La valutazione degli investimenti nei processi decisionali delle aziende pubbliche

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1 La valutazione degli investimenti nei processi decisionali delle aziende pubbliche Investment Evaluation Decision-making Processes in Public Organizations di Armando Buccellato* Alessandro Spano* Alberto Asquer* *Università degli Studi di Cagliari Facoltà di Economia Viale S. Ignazio Cagliari 1

2 La valutazione degli investimenti nei processi decisionali delle aziende pubbliche Abstract Il presente articolo si propone di indagare il ruolo della valutazione degli investimenti nei processi decisionali delle aziende pubbliche. Nell analisi si sostiene che la valutazione degli investimenti pubblici può svolgere un ruolo di grande importanza sia a sostegno del controllo strategico sia in sede di controllo di gestione. Si pensi, ad esempio, alle valutazioni ex-ante, oltre a quelle in itinere ed ex-post. Per ottenere questo risultato occorre che la valutazione degli investimenti pubblici non sia confinata ad una dimensione puramente tecnica (in particolare, per quanto concerne le metodologie di valutazione) ma diventi parte di un più ampio sistema di controllo manageriale e sia collegata ed interagisca con la fase della fissazione degli obiettivi e con la verifica dei risultati raggiunti. Parole chiave: valutazione degli investimenti, pianificazione, sistemi di controllo This article aims to investigate the role played by investment evaluation in decision-making processes in public sector organizations. This article argues that investment evaluation can play an important role in both strategic and management control. For instance, evaluation can play a role both before and after the investment decision is made, as well as in monitoring investment implementation. In order to achieve this effect, investment evaluation needs not be confined as a mere technical task (in particular, as a matter of applying correct evaluation methods), but it ought to be a component part of the broader managerial control system, and it should be linked to objectives-setting and assessment of results achieved. Key words: investment evaluation, planning, control systems Cet article a pour but d'étudier le rôle de l'évaluation des investissements dans les processus décisionnels des entreprises publiques. Cet article soutient l'idée que l'évaluation des investissements publics peut jouer un rôle de grande importance en appui du contrôle stratégique et du contrôle de gestion. C'est le cas, par exemple, pour les évaluations ex-ante, au delà de celles réalisées au cours des opérations, et ex-post. Pour ce faire, il est nécessaire que l'évaluation des investissements publics ne se limite pas à une dimension purement technique (en particulier, en ce qui concerne les méthodes d'évaluation), mais qu'elle fasse partie d'un vaste système de contrôle de gestion et est qu'elle soit reliée, et interagisse avec la phase de fixation d'objectifs et de vérification des résultats obtenus. Mots-clés: évaluation des investissements, planification, systèmes de contrôle 2

3 Sommario 1. Introduzione 2. Revisione della letteratura 3. Valutazione degli investimenti pubblici nei sistemi di controllo manageriale 4. Il caso del Museo Betile 5. Conclusioni 3

4 La valutazione degli investimenti nei processi decisionali delle aziende pubbliche 1. Introduzione La valutazione degli investimenti pubblici svolge una funzione, essenzialmente, informativa: produce informazioni per una pluralità di soggetti. Innanzitutto, la valutazione fornisce una base informativa al decisore politico, sia nella fase di valutazione ex-ante, sia in quelle in itinere ed ex-post. Fornisce anche informazioni ai soggetti chiamati a dare attuazione alle scelte politiche, in primis i dirigenti che nella valutazione trovano informazioni utili per verificare la loro capacità di perseguire gli obiettivi loro assegnati dai politici. Infine, anche i vari portatori di interessi (in primo luogo i cittadini) possono trovare nella valutazione degli investimenti un importante fonte di informazioni per verificare: la coerenza tra il contenuto dei programmi elettorali e di governo e le scelte effettuate; l ammontare delle risorse pubbliche impiegate per quelle specifiche finalità; la capacità dei progettati investimenti di soddisfare prefissati bisogni. In Italia la cultura della valutazione a supporto delle decisioni pubbliche ancora fatica ad affermarsi (Formez, 2004, p.13) ed è stata caratterizzata da altalenanti periodi di interesse ed abbandono di questo tema. Un nuovo impulso all utilizzo della valutazione nei processi decisionali proviene dall Unione Europea che, per l utilizzo dei fondi comunitari, richiede lo svolgimento di varie attività valutative volte a migliorare l efficienza e l efficacia degli interventi pubblici. In diverse discipline, come ad esempio l economia politica, la statistica, e l ingegneria, la tematica della valutazione degli investimenti pubblici ha assunto un ruolo rilevante. Tali studi si sono concentrati, prevalentemente, sulle metodologie di valutazione (Pennisi e Scandizzo, 1991) più che sul ruolo e sulle funzioni che la valutazione degli investimenti pubblici svolge e può svolgere 4

