REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato DECISIONE

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1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente N. 506/07 Reg.Dec. N Reg.Ric. ANNO 2001 DECISIONE sul ricorso in appello n del 2001, proposto dal Ministero dell Interno, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è domiciliata per legge in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12; contro FINMOGRA s.r.l., in persona del rappresentante legale p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Carlo Rienzi e Luciana Selmi ed elettivamente domiciliata in Roma, via Paolo Emilio, n.57, presso la seconda; per l annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, Milano - Sezione I - n. 963/2000 in data 18 febbraio 2000, resa tra le parti; visto il ricorso con i relativi allegati; visto l atto di costituzione in giudizio e vista la memoria della società appellata; visti gli atti tutti della causa. alla pubblica udienza del 31 ottobre 2006, relatore il Consigliere Domenico Cafini, uditi l avv. dello Stato Galluzzo per l amministrazione appellante e l avv. Selmi per l appellata società; FF

2 2 ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTO Il Ministero dell Interno impugna la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia n. 963 del 2000, con la quale, in accoglimento parziale del ricorso della soc. FINMOGRA, è stata annullata la licenza n.121 rilasciata alla medesima dal Questore della provincia di Milano per l esercizio di un agenzia di recupero crediti relativamente alle prescrizioni di cui al punto 6 (divieto di recuperare crediti in una provincia diversa da quella per la quale è valida la licenza), limitando quindi l attività stessa all ambito della provincia di riferimento dell autorità che ne aveva disposto il rilascio. Rileva, nella sostanza, l Amministrazione appellante che la licenza ex art.115 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con R.D n.773, (TULPS) ha efficacia limitata al territorio di una sola provincia, come può dedursi dall interpretazione sistematica della relativa normativa nonché del regolamento di attuazione, in considerazione dell ambito territoriale di competenza del Questore e che solo in esso la licenza medesima può operare, dovendo peraltro svolgersi la relativa attività esclusivamente nei locali indicati nel provvedimento, con la conseguenza che vanno comunque autorizzate eventuali ulteriori sedi. L originaria ricorrente società resiste all appello, replicando alle argomentazioni svolte dalla difesa erariale e concludendo per il rigetto del proposto gravame con memoria in data Il ricorso in appello è assunto in decisione, infine, alla pubblica udienza del 31 ottobre 2006, su concorde richiesta dei difensori delle parti.

3 3 DIRITTO 1. Con la sentenza in epigrafe specificata il TAR per la Lombardia ha accolto il ricorso della FINMOGRA s.r.l. - avverso la circolare del Ministero dell interno n.559\c del 2 luglio 1996 e le prescrizioni applicative poste dal Questore della provincia di Milano con il provvedimento sopra menzionato - nella parte in cui ha imposto il divieto di recuperare crediti in una provincia diversa da quella milanese, ed ha quindi annullato il divieto medesimo, non prestandosi ad una interpretazione riduttiva tale da ricondurlo a legittimità. Ha ritenuto nella sostanza il TAR adito che l espressione secondo cui la licenza vale esclusivamente per i locali in essa indicati (contenuta nell art.115, comma 3, TULPS) significasse che l attività non potrebbe che svolgersi nei locali stessi, ma che ciò non sarebbe logico per l attività autorizzata, la quale ha sempre necessità, specialmente in caso di procedure di recupero crediti, di dover essere espletata anche e soprattutto all esterno dei detti ambienti e che, in ogni caso, il tenore della richiamata normativa era tale da precludere all agenzia di operare extra territorium, di svolgere cioè fuori provincia operazioni che viceversa sono da ritenersi perfettamente legittime, non essendovi ragione di limitare il raggio di attività delle agenzie nel territorio. Nell appellare detta sentenza l Amministrazione dell Interno osserva che l art.115 TULPS deve intendersi come norma neutrale - riferita a tutte le imprese, comunque organizzate, che si offrono come intermediarie nell assunzione o trattazione di affari altrui - da cui non può trarsi l ulteriore conseguenza (rispetto a quella di individuare la sede dell agenzia) di

