Università degli Studi di Roma Tor Vergata Facoltà di Economia

Transcript

1 Università degli Studi di Roma Tor Vergata Facoltà di Economia Seminario del dott. Luigi Mazzillo, Consigliere della Corte dei conti, sul tema: Cartolarizzazione di attivi pubblici in Italia

2 Perché la Corte dei conti? Per vigilare, in posizione di autonomia ed indipendenza: Sulla corretta gestione delle risorse pubbliche Sul rispetto degli equilibri finanziari Sulla regolarità, efficacia ed efficienza dell azione amministrativa 2

3 Cos è la Corte dei conti? Organo di rilievo costituzionale Autonomo ed indipendente da altri poteri dello Stato Costituzionalmente intestatario di funzioni: di controllo (art. 100) giurisdizionali nelle materie di contabilità pubblica (art. 103) 3

4 I controlli della Corte dei conti Controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo Controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato Controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche statali e territoriali Controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria 4

5 Il controllo sulla gestione (legge Verifica: 20/1994) della legittimità e della regolarità delle gestioni del funzionamento dei controlli interni della rispondenza dei risultati dell attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge Valutazione comparativa di costi, modi e tempi dello svolgimento dell azione amministrativa 5

6 Esito del controllo sulla gestione Relazione al Parlamento ed all Amministrazione controllata con rilievi ed osservazioni Obbligo dell Amministrazione controllata di far conoscere entro sei mesi il seguito dato ai rilievi ed alle raccomandazioni della Corte (autocorrezione) 6

7 Controllo di legittimità e controllo sulla gestione Controllo di legittimità Fase: preventivo Oggetto: singoli atti Parametro: conformità ex ante a norme di legge Esito: inefficacia dell atto Controllo gestione Fase: successivo Oggetto: attività amministrativa Parametro: risultati raggiunti rispetto ad obiettivi programmati Esito: relazione al Parlamento ed all Amministrazione 7

8 Ratio dichiarata della vendita di attivi pubblici (1) Valore degli attivi pubblici (1.800 miliardi ) maggiore delle passività (1.500 miliardi ) Tutte le passività sono sul mercato, mentre la quota vendibile degli attivi (fino al 40%, cioè 700 miliardi ) è in mani pubbliche Ampia parte di risparmio privato direttamente o indirettamente investita in passività pubbliche, ma nessuna in attività pubbliche 8

9 Ratio dichiarata della vendita di attivi pubblici (2) La riduzione dello squilibrio fiscale e del pesante servizio del debito come una delle principali sfide per qualsiasi Governo (italiano, ma anche europeo) Obblighi derivanti dai trattati europei Indebitamento netto/pil: non superiore al 3% Debito/PIL: non superiore al 60% Saldi di finanza pubblica nel 2005 Indebitamento netto/pil: 4,1% Debito/PIL: 106,4% 9

10 Ratio dichiarata della vendita di attivi pubblici (3) Elevata pressione tributaria (27,7%) e fiscale (40,5%) Scarsa fattibilità politica di consistenti riduzioni della spesa Attuazione del federalismo fiscale Elevati oneri di manutenzione e bassa redditività del patrimonio immobiliare pubblico Utilizzo irrazionale degli edifici pubblici 10

11 Obiettivi dichiarati delle alienazioni Miglioramento dei conti pubblici Miglioramento dell efficienza gestionale Salvaguardia dei gruppi sociali deboli 11

12 Perché alienare attraverso la cartolarizzazione La cartolarizzazione consente di : Accelerare le vendite Bypasssare le inadeguatezze gestionali delle pubbliche amministrazioni 12

13 Oggetto dell indagine Rassegna dei risultati e delle eventuali insufficienze delle operazioni di cartolarizzazione di attivi pubblici attuate in Italia a livello centrale dal 1999 al 2005 e relative a: crediti contributivi di INPS e INAIL immobili dello Stato e degli enti previdenziali entrate future di lotto ed enalotto prestiti personali INPDAP a pubblici dipendenti e mutui ad amministrazioni varie mutui della Cassa Depositi e prestiti prestiti MAP e MIUR per innovazione e ricerca 13