5 all interno di un sistema di controllo manageriale. Le tecniche utilizzate per la valutazione si basano sia su approcci quantitativi (analisi costi e benefici, matrice input output e modelli econometrici) che qualitativi (multicriterio, casi di studio, bench-marking, ecc.). Mediante il loro utilizzo è possibile decidere, tra varie alternative, quali investimenti finanziare, ad esempio concentrandosi su quelli che presentano una redditività positiva (Armstrong-Taylor, 1987; Bamberger-Hewitt, 1984). Secondo l'approccio economico generale, in particolare, sono diffuse le analisi costi-benefici connessi agli investimenti (Conti, 1968; Florio, 2001; Florio, 2002). Nonostante la rilevanza, gli investimenti pubblici hanno rappresentato un tema relativamente poco trattato dagli economisti aziendali che si sono concentrati sulla necessità di migliorare i livelli di efficienza, efficacia ed economicità nella gestione delle aziende pubbliche. L attenzione è stata rivolta, in genere, agli aspetti gestionali, approfondendo le funzioni della pianificazione, dell organizzazione, della gestione, della misurazione (e dei sistemi contabili in particolare), del controllo e della valutazione dei risultati. Una delle linee di ricerca in questione si è dedicata, in particolare, all introduzione di sistemi di controllo manageriale nelle aziende pubbliche ed ha evidenziato la necessità di un collegamento sistemico tra i processi di pianificazione, di esecuzione, di controllo e di valutazione dei risultati (Buccellato et al., 2004). Il modello di controllo manageriale è stato approfondito e discusso in relazione alla gestione delle strategie e delle politiche aziendali, ma minore attenzione è stata prestata, finora, alle implicazioni sul modello della valutazione degli investimenti effettuati dalle aziende pubbliche. In modo particolare, non pare sia stata approfondita la relazione tra gli investimenti pubblici ed i livelli di efficienza e di efficacia delle aziende pubbliche. L articolo si propone di approfondire il ruolo della valutazione degli investimenti nei processi decisionali delle aziende pubbliche e si compone di tre paragrafi oltre all introduzione. Nel secondo paragrafo viene presentata una revisione della letteratura relativa ai sistemi di controllo manageriale ed alla valutazione delle politiche e degli investimenti pubblici. Nel terzo paragrafo si propone un modello di controllo manageriale in cui la valutazione degli 5

6 investimenti pubblici è connessa alla pianificazione (valutazione ex-ante), allo svolgimento dei processi produttivi, alla misurazione (valutazione in itinere) ed alla valutazione dei risultati (valutazione ex-post). Nell ultimo paragrafo si illustra l'applicazione del modello proposto attraverso un caso di studio. Il caso selezionato riguarda la valutazione dell'investimento nel museo mediterraneo dell'arte nuragica e dell'arte contemporanea denominato Betile la cui realizzazione fu ipotizzata a Cagliari negli anni La domanda di ricerca alla base dell articolo è verificare se ed in che modo il proposto modello di controllo manageriale abbia trovato applicazione nel caso analizzato. 2. Revisione della letteratura La letteratura scientifica ha rivolto una forte attenzione ai temi centrali di questo lavoro, ossia il controllo manageriale, l'attuazione delle politiche pubbliche e la valutazione degli investimenti pubblici. Questa sezione illustra una revisione sintetica della letteratura più rilevante su questi temi, evidenziando, in particolare, alcuni problemi relativi ai fini della questione affrontata in questo lavoro. La letteratura sul controllo manageriale interessa, in termini generali, la progettazione e la gestione dei sistemi di condizionamento del comportamento degli individui al fine di orientarli verso il conseguimento degli obiettivi stabiliti. Nel campo delle aziende pubbliche, i temi del controllo manageriale sono stati sviluppati con particolare attenzione alle relazioni tra la pianificazione istituzionale, la pianificazione politica, e la pianificazione strategica delle aziende ed all'orientamento dell'attività verso i risultati (Borgonovi, 2004; Buccellato et al., 2004; Mele e Storlazzi, 2006). La letteratura sull'attuazione delle politiche pubbliche si rivolge alla gestione dei processi tramite i quali le decisioni di governo sono poste in essere e producono effetti coerenti o meno con gli obiettivi stabiliti. A partire dal lavoro di Pressman e Wildavsky (1973), il tema dell'attuazione (o implementazione) 6

