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1 Efficienza Energetica e Mercato Nazionale dei Certificati Bianchi: Criticità, Opportunità e Proposte Settembre 2012

2 Il rapporto è a cura di: RIE Ricerche Industriali ed Energetiche Via Castiglione, Bologna Tel Fax info@rie.it Con la collaborazione di: Galileia srl Piazza Eremitani Padova info@galileia.it Su incarico di: Anigas, ENEL Distribuzione, Federutility Hanno partecipato alla stesura del rapporto: S. Clò, A. Lorenzoni, D. Vazio, E. Vendramin, D. Zanni * Il rapporto è stato ultimato tra Luglio e Agosto del 2012 e pertanto non tiene conto della nuova proposta di Strategia Energetica Nazionale pubblicata nel Settembre

3 INDICE Executive Summary p. 5 Sintesi e Principali conclusioni del rapporto p. 10 SEZIONE I - INTRODUZIONE 1. Il perché dell efficienza energetica e del meccanismo dei certificati bianchi p Obiettivo e Oggetto dello studio p Metodologia per lo svolgimento del lavoro p. 25 SEZIONE II - NORMATIVA E GOVERNANCE DEL MECCANISMO DEI TEE 1. Il Meccanismo dei TEE: governance ed excursus legislativo p Soggetti investiti della governance del sistema p Soggetti istituzionali p Gli operatori del sistema p Obblighi e soggetti obbligati p Il rilascio dei TEE: procedure e criteri p Il Contributo tariffario p Riassunto delle criticità relative a procedure, efficienza sistemica p. 41 SEZIONE III - ANALISI CRITICA DELL ANDAMENTO MERCATO DEI TEE E RISULTATI CONSEGUITI 1. Mercato dei TEE: lato della domanda (obblighi) p Il mercato dei TEE: lato dell offerta (generazione dei TEE) p Il mercato dei TEE: bilanciamento domanda e offerta (obblighi vs generazione) p Andamento dei prezzi e comparazione con il contributo tariffario p Ruolo dei soggetti attivi nel mercato p Interventi di soggetti obbligati (distributori) p Interventi di SSE p Ruolo delle SSE affiliate a distributori (risultati indagine campionaria) p Interventi settoriali: interventi realizzati e aree scoperte p Civile e schede standard p Industria e consuntivo p Sovrapposizione tra strumenti per l efficienza energetica: cannibalizzazione e cumulabilità p. 60 SEZIONE IV - EFFICACIA DEL MECCANISMO E VALUTAZIONE DELLE BARRIERE 1. L efficacia del meccanismo dei TEE p Barriere economico-finanziarie: accesso al credito p Barriere di governance p Incertezza della regolazione p Inefficienze relative all applicazione del criterio di addizionalità p Stima del quantitativo di potenziale di risparmio perso a motivo dell addizionalità p. 70 3

4 6.1 Caso studio: Motori Elettrici p Caso studio: Pompe di Calore p. 75 SEZIONE V - LE ESPERIENZE PREMIANTI ALL ESTERO 1. Lo schema francese p Obblighi e Soggetti obbligati p I risultati conseguiti: aree e interventi p I fattori che hanno incentivato interventi strutturali p Lo schema Britannico p Obblighi e Soggetti obbligati p Risultati conseguiti e ragioni del successo p. 83 SEZIONE VI - EFFICIENZA ENERGETICA NEL POST-2012: OBIETTIVI E STRUMENTI 1. Il ruolo strategico dell efficienza energetica secondo i piani energetici nazionali ed europei p Il ruolo dell EE e degli strumenti rispetto agli altri strumenti nazionali ed europei p Gli effetti del nuovo regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento (CAR) p Il decreto 28/2011 e il nuovo conto energia per le FER elettriche p Gli effetti del futuro conto energia termico (CET) p TEE e Detrazioni fiscali: Prospettive per gli anni successivi al 2011 p Conclusioni sull adeguamento tra obiettivi e strumenti per l efficienza energetica p Livello incentivazione: riequilibrio e razionalizzazione rispetto ad altre forme incentivanti p Criticità connesse agli investimenti in efficienza energetica come elemento di valutazione delle offerte in tema di gare per l affidamento del servizio di distribuzione gas naturale p. 100 SEZIONE VII - PROPOSTE DI REVISIONE ED ESTENSIONE DEL MERCATO DEI TEE 1. Soluzione di prezzo e adeguamento del contributo tariffario p Introduzione di un price floor e di un price cap p Soluzioni di quantità p Generazione automatica di titoli p Riduzione del banking p Borrowing e vendita di ultima istanza p Proposte di governance del sistema: certezza, trasparenza e coordinamento p Proposte di policy per la rimozione di barriere finanziarie e regolatorie p Cumulabilità e attualizzazione dei TEE p Semplificazione amministrativa: modalità e tempi di rimborso e di approvazione p Adeguamento del criterio addizionalità p Ampliamento delle schede standard p Cumulabilità e contabilizzazione: proposte per la generazione TEE dei progetti frammentati tuttora non aventi diritto a TEE p Aggregazione tra soggetti p Il rating delle SSE p

