PARLAMENTO EUROPEO. Commissione per l'occupazione e gli affari sociali DOCUMENTO DI LAVORO. Commissione per l'occupazione e gli affari sociali

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1 PARLAMENTO EUROPEO Commissione per l'occupazione e gli affari sociali 28 giugno 2002 DOCUMENTO DI LAVORO sulla valutazione dell'impatto e il futuro della strategia europea in materia occupazionale Panoramica dell'analisi tecnica Commissione per l'occupazione e gli affari sociali Relatore: Herman Schmid DT\ doc PE

2 Mobilitazione a favore di più numerosi e migliori posti di lavoro in Europa A. Osservazioni introduttive 1. Quando nel 1997 fu decisa dal Vertice di Lussemburgo la strategia europea in materia occupazionale (SEO) si specificò che questo nuovo approccio nei confronti della politica occupazionale sarebbe stato valutato nel Poiché la relazione della Commissione sull'esito della valutazione è in corso, ma non è ancora pubblicata, il presente documento di lavoro va considerato come un progetto di relazione d'iniziativa, il cui intento è evidenziare i problemi e stimolare una discussione sulle nuove opportunità. L'intento è stato di fornire chiari segnali su questioni di notevole importanza, anziché concentrarsi su dettagli e riformulazioni degli attuali testi documentali. La Commissione ha sollecitato una discussione aperta e improntata al mutamento della strategia, della politica e della metodologia e il presente documento va inteso come contributo a tale discussione. 2.La SEO si può dividere in due parti: 1) gli aspetti sostanziali della strategia, vale a dire gli orientamenti occupazionali, i piani d'azione nazionali e le relazioni congiunte in materia occupazionale e 2) il metodo e il formato amministrativo - il metodo aperto di coordinamento (MAC) nel settore della politica occupazionale. Entrambe le parti saranno esaminate in appresso. B. La politica occupazionale europea: pilastri e orientamenti e raccomandazioni strategiche 1. La struttura a pilastri degli orientamenti occupazionali fu creata nel 1997 ed è per la prima volta oggetto di discussione e di eventuale modifica. Gli orientamenti, invece, sono stati modificati ogni anno per riflettere le esperienze acquisite, soprattutto nella veste di ampie raccomandazioni ad ogni orientamento, ma anche di nuovi orientamenti e l'introduzione dei cosiddetti orientamenti "orizzontali". 2. Il risultato è stato un documento ogni più ricco, ma anche un documento più complesso con più specificazioni e dettagli. Sembra essere ampiamente riconosciuto che le priorità strategiche sono diventate meno ovvie e ora è necessaria una semplificazione. Ci attendiamo meno orientamenti, priorità alle raccomandazioni e gran parte dei dettagli lasciati alla facoltà degli Stati membri. Dai documenti della Commissione, sappiamo che i pilastri sono stati più o meno sviluppati da questi ultimi. 3. Il pilastro dell'impiegabilità è stato per lo più coronato da successo sia per quanto riguarda l'accento sulla prevenzione e l'attivazione che l'aspetto riguardante l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita. E' stato tuttavia messo a punto in un periodo in cui l'economia era in espansione e si dava per scontata una crescente domanda di lavoro. L'accento fu posto sulla fornitura di manodopera qualificata. Oggi le politiche di attivazione sono sempre più esposte al rischio di una mancanza di opportunità di lavoro per i singoli che si rendono impiegabili. Soprattutto nelle regioni in cui la domanda di lavoro è scarsa e la disoccupazione è elevata, è importante equilibrare l'approccio di attivazione con i programmi per lo sviluppo socioeconomico e, forse, giungere a strategie combinate per la creazione di posti di lavoro e le qualifiche delle persone. Anziché concentrarsi sull'"impiegabilità" delle persone, il relatore PE /6 DT\ doc

