, a tal fine, specifiche disposizioni riguardanti l accertamento straordinario dei residui e la costituzione del fondo pluriennale vincolato. Lo stesso DPCM consente, di contro, il rinvio al secondo anno di sperimentazione dell attuazione della contabilità economico-patrimoniale e del piano integrato dei conti. La regione Lombardia ha dato avvio al percorso sperimentale di armonizzazione dei sistemi contabili già con la legge regionale 29 dicembre 2011, n. 26 di approvazione del bilancio di previsione per l esercizio 2012 e pluriennale cui è 10

11 espressamente riconosciuto, in applicazione dell art. 10, comma 1, del decreto legislativo n. 118/2011, il carattere autorizzatorio, fatta eccezione per le spese le cui relative leggi regionali non consentano l'assunzione di obbligazioni e impegni pluriennali. Allo stesso bilancio, redatto secondo gli schemi vigenti, è stato affiancato un documento di riclassificazione dei capitoli di spesa per missioni e programmi, mentre con il Documento Tecnico di accompagnamento è stato, inoltre, avviato il percorso di adeguamento dei capitoli al IV livello del piano dei conti finanziario. Nel primo anno di sperimentazione, si è quindi proceduto alla ricognizione straordinaria dei residui attivi e passivi come prescritto dall art. 14 del DPCM 28 dicembre 2011 e con la legge regionale 16 luglio 2012, n. 12, di assestamento del bilancio di previsione 2012, sono stati istituiti il fondo pluriennale vincolato e il fondo crediti di dubbia esigibilità. Nel corso dell esercizio 2013 la Regione ha proseguito la sperimentazione, in conformità alle prescrizioni di cui al DPCM 28 dicembre In risposta a specifica richiesta istruttoria sullo stato di avanzamento del percorso sperimentale la Regione, ha specificato gli adempimenti adottati: - la redazione del rendiconto dell esercizio 2013, utilizzando gli schemi sperimentali prescritti dal decreto legislativo n. 118/2011 e la riclassificazione dello stesso secondo la classificazione previgente; - il riaccertamento ordinario dei residui attivi e passivi; - l allineamento delle dotazioni del fondo pluriennale vincolato (FPV) agli impegni effettivamente imputati agli esercizi successivi (determinazione del cd equilibrio orizzontale del FPV); - l allineamento della dotazione del FPV all impegnato assestato al netto dunque delle economie dell esercizio 2013 sugli impegni finanziati da FPV (cd equilibrio verticale del FPV); - la mappatura dei residui attivi e passivi (per anno di provenienza anche precedente ai 5 anni con indicazione delle ragioni del mantenimento dello stesso); - la mappatura degli enti ed organismi strumentali; - l elencazione dei beni del patrimonio immobiliare; - l elencazione delle garanzie in continuità con quanto allegato al bilancio di previsione. 11

12 Si precisa altresì, con la stessa nota di risposta, che il rendiconto consolidato sarà presentato come emendamento durante l iter consigliare di approvazione del rendiconto generale, posto che alla data di presentazione del progetto di rendiconto il Consiglio regionale non aveva ancora approvato il proprio rendiconto sperimentale. L intero ciclo della rendicontazione si concluderà entro il 30 settembre con l approvazione da parte del consiglio del bilancio consolidato (redatto in termini economico patrimoniali) con il quale si consolideranno le risultanze patrimoniali ed economiche della Giunta regionale, del Consiglio regionale e degli enti strumentali e il cui progetto, in attesa che il Consiglio approvi il proprio rendiconto sperimentale, sarà presentato come emendamento durante l iter di approvazione del rendiconto generale. La stessa Regione aveva provveduto ad adottare nel mese di settembre il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio con riferimento al bilancio di previsione del 2013, la cui mancata adozione aveva costituito oggetto di rilievo da parte di questa Sezione nella relazione relativa al precedente rendiconto. La Sezione non può che rinnovare l apprezzamento per la scelta della Regione Lombardia di aderire, sin dal suo avvio, alla sperimentazione prevista dall art. 36 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 che, secondo quanto riferito in sede istruttoria dai rappresentanti dell amministrazione regionale, si è spinta oltre il contenuto minimo fissato dal DPCM 28 dicembre 2011, fornendo un significativo contributo anche alla formulazione dello schema del decreto correttivo delle disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio recati dal decreto legislativo n. 118/2011. Ciò detto, si ritiene opportuno formulare, in questa sede, alcune osservazioni sui risultati della sperimentazione regionale, dando conto dello stato di attuazione degli adempimenti richiesti ed evidenziando, al contempo, talune problematiche di carattere generale discendenti dal passaggio al nuovo sistema contabile. La struttura del rendiconto che, nella nuova prospettazione, comprende il conto del bilancio, il conto economico e lo stato patrimoniale, è stata adottata secondo le prescrizioni del Decreto sulla sperimentazione e riporta gli allegati in conformità con gli schemi ministeriali (allegato 2 al progetto di legge). La nuova classificazione delle voci contabili ha comportato la necessità di provvedere allo scorporo o all accorpamento dei capitoli di entrata e di spesa del precedente sistema contabile conformemente al piano integrato dei conti. 12