5 EXECUTIVE SUMMARY Il rapporto ha analizzato nel dettaglio il funzionamento del meccanismo nazionale dei TEE, i risultati perseguiti e le criticità emerse. A valle di questa indagine conoscitiva, il documento propone alcuni possibili interventi sul design istituzionale del meccanismo tesi a migliorarne il funzionamento al fine di promuovere maggiori risultati futuri. La valorizzazione del mercato dei TEE è infatti una condizione necessaria a promuovere non solo un ruolo attivo dei distributori energetici e delle Società di Servizi Energetici (SSE) nella generazione di titoli, ma anche a garantire il perseguimento dei target emissivi ed energetici in maniera efficace. In merito alle criticità esistenti emerge come il meccanismo dei TEE abbia mostrato in primis una difficoltà di gestione che vede nella governance del sistema un limite strutturale. Appare inoltre possibile enunciare un incertezza che grava sulla stessa prosecuzione del meccanismo, trovando analogie con l'iter seguito dal meccanismo dei certificati verdi. (sezione II). Gli interventi legislativi (domanda di TEE e revisione degli obblighi, offerta e soggetti in grado di commercializzare i TEE, prezzi e contributo tariffario) hanno riguardato il framework del meccanismo e non aggiustamenti e/o limature operative per migliorare la struttura sottostante (sezione II). È emerso un problema di incertezza normativa che contravviene alle caratteristiche di chiarezza, trasparenza e determinatezza necessarie agli operatori per poter svolgere la propria attività in un quadro di regole stabili che permettano di valorizzare le capacità operative e di riconoscere il valore aggiunto di alcuni operatori a discapito di soggetti meno attivi e con minori capacità di assunzione del rischio previsto dal settore (sezione II). Per gli operatori diventa una necessità poter accedere a informazioni di tipo pubblico chiare e trasparenti sia per effettuare le proprie scelte strategiche sia per accedere al credito. La mancanza di un database pubblico ove poter riscontrare le metodologie di valutazione a consuntivo adottate ed i parametri utilizzati appare una barriera della governance. (sezione II). Un'altra criticità deriva dall'alta difficoltà di coordinamento tra i numerosi soggetti coinvolti nel processo decisionale di indirizzo, gestione, controllo e messa in opera del meccanismo, con conseguente allungamento dei tempi decisionali (sezione II). Altre specifiche criticità riguardano: a) la difficoltà di conciliare il contributo tariffario riconosciuto ai distributori con il prezzo dei TEE sul mercato, b) la difficoltà per i distributori ad operare nell'offerta di TEE, c) le ampie differenze nell'operatività delle SEE tra zone del Paese d) la cannibalizzazione dei TEE da parte di altri meccanismi di incentivazione e conseguente carenza di offerta dei permessi. Al fine di permettere l'emissione di TEE attualmente carente, è possibile il riconoscimento di questi a interventi che non ne hanno permesso la generazione e non considerati nel PAEE (sezione II). In merito ai risultati perseguiti si evidenzia come, a partire dal 2008, il numero di titoli generati ogni anno sia risultato sistematicamente inferiore ai relativi obblighi annuali. Grazie alla possibilità di ricorrere al banking, di posticipare l adempimento del 40% dell obbligo, e alla successiva introduzione del coefficiente TAU, per ogni anno l offerta di titoli è potenzialmente in grado di coprire i relativi obblighi. Tuttavia, nel bilanciare domanda e offerta, il mercato dei TEE ha mostrato un equilibrio precario e un incertezza relativa all adeguatezza dello strumento rispetto agli obblighi esistenti e futuri (sezione III). La crescente scarsità dell offerta ha causato un aumento dei prezzi di borsa oltre la soglia dei 100 /tep, causando un progressivo annullamento delle rendite che i distributori hanno conseguito nei primi anni e una crescita dei margini negativi per i distributori. Per evitare future rendite o margini negativi derivanti da situazione di mercato di cui i distributori non hanno un pieno controllo, si propone una revisione del criterio di calcolo del contributo tariffario, assicurandone una progressiva convergenza con il prezzo dei TEE (sezione III). 5