7 delle politiche pubbliche si è sviluppato attraverso approcci diversi, sia nell'oggetto specifico di ricerca sia nella metodologia (Buccellato et al., 2004). Nel passato, un filone di studi top-down evidenziava un approccio pianificato e razionale all'attuazione delle politiche pubbliche (van Meter e van Horn, 1975; 1976; Mazmanian e Sabatier, 1981; 1983; 1989), ed un approccio bottom-up sosteneva l'adattamento e la flessibilità delle soluzioni attuative realizzate in itinere (Berman, 1978; Lipsky, 1978, Hjern e Porter, 1980; Hjern, 1982; Hjern e Hull, 1982; Hull e Hjern, 1987). La ricerca contemporanea adotta una prospettiva di sintesi e riconosce che l'implementazione delle politiche pubbliche può svilupparsi secondo dinamiche di entrambi i tipi (Goggin et al., 1990; Hupe, 1990; Matland, 1995; O'Toole, 2000; Hill e Hupe, 2002; Barrett, 2004; Saetren, 2005). La letteratura sulla valutazione degli investimenti pubblici (Florio, 1990; 2001; 2002; Pennisi e Scandizzo, 1991; Mulazzani, 2004; Camagni e Gorla, 2006) si è sviluppata affrontando diversi temi, tra i quali almeno due appaiono particolarmente rilevanti. Il primo tema riguarda quali siano i criteri applicati nel processo decisionale rivolto a scegliere quali investimenti intraprendere nella gestione delle aziende pubbliche. Questo tema affronta, in particolare, l'identificazione dei metodi e l'elaborazione di tecniche di scelta economicorazionale degli investimenti. Il secondo tema riguarda, invece, quale sia l'influenza della struttura organizzativa nell'ambito della quale le decisioni di investimento nelle aziende pubbliche sono prese. Questo tema approfondisce, in particolare, la progettazione di incentivi in grado di condizionare gli individui affinché essi prendano decisioni di investimento coerenti con gli obiettivi stabiliti. Su questo secondo tema, almeno due approcci appaiono particolarmente significativi. Secondo un approccio organizzativo comportamentale, le decisioni di investimento risentono come ogni altra decisione presa in un contesto organizzativo delle caratteristiche personali, strutturali e ambientali del processo decisionale (Simon, 1997; Morris, 1971). Tale filone di studi evidenzia che nelle organizzazioni le decisioni sono prese sulla base di interazioni sociali e politiche, condizionate da fattori quali la razionalità limitata (Simon, 1991; 7

8 1987), la logica incrementale (Wanat, 1974; Berry, 1990), le prassi del processo budgetario (Green e Thomposon, 2001), i pregiudizi e gli errori di giudizio (Kahneman et al., 1982). In sintesi, in tale filone di studi la valutazione degli investimenti pubblici è solo parzialmente determinata dall'applicazione di metodi e tecniche di supporto economico razionale alle decisioni, quanto piuttosto influenzata da fattori storici e contingenti. Nel secondo approccio le decisioni di investimento risentono della struttura di incentivi tramite i quali, in un organizzazione, si cercano soluzioni al problema dell'agenzia. Il problema dell'agenzia (Alchian e Demsetz, 1972; Ross, 1973) si pone in quanto il soggetto che prende la decisione dell'investimento (l agente) può perseguire interessi propri che divergono da quelli dei soggetti (il principale) i cui interessi l'organizzazione dovrebbe perseguire. La soluzione al problema dell'agenzia è tipicamente individuata nella struttura degli incentivi collegati alla misurazione delle performance che dipendono dalle decisioni e dalla condotta dell'agente. Nel caso delle decisioni di investimento, la soluzione al problema dell'agenzia è resa più complessa dal differimento nel tempo degli effetti dell'investimento, per cui la misurazione delle performance non può incidere in modo tempestivo (o comunque sufficientemente ravvicinato nel tempo di modo da essere percepito rilevante) sulle decisioni e sulla condotta dell'agente. Nel caso specifico della valutazione degli investimenti nelle aziende pubbliche, la soluzione al problema dell agenzia è resa ancora più complessa per effetto di particolari condizioni. Gli obiettivi pubblici da perseguire, in primo luogo, devono essere chiaramente esplicitati nel programma di governo, posto che altrimenti essi non possono essere univocamente individuati nelle preferenze degli elettori (tipicamente variegate ed eventualmente non aggregabili) e che essi non dovrebbero essere fissati tacitamente dai politici eletti al governo (rendendo così possibile il perseguimento di obiettivi personali piuttosto che il fine comune). I valutatori, inoltre, dovrebbero disporre di una struttura di incentivi tale da indurli a prendere decisioni (la valutazione degli investimenti) coerenti con gli obiettivi pubblici da perseguire (piuttosto che interessi personali oppure gli obiettivi taciti dei politici eletti al governo). Senza 8

