NOTA A CONSIGLIO DI STATO SEZIONE TERZA SENTENZA 14 FEBBRAIO 2014 N. 727 A cura di Laura Sicari

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1 NOTA A CONSIGLIO DI STATO SEZIONE TERZA SENTENZA 14 FEBBRAIO 2014 N. 727 A cura di Laura Sicari Il carattere straordinario della procedura di scioglimento del Consiglio Comunale ex art. 143 T.U.E.L. e l affievolimento delle garanzie partecipative Con la sentenza in epigrafe, il Consiglio di Stato torna a pronunciarsi in merito alla delicata problematica delle infiltrazioni mafiose nell ambito della pubblica amministrazione e, in particolare, dell influenza che la criminalità organizzata può avere sugli organi elettivi, nonché degli strumenti che l ordinamento offre a tutela di tali situazioni. Prima di soffermarsi sulla sentenza in oggetto, appare opportuno ripercorrere le tappe più salienti che hanno interessato l excursus normativo e giurisprudenziale in materia, con specifico riguardo alla misura dello scioglimento dell organo elettivo. I. La normativa originaria in materia di scioglimento del Consiglio Comunale La legge del 19 marzo 1990, n. 55, rubricata Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale, ha introdotto, all art. 15, l istituto della sospensione degli amministratori locali che hanno collegamenti con la criminalità organizzata, al fine di assicurare i principi costituzionali dell imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione. Ed infatti, la citata norma, prevede la sospensione degli amministratori sottoposti a procedimento penale per il delitto previsto dall art. 416 bis del codice penale, ovvero per i delitti di favoreggiamento commessi in relazione ad esso e degli amministratori nei cui confronti sia stata applicata, ancorché con provvedimento non definitivo, una misura di prevenzione, in quanto indiziati di appartenere a una delle associazioni di cui all art. 1 della legge del 31 maggio 1965, n Successivamente, con le modifiche apportate alla citata normativa dalla legge del 22 luglio 1991, n. 221, è stato aggiunto l art. 15-bis, che prevede la possibilità di sciogliere i consigli comunali e 1

2 provinciali con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, allorché emergano "elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata o su forme di condizionamento degli amministratori stessi, che compromettono la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica". L ordinamento, dunque, ha posto una duplice misura a garanzia delle infiltrazioni mafiose all interno degli organi elettivi: una di carattere ordinario, quale quella della sospensione degli amministratori locali collusi, l altra di carattere straordinario dello scioglimento dell organo consiliare. Quest ultima misura ha il pregio di dare peso anche a situazioni non traducibili in addebiti personali, ma tali da rendere plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell esperienza, la possibilità di una eventuale soggezione degli amministratori alla criminalità organizzata, quali i vincoli di parentela o di affinità, i rapporti di amicizia o di affari, le notorie frequentazioni 1. II. La sentenza della Corte Costituzionale n. 103 del 1993 Il T.A.R. Lazio, dopo appena due anni dall entrata in vigore della legge n. 55 del 1990, ha rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale della disposizione di cui all art. 15-bis della citata normativa sollevando una serie di presunti contrasti con la Legge Fondamentale. In particolare, nell articolata ordinanza di rinvio, il Collegio amministrativo ha asserito, tra le altre, che la rilevanza attribuita dalla normativa ai collegamenti indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata permette l attuazione della misura straordinaria dello scioglimento anche in presenza di elementi insufficienti sia per la promozione dell azione penale sia, e soprattutto, per l adozione della misura preventiva 2. Ne deriverebbe il pericolo di adozione di provvedimenti basati su presunzioni aprioristiche, dalla dubbia aderenza ai principi di ragionevolezza e di imparzialità per le insufficienti garanzie di obbiettività e di coerenza rispetto al fine perseguito. La Corte, nel rigettare tutte le censure mosse dal T.A.R. Lazio, enuclea i principi e le peculiarità della disciplina in esame. 1 G. La Torre, Consiglio Comunale, scioglimento con la criminalità organizzata. Criteri di applicazione, in Amministrazione Italiana, 2004, n. 3 2 T.A.R. Lazio, ordinanza dell 8 luglio 1992, n