6 La maggioranza dei risparmi energetici è stata conseguita grazie ad interventi nei consumi elettrici del settore civile, limitatamente a poche tecnologie per cui esistono apposite schede standard (sezione III). Il meccanismo dei TEE ha premiato interventi semplici e di piccole dimensioni, che richiedono un limitato capitale iniziale di investimento, brevi tempi di ritorno, e che generano ridotti risparmi unitari. Il meccanismo dei TEE non ha invece saputo promuovere la diffusione di interventi più strutturali, che richiedono un maggiore investimento iniziale, ma che consentono un maggiore risparmio per UFR. Per questi interventi, il valore dei CB è stato in grado di coprire solo una piccola parte dell investimento, risultando inferiore all incentivo garantito da meccanismi alternativi (detrazioni fiscali) (sezione III). L incapacità del meccanismo dei TEE di promuovere investimenti strutturali è riconducibile alla presenza di barriere economico-finanziarie, quali: livello dell incentivo non paragonabile agli incentivi riconosciuti alle rinnovabili elettriche; valutazione dei progetti con un maggiore fattore di rischio rispetto a progetti FER da parte degli istituti di credito; rateizzazione nel rilascio dei CB monetizzabili in futuro ad un prezzo soggetto ad incertezza economica e regolatoria; modalità e tempi di rimborso penalizzanti (sezione IV). Una seconda problematica riguarda l incertezza della regolazione riscontrata soprattutto nelle valutazioni a consuntivo e riconducibile all applicazione del criterio di addizionalità. La mancata specificazione di una chiara soglia di addizionalità può, infatti, creare incertezza in merito a quali progetti abbiano diritto a ricevere TEE e in quale quantità. Aspetto che rischia di accrescere le procedure e le tempistiche di approvazione (sezione IV). Rischi relativi alla fissazione della soglia di addizionalità consistono nel finanziare risparmi energetici che non sono addizionali (errore II tipo) o nel non certificare risparmi energetici che sono addizionali (errore del I tipo). L applicazione rigida del criterio di addizionalità ha causato una mancata contabilizzazione di significativi risparmi energetici (50-65% per motori elettrici e 60-80% per pompe di calore) (sezione IV). Il rapporto ha analizzato i risultati conseguiti nel meccanismo francese e britannico e le relative ragioni del successo. Il meccanismo francese ha promosso interventi nell ambito termico (66%) e una maggiore diversificazione degli interventi. In Francia i risparmi energetici sono stati diffusi e ottenuti grazie ad una pluralità di schede. Inoltre, il meccanismo francese è riuscito a promuovere interventi maggiormente strutturali (sezione V). La principale ragione di successo del meccanismo francese è riconducibile all aver adottato il CUMAC come metodo di contabilizzazione dei risparmi, in quanto permette all investitore di ricevere subito l intero ammontare cumulato e attualizzato di tutti i CB che il progetto genererà. Inoltre il meccanismo dei CB ha riconosciuto un maggior numero di CB rispetto al sistema italiano, grazie ad una meno rigida applicazione del criterio di addizionalità e ad un riconoscimento di CB per un periodo più lungo (pre-tau). Tali risultati sono stati anche conseguiti grazie alla maggiore presenza di schede standard che offrono all investitore certezza di tempi e ritorni economici (sezione V). Lo schema britannico ha fissato obiettivi di riduzione misurati non in tep evitate, ma in CO2 evitata. Infatti, in una logica di integrazione e coordinamento tra politiche energetiche e climatiche europee e nazionali, il meccanismo è rivolto a ridurre le emissioni nei settori non inclusi nell ETS, principalmente nel settore residenziale. Il 64% del target è stato conseguito attraverso interventi di isolamento termico. Le ragioni del successo del modello britannico sono riassumibili nel: rilascio cumulato