9 incentivi appropriati, infatti, la valutazione degli investimenti potrebbe comportare un allocazione inefficiente delle risorse, come ad esempio nel caso in cui i valutatori colludessero con i politici eletti nel selezionare progetti non funzionali al benessere degli elettori. In sintesi, la letteratura scientifica sulla valutazione degli investimenti pubblici ha affrontato diversi temi, sia sull'individuazione dei criteri applicati nel processo decisionale rivolto a scegliere quali investimenti intraprendere, sia sulla struttura organizzativa nell'ambito della quale le decisioni di investimento sono prese. Questo campo di ricerca appare però suscettibile di ulteriori sviluppi verso gli elementi di rilevanza strategica nelle scelte di investimento che sono stati oggetto di studio nella valutazione degli start-up d'impresa (Kanniainen e Keuschnigg, 2004, 2003; Keuschnigg e Nielsen, 2004; Del Pozzo, 1996). Ad esempio, nella valutazione degli investimenti un ruolo importante potrebbe essere riconosciuto alle qualità manageriali del proponente e dei soggetti attuatori nel saper far uso efficiente ed efficace della capacità produttiva da installare. Nella valutazione degli investimenti, inoltre, anche un ruolo importante potrebbe essere attribuito alle possibili strategie di uscita (exit strategy) dall'investimento. L'integrazione delle conoscenze attuali sulla valutazione degli investimenti pubblici con quelle sviluppate in altre aree affini, pertanto, potrebbe comportare ulteriori sviluppi nella ricerca sull'argomento. 3. Valutazione degli investimenti pubblici nei sistemi di controllo manageriale I tradizionali sistemi di controllo manageriale sono caratterizzati dalla presenza di alcuni sottosistemi, quali la pianificazione, i processi produttivi, la misurazione, la valutazione ed il sottosistema delle ricompense. Nel modello di Flamholtz (1996) ad esempio, i vari sottosistemi sono connessi gli uni con gli altri per formare un sistema centrale di controllo e sono inseriti in un più ampio sistema di pianificazione e controllo che comprende anche la cultura e la struttura organizzative. 9

10 La struttura del sistema centrale di controllo è generalizzabile a tutte le tipologie di azienda ed è estendibile anche alle aziende pubbliche, prendendo in considerazione le dimensioni istituzionale e politica (Buccellato et al. 2003). All interno della dimensione politica, in particolare, partendo dalla visione propria di una determinata coalizione e sulla base dei dati che emergono da un analisi del contesto, si giunge a definire, in modo più o meno esplicito, una missione. Coerentemente con tale missione, dovrebbero essere definite le priorità politiche da perseguire in base alle quali viene predisposto il programma elettorale. La definizione del programma di governo rappresenta lo snodo tra la dimensione politica della pianificazione e la dimensione economica. Inserire la figura 1 I sistemi di controllo manageriale presentano il tema della valutazione, prevalentemente, in riferimento alle prestazioni degli individui che operano all interno dell organizzazione. Appare non approfondito il collegamento tra la valutazione degli investimenti effettuati dalle aziende pubbliche ed i sistemi di controllo manageriale. La capacità delle aziende pubbliche di soddisfare un determinato insieme di bisogni, ad un determinato livello di intensità è influenzato dagli investimenti effettuati. Ad esempio, la capacità di un comune di soddisfare il bisogno espresso dalle famiglie relativamente ai servizi di assistenza all infanzia, è influenzata, tra l altro, dalla realizzazione di nuovi asili nido, in grado di accogliere un numero maggiore di bambini e capaci di erogare servizi di elevata qualità. Appare evidente, dunque, l importanza del ruolo che le decisioni di investimento hanno all interno di un sistema di pianificazione e controllo in un azienda pubblica. Infatti, tali decisioni, da un lato modificano la capacità produttiva di una determinata azienda (incrementando la capacità di soddisfare una particolare tipologia di bisogni), dall altro lato sottraggono risorse ad altre possibili forme di soddisfazione di bisogni (poiché altri possibili investimenti non vengono realizzati). Le scelte d investimento, inoltre, influenzano il livello futuro di costi e di ricavi che si manifesteranno nello svolgimento dei processi produttivi, influenza che si verificherà per un periodo non breve di tempo. 10

11 La valutazione degli investimenti si articola in tre livelli: Valutazione ex-ante; Valutazione in itinere; Valutazione ex-post. Nell ambito dei sistemi di pianificazione e controllo delle aziende pubbliche la valutazione ex-ante consente di verificare, prima che l investimento sia realizzato, la sua capacità di: concorrere a realizzare gli obiettivi previsti (fini e scopi) per il perseguimento delle priorità individuate (livello di coerenza e capacità di soddisfare determinati bisogni); verificare la sostenibilità futura di tale investimento (e quindi la sua capacità di continuare a soddisfare i bisogni nel tempo); garantire adeguati livelli di efficienza. Lo scopo della valutazione ex-ante è ottimizzare l allocazione delle risorse e migliorare la qualità della programmazione. La valutazione ex-ante dovrebbe essere un processo iterativo nel quale il giudizio e le raccomandazioni sono fornite da soggetti esperti sul contenuto dei programmi predisposti dai soggetti responsabili della loro redazione (Commissione Europea, 2006, p.1). La valutazione in itinere consente di verificare se le attività previste si stiano svolgendo secondo quanto programmato; è quella che viene definita progress review e consente l operare dei meccanismi di feed-back correttivo. Infine, la valutazione ex-post permette la verifica del raggiungimento dei risultati al termine del processo di investimento e l eventuale assegnazione di ricompense. Nel disegno normativo e nella prassi attuativa nel panorama italiano la funzione di valutazione degli investimenti pubblici è di tipo, essenzialmente, tecnico. Essa, nelle sue varie articolazioni (ex-ante, in itinere ed ex-post) e con le varie metodologie utilizzabili dovrebbe svolgere compiti di produzione di dati e di informazioni che alimentano il processo decisionale. La valutazione degli investimenti dovrebbe consentire di allocare meglio le risorse tra le varie alternative disponibili per il soddisfacimento dei bisogni individuati. Affinché ciò avvenga è necessario che la valutazione mantenga la sua dimensione tecnica e 11