13 Le registrazioni contabili sono state effettuate sulla base del principio contabile generale e del principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (principio della c.d. competenza rinforzata) meglio specificato nell allegato n. 2 del Decreto sulla sperimentazione. L applicazione di tale principio che, come già visto, comporta che accertamenti ed impegni siano imputati all anno contabile in cui si prevede di conseguire l entrata o di sostenere la relativa spesa, ha richiesto nel corso dell esercizio 2013 il riaccertamento (ordinario) dei residui attivi e passivi e la gestione del c.d. fondo pluriennale vincolato, già costituito a seguito del riaccertamento straordinario dei residui operato per il precedente esercizio, che del predetto principio contabile costituisce il principale strumento operativo. Nella relazione al progetto di legge di rendiconto l amministrazione regionale ha esposto i criteri adottati per l imputazione degli accertamenti e degli impegni dell esercizio e per la costituzione del fondo pluriennale vincolato. Al conto del bilancio fanno seguito, nella struttura del nuovo rendiconto, il conto economico e lo stato patrimoniale redatti secondo i principi della contabilità economico-patrimoniale fissati dal corrispondente principio contabile all allegato 3 del decreto sulla sperimentazione. La Giunta regionale, viceversa, per i motivi sopra accennati, non ha provveduto a predisporre il progetto di rendiconto consolidato contestualmente all approvazione del progetto di rendiconto. Non risulta inoltre pervenuto, allo stato degli atti trasmessi, il Piano con le risultanze osservate in termini di raggiungimento dei risultati attesi e le motivazioni degli eventuali scostamenti richiesto dall art. 18 del DPCM in relazione all adozione del Piano degli indicatori. Nel rinviare ai successivi capitoli della presente relazione per un analisi più approfondita degli effetti della sperimentazione su specifici aspetti della gestione finanziaria, si deve rilevare sin d ora che il passaggio al nuovo sistema contabile, almeno nella sua fase iniziale, presenta criticità che coinvolgono anche la definizione dei mezzi e dei metodi del controllo contabile. La diversa classificazione e la diversa imputazione contabile imposti dall armonizzazione limitano fortemente la confrontabilità dei risultati della gestione dell esercizio in esame con quelli degli esercizi precedenti, impedendo, in questa 13

