Soccorso in sicurezza: la tutela della salute e della sicurezza dei volontari. della Protezione Civile

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1 Soccorso in sicurezza: la tutela della salute e della sicurezza dei volontari della Protezione Civile di Paola Vitaletti (avvocato) Nel nostro Paese, da lungo tempo ormai, l intervento in emergenza è divenuto di fatto una prassi, ordinaria amministrazione. L espressione chiamare la Protezione Civile è entrata nell uso comune, al punto che potrebbe considerarsi un vero e proprio mantra collettivo. Non è affatto inusuale sentire invocarne l intervento, anche per problemi quotidiani banali, spesso facendo riferimento direttamente a chi dirige il Dipartimento. La Protezione Civile, più propriamente il Dipartimento della Protezione Civile, punto di raccordo del Servizio Nazionale della protezione civile, con compiti di indirizzo, promozione e coordinamento dell intero sistema, è una struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri che a Roma ha una sede di rappresentanza in uno storico edificio in prossimità del Palazzaccio e due sedi (operativa e deposito mezzi) in zone meno centrali della capitale. Oltre alle strutture di staff, il Dipartimento è articolato in sei uffici e trentaquattro servizi: ufficio I Volontariato, formazione e comunicazione; ufficio II Rischi idrogeologici e antropici; ufficio III Rischio sismico e vulcanico; ufficio IV Gestione delle emergenze; ufficio V Amministrazione e bilancio; ufficio VI Risorse umane e strumentali. Mentre negli altri Paesi la funzione della Protezione Civile è un compito generalmente assegnato ad una o poche istituzioni, in Italia coinvolge tutta l organizzazione dello Stato includendo Istituzioni centrali (come i Ministeri) e periferiche (per esempio i Comuni). Il Dipartimento di Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri è stato istituito all indomani del terremoto in Irpinia del 1980, quando le enormi difficoltà registrate nella gestione dell emergenza degli aiuti (ritardi nei soccorsi ed assenza di

2 coordinamento) hanno messo in luce la necessità di dotare il Paese di un apparato adeguato a siffatta tipologia di interventi. La legge istitutiva è la n. 225 del 24/02/1992 (ora in vigore come modificata dalla Legge n. 100 del 12/07/2012, di Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 15/05/2012 n. 59, recante disposizioni urgenti per il riordino della protezione civile), il cui art. 1-bis sancisce l istituzione del Servizio nazionale della protezione civile al fine di tutelare l integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi. Il Servizio Nazionale di Protezione Civile è coordinato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e composto da amministrazioni dello Stato, Regioni, Province Autonome, Comuni, Enti pubblici nazionali e territoriali nonché da altre organizzazioni di natura pubblica o privata, che operano a vario titolo sul territorio nazionale. Gran parte dell attività di Protezione Civile è svolta infatti sulla base di apposite convenzioni che le strutture nazionali e locali di Protezione Civile possono stipulare con soggetti pubblici e privati. Le strutture operative del Sistema, individuate dall art. 11 L. 225/1992, sono: il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, Forze Armate, Polizia di Stato, Corpo Forestale dello Stato (tenendo conto del possibile accorpamento di questo Corpo con l Arma dei Carabinieri), Servizi Tecnici Nazionali, Gruppi Nazionali di Ricerca Scientifica (come l Istituto Nazionale di Geofisica), Croce Rossa Italiana, Servizio Sanitario Nazionale, Corpo Nazionale Soccorso Alpino. La gestione della dotazione finanziaria del Sistema Nazionale di protezione civile (Fondo per la protezione civile) è disciplinata dall art. 19 L. 225/92 (e successive integrazioni e modifiche) che al comma 3 regolamenta gli ordini di servizio per gli interventi emergenziali. Il Sistema si basa sul principio di sussidiarietà, in base al quale se un ente inferiore è in grado di svolgere un determinato compito, non si attiva l intervento dell'ente superiore che può eventualmente limitarsi a sostenerne l'azione. Sul territorio, in ciascun Comune il