12 che i valutatori siano indipendenti. In caso contrario, la valutazione non svolgerebbe la funzione alla quale è deputata. Affrontato in questi termini, il tema della valutazione conduce a ritenere che la valutazione si collochi quasi in una posizione di terzietà rispetto ai processi decisionali ed ai processi produttivi che si svolgono all interno di un organizzazione. La valutazione, in altri termini, si concentra, prevalentemente, sulla sua dimensione tecnico-metodologica e si allontana dalle altre dinamiche che si svolgono all interno delle aziende pubbliche. A supporto di tale impostazione, si sostiene che i soggetti incaricati della valutazione debbano essere indipendenti e non subire influenze da parte dei politici, i quali potrebbero desiderare che i risultati della valutazione siano sempre e comunque coerenti con le decisioni da loro assunte. Ovviamente, anche nell ambito di un impostazione di questo tipo il valutatore dovrebbe svolgere la sua funzione tenendo in considerazione gli obiettivi che il decisore politico ha fissato, in quanto la valutazione non può essere a se stante, ma è inscindibilmente legata agli obiettivi e non avrebbe significato senza di essi. Tutto ciò è determinato dal fatto che l effettuazione delle scelte politiche precede ed è separata rispetto alla valutazione ex-ante: prima si fa la scelta, poi si chiede una valutazione ex-ante della scelta operata. Un impostazione di questo tipo mostra evidenti debolezze, sia per quanto concerne l effettivo apporto della valutazione al processo decisionale, sia per quanto concerne il suo inserimento in un più ampio sistema di pianificazione e controllo. Sotto il primo aspetto, infatti, il valutatore può essere inquadrato all interno di un rapporto di agenzia, in cui egli è l agente ed il decisore politico è il principale. Il politico-principale delega al valutatore-agente la funzione di valutazione ed il valutatore opera all interno dei meccanismi tipici di un rapporto di agenzia. A questo punto, è necessario delineare il sistema di incentivi che dovrebbero spingere il valutatore ad assumere decisioni (la valutazione dell investimento) coerenti con gli obiettivi politici. Infatti, come già evidenziato in precedenza, l assenza di un sistema di incentivi può determinare minori livelli di efficienza nell allocazione delle risorse. Analizziamo la posizione del valutatore rispetto al sistema di incentivi nel caso in cui la valutazione sia 12

13 separata rispetto alla pianificazione (nel senso chiarito precedentemente) e nel caso in cui sia, invece, parte integrante dei processi decisionali. Nel primo caso (valutazione separata rispetto alla pianificazione) il valutatore è incentivato a produrre valutazioni in linea con le scelte politiche che sono già state effettuate. Infatti, se la valutazione evidenziasse elementi di criticità nelle scelte politiche (ad esempio, rilevasse che una determinata scelta non sia coerente con le priorità politiche presenti nei documenti programmatori) il valutatore da un lato non avrebbe alcun beneficio diretto (data la sua posizione di terzietà rispetto al processo di pianificazione, egli non può condividere eventuali benefici che potrebbero derivare dalle scelte prese); dall altro lato potrebbe essere sottoposto a pressioni politiche affinché la valutazione sia modificata. Infatti, se è vero che il valutatore è un professionista che applica determinate metodologie valutative le quali dovrebbero condurre a risultati il più possibile oggettivi, è tuttavia plausibile che, nell ambito della discrezionalità inevitabilmente presente nelle attività di valutazione, vi sia un certo grado di libertà nell orientare la valutazione. Per il valutatore, analizzando i benefici ed costi che derivano dalla sua condotta, potrebbe essere preferibile una situazione in cui la sua valutazione sia in linea con la volontà politica. In questo caso egli non avrebbe conseguenze negative che potrebbero sorgere nel caso contrario. Viceversa, se la valutazione è positiva, egli continua a non avere alcun beneficio diretto, ma non avrà gli eventuali costi rappresentati dalla pressione politica affinché la valutazione cambi. Nel secondo caso (la valutazione è parte integrante dei processi decisionali) il valutatore è incentivato a produrre valutazioni che, effettivamente, siano utili al decisore per assumere delle scelte. Anche in questo caso l incentivo è rappresentato dalla ricerca della massimizzazione del rapporto tra benefici e costi derivanti dal suo operato, ma la profonda differenza rispetto alla posizione precedente è che ora è lo stesso decisore a sollecitare le valutazioni prima che la scelta sia effettivamente fatta. In questo caso, l assecondare una scelta politica nonostante una valutazione ex-ante negativa può rappresentare 13