14 fase, una rappresentazione dell andamento temporale della gestione su cui si basavano molte analisi di bilancio. La classificazione del rendiconto secondo gli schemi previgenti che gli enti in sperimentazione sono comunque tenuti a redigere offre, in tal senso, un ausilio solo parziale, per la mancanza di un raffronto tra i dati ai livelli più bassi di aggregazione. Risulta inoltre particolarmente problematico, per le ragioni sopra esposte, il controllo sul rispetto di vincoli di finanza pubblica basati sul parametro della spesa storica, per i quali si rende necessario introdurre opportuni correttivi che tengano conto dei diversi criteri di imputazione della spesa. La Sezione non può non rilevare tuttavia come, a parte i predetti profili di criticità, il nuovo sistema contabile, una volta entrato a regime, potrà consentire un controllo decisamente più efficiente e più esaustivo sulla gestione finanziaria delle Regioni e degli enti locali. Si consideri soltanto come la tecnica dell iscrizione contabile dell impegno alla scadenza dei pagamenti consenta di monitorare con molta più precisione l attuazione e la sostenibilità nel tempo dei programmi di spesa. Si deve poi ulteriormente rilevare che il consolidamento dei conti dell amministrazione regionale con quello degli enti di pertinenza regionale e delle società o altri organismi partecipati rappresenti un adempimento imprescindibile al fine di fornire una rappresentazione completa e realistica della situazione del sistema regione, globalmente inteso, sia sotto il profilo finanziario che sotto quello economico patrimoniale. Ciò nella consapevolezza che oggigiorno una quantità sempre maggiore di risorse pubbliche affluisce a soggetti esterni alla tradizionale organizzazione della regione, non trovando di conseguenza riscontro nel bilancio pubblico. Questa Sezione, che già ha avviato una precisa istruttoria intesa a verificare se l amministrazione regionale avesse reperito i bilanci delle società partecipate, nel prendere atto di quanto dedotto sul punto, si riserva di effettuare una compiuta analisi del consolidato regionale nell ambito degli ulteriori controlli ad essa demandati sulla gestione finanziaria regionale a cominciare da quelle previsti dall art. 1, commi 3 e 4, del decreto legge 174/

15 3. Metodologia adottata per l acquisizione e la presentazione dei dati La Sezione ha provveduto ad acquisire in via istruttoria, ai sensi dell art. 3, comma 8, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, i documenti e le informazioni necessarie al giudizio di parifica direttamente dall amministrazione regionale. La tempestività ed esaustività complessive dei riscontri non hanno reso necessaria la delega di adempimenti istruttori a funzionari di altre pubbliche amministrazioni, né è emersa la necessità di ricorrere a consulenti tecnici e/o all ausilio della Guardia di Finanza rispettivamente ai sensi dell art. 2, comma 4, del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito con modificazioni in L. 14 gennaio 1994, n. 19 ed ai sensi dall art. 16, comma 3, del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla L. 12 luglio 1991, n La Sezione inoltre, in forza del protocollo d intesa sottoscritto con la Regione in data 18 giugno 2013 ha avuto accesso diretto alle scritture contabili informatizzate regionali attraverso il sistema Business Object. In presenza di profili suscettibili di dar luogo a rilievi da parte di questa Corte, nel corso della fase istruttoria il principio del contraddittorio è stato soddisfatto in due momenti successivi, rappresentati: - da specifiche richieste istruttorie su determinate tematiche seguite da eventuali audizioni in contraddittorio con i rappresentanti dell amministrazione; - dalla trasmissione dello schema di relazione, approvato collegialmente alla camera di consiglio del 17 giugno 2014 alla presenza del Procuratore regionale, al fine di formalizzare le osservazioni e consentire le relative controdeduzioni. Sono state tenute, in particolare, le seguenti audizioni: - 4 febbraio 2014 sessione istituzionale: rispetto limiti artt. 6, comma 7 e 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010 da parte degli Enti del SSR; - 18 febbraio 2014 sessione fondi UE: gestione fondi; - 7 aprile 2014 sessione territoriale: gestione sedi regionali. Lo schema di relazione, approvato collegialmente alla camera di consiglio del 17 giugno 2014 alla presenza del Procuratore regionale, è stato trasmesso all Amministrazione, che ha prodotto articolate controdeduzioni per l udienza pubblica ex art. 40 R.D. n. 1214/1934. L accesso diretto al sistema informativo regionale ha consentito alla Sezione di acquisire i dati contabili dell esercizio 2013, confrontandoli con quelli riportati nella documentazione trasmessa a conferma della regolarità formale del rendiconto. 15

16 L acquisizione di dati relativi a singoli capitoli, unitamente agli eventuali chiarimenti istruttori, ha consentito inoltre di verificare, soprattutto in ordine a determinate tipologie di entrate e di spese, l efficienza e l andamento della gestione finanziaria. Particolare attenzione è stata riservata all esame dei residui attivi e passivi mantenuti nel conto del bilancio in ragione della loro incidenza sul risultato di amministrazione, verificando anche gli effetti delle procedure di riaccertamento richieste dalla sperimentazione. Per quanto riguarda l esposizione dei dati oggetto di analisi va detto che le problematiche concernenti il passaggio al nuovo sistema contabile in ordine alla omogeneità delle risultante contabili dei diversi esercizi, cui si è fatto in precedenza cenno, hanno suggerito di limitare il confronto dei risultati della gestione, nella maggior parte dei casi, al solo esercizio 2012 ove era già stata avviata, in parte, la sperimentazione. 16