14 I temi dell indagine In che misura le alienazioni di attivi pubblici attuate attraverso la cartolarizzazione hanno contribuito a risolvere gli squilibri di lungo termine della finanza pubblica? Quali sono i rischi delle alienazioni? Come i rischi possono essere valutati? Come svolgere il controllo? Come valutare risultati ed impatto delle operazioni? 14

15 Obiettivi dell indagine Verificare a consuntivo : Quali degli obiettivi dichiarati sono stati realmente perseguiti La misura in cui gli obiettivi stessi sono stati conseguiti La capacità di governance dei processi concretamente dimostrata dalle strutture amministrative responsabili La fondatezza dei rischi ipotizzati e l adeguatezza delle misure di prevenzione adottate 15

16 Rischi ipotizzati Attenzione al solo risultato finanziario di cassa, conseguentemente sacrificando: Regolarità e trasparenza delle procedure Convenienza economica Sovracollateralizzazione (o sovragaranzia) Svendita degli attivi di più agevole smobilizzo, piuttosto che di quelli meno produttivi Possibilità di peggioramento del rating del debito pubblico ordinario 16

17 Sovracollateralizzazione (o sovragaranzia): definizione Esiste una sovragaranzia per un emissione di titoli quando il valore dei beni offerti dall emittente è superiore al valore di rimborso dei titoli emessi, con conseguente maggiore onerosità finanziaria dell operazione per l originator. In genere tale procedura viene seguita quando si richiedono alle agenzie di valutazione dei RATING più elevati di quelli che sarebbero normalmente spettati. 17

18 Sovracollateralizzazione (o sovragaranzia): indicatori Eccesso di garanzie Basso rapporto corrispettivo iniziale/ portafoglio cartolarizzato Rischio della gestione che non si trasferisce al cessionario, ma resta, di fatto, in capo al cedente Cessione pro solvendo piuttosto che pro soluto 18

19 Dimensioni delle operazioni Portafogli ceduti: 129,2 miliardi (84,8 miliardi, se si escludono 44,4 miliardi di vecchi crediti INPS) Ricavi complessivi: 57,8 miliardi Ricavi/cessioni: 44,7% (68,2%, se non si tiene conto di 44,4 miliardi di vecchi crediti INPS) 19

20 Effetti immediati e diretti sui conti pubblici (SEC95) Riduzione indebitamento netto: 10,2 miliardi (1,12% del PIL 2005) Riduzione del debito: 15,9 miliardi (0,72% del PIL 2005) Tutti i ricavi hanno avuto effetto positivo su fabbisogno di cassa Ricavi che non hanno avuto effetto di riduzione del debito: miliardi Con effetto neutro: miliardi Con effetto di maggior debito: miliardi 20

21 Cartolarizzazione dei contributi INPS e INAIL Valore dei portafogli: 89,1 miliardi (44,7 miliardi se si escludono 44,4 miliardi di vecchi crediti INPS) Ricavi complessivi: 22,6 miliardi Ricavi/cessioni: 25,4% (50,6% se non si tiene conto di 44,4 miliardi di vecchi crediti INPS) Cartolarizzazione INAIL conclusa Cartolarizzazioni INPS concatenate, e quindi formalmente non chiuse, ma con scarse prospettive di ulteriori significativi recuperi 21

22 Cartolarizzazione immobili Stima valore immobili ceduti: 16,2 miliardi Ricavi: 12,5 miliardi Ricavi/cessioni: 77,3% Operazione FIP 1: chiusa Operazione SCIP 1: chiusa, ma con prospettive di qualche ulteriore, ma solo marginale, recupero Operazione SCIP 2: in corso, ma senza prospettive di prezzo differito 22