14 un problema per il valutatore, poiché il decisore non potrà contare su un supporto che gli consenta di migliorare la sua capacità decisionale. Da quanto detto deriva che, affinché la valutazione possa fornire un positivo apporto al processo decisionale e non rimanga nell ambito dei meri adempimenti burocratici (si fa una valutazione perché esiste una legge che lo richiede), è necessario che sorga da parte del decisore politico un effettiva domanda di valutazione. Se, allora, la valutazione può svolgere la sua funzione unicamente in stretta connessione ed in condivisione dei processi decisionali posti in essere dal decisore politico, cade la necessità di prevedere in modo esplicito, facendo anche ricorso a strumenti normativi, che la valutazione sia indipendente ed operi in una dimensione meramente tecnica. Al contrario, la direzione verso la quale sarebbe auspicabile orientarsi è quella in cui il decisore, pur non essendo obbligato a richiedere un parere valutativo, lo reputi necessario per rafforzare la sua capacità di assumere decisioni. Nell ambito dei sistemi democratici, dato anche il principio della separazione delle funzioni tra politici e dirigenti, ai primi spetta il compito, di definire le priorità politiche e di fissare le finalità di fondo, mentre ai dirigenti è assegnato il compito di tradurre in pratica tali priorità e finalità. Il politico prende delle decisioni e si assume la responsabilità delle scelte. Il valutatore ha il compito di fornire un supporto informativo, ma senza assumere una responsabilità diretta rispetto alle scelte prese. In base a tale impostazione, la valutazione degli investimenti pubblici, soprattutto quella exante, diventa parte integrante del processo di pianificazione e rappresenta un indispensabile fonte di informazioni per il processo decisionale. Se la valutazione deve essere utile ed utilizzabile, occorre che sia vista come parte integrante del processo decisionale e di gestione e dell intero processo di accountability democratica (Commissione Europea, 2007, Guida Evalsed). La figura seguente illustra il ruolo della valutazione degli investimenti all interno di un modello di pianificazione e controllo. Inserire la figura 2 14

15 Secondo tale modello, la pianificazione politica, partendo da una visione e grazie all analisi del contesto di riferimento, definisce la missione che un partito o una determinata coalizione politica si prefigge di raggiungere. Sulla base di tale missione vengono individuate le priorità politiche. Le priorità politiche sono il punto di partenza per la pianificazione economica nelle singole aziende pubbliche. La pianificazione economica, nella quale si fissano gli obiettivi generali da perseguire, si avvale della valutazione ex-ante, che consente di verificare anticipatamente la fattibilità di una determinata scelta e di quantificare gli effetti attesi. Con la programmazione e con il budgeting gli obiettivi generali sono declinati in obiettivi di maggior dettaglio (specifici ed operativi). Successivamente, si ha lo svolgimento di processi produttivi per l implementazione delle scelte in coerenza con le strategie definite. In questa fase saranno realizzati gli investimenti previsti dal piano, dai programmi e dagli specifici progetti. La successiva fase della misurazione fornisce i dati sia per la valutazione in itinere sia per la valutazione ex post, la quale, a sua volta, è in grado di alimentare il sottosistema delle ricompense. In questo modo la valutazione degli investimenti pubblici assume un ruolo centrale nei modelli di controllo manageriale operando quale supporto informativo in grado da un lato di rafforzare le capacità decisionali del politico, dall altro aumentandone il livello di accountability. 4. Il caso del museo Betile Premessa metodologica. L indagine sul caso Museo Betile si propone di accertare se il processo di valutazione, basato sui principi del sistema di controllo manageriale, consenta di valutare, ex ante, la capacità dell investimento di generare risultati coerenti con gli obiettivi fissati nella pianificazione istituzionale e politica; e di valutare, in fieri ed ex post, le condizioni 15