17 CAPITOLO I - LA MANOVRA FINANZIARIA E IL BILANCIO DI PREVISIONE La manovra finanziaria dell esercizio 2013 La manovra finanziaria per il periodo è stata predisposta dalla Regione in tempo utile per addivenire all approvazione della legge finanziaria regionale e del bilancio di previsione annuale e pluriennale prima dell inizio dell esercizio 2013, senza dover ricorrere, pertanto, all esercizio provvisorio. La proposta di progetto di legge avente ad oggetto il bilancio di previsione per l esercizio finanziario 2013 e il bilancio pluriennale è stata approvata dalla Giunta regionale con deliberazione del 26 ottobre 2012 e trasmessa agli organi consiliari per le attività propedeutiche all approvazione da parte del Consiglio regionale. La proposta di legge di bilancio, varata nel quadro degli strumenti di programmazione economico-finanziaria della Regione, è stata oggetto di esame da parte di questa Sezione ai sensi del previgente art. 1, comma 6, del decreto legge n. 174/2012 con la deliberazione n. 501 del 27 novembre 2012 a cui si fa rinvio per un analisi più approfondita delle previsioni di entrata e di spesa. Il bilancio di previsione per l esercizio finanziario 2013 e il bilancio pluriennale sono stati approvati con legge regionale 19 dicembre 2012, n. 19, dopo l approvazione, avvenuta con legge regionale 17 dicembre 2012, n. 18, della finanziaria regionale. Come in precedenza accennato, il bilancio di previsione è stato predisposto ed approvato nel quadro normativo definito dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e dal DPCM 28 dicembre 2011 sulla sperimentazione. 2. Il bilancio di previsione dell esercizio Le previsioni iniziali Il bilancio di previsione di competenza dell esercizio 2013 pareggia in ,71 milioni di euro, al lordo dei servizi conto terzi-partite di giro. Tra le previsioni di spesa è ricompreso il disavanzo presunto dell esercizio precedente, quantificato in misura pari a 1.950,00 milioni di euro. 17

18 Si osserva al riguardo che l iscrizione, quale prima posta del bilancio, del risultato negativo presunto del precedente esercizio è coerente con quanto previsto dall art. 4, comma 5, del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76, nonché con i recenti orientamenti della giurisprudenza costituzionale (sent. n. 70/2012). In termini di cassa, il bilancio pareggia in ,01 milioni di euro, sempre al lordo dei servizi conto terzi-partite di giro. 3. Le previsioni finali conseguenti alle variazioni di bilancio In stretto raccordo con l approvazione del progetto di legge sul rendiconto 2012, il Consiglio regionale, con legge 31 luglio 2013, n. 5, ha approvato l assestamento del bilancio di previsione 2013 che recepisce i risultati della gestione In base ai dati forniti dall Amministrazione regionale, comprensivi di tutte le variazioni in corso di esercizio anche successive all assestamento, il bilancio di previsione di competenza definitivo dell esercizio 2013 pareggia in ,73 milioni di euro. Tra gli stanziamenti di spesa è ricompreso il disavanzo accertato dell esercizio precedente pari a 1.548,93 milioni di euro. In termini di cassa il bilancio definitivo pareggia in ,25 milioni di euro, tenendo conto del fondo di cassa iniziale pari a 722,27 milioni di euro. Nelle tabelle seguenti è riassunto, in generale, il confronto tra le previsioni iniziali e le previsioni finali dell esercizio finanziario 2013, sia in termini di competenza che in termini di cassa. Bilancio di previsione previsioni finali di competenza Previsioni iniziali di competenza Previsioni finali di competenza Avanzo vincolato applicato 0, ,32 Fondo pluriennale vincolato corrente 10,44 124,39 Fondo pluriennale vincolato per investimenti 7,93 73,03 Entrate , ,99 Totale entrate al lordo partite di giro , ,73 Disavanzo precedente esercizio 1.950, ,93 Spese , ,80 Totale spese al lordo partite di , ,73 giro Dati in milioni di euro 18