23 Osservazioni generali Scarsa trasparenza su tutti i costi effettivamente sostenuti e sui risultati realmente conseguiti Cartolarizzazione dei crediti più gestibile e meno controversa della cartolarizzazione degli immobili Cartolarizzazione dei proventi futuri dei giuochi: costosa ed inidonea a dare un contributo positivo al miglioramento dei conti pubblici Nessun effetto positivo sull indebitamento netto Aumento del debito per 3 miliardi nel 2001 Cessioni pari a 9,1 volte i ricavi Rapporto corrispettivo iniziale/corrispettivo totale: 22,3% 23

24 Osservazioni critiche specifiche Insufficiente affidabilità: della valutazione del valore di mercato degli immobili Effettuata (nel caso di FIP 1) da valutatore esterno scelto dalla società di gestione del Fondo e congruita senza verifiche e sopralluoghi dall Agenzia del territorio della determinazione dei canoni di mercato di riaffitto degli immobili ceduti Effettuata (nel caso di FIP 1) come per il valore dei beni Completo affidamento della gestione dei contratti a fornitori esterni di servizi, con effetti di: Carenze nel monitoraggio di costi e benefici pubblici Limitato effetto di internalizzazione di buone pratiche in tema di pianificazione e gestione strategica degli attivi pubblici 24

25 Riepilogo conclusivo Raffronto dei risultati ottenuti con gli obiettivi dell indagine 25

26 Obiettivi dichiarati e condizione Obiettivi: di fattibilità Correzione dei conti pubblici per rispettare gli obblighi derivanti dal patto di stabilità e di crescita Più efficiente gestione degli attivi pubblici Condizione di fattibilità politico-sociale: Tutela dei gruppi sociali deboli (inquilini) 26

27 Obiettivi dichiarati dal Governo che risultano realmente perseguiti Acquisizione, nel corso dell esercizio di riferimento, di risorse finanziarie ritenute irrinunciabili per presentare all UE conti pubblici in linea con i parametri di Maastricht 27

28 Grado di conseguimento degli obiettivi dichiarati Riduzione di indebitamento netto e debito Obiettivo conseguito in misura molto limitata Maggiore efficienza gestionale Parzialmente conseguita per i crediti Accelerazione della riscossione dei crediti in bonis Mancata riscossione dei crediti in sofferenza Risultati non rilevabili per la vendita degli immobili Calmieramento dei prezzi del mercato immobiliare Nessun effetto di contenimento 28

29 Crediti non riscossi Importo dei crediti INPS non riscossi Al 1 gennaio 1999: 48,5 miliardi All 11 gennaio 2005: 58,0 miliardi Incidenza dei crediti cartolarizzati ma non riscossi INPS: 75,4% (48,4% senza i 44,4 miliardi di vecchi crediti) INAIL: 59,3% 29

30 Rispetto della condizione di fattibilità politico sociale Applicabile alla cessione degli immobili Rispettata Costo: 40% del valore degli immobili ceduti Dubbi sull appartenenza dei beneficiari (inquilini che hanno potuto esercitare l opzione di acquisto con uno sconto del 40%) a gruppi sociali effettivamente meritevoli di tutela 30

31 Capacità amministrativa di governance dei processi di cartolarizzazione Esternalizzazione della funzione di pianificazione e gestione strategica delle operazioni Amministrazione rimasta a gestire i processi burocratici e i conflitti con l inquilinato Mancata interazione fra tutte le amministrazioni coinvolte Limitata internalizzazione di modelli gestionali innovativi mutuabili dai contractors 31

32 Alcune ricadute positive Stimoli per l Amministrazione in generale ad acquisire nuova professionalità e nuovi modelli organizzativi, operativi e comportamentali Forte spinta all innovazione amministrativa per il Dipartimento del tesoro e le Agenzie del demanio e del territorio come conseguenza della diretta sfida del confronto con i contractors Spinta, soprattutto per gli enti previdenziali, ad adottare modelli gestionali informatizzati 32