3 primo responsabile di Protezione Civile è il Sindaco che organizza le risorse comunali comprese nel Sistema, secondo piani stabiliti, al fine di fronteggiare un emergenza. Quando si verifica un evento calamitoso che coinvolge un territorio più vasto di quello comunale, il Sistema Nazionale di Protezione Civile mobilita istituzioni a più alto livello (Province, Regioni, Enti statali). Particolare menzione ed autonoma trattazione meritano le numerose associazioni di volontariato che rappresentano un importantissimo elemento e parte integrante della struttura operativa del Sistema Nazionale di Protezione Civile. La associazioni di volontariato forniscono infatti la più corposa, articolata, preparata e motivata dotazione di risorse umane, distribuita in modo capillare su tutto il territorio nazionale, pronta ad essere allertata ed attivata sul campo per ogni tipo di necessità ed emergenza, in grado di garantire al pari dei soccorritori professionisti il diritto al soccorso con professionalità. La partecipazione al Sistema Nazionale della Protezione Civile da parte di Associazioni di Volontariato è ampiamente stimolato. L art. 18 L. 225/1992, rubricato volontariato, stabilisce che il Servizio nazionale della protezione civile assicura la più ampia partecipazione dei cittadini, delle organizzazioni di volontariato di protezione civile all'attività di previsione, prevenzione e soccorso, in vista o in occasione di calamità naturali, catastrofi o eventi di cui alla presente legge. A tal fine, il Servizio riconosce e stimola le iniziative di volontariato civile e ne assicura il coordinamento. Per entrare nell ambito del Servizio e partecipare alle attività di previsione, prevenzione e intervento in vista oppure nel caso di eventi calamitosi, nonché svolgere attività formative e addestrative nello stesso ambito, le organizzazioni devono essere iscritte nell elenco nazionale delle organizzazioni di volontariato di protezione civile. L elenco nazionale (in base alla Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 09/11/2012) è oggi costituito dall elenco centrale e gli elenchi territoriali vigenti nelle Regioni e Province Autonome. L elenco centrale comprende le organizzazioni che, per le specifiche caratteristiche operative e

4 diffusione territoriale, rivestono un importanza particolare ed operano correlandosi direttamente con il Dipartimento della Protezione Civile in caso di eventi di rilievo nazionale. Possono richiedere l iscrizione nell elenco centrale, previa approfondita verifica (in base alla Direttiva citata, come ben sintetizzata sul sito del Servizio della Protezione Civile, le strutture nazionali di coordinamento di organizzazioni costituite ai sensi della legge n.266/1991 (legge quadro sul volontariato) diffuse in più Regioni e quelle di altra natura a componente prevalentemente volontaria; le organizzazioni prive di articolazione regionale, ma in grado di svolgere funzioni specifiche ritenute dal Dipartimento della Protezione Civile di particolare rilevanza ed interesse a livello nazionale; le strutture nazionali di coordinamento dei gruppi comunali e intercomunali. Per gli interventi in attività ed eventi di rilievo regionale e locale si attivano le organizzazioni iscritte nell elenco territoriale del volontariato della regione o provincia autonoma di riferimento, istituito separatamente dal registro previsto dalla Legge n.266/1991 (legge quadro sul volontariato). Le organizzazioni che ne hanno i requisiti possono iscriversi ad entrambi. Negli elenchi territoriali possono iscriversi: organizzazioni di volontariato costituite ai sensi della legge quadro sul volontariato con carattere locale o quelle di altra natura, ma con carattere prevalentemente volontario; le articolazioni locali delle organizzazioni sopra citate, con diffusione nazionale; i gruppi comunali e intercomunali; i coordinamenti territoriali che raccolgono più gruppi od organizzazioni delle tipologie precedentemente indicate. Nell ambito del Sistema Operativo del Servizio di Protezione Civile, il volontariato si integra con gli altri livelli territoriali di intervento previsti nell'organizzazione del sistema nazionale della protezione civile, in base al principio della sussidiarietà verticale. È inoltre

5 protagonista del sistema nell ambito del proprio territorio agendo in protezione della comunità, di concerto con le istituzioni, in base al principio della sussidiarietà orizzontale. Significativo il compito assunto dal Sistema di organizzare e di formare i volontari iscritti nelle associazioni. A tal fine il Dipartimento e le Regioni promuovono esercitazioni che simulano situazioni di rischio a cui le organizzazioni di volontariato partecipano, al fine di verificare e testare i modelli organizzativi d'intervento in emergenza. Ciascuna organizzazione, in quanto parte integrante della struttura operativa, ha facoltà di promuovere e organizzare, con e per le altre organizzazioni, prove di soccorso che verificano la capacità di ricerca e intervento. Nell ufficio I del Dipartimento opera il Servizio Volontariato che si occupa (come diffusamente chiarito sul sito istituzionale del Servizio di Protezione Civile), di concerto con le regioni e le province autonome, dei rapporti con le organizzazioni di volontariato e delle attività relative agli istituti finalizzati allo svolgimento delle attività di volontariato, compresa la predisposizione, in linea tecnica, di direttive, circolari e indirizzi in materia. Riguardo il coordinamento delle associazioni, vale la pena ricordare l importante ruolo della Consulta Nazionale del Volontariato di Protezione Civile (istituita con DPCM 25/01/2008, in G.U. n /03/2008; ricostituita ed aggiornata con Decreto del Capo del Dipartimento 21/10/2014, dopo gli Stati Generali del Volontariato del 2012 e Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 9 novembre 2012, indirizzi operativi per assicurare l unitaria partecipazione delle organizzazioni di volontariato dell attività di protezione civile). La Consulta ha il compito di fornire il necessario supporto alle attività di indirizzo e di coordinamento del Dipartimento della Protezione Civile in relazione al volontariato.

6 La sicurezza dei soccorritori volontari è un tema di assoluta rilevanza, tenuto conto che anche la figura del soccorritore professionista rappresenta una figura di lavoratore atipico, dal punto di vista della sicurezza. L importanza assegnata al ruolo ed al prezioso lavoro svolto dai volontari del Sistema di Protezione Civile trova riconoscimento nel D.Lgs. 81/2008 (Testo Unico Sicurezza) che si applica ai volontari di protezione civile con modalità specifiche dedicate a tale figura. Ciò al fine di evitare una difficile operazione ermeneutica di applicazione analogica che non avrebbe certamente agevolato l efficace ed effettiva tutela dell operatore volontario che deve poter soccorrere in sicurezza. In buona sostanza si è optato per un approccio specifico e mirato alla sicurezza per le attività di volontariato di protezione civile. Più in particolare, è possibile tratteggiare un percorso della sicurezza che si caratterizza per un estrema concretezza e si sviluppa a partire dalla previsione di cui all art. 3 (rubricato campo di applicazione ), comma 3bis D.Lgs. 81/2008, a norma del quale nei riguardi delle organizzazioni di volontariato della protezione civile, ivi compresi i volontari della Croce Rossa Italiana e del Corpo Nazionale Soccorso Alpino e speleologico, e i volontari dei Vigili del Fuoco, le disposizioni del testo unico sulla salute e la sicurezza negli luoghi di lavoro sono applicate tenendo conto delle particolari modalità di svolgimento delle rispettive attività, individuate con decreto interministeriale di attuazione del 13 aprile 2011 (in Gazzetta Ufficiale 11 luglio 2011). Rilevante passaggio nel percorso sicurezza è il DPCM 12/01/2012 per l adozione degli indirizzi minimi comuni in materia di scenari di rischio e compiti dei volontari di protezione civile; formazione, informazione e addestramento nello specifico settore e controllo sanitario, finalizzati a costituire un quadro comune volontariamente condiviso degli elementi essenziali di base utili ad indirizzare l azione sulle diverse tematiche trattate nel decreto interministeriale, in contesto di omogeneità per l intero territorio nazionale ; nonché il successivo DPCM 25/11/2013 con il quale d intesa con le Regioni e le

7 Province Autonome e in condivisione con la Consulta Nazionale delle Organizzazioni di Volontariato di Protezione Civile, con la Croce Rossa Italiana ed il Corpo Nazionale del Soccorso Alpino e Speleologico, sono stati aggiornati gli indirizzi comuni per l applicazione del controllo sanitario ai volontari di protezione civile di cui al DPCM 12/01/2012 citato. Le regole principali del percorso della sicurezza dei volontari di protezione civile sono state specificamente concepite per rispondere al loro particolare inquadramento nell ambito del sistema operativo del Servizio. Nel complesso, puntano a delineare una modalità organizzativa che deve essere la regola che governa e disciplina ogni attività o nuova attività che l associazione svolge o intende svolgere, in modo continuativo, atteso che debbono essere in grado di intervenire anche in assenza di preliminare pianificazione. L organizzazione di uomini, mezzi (a seconda della dotazione della singola associazione) e logistica, deve essere dunque improntata al carattere di immediatezza operativa, nonché imprevedibilità ed indeterminatezza del contesto degli scenari emergenziali nei quali il volontario viene chiamato ad operare tempestivamente; dunque senza poter valutare tutti i rischi connessi (rif. artt. 28 e 29 D.Lgs. n. 81/2008). Rilevante: - l osservazione e l adozione di criteri sostanziali ed operativi in grado di garantire la tutela dei volontari e delle persone coinvolte, piuttosto che il rispetto degli aspetti formali inerenti le procedure e gli adempimenti riguardanti le scelte da operare in materia di prevenzione e protezione; - l individuazione preventiva degli scenari di rischio di protezione civile ove il volontario può o deve operare, nonché i compiti assegnati al volontario in tale scenario di rischio. Il volontario di protezione civile viene equiparato al lavoratore solo per le attività elencate nell art. 4 D.Lgs. 81/2008. Di conseguenza sono obbligatorie anche per le organizzazioni di volontariato di protezione civile: - la formazione, l informazione e l addestramento;

8 - il controllo sanitario generale e la sorveglianza sanitaria per i volontari esposti agli agenti di rischio nel previsti nel decreto legislativo 81/2008 in misura superiore a soglie di esposizione previste e calcolate secondo appositi procedimenti; - la dotazione di dispositivi di protezione individuale idonei per i compiti che il volontario può essere chiamato a svolgere nei diversi scenari di rischio di protezione civile ed al cui utilizzo egli deve essere addestrato. L obbligo di assicurarne l osservanza ricade sul legale rappresentante dell associazione di volontariato, sebbene le sedi delle organizzazioni di volontariato di protezione civile ed i luoghi di intervento e le sedi di attività formative o esercitative non sono considerati luoghi di lavoro (a meno che al loro interno si svolgano eventuali attività lavorative). L applicazione delle disposizioni in materia di sicurezza non può, comunque, comportare l omissione o il ritardo nello svolgimento dei compiti di protezione civile. Riguardo l individuazione dei responsabili, si segnala che è responsabilità di ciascuna organizzazione di volontariato di protezione civile definire un proprio piano formativo e addestrativo, nel quale i temi della sicurezza dei volontari devono avere adeguato risalto ed inseriti nell ambito del processo di sviluppo dell organizzazione stessa (o acquisizione di nuovi mezzi ed attrezzature o di nuove specializzazioni), da correlare parallelamente alla previsione di percorsi di crescita del ruolo che il singolo volontario può essere chiamato a svolgere nel gruppo a cui appartiene. Analoga attenzione continuativa sulla sicurezza deve essere l obiettivo principale dell azione delle autorità pubbliche che coordinano le organizzazioni di volontariato di protezione civile, chiamate dunque ad orientare coerentemente a tali finalità tutte le proprie attività di supporto al volontariato, anche mediante la concessione di contributi a ciò destinati. Le Pubbliche Amministrazioni che, ad ogni livello coordinano il Sistema, devono supportare partecipazione delle organizzazioni di volontariato di protezione civile ad attività formative e addestrative in materia di sicurezza. In conclusione della breve disamina, considerato che il coinvolgimento individuale nel Sistema Nazionale di

9 Protezione Civile, per coloro che non sono occupati in una Pubblica Amministrazione, avviene attraverso lo strumento associativo, la scelta dell associazione cui aderire è un momento importante per esprimere efficacemente e proficuamente il proprio impegno civico. La scelta dell organizzazione pertanto dovrebbe effettuarsi tenendo in debito conto l attenzione e la cura che l associazione mostra di avere riguardo la tematica della sicurezza dei volontari e, più in generale, del tema del soccorso in sicurezza intorno al quale profila la propria realtà organizzativa ed operativa. Copyright Dott. A. Giuffrè Editore Spa 2015

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