19 Bilancio di previsione previsioni finali di cassa Previsioni iniziali di cassa Previsioni finali di cassa Fondo di cassa 0,00 722,27 Entrate , ,98 Totale entrate al lordo partite di giro , ,25 Spese , ,25 Totale spese al lordo partite di giro , ,25 Dati in milioni di euro Le previsioni iniziali di competenza hanno subito un incremento di 4.354,02 milioni di euro, pari all 11,31 per cento. Le previsioni di cassa, di contro, hanno registrato una diminuzione di ,76 milioni di euro, pari al 19,60 per cento. La tabella che segue contiene il dettaglio delle previsioni relative alle entrate di competenza. Bilancio di previsione 2013 Entrate di competenza Previsioni Titoli Variazioni Variazioni % Previsioni iniziali finali Avanzo vincolato applicato 0, , ,76% 5.140,32 Fondo pluriennale vincolato corrente Fondo pluriennale vincolato per investimenti Entrate correnti di natura tributaria, Titolo 1 contributiva e perequativa 10,44 113, ,16% 124,39 7,93 65,10 821,16% 73, ,71-447,97-2,38% ,75 Titolo 2 Trasferimenti correnti 752,50 904,30 120,17% 1.656,80 Titolo 3 Entrate extratributarie 951,30 12,50 1,31% 963,80 Titolo 4 Entrate in conto capitale 561,72-6,87-1,22% 554,85 Titolo 5 Entrate da riduzione di attività finanziarie 479,21 145,40 30,34% 624,61 Titolo 6 Accensione Prestiti 2.573,95-383,37-14,89% 2.190,59 Anticipazioni da istituto Titolo 7 tesoriere/cassiere Entrate + avanzo e FPV al netto delle partite di giro Entrate per conto terzi e Titolo 9 partite di giro 1.100,00 0,00 0,00% 1.100, , ,36 21,96% , , ,34-8,97% ,59 TOTALE ENTRATA , ,02 11,31% ,73 Dati in milioni in euro 19

20 Al netto dei servizi conto terzi-partite di giro, le variazioni più significative hanno riguardato le entrate tributarie del titolo I con una diminuzione di 447,97 milioni di euro rispetto alla previsione iniziale di ,71 milioni (-2,38%) e le entrate da accensione di prestiti del titolo VI ridottesi di 383,37 milioni (-14,89%). Relativamente alle entrate tributarie la Regione, in sede di controdeduzioni, precisa che la flessione (rispetto al bilancio di previsione) è imputabile alla differente contabilizzazione della compartecipazione all accisa erariale sulla benzina e all accisa sul gasolio per autotrazione che, a seguito dell attuazione della legge di stabilità 2013 (istituzione del fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale ), ha comportato l azzeramento in assestamento di bilancio degli importi previsti nel titolo I d entrata (565 milioni). Tali importi sono dunque confluiti nel fondo costituito per 852 milioni di euro tra i trasferimenti correnti al titolo II. Maggiori previsioni di entrata si sono pertanto registrate, a prescindere dall avanzo di amministrazione e dal fondo pluriennale vincolato, per i trasferimenti correnti del titolo II aumentati di 904,30 milioni di euro rispetto alle previsioni iniziali di 752,50 milioni (120,17%). Dall esame delle previsioni definitive, al netto delle partite di giro, il 59,63 per cento delle risorse risulta atteso dalle entrate tributarie del titolo I, il 5,38 per cento dai trasferimenti del titolo II, l 1,80 per cento dalle entrate in conto capitale del titolo IV. L avanzo applicato, pari a 5.140,32 milioni di euro, corrisponde al 16,70 per cento delle entrate complessive (al netto dei servizi conto terzi partite di giro). Nella tabella seguente sono riportati i dati relativi alle previsioni per ciascuna missione di bilancio. 20