4 4 estendere l ambito operativo della licenza a tutto il territorio nazionale, vigendo, infatti, il principio per cui l ambito territoriale di efficacia di un provvedimento non può andare oltre i limiti di competenza del suo autore. In altri termini, secondo il Ministero ricorrente le licenze disciplinate dalla normativa richiamata sono valide nel territorio della provincia, in considerazione dell ambito territoriale di competenza del Questore e solo in tale ambito possono operare, con attività da svolgersi esclusivamente nei locali indicati nella licenza stessa, con la conseguenza che eventuali ulteriori sedi debbono essere autorizzate, identificandosi, peraltro, la ratio ispiratrice della normativa che disciplina la fattispecie nell interesse di tutelare gli interessi del debitore e nell esigenza di garanzia che l operazioni materiali connesse allo svolgimento concreto dell attività di recupero si svolgano legalmente e senza abusi. 2. Le censure formulate dall Amministrazione appellante vanno condivise. 3. La questione posta all attenzione del Collegio riguarda l efficacia territoriale della licenza di P.S., riferita ad agenzia di recupero crediti per conto terzi, rilasciata ai sensi dell art.115 TULPS, dovendosi stabilire, in particolare, se la licenza in questione consenta al titolare dell agenzia di operare, tramite i propri incaricati, su tutto il territorio nazionale ovvero nell ambito del solo territorio provinciale in cui sono ubicati i locali dell agenzia stessa. In proposito questo Consiglio di Stato si è già pronunciato con varie decisioni, che hanno riformato le sentenze di primo grado, argomentate in termini sostanzialmente identici a quelli della pronuncia ora appellata (cfr.

5 5 Sez. IV, , n.881 e , n.4039; Sez. I, parere, , e, più recentemente, Sez. VI n.3097). Da tale indirizzo giurisprudenziale, ormai consolidato, il Collegio non ha ragione alcuna di discostarsi nell esame dell attuale ricorso in appello. Come è stato osservato, pertanto, pur convenendosi con l argomentazione del TAR secondo cui l indicazione dei locali nella licenza, a norma del citato art.115, comma 3, vale ad individuare la sede dell agenzia e non è materialmente possibile limitare a quelli l ambito operativo del recupero crediti, non è possibile trarre, tuttavia, dall interpretazione di tale disposizione, la conseguenza dell estensione della licenza a tutto il territorio nazionale, in quanto ciò dilaterebbe oltre modo proprio la rilevanza del citato comma 3, in palese contraddizione logica con il postulato di esplicita delimitazione della portata normativa di quel testo. Se poi si considera la questione anche alla luce dell evoluzione dell ordinamento seguita all introduzione dei principi di diritto comunitario, in specie relativi alla libera circolazione dei servizi, è agevole rilevare, come evidenziato nella citata decisione di questa Sezione n.3097/2006, che la nozione di mercato interno unico non implica necessariamente l abrogazione di istituti giuridici preordinati alla regolamentazione delle attività economiche e che le restrizioni alla libera circolazione anche dei servizi possono essere giustificate da motivi di pubblica sicurezza, purchè non si prospettino come misure di sostanziale compressione della libertà di iniziativa economica, ai sensi dell art.30, (già 36), del Trattato UE.