3 propone di concentrarsi sull'interazione tra lo sviluppo delle qualifiche e la competenza (primo pilastro) e i programmi per la creazione di posti di lavoro (secondo pilastro), al fine di pervenire ad un migliore equilibrio tra domanda e richiesta del mercato del lavoro. 4. Il pilastro dell'imprenditorialità ha avuto altresì successo, anche se è più difficile valutarne le conseguenze sull'occupazione, soprattutto in una prospettiva a medio e a lungo termine. Ha ispirato concrete iniziative in una serie di settori connessi allo sviluppo di una "cultura imprenditoriale" ed è stato ben adattato alle condizioni di un mercato in espansione. Oggi, la sua dominante ottica "PMI" può forse apparire troppo limitata. Le condizioni di mercato sono più difficili per le start-up e potrebbe rendersi necessario porre un maggiore accento sul tipo di fattori che sono stati messi in evidenza durante il Vertice di Lisbona, vale a dire le strategie industriali basate sulla tecnologia, l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, le capacità specialistiche e lo sviluppo delle competenze. Sarebbe quindi interessante esaminare sforzi combinati, iniziative di network, i partenariati per lo sviluppo e la modernizzazione del settore pubblico ai fini della creazione di posti di lavoro di elevata qualità e sostenibili che integrino l'approccio individualizzato PMI. 5. Il pilastro dell'adattabilità è il pilastro in cui è stato più difficile sviluppare nuove strategie. La nozione di "adattabilità" è alquanto difficile da comprendere. Significa forse che abbiamo bisogno di imprese, lavoratori e organizzazioni della produzione che siano facilmente adattabili a mutanti condizioni di mercato? Oppure che abbiamo bisogno di parti sociali disponibili ad "adattarsi" reciprocamente? Il pilastro deve riguardare le condizioni interne alle imprese e ad altri luoghi di lavoro, vale a dire il processo di cooperazione dell'organizzazione della produzione, nonché il quadro dei rapporti d'interesse tra le parti sociali. Si potrebbe definire "cooperazione in posti di qualità per prodotti di qualità". Occorre rilevare tuttavia che una parte significativa degli aspetti strategici di questo pilastro è affrontata in termini di direttive e decisioni legislative o di accordi tra le parti sociali, anziché in termini di un metodo "dolce" di coordinamento aperto. Nel contempo può trattarsi chiaramente di aspetti rilevanti di "qualità del posto di lavoro", "pari opportunità", "cooperazione delle parti sociali" e di altre importanti dimensioni strategiche della SEO e del metodo di coordinamento. A tale proposito, il relatore invita la Commissione a chiarire il rapporto tra gli elementi legislativi e non legislativi del pilastro. 6. Il pilastro delle pari opportunità è per vari aspetti il più importante. Le percentuali di occupazione maschile sono state abbastanza stabili, e il continuo aumento del tasso globale di occupazione è ampiamente dovuto alla crescente occupazione femminile. Il problema è che, per varie ragioni, a molte donne viene corrisposta una retribuzione inferiore e sono offerti posti di lavoro di scarsa qualità. Si tratta della sostanza del pilastro e questo è anche il motivo per cui è stato anche trasformato in un orientamento orizzontale. 7. Il relatore ritiene che l'attuale struttura a pilastri, realizzata a metà degli anni '90, sia stata superata dallo sviluppo della politica. Le decisioni del Vertice di Lisbona hanno introdotto priorità molto più dinamiche. La SEO è passata da un quadro strategico ad una strategia effettiva. Esse hanno fissato come nuove priorità la piena occupazione, l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita, l'inclusione sociale e la crescita economica basata sulla tecnologia. Sembra quindi che la Commissione abbia di conseguenza modificato gradualmente il suo DT\ doc 3/6 PE