21 Bilancio di previsione 2013 spese di competenza Missioni Previsioni iniziali Variazioni Variazione % Previsioni finali 1 Servizi istituzionali e generali, di gestione e di controllo 1.038,23 424,09 40,85% 1.462,31 3 Ordine pubblico e sicurezza 1,27 0,05 3,93% 1,32 4 Istruzione e diritto allo studio 208,47 167,63 80,41% 376, Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali Politiche giovanili, sport e tempo libero 29,81 6,78 22,76% 36,59 15,06 4,35 28,90% 19,41 7 Turismo 7,09 2,07 29,13% 9, Assetto del territorio ed edilizia abitativa Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente 82,26 61,81 75,14% 144,08 121,76 246,00 202,03% 367,77 10 Trasporti e diritto alla mobilità 1.465,52 291,36 19,88% 1.756,88 11 Soccorso civile 20,64 37,20 180,21% 57,85 12 Diritti sociali, politiche sociali e famiglia 128,69 170,35 132,38% 299,03 13 Tutela della salute , ,39 16,30% ,20 14 Sviluppo economico e competitività 109,15 309,06 283,14% 418, Politiche per il lavoro e la formazione professionale Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca Energia e diversificazione delle fonti energetiche Relazioni con le altre autonomie territoriali e locali 173,77 333,24 191,77% 507,02 146,83 157,82 107,48% 304,65 10,88 38,67 355,43% 49,56 240,41-1,49-0,62% 238,91 19 Relazioni internazionali 103,37 16,96 16,41% 120,33 20 Fondi e accantonamenti 100,93 749,08 742,19% 850,01 50 Debito pubblico 210,72 0,00 0,00% 210,72 60 Anticipazioni finanziarie 1.100,10 0,00 0,00% 1.100,10 disavanzo anni precedenti 1.950,00-401,07-20,57% 1.548,93 Spesa + disavanzo al netto partite di giro , ,36 21,96% ,13 99 Servizi per conto terzi , ,34-8,97% ,59 Totale spesa , ,02 11,31% ,73 Dati in milioni in euro 21

22 Le maggiori previsioni di spesa finale si registrano per la missione Tutela della salute, comprensiva della spesa sanitaria, con un aumento di 2.929,39 milioni di euro, pari al 16,30 per cento delle previsioni iniziali di ,80 milioni di euro. In termini d incidenza percentuale gli incrementi più significativi rispetto alle previsioni iniziali si sono registrati per le missioni Energia e diversificazione delle fonti energetiche, Sviluppo economico e competitività, Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente. Dall esame delle previsioni definitive (al netto dei servizi conto terzi-partite di giro), il 67,91 per cento delle spese risulta destinato alla missione Tutela della salute, il 5,71 per cento alla missione Trasporti e diritto alla mobilità, il 4,75 per cento alla missione Servizi istituzionali. La tabella successiva contiene le indicazioni sulle variazioni delle previsioni definitive in conto competenza rispetto al dato corrispondente dei precedenti esercizi. Esercizio Andamento delle variazioni di competenza Previsioni definitive di entrata e spesa Variazione % rispetto all esercizio precedente ,37-1,73% ,56-1,61% ,73-8,55% Dati in milioni in euro Significativa appare la riduzione delle previsione definitive di competenza dell esercizio 2013 rispetto alle previsioni definitive del precedente esercizio (- 8,55%). In sede di controdeduzioni la Regione precisa che al netto delle partite di giro la riduzione degli stanziamenti è stata del 4,7 per cento. Le tabelle seguenti dimostrano l evoluzione delle previsioni di cassa dell esercizio 2013, distinte per titoli dell entrata e missioni della spesa. 22

23 Titoli Bilancio di previsione 2013 entrate di cassa Stanziamenti iniziali di cassa Variazioni Variazioni % Stanziamenti finali di cassa Fondo cassa 0,00 722,27 n.c. 722,27 1 Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa , ,72-7,47% ,20 2 Trasferimenti correnti 2.038,04 269,33 13,21% 2.307,37 3 Entrate extratributarie 1.778,67-346,49-19,48% 1.432,18 4 Entrate in conto capitale 2.103,05-810,80-38,55% 1.292,25 5 Entrate da riduzione di attività finanziarie 666,44-336,03-50,42% 330,41 6 Accensione Prestiti 2.573, ,95-100,00% 0,00 7 Anticipazioni da istituto tesoriere/cassiere 1.100, ,00-100,00% 0,00 9 Entrate per conto terzi e partite di giro , ,36-35,43% 8.386,57 TOTALE ENTRATE , ,76-19,60% ,25 Dati in milioni in euro 23