33 Verifica a consuntivo dei rischi ipotizzati La maggior parte dei rischi ipotizzati sono stati confermati Fa eccezione il rischio proposto dalla dottrina per i PVS di peggioramento del rating del debito ordinario Sono stati riscontrati rischi inizialmente non espressamente ipotizzati 33

34 Rischi inizialmente ipotizzati confermati a consuntivo Considerazione del solo obiettivo finanziario immediato Forzature procedurali Sovracollateralizzazione Scarsa trasparenza 34

35 Considerazione del solo obiettivo finanziario immediato Cartolarizzazione degli attivi come alternativa all aumento delle entrate e/o alla riduzione della spesa Decisioni di alienare assunte per poter correggere i conti pubblici dell anno e non come punto di approdo di una rigorosa analisi costi/benefici 35

36 Forzature procedurali Regolamentazione delle operazioni di cartolarizzazione (e di promozione del Fondo Immobiliare chiuso) emessa dopo che le operazioni si erano già concluse (ad eccezione del versamento del corrispettivo iniziale) 36

37 Sovracollateralizzazione (riscontrata a consuntivo) Rischio rimasto di fatto in capo al cedente nel caso della cessione degli immobili e dei proventi di lotto ed enalotto Indice di copertura di servizio del debito per lotto ed enalotto: 9,1 volte Secondo Dipartimento Tesoro per SCIP 2 sovracollateralizzazione sale dal 19% al 37% dopo la ristrutturazione ed il nuovo business plan 37

38 Scarsa trasparenza (riscontrata a consuntivo) Insoddisfacente ricostruzione contabile dello svolgimento delle operazioni SCIP 1 e SCIP 2 INPS (concatenazione operazioni) Lotto ed enalotto Mancata indicazione, o comunque incompleta o confusa prospettazione, dei costi direttamente o indirettamente sostenuti 38

39 Esempi di prospettazione confusa Differenza non spiegata di 2 miliardi fra crediti INPS ceduti, da una parte, e somma dei ricavi e del portafoglio residuo, dall altra Dati alternativamente diversi per i crediti INAIL: Incassi dei concessionari: 186 vs. 113 milioni Ricavo società veicolo: -44 vs. +111,25 milioni Spese cartolarizzazione: 392,11 vs. 487,91 milioni 39

40 Rischi inizialmente ipotizzati non riscontrati a consuntivo Nessun peggioramento del rating del debito pubblico ordinario: l appartenenza all euro ha consentito di lucrare un elevato dividendo in termini di riduzione dell onere per interessi che ha reso del tutto trascurabile per il rating del debito sovrano l effetto della cessione di pezzi pregiati del patrimonio pubblico 40

41 Rischi non ipotizzati, ma riscontrati a consuntivo Esautoramento dell Amministrazione Gestione strategica delle operazioni di fatto completamente affidata alle società veicolo ed agli advisors Conflitti d interesse dei contractors 41

42 Conflitti d interesse dei contractors (1) Advisors che sono anche operatori sui mercati finanziari e come tali interessati alle operazioni di cartolarizzazione portati ad evidenziare i vantaggi ed a tenere in ombra i costi ed i rischi per il cedente 42

43 Conflitti d interesse dei contractors (2): il caso FIP 1 Banche arranger/finanziatrici acquisiscono temporaneamente le quote del Fondo per 993 milioni e le ricollocano sette mesi dopo sul mercato realizzando 99 milioni di guadagni Il prezzo iniziale pagato dalle banche è del 25% inferiore al valore stimato del portafoglio e del 40% al prezzo di collocamento finale delle quote presso gli investitori istituzionali 43

44 Adeguatezza delle misure adottate per prevenire i rischi Inadeguato potenziamento dell expertise delle strutture incaricate di colloquiare con i contractors e mancata interazione delle Amministrazioni Monitoraggio limitato alle operazioni di contabilizzazione e non esteso ai costi ed ai risultati Trasposizione dei rapporti agli investitori nelle relazioni (non sempre inviate) al Parlamento Il caso dello smantellamento, in luogo del potenziamento, dell Osservatorio del mercato immobiliare 44