16 funzionali al controllo dell implementazione dell iniziativa e dei risultati conseguiti. Con l espressione processo di valutazione del progetto di investimento del Museo Betile intendiamo un processo decisionale ed uno strumento di controllo che si concentra prevalentemente sui progetti o programmi i cui effetti si estendono per una molteplicità di esercizi (Horngren et al, 1998). L investimento, di elevata e durevole importanza, viene studiato come mezzo per la creazione di valore netto (profitto sociale) a favore di una specificata collettività di riferimento. La nozione di valore netto tiene conto dei benefici attesi e dei sacrifici stimati che la collettività indicata dovrà sopportare, intesi sia negli aspetti economici di valori misurabili in termini finanziari sia di valori sociali misurabili in termini non finanziari. L indagine sul processo di valutazione dell investimento del Museo Betile verrà svolta secondo l approccio empirico - induttivo basato sull analisi del processo decisionale adottato dalle parti coinvolte nella progettazione e nella valutazione dell investimento. Si avvale, per altro, del processo logico deduttivo, declinato dal sistema di controllo organizzativo, con specifico riferimento alle decisioni e alle azioni indirizzate al miglioramento della qualità della vita dei destinatari dell intervento. L indagine fa riferimento alla certificazione dello Studio di Fattibilità dell investimento elaborata dal Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici della Regione Sardegna, allo Studio di Fattibilità redatto dal Dipartimento di Architettura dell Università di Cagliari, alle disposizioni della Guida per la Certificazione degli investimenti pubblici adottata in Sardegna e ad altre fonti e contributi interdisciplinari. Individuazione dell oggetto della valutazione. L oggetto della valutazione è il museo dell arte nuragica e dell arte contemporanea mediterranea denominato Betile, la cui realizzazione fu ipotizzata a Cagliari negli anni

17 La decisione di realizzare nella Città di Cagliari il Museo dell arte nuragica e dell arte contemporanea del Mediterraneo trova il suo contesto di riferimento istituzionale nei poteri assegnati alla Regione Sardegna dal suo Statuto Speciale che attribuisce alla Regione potestà legislativa nelle materie relative alle biblioteche e musei. Si riportano i dati di sintesi che caratterizzano il progetto di investimento desumibili dallo studio di fattibilità. Denominazione: Museo Regionale dell Arte Nuragica e dell Arte Contemporanea del Mediterraneo (Betile). Sede: Città di Cagliari, area portuale o sul mare in zona limitrofa a quella portuale (quartiere S.Elia); Progetto vincitore: architetto Zaha Hadid; Dimensioni: mq; Costo complessivo di realizzazione: 83,5 milioni di euro; Risorse: a) Cipe; b) interventi del sistema museale; c) Fondi dell Unità d Italia. Costi di gestione: 1,5-1,7 milioni l anno. Economicità dell investimento. Come si può misurare il valore ottenibile dal progetto di investimento nel museo dell arte nuragica e dell arte contemporanea mediterranea? Possiamo valutare la capacità di produzione di valore del Museo Betile considerando le esigenze (i bisogni) che la realizzazione del museo potrà soddisfare (benefici ritraibili). Possiamo anche mettere a confronto i benefici ritraibili dal nuovo investimento con le esigenze (i bisogni) che potrebbero essere soddisfatti con un uso differente delle risorse ad esso destinate (bisogni concorrenti). Quindi, possiamo mettere a confronto i benefici ritraibili con l investimento e i sacrifici da sopportare per la sua realizzazione. L approccio economico-aziendale ci porterebbe a confrontare i benefici, nella loro dimensione finanziaria (ricavi) con i sacrifici da sopportare (costi). Considerando questi diversi approcci pare opportuno segnalare che la realizzazione di un nuovo museo da parte di una amministrazione 17

18 pubblica comporta una attività umana destinata principalmente a soddisfare bisogni collettivi senza subordinarne la fruizione alla capacità dell utente di pagare un prezzo remunerativo (basato sul costo pieno). Ma d altro canto, la realizzazione e la gestione del nuovo museo genera costi monetari (e non monetari) che dovranno essere sostenuti da qualcuno. Anche se l investimento nella costruzione del Betile è socialmente utile e soddisfa particolari esigenze culturali, per altro, senza adeguate risorse finanziarie non può essere realizzato e reso fruibile nel tempo. L attività umana non è costituita da atti economici e atti non economici ma ha vari aspetti, tra cui quello economico, che può essere oggetto di autonoma analisi (Robbins, 1947). Ma chi determina i fini da conseguire? E come si possono valutare le scelte e le decisioni adottati per conseguirli? Le finalità istituzionali della Regione e i fini politici dei suoi organi di governo trovano espressione nei processi di pianificazione istituzionale e politica mentre gli strumenti di programmazione, la cui adozione è prevista dalle norme vigenti, accrescono le probabilità che i processi della gestione (le operazioni) conducano al conseguimento di risultati efficaci in condizioni di efficienza. Di conseguenza, la valutazione degli effetti di un investimento pubblico (nel nostro caso il Museo Betile) può riguardare la capacità dello stesso di soddisfare le finalità istituzionali e i fini politici con il sostenimento di sacrifici collettivi inferiori ai benefici ritraibili. L analisi deve comprendere nei benefici e nei sacrifici anche i proventi e gli oneri che esprimono con misure monetarie il valore delle produzioni di beni e servizi e il valore dei consumi dei fattori produttivi impiegati nella loro produzione. Nel processo di valutazione dell investimento si manifestano due distinte fasi di giudizio. Una prima fase è caratterizzata da finalità istituzionali e da fini politici i cui risultati sono più correttamente individuabili in termini qualitativi. La seconda fase, invece, si caratterizza per il costo delle risorse necessarie per l investimento ed il suo mantenimento nel tempo, al netto dei recuperi da altre economie (utenti/ altri). 18