24 1 Bilancio di previsione 2013 spese di cassa Missioni Stanziamenti iniziali di Variazioni Variazioni % Stanziamenti finali di cassa cassa Servizi istituzionali e generali, di gestione e di 1.165,79-137,98-11,84% 1.027,80 controllo 3 Ordine pubblico e sicurezza 1,55 0,02 1,07% 1,57 4 Istruzione e diritto allo studio 243,46 124,43 51,11% 367, Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali Politiche giovanili, sport e tempo libero 25,59 11,35 44,35% 36,94 18,83 0,78 4,16% 19,62 7 Turismo 7,03 2,68 38,17% 9,71 Assetto del territorio ed 8 edilizia abitativa Sviluppo sostenibile e tutela 9 del territorio e dell'ambiente Trasporti e diritto alla 10 mobilità 61,71 47,45 76,88% 109,16 168,70 150,68 89,31% 319, ,78 76,12 4,96% 1.610,90 11 Soccorso civile 27,95 29,52 105,62% 57,47 12 Diritti sociali, politiche sociali e famiglia 209,29 91,34 43,64% 300,63 13 Tutela della salute ,38-569,24-2,51% ,14 Sviluppo economico e 14 competitività Politiche per il lavoro e la 15 formazione professionale Agricoltura, politiche 16 agroalimentari e pesca Energia e diversificazione 17 delle fonti energetiche Relazioni con le altre 18 autonomie territoriali e locali 143,66 198,88 138,44% 342,53 332,64 159,61 47,98% 492,25 163,10 41,10 25,20% 204,19 11,86 37,14 313,30% 49,00 238,12 3,18 1,33% 241,30 19 Relazioni internazionali 98,92 22,00 22,24% 120,92 20 Fondi e accantonamenti 3.723, ,19-78,83% 788,43 50 Debito pubblico 210,72 0,00 0,00% 210,72 60 Anticipazioni finanziarie 1.100, ,00-99,99% 0,09 99 Servizi per conto terzi , ,61-29,47% ,59 TOTALE SPESE , ,76-19,60% ,25 Dati in milioni in euro Le variazioni più rilevanti hanno riguardato le entrate tributarie del titolo I con una diminuzione di 2.596,72 milioni di euro rispetto alla previsione iniziale di ,91 milioni (-7,47%). 24

25 Sono azzerate le previsioni relative alle entrate da accensione prestiti del titolo VI e alle anticipazioni del titolo VII. Sono viceversa diminuite del 38,55 per cento le previsioni di cassa per entrate in conto capitale, passate da 2.103,05 milioni di euro a 1.292,25 milioni. Dall esame delle previsioni definitive, il 68,98 per cento degli incassi risulta atteso dalle entrate tributarie del titolo I, il 4,95 per cento dai trasferimenti del titolo II, il 2,77 per cento dalle entrate in conto capitale del titolo IV. Maggiori previsioni di spesa finale, in termini di cassa, si registrano per la missione Tutela della salute, comprensiva della spesa sanitaria, che registra una diminuzione di 569,24 milioni di euro, pari al 2,51 per cento delle previsioni iniziali di ,38. In termini d incidenza percentuale gli incrementi più significativi rispetto alle previsioni iniziali si sono registrati, come per le previsioni di competenza, per le missioni Energia e diversificazione delle fonti energetiche, Sviluppo economico e competitività, Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente. I decrementi più rilevanti hanno riguardato, oltre all azzeramento dell anticipazione di cassa, la missione Servizi istituzionali (-11,84%). Dall esame delle previsioni definitive (al netto dei servizi conto terzi-partite di giro), il 77,77 per cento delle spese risulta destinato alla missione Tutela della salute, il 5,67 per cento alla missione Trasporti e diritto alla mobilità, il 3,62 per cento alla missione Servizi istituzionali. La tabella seguente riporta le variazioni delle previsioni definitive di cassa rispetto al dato corrispondente dei precedenti esercizi. Andamento delle variazioni di cassa Esercizio Stanziamenti finali di cassa Variazioni % ,30 15,88% ,81-10,36% ,25-15,18% Dati in milioni in euro 25