4 quadro di riferimento. Nuovi orientamenti orizzontali hanno messo in ombra alcuni dei vecchi orientamenti. Il relatore ritiene che sia necessaria una grande revisione della SEO e che l'approccio di Lisbona potrebbe costituire il punto di partenza di questo nuovo metodo. Sarebbe assai interessante se il PE potesse proporre il proprio elenco di priorità strategiche della SEO nel prossimo futuro. Il relatore propone già alcune idee (non in ordine d'importanza, ma supplementari): - piena occupazione in Europa - pari opportunità per uomini e donne nel mercato del lavoro e sul luogo di lavoro - creazione di ampi partenariati per l'espansione imprenditoriale - strategie nazionali globali per l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita - combinazione delle politiche di attivazione con i programmi per posti di lavoro di qualità - mobilitazione dei mercati del lavoro locali e regionali - lotta alla discriminazione e all'esclusione sociale - fiducia nelle parti sociali - ruolo chiave dei parlamenti nazionali nella SEO C. Il metodo aperto di coordinamento 1. Si è discusso molto del metodo di coordinamento. Alcuni ritengono che sia troppo diffuso e abbastanza inefficace perché opera senza sanzioni vincolanti per i singoli governi. Altri sembrano gradirlo più o meno per le stesse ragioni. È stato definito "governo dolce" che rispetta l'autonomia degli Stati membri nel settore delle strategie occupazionali. 2. Gli studi di valutazione che sono stati organizzati dalla Commissione sembrano dimostrare che la SEO è stata per vari aspetti efficace. Ha conferito perizia al governo di ogni Stato membro con un quadro per pensare e sviluppare le politiche del mercato del lavoro; ha incrementato i livelli di aspirazione e fornito una conoscenza empirica e teorica in materia di politica occupazionale, ha messo in luce alcune priorità politiche, come l'attivazione dei disoccupati o il sostegno alle opportunità di occupazione femminile, ecc. Durante i suoi primi cinque anni, l'occupazione in Europa ha registrato una notevole espansione e, grazie a questi risultati, il metodo si è allargato ad altri settori strategici come l'inclusione sociale, l'istruzione, le pensioni, ecc. Recentemente il metodo aperto di coordinamento è diventato inoltre un elemento di discussione della Convenzione sulle future forme di governo in Europa. Infine, occorrerebbe ricordare che aderiranno prossimamente all'ue dodici paesi candidati con mercati del lavoro che sono diversi sia dai mercati del lavoro dell'europa occidentale che fra di loro. Per far fronte a tutta questa diversità, è veramente importante disporre di una forma e di un metodo amministrativi che siano flessibili, interattivi e aperti ai processi di apprendimento. 3. Il relatore ritiene però che il MAC debba essere migliorato e trasformato in uno strumento per il coordinamento della politica europea più efficace, rilevante e democratico di quanto non lo sia stato finora. La grande debolezza del metodo è inerente alle politiche che troppo spesso all'interno degli Stati membri non sono adeguatamente attuate al di là degli uffici governativi e dei ristretti gruppi di esperti responsabili delle relazioni con la Commissione e gli altri gruppi di esperti nazionali. Quando fu concepito il metodo, si ipotizzò probabilmente che i governi avrebbero integrato la SEO nelle loro politiche nazionali del mercato del lavoro, ma PE /6 DT\ doc

5 ciò è accaduto solo in misura limitata. La strategia è ignota a gran parte delle persone e solo pochi sono al corrente dei piani di azione nazionali o degli orientamenti. 4. La Commissione è sempre più sensibile all'importanza dell'applicazione locale e regionale della strategia. Il relatore si compiace della recente presentazione di due comunicazioni della Commissione sulle strategie locali in materia occupazionale e della richiesta della Commissione di un miglior coordinamento dei programmi del FSE e delle priorità della SEO. Inoltre, il relatore ritiene che tali iniziative della Commissione costituiscano il modo migliore per affrontare le stridenti disparità regionali per quanto riguarda la creazione di posti di lavoro e i livelli occupazionali esistenti all'interno di tutti gli Stati membri. Il relatore sollecita un'ulteriore mobilitazione delle risorse locali e regionali dove le attività imprenditoriali sono organizzate in partenariati spontanei che implicano vari tipi di soggetti. 