19 Risulta, pertanto, evidente che gli obiettivi sociali (a maggior contenuto qualitativo o con indicatori non finanziari) costituiscono il benchmark al quale riferire la coerenza delle operazioni di investimento e di esercizio dell infrastruttura. Gli aspetti economici (a maggior contenuto quantitativo ed, in particolare, finanziario) costituiscono la base per la valutazione del sacrificio finanziario (oneri misurati in valori monetari) da correlare ai benefici (sociali) attesi. L approccio flow-of-funds. Secondo il Board of Governors of the Federal Reserve System (BGFRS, 1993) la contabilità flow-of-funds misura l acquisizione di beni tangibili e finanziari nell economia di una entità governativa e le fonti che hanno finanziato quelle attività tangibili e finanziarie. In questo modo la contabilità registra il volume netto delle transazioni in strumenti finanziari; fornisce un mezzo per analizzare lo sviluppo degli strumenti e il comportamento dei vari settori nel tempo; e registra il ruolo degli intermediari, come le banche e i fondi pensionistici nel trasferire fondi da settori che generano un risparmio positivo a settori che prendono fondi in prestito. Nel mostrare il legame fra le varie attività finanziarie e il rapporto con le attività non finanziarie che generano reddito e produzione, la contabilità flow-of-funds fornisce un ampia misura delle attività di investimento. L approccio flow-of-funds implicitamente presuppone il riferimento ad uno Stock (Fund) le cui variazioni in un intervallo di tempo vengono rappresentate in un correlato Flow ( flow-of-funds ). Così, per l analisi degli effetti dell investimento museale si può far riferimento allo Stock di attività e passività detenuto al tempo zero (prima dell investimento), rispettivamente, (1) dalle famiglie e dalle aziende profit e non profit che risiedono nel quartiere di S.Elia (sede del museo); 2) nella città di Cagliari; 3) nel territorio della Regione Sardegna. Con la tecnica del flow-of-funds si dovrebbe poi, con riferimento alla data di ultimazione dell investimento, rappresentare, in una matrice a doppia entrata, le cause e i valori dei flussi finanziari (source) 19

20 con i correlati utilizzi (use). Per una completa analisi degli effetti economici prodotti dall intervento, si possono rilevare anche le variazioni di valore, nelle attività e passività, dovute a rivalutazioni e svalutazioni economiche. Per altro, la tecnica flow-of-funds si appalesa specificamente utile per la misurazione degli effetti sulla ricchezza delle popolazioni degli ambiti di riferimento (funds). Resterebbero, per altro, in ombra i benefici qualitativi che possono costituire un sistema di indicatori del loro livello di qualità della vita. Questi benefici dovrebbero essere coerenti con gli obiettivi che la pianificazione istituzionale politica ha indicato come risultato da ottenere. Anche in questo caso, la stessa tecnica del flow-of-funds può ritenersi applicabile, almeno sotto il profilo concettuale. Si tratterebbe di evidenziare la qualità della vita delle popolazioni osservate prima dell investimento museale ed analizzare le variazioni (flows) attese a seguito dell investimento. La espressiva rappresentazione delle cause delle variazioni stimate potrebbe fornire una chiara base di conoscenze per le decisioni del soggetto responsabile del risultato e la loro condivisione con le parti interessate. L analisi economico aziendale dell entità Azienda Museo Betile, al contrario, potrà avvalersi degli strumenti di pianificazione e controllo propri delle organizzazioni che debbono rispettare la condizione di economicità aziendale a valere nel tempo e del principio del minimo mezzo con l uso efficiente delle risorse scarse. Lo studio di fattibilità (SdF) del museo Betile. Lo SdF del progetto di investimento del museo dell arte nuragica e dell arte contemporanea del Mediterraneo (Museo Betile) è stato redatto secondo i criteri e le prescrizioni previste dalla Guida per la Certificazione da parte dei Nuclei Regionali di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici. La sua elaborazione, per altro, viene valutata all interno dei principi di governo di una struttura complessa così come definiti dal sistema di controllo manageriale, nelle sue specificità riferite alle amministrazioni governative. Questi principi possono così sintetizzarsi: 20