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27 CAPITOLO II - IL RENDICONTO GENERALE DELL ESERCIZIO IL CONTO DEL BILANCIO 1. I risultati generali della gestione Il progetto di legge recante il Rendiconto generale dell esercizio finanziario 2013 è stato approvato con deliberazione della Giunta Regionale n del 17 aprile 2014 nel rispetto del termine previsto dall art. 18 comma 1, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e di seguito trasmesso a questa Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per gli adempimenti relativi al giudizio di parificazione di cui all art. 1, comma 5, del decreto legge 10 ottobre 2012, n Il rendiconto, allegato alla deliberazione di Giunta, si compone del conto del bilancio, del conto economico e dello stato patrimoniale secondo lo schema definito dall art. 9 del DPCM 28 dicembre 2011 per gli enti in sperimentazione. Esso comprende, inoltre, tre ulteriori allegati che raccolgono, rispettivamente: - i prospetti rappresentativi della gestione dell esercizio secondo gli schemi definiti dal nuovo sistema contabile unitamente alla Relazione al rendiconto (allegato 2); - i prospetti della gestione dell esercizio secondo il sistema pre-sperimentale, a soli fini conoscitivi (allegato 3); - il dettaglio dei singoli capitoli (allegato 4). Si ritiene opportuno fornire, in via preliminare, una rappresentazione sintetica dei risultati dell intera gestione dell esercizio finanziario 2013, come riportati nella documentazione contabile trasmessa, rinviando ai successivi paragrafi per un analisi più approfondita di specifiche tematiche. A fronte di previsioni definitive di entrata (al netto dell avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato) di ,99 milioni di euro, si sono registrati accertamenti per ,62 milioni e riscossioni per ,59 milioni. A fronte di previsioni definitive di spesa per ,73 milioni di euro, gli impegni sono risultati pari a ,93 milioni e i pagamenti a ,59 milioni di euro. Il fondo pluriennale vincolato costituito a copertura di impegni in esercizi successivi risulta pari a 465,01 milioni di euro. La gestione di competenza, che presenta una differenza tra accertamenti ed impegni dell esercizio negativa per 586,31 milioni di euro, chiude con un saldo 27

28 positivo di 2.737,49 milioni di euro per effetto dell applicazione dell avanzo di amministrazione del precedente esercizio. Dei residui attivi iniziali pari a ,70 milioni di euro sono stati riscossi ,61 milioni ed eliminati 14,72 milioni (minori accertamenti). I residui attivi conservati nel conto del bilancio alla chiusura dell esercizio sono pari a ,40 milioni di euro di cui 6.007,37 milioni provenienti dalla stessa gestione dei residui e 7.566,03 milioni prodotti dalla gestione di competenza. Dei residui passivi iniziali, pari a ,17 milioni di euro, sono stati pagati ,63 milioni ed eliminati 54,98 milioni (minori impegni). I residui passivi conservati nel conto del bilancio alla chiusura dell esercizio sono pari a ,90 milioni, di cui 5.011,56 milioni provenienti dalla stessa gestione dei residui e 6.678,34 milioni prodotti dalla gestione di competenza. La gestione dei residui presenta un saldo positivo di 40,26 milioni di euro dato dalla differenza tra minori accertamenti e minori impegni. Rispetto ad un fondo cassa iniziale di 722,27 milioni di euro si sono registrate riscossioni per ,20 milioni e pagamenti per ,22 milioni. Il fondo cassa alla chiusura dell esercizio risulta pertanto pari a 1.359,25 milioni di euro. Il risultato di amministrazione dell esercizio 2013 che riassume in maniera sintetica l esito della gestione presenta un saldo contabile positivo di 2.777,75 milioni di euro, dato dal fondo cassa finale aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi al netto del fondo pluriennale vincolato. La necessità di ripristinare le quote vincolate dell avanzo reiscritte alla competenza finanziaria 2014 per 4.243,28 milioni di euro porta a determinare il saldo finanziario netto della gestione in termini di disavanzo di 1.465,53 milioni di euro. Nelle tabelle che seguono sono esposti i dati che danno conto dei risultati generali della gestione. 28