6 6 Deve ribadirsi, dunque, quanto già statuito nella menzionata pronuncia della Sezione, che nella materia in rilievo vige il principio che l efficacia spaziale del provvedimento autorizzatorio non può superare i limiti di competenza assegnati al suo autore, occorrendo, per conferire a detti atti una più ampia efficacia spaziale, una norma espressa che li autorizzi in tal senso, come disposto dall art.36 dello stesso TULPS e gli artt. 55 e 225 del regolamento di esecuzione di cui al RD 6 maggio 1940, n.635 e che, di conseguenza, sia per la carenza di una norma autorizzatoria, sia per il raffronto tra la disposizione qui applicata e le succitate norme, l interpretazione letterale e quella sistematica conducono nella specie ad escludere l efficacia ultraprovinciale della licenza in esame. Tale conclusione può ancor più giustificarsi se si tiene conto - sul piano della sostanza degli interessi sottesi dalla disciplina normativa - della particolare delicatezza del recupero crediti, esposto, come si evidenzia nella motivazione della dec. n.3097/2006, a difficili rapporti con le problematiche dei tassi usurai e a forme di coercizione del debitore non sempre coerenti con le garanzie a lui apprestate dall ordinamento, senza che peraltro debbano o possano ipotizzarsi forme di compartecipazione alle pratiche del creditore da parte delle agenzie stesse e se si tiene conto, altresì, delle connesse istanze di pubblico interesse che legittimano la specifica vigilanza su queste agenzie, esposte a infiltrazioni di ogni tipo, istanze che sarebbero chiaramente frustrate se venisse meno la delimitazione territoriale dell attività e i dipendenti dell agenzia fossero legittimati ad operare su tutto il territorio nazionale, sottraendoli alla vigilanza della locale Questura e, di fatto, svincolandoli da qualsivoglia controllo; il che porta ad escludere

7 7 anche ogni forma di ingiustificata limitazione della libertà di iniziativa economica, posto che essa deve sempre coniugarsi con l utilità sociale e con la sicurezza e la dignità umana, ai sensi dell art.41, comma 2, Cost.. D altra parte, come rilevato anche nel citato parere del 2000 della Sez. I, la riaffermazione del vincolo territoriale, legittimata dalla lettura qui riproposta, non determina, comunque, l impossibilità di esigere il credito fuori dalla Provincia, perché per tali casi opera l istituto del mandato con rappresentanza, essendo sempre legittimata l agenzia a conferire incarico a istituto legalmente operante in altra Provincia, secondo la pratica del corrispondente in uso anche nelle professioni liberali. 4. In conclusione, l interpretazione contenuta nella Circolare impugnata in primo grado appare dunque corretta e corrispondente a evidenti esigenze di tutela di interessi attinenti alla pubblica sicurezza, con la conseguenza che l autorizzazione rilasciata nella specie, in applicazione di detta circolare, con le menzionate prescrizioni riguardanti l ambito territoriale di operatività della licenza e dell attività dell agenzia, risulta a sua volta conforme a legge e non inficiata dai vizi dedotti dalla società interessata in prime cure, avendo fatto applicazione l Autorità di P.S. della normativa avanti richiamata secondo una corretta lettura che conferisce alle dette prescrizioni il carattere di attività vincolata. Per tutte le considerazioni che precedono, il ricorso in appello, come sopra proposto, va, dunque, accolto. La natura della controversia consente tuttavia di disporre la compensazione delle spese tra le parti costituite per entrambi i gradi di giudizio.

8 8 P. Q. M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il ricorso in appello indicato in epigrafe e, per l effetto, annulla la sentenza nella parte impugnata, respingendo il ricorso di primo grado. Compensa le spese di giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma, il 31 ottobre 2006 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori: Claudio VARRONE Gianpiero Paolo CIRILLO Giuseppe ROMEO Luciano BARRA CARACCIOLO Domenico CAFINI Presidente Consigliere Consigliere Consigliere Consigliere est. Presidente f.to Claudio Varrone Consigliere f.to Domenico Cafini Segretario f.to Annamaria Ricci DEPOSITATA IN SEGRETERIA il...07/02/ (Art. 55, L.27/4/1982, n.186) Il Direttore della Sezione f.to Maria Rita Oliva

9 9 CONSIGLIO DI STATO In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta) Addì...copia conforme alla presente è stata trasmessa al Ministero... a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642 Il Direttore della Segreteria