5. Secondo il relatore, il decentramento in sé non risolve il problema. Il processo occupazionale europeo deve essere un processo a vari livelli che coinvolge gli attori locali, regionali, nazionali ed europei in un'interazione in due sensi, dove le esperienze di politica locale e regionale sono comunicate dal basso verso l'alto e le strategie nazionali ed europee sono comunicate dall'alto verso il basso in un continuo processo di apprendimento e sviluppo. 6. Vi è stata una certa indecisione su dove sia necessario collocare la responsabilità dell'integrazione dei livelli e della concentrazione delle politiche in tale processo. Per quanto guarda le politiche riguardanti il MAC, il trattato assegna la responsabilità agli Stati membri. Spetta, beninteso, ad essi decidere la forma che ciò dovrebbe assumere. Tuttavia, il relatore propone che il piano d'azione nazionale (PAN), che ogni Stato membro è obbligato ad avere, sia adottato dal parlamento nazionale interessato sulla base di un progetto di legge governativo. In altri termini, dovrebbe essere integrato con la procedura strategica nazionale e la sua adozione dovrebbe avere normali conseguenze finanziarie. Si tratterebbe di un modo per mettere in evidenza la base democratica e rafforzare la legittimità del processo della SEO, ma anche di un modo pratico per integrare le raccomandazioni della politica europea nel processo politico nazionale. Il Parlamento è non solo il centro della democrazia rappresentativa nazionale, ma esso è anche formato da singoli membri che hanno le proprie radici nelle circoscrizioni regionali e locali e che sono specialisti nella mediazione tra livelli di politica. 7. È evidente che governi e parlamenti che condividono un mercato comune richiederanno efficienti e legittimi meccanismi di coordinamento. Ecco perché la Commissione europea ha il ruolo di monitorare il processo di coordinamento. Per maggior precisione, il relatore intende concentrarsi sulle due parti del processo di coordinamento. Una riguarda il lato amministrativo e pratico di questo processo che affronta le difficoltà gestionali associate ai suoi molteplici attori e alla sua enorme complessità. L'altra riguarda il lato politico del processo. Finora, si è trattato in pratica di una questione altresì spettante alla Commissione, ma ciò comporterà sempre più un problema di legittimazione in presenza di un Parlamento europeo eletto che sarebbe perfettamente adatto a questa funzione di coordinamento. In pratica, potrebbe essere difficile separare gli aspetti pratico/amministrativo e politico del processo di coordinamento. Il relatore ritiene tuttavia che il Parlamento dovrebbe sfidare la Commissione e il Consiglio e chiedere, a tale proposito, un ruolo significativo nelle politiche in cui si applica il MAC. DT\ doc 5/6 PE

6 8. È inoltre necessario un coordinamento orizzontale delle politiche. Il PE ha già chiesto un più stretto coordinamento tra gli orientamenti occupazionali e gli indirizzi economici di massima e analoghe richieste saranno proposte per quanto riguarda il processo di inclusione sociale. Sarebbe opportuno invitare la Commissione a proporre un processo tempistico integrato che preveda uno spazio sufficiente sia per il coordinamento orizzontale fra i tre processi che l'integrazione verticale dei livelli strategici. Gli Stati membri già si lamentano dello scarsissimo tempo di cui dispongono per attuare ed integrare le raccomandazioni europee. Dissapori insorgono altresì per i tempi stretti del coordinamento orizzontale. Tale osservazione non proviene esclusivamente dal Parlamento europeo. Con un ampliamento dell'intero campo strategico, la tempistica del processo potrebbe passare da una scadenza annuale ad un ciclo più sofisticato. PE /6 DT\ doc