3 Preliminarmente, la Corte affronta la questione della natura dell atto di scioglimento dei consigli comunali e provinciali e, nell escluderne la natura politica, conferma la sindacabilità di tali atti da parte del giudice amministrativo e ribadisce l esigenza di un adeguata motivazione nell adozione dei medesimi. Nel merito della questione, la Corte afferma che la disposizione impugnata è formulata «in modo da assicurare il rispetto dei principi che si assumono violati, e contiene in sé tutti gli elementi idonei a garantire obiettività e coerenza nell esercizio dello straordinario potere di scioglimento degli organi elettivi conferito all autorità amministrativa. Quel potere è previsto nella ricorrenza di talune situazioni, fra loro alternative, quali a) i collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata, b) le forme di condizionamento degli amministratori, ma sempre che risulti che l una o l altra situazione compromettano la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni comunali e provinciali nonché il regolare funzionamento dei servizi loro affidati, ovvero quando il suddetto collegamento o le suddette forme di condizionamento risultino "tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica". La norma esige, perciò, una stringente consequenzialità tra l'emersione, da un lato, di una delle due situazioni suddette, "collegamenti" o "forme di condizionamento", e, dall'altro, di una delle due evenienze, l'una in atto, quale la compromissione della libertà di determinazione e del buon andamento amministrativo nonché del regolare funzionamento dei servizi, l'altra conseguente ad una valutazione di pericolosità, espressa dalla disposizione impugnata con la formula (che ha come premessa i "collegamenti" o le "forme di condizionamento") "tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica» 3. Di particolare importanza, inoltre, risulta l etichetta di straordinarietà che la Corte attribuisce alla misura dello scioglimento degli organi elettivi. Ed infatti, la Corte, richiamando quanto stabilito dal Ministero degli Interni nella circolare n M/6 del 25 giugno , fuga ogni dubbio sul carattere straordinario della misura dichiarando «vi è dunque la piena consapevolezza, da parte dell autorità che deve applicare la norma, che questa renda possibile lo straordinario potere di scioglimento solo in presenza di situazioni di fatto evidenti e quindi necessariamente suffragate da obiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusioni anche indirette degli organi elettivi con la criminalità organizzata, sì da 3 Corte Costituzionale, sentenza del 19 marzo 1993, n La Corte si riferisce al passaggio in cui la circolare del Ministero dell Interno n M/6 del 25 giugno 1991 sancisce che dagli "elementi" oggetto di valutazione debba emergere "chiaramente il determinarsi di uno stato di fatto nel quale il procedimento di formazione della volontà degli amministratori subisca alterazioni per effetto dell interferenza di fattori, esterni al quadro degli interessi locali, riconducibili alla criminalità organizzata". 3

4 III. rendere pregiudizievole per i legittimi interessi delle comunità locali il permanere di quegli organi alla guida degli enti esponenziali di esse» 5. Ad avviso dei giudicanti, dunque, è l emergenza straordinaria che giustifica l adozione della misura di cui sopra, giacché il potere di scioglimento potrà essere esercitato solo nei luoghi e fino a quando si manifesti il fenomeno straordinario. Uno dei corollari più significativi a cui la Corte riconduce la natura straordinaria della misura dello scioglimento è rappresentato dall affievolimento delle garanzie partecipative dei destinatari coinvolti nel procedimento amministrativo. La Corte, infatti, ha osservato che nelle ipotesi di scioglimento non può ravvisarsi una lesione del diritto di difesa dell organo collegiale per mancanza del contraddittorio, in quanto tale esclusione partecipativa è giustificata dalla peculiarità delle misure e dal rischio che potrebbe derivarne all ordine e alla sicurezza pubblica qualora si innescassero nella procedura di scioglimento meccanismi di inclusione dei soggetti interessati. L emergenza straordinaria, dunque, «esige interventi rapidi e decisi, il che esclude che possa ravvisarsi l asserito contrasto con l art. 97 della Costituzione, dato che la disciplina del procedimento amministrativo è rimessa alla discrezionalità del legislatore nei limiti della ragionevolezza e del rispetto degli altri principi costituzionali, fra i quali, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 23 del 1978; ord. n. 503 del 1987), non è compreso quello del "giusto procedimento" amministrativo, dato che la tutela delle situazioni soggettive è comunque assicurata in sede giurisdizionale dagli artt. 24 e 113 della Costituzione». Con la sentenza in oggetto, la Corte non si è limitata a sancire la costituzionalità della normativa in materia, ma ha tracciato le coordinate interpretative alla stregua delle quali va applicata la misura dello scioglimento degli organi elettivi per infiltrazioni mafiose. La normativa vigente: l art. 143 T.U.E.L. Il decreto legislativo del 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull ordinamento degli Enti locali, ha trasposto la disciplina dello scioglimento degli organi elettivi di cui al citato art. 15-bis nel nuovo art La nuova normativa ripropone sostanzialmente la disciplina preesistente. 5 Corte Costituzionale, sentenza del 19 marzo 1993, n Il primo comma dell art. 143 T.U.E.L. stabilisce: Fuori dei casi previsti dall'articolo 141, i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell'articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento e l imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica. 4

5 Il legislatore, in particolare, non ha modificato gli elementi costitutivi della fattispecie,talché i presupposti per lo scioglimento continuano ad essere ancorati alla sussistenza di collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata ovvero di forme di condizionamento degli amministratori stessi. Come chiarito dalla consolidata giurisprudenza amministrativa «la genericità del disposto normativo, che considera sufficiente la presenza di elementi non meglio specificati su collegamenti o forme di condizionamento, indica che la norma considera, per quanto concerne il rapporto fra gli amministratori e la criminalità organizzata, circostanze che presentano un grado di significatività e di concludenza inferiore rispetto a quelle che legittimano l azione penale (delitti ex art. 416 bis Cod. pen., delitti di favoreggiamento commessi in relazione ad esso) o di quelle che legittimano l adozione delle misure di sicurezza nei confronti degli indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso o analoghe (legge 31 maggio 1965, n. 575, e successive modificazioni)» 7. Il legislatore, dunque, ha inteso riferirsi a situazioni estranee all area propria dell intervento penalistico o preventivo e ciò nell evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie forme di connessione o di contiguità fra organizzazioni criminali e sfera pubblica e della necessità di evitare con immediatezza che l amministrazione dell ente locale sia permeabile all influenza della criminalità organizzata 8. Anche in dottrina si è evidenziato come l utilizzo da parte del legislatore di concetti generici ed elastici quali elementi, collegamenti o forme di condizionamento è giustificato dalla eterogeneità dei connotati che il condizionamento criminale esterno (ex art. 143 t.u.e.l.) può assumere rispetto allo scioglimento viceversa disposto per cause interne alla organizzazione ed all azione degli organi di governo dell Ente (ex art. 141 t.u.e.l.) 9. Peraltro, come affermato omogeneamente in giurisprudenza 10, tali presupposti non possono essere desunti individualmente, ma devono emergere da un esame complessivo della situazione di fatto che, a prescindere dai singoli accadimenti, denota la presenza di un radicamento dell influenza delle consorterie malavitose nella gestione della res pubblica. 7 Cons. di Stato, sentenza del 4 febbraio 2003, n. 562; Cons. di Stato, sentenza del 14 maggio 2003, n. 2590; Cons. di Stato sentenza del 23 giugno 1999, n. 713; Cons. di Stato, sentenza del 22 marzo 1999, n. 319; Cons. di Stato, sentenza del 3 febbraio 2000, n. 585; Cons. di Stato, sentenza del 2 ottobre 2000, n. 5225; Cons. di Stato, sentenza del 6 aprile 2005 n. 1573; Cons. di Stato, sentenza del 18 marzo 2004 n Consiglio di Stato, sentenza del 20 ottobre 2005, n G. Bottino, I controlli statali sugli organi degli enti locali: natura giuridica e presupposti dello scioglimento degli organi elettivi per infiltrazioni e condizionamenti della criminalità organizzata, in Foro Amministrativo Tar 2005, n Cons. di Stato, sentenza del 3 febbraio 2000, n. 585; Cons. di Stato, sentenza del 6 aprile 2005, n. 1573; Cons. di Stato, sentenza del 20 ottobre 2005, n. 5878; Cons. di Stato, sentenza del 12 febbraio 2007 n

6 La rilevazione dei detti presupposti, peraltro, rientra nell alveo di un attività amministrativa ampiamente discrezionale e, per ciò solo, sottoposta ad un sindacato giurisdizionale di natura estrinseca e formale. Ed infatti, come rilevato dalla giurisprudenza amministrativa, «il sindacato giurisdizionale sul corretto esercizio del potere di scioglimento di un consiglio comunale per infiltrazione delinquenziale, avendo natura estrinseca e formale, non può spingersi al di là della verifica della ricorrenza di un idoneo e sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole. In tal prospettiva, non è, pertanto, consentito al giudice amministrativo estendere il sindacato al merito della decisione, sostituendo, in particolare, il proprio apprezzamento a quello dell amministrazione nella quantificazione della rilevanza delle prove e soprattutto degli indizi al fine di ritenere configurato il condizionamento mafioso, rimesso, invece, agli apparati operativi e di controllo dell amministrazione stessa i quali [ ] operando, tra l altro, sul territorio, avevano l immediata e diretta percezione del clima locale ed erano, pertanto, nella migliore condizione per adeguatamente misurare il peso delle prove e degli indizi posti a giustificazione dell adottata misura» 11. Tuttavia, è indiscusso che il giudice amministrativo, nel sindacare il decreto di scioglimento con riferimento ad ipotetici vizi di eccesso di potere, può compiere un accurata verifica dei fatti che hanno portato all adozione del provvedimento di scioglimento e della regolarità della procedura, con conseguente possibilità di reprimere qualsiasi forma di abuso da parte dell Autorità emanante. IV. Il carattere straordinario e le garanzie partecipative Uno degli aspetti più interessanti della disciplina in esame, che rappresenta una costante nell interpretazione giurisprudenziale 12 già a partire dalla sentenza della Corte Costituzionale n.103 del 1993, è quello della qualificazione dello scioglimento dell organo elettivo quale misura avente carattere straordinario. Una simile accezione, peraltro doverosa per la tutela degli interessi primari in gioco, impone una deroga agli ordinari meccanismi partecipativi garantiti dalla legge 7 agosto 1990, n Come è noto, l art. 7 della legge n. 241 del 1990, nell ottica di una gestione dell azione amministrativa trasparente ed in sinergia con i destinatari della medesima, prevede una serie di garanzie partecipative a tutela del privato coinvolto in un procedimento amministrativo, tra le quali spicca l obbligo di comunicazione dell avvio del procedimento in capo all amministrazione. 11 Consiglio di Stato, sentenza del 16 febbraio 2007, n Cfr. ex multis Cons. di Stato, sentenza del 20 ottobre 2005, n. 5878, Cons. di Stato, sentenza del 12 febbraio 2007 n. 665, Cons. di Stato, sentenza del 22 marzo 1999 n

7 Orbene, la straordinarietà della misura dello scioglimento esige l immediatezza dell intervento amministrativo anche a discapito del contraddittorio con i soggetti coinvolti nella procedura. Come affermato più volte dai giudicanti amministrativi, «l affievolimento delle garanzie partecipative e del contraddittorio nel procedimento che ci occupa è pienamente giustificato dal fatto che si tratta di misura che esige interventi rapidi e decisi». Alla stregua di tali motivazioni, il Supremo Consesso Amministrativo è costante nel ritenere che, qualora per esigenze di celerità e concretezza, l Autorità emanante avvii la procedura di scioglimento senza rispettare l obbligo di comunicazione ai destinatari, quest ultimi non potranno per ciò solo invocare la declaratoria di annullamento del provvedimento di scioglimento in quanto la ratio urgente ed immediata di tale misura giustifica eventuali attenuazioni delle garanzie partecipative. V. La decisione Il Supremo Consesso Amministrativo, con la sentenza in epigrafe, è chiamato a pronunciarsi in merito alla questione concernente lo scioglimento del Consiglio Comunale di Mileto ai sensi dell art. 143 del decreto legislativo del 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.) e, dunque, in merito alla presunta sussistenza di forme di condizionamento e di infiltrazione delle locali consorterie malavitose nei confronti dell Amministrazione Comunale. Il Consiglio di Stato, in particolare, affronta la tematica della peculiare natura cautelare della misura prevista dall art. 143 T.U.E.L. e del coordinamento tra la normativa ora richiamata e la disciplina in materia di partecipazione al procedimento amministrativo di cui alla legge n. 241 del Il Consiglio di Stato ritiene inoperante, per la fattispecie in oggetto, l obbligo di comunicazione dell avvio del procedimento in virtù della ratio straordinaria della procedura di scioglimento, nonché per la prevalenza dell interesse alla salvaguardia di beni primari, quali quelli dell ordine e della sicurezza pubblica tutelati dall art. 143 T.U.E.L., rispetto alle esigenze partecipative dei consiglieri comunali a tale procedura. Il Consiglio di Stato, richiamando il prevalente orientamento giurisprudenziale in materia, definisce lo scioglimento dell organo elettivo alla stregua di una misura di carattere straordinario e tesa a fronteggiare una emergenza straordinaria. Ad avviso dei giudicanti, la stessa natura straordinaria dell atto di scioglimento «dà, quindi, ragione dell esistenza, oltre che della gravità, dell urgenza del provvedere, alla quale non può correlarsi l affievolimento dell esigenza di salvaguardare in capo ai destinatari, nell avvio dell iter del procedimento di scioglimento, le garanzie partecipative e del contraddittorio assicurate dalla comunicazione di avvio del procedimento». 7

8 Secondo il Consiglio, dunque, di fronte ad una concreta minaccia ai beni primari della collettività, quale può ritenersi l infiltrazione della criminalità organizzata nell amministrazione comunale, l ordinamento non può che procedere mediante un intervento rapido e deciso, ancorché quest ultimo possa ledere i diritti partecipativi dei destinatari. Il Supremo Consesso Amministrativo, inoltre, entra nel vivo della vicenda sindacando l impugnato provvedimento relativamente al profilo della sussistenza di quei concreti, univoci e rilevanti elementi che, ai sensi dell art. 143 T.U.E.L., giustificherebbero la misura dello scioglimento dell organo elettivo. L analisi svolta dal Supremo Consiglio non si esime da una scrupolosa ricostruzione delle indagini e dell istruttoria compiuta dalla Prefettura e, sulla base delle risultanze pervenute (vengono richiamate all uopo gli anomali ed allarmanti episodi che testimoniano i condizionamenti e le pressioni della criminalità organizzata sull organo elettivo), conduce i giudicanti a ritenere che «un complessivo quadro del genere [ ]mostra tutta la gravità della situazione nella quale versa l amministrazione comunale, caratterizzata da entrambe le situazioni tipiche descritte dall art. 143 del T.U.E.L. e, cioè, sia da notevoli collegamenti diretti ed indiretti con la criminalità organizzata sia da forme di condizionamento degli stessi amministratori, tali da determinare un alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento e l imparzialità dell amministrazione comunale stessa». Alla luce di tali considerazioni, il Consiglio di Stato conferma integralmente la decisione già resa dal T.A.R. Lazio Roma e, conseguentemente, dichiara la legittimità del provvedimento di scioglimento del Consiglio Comunale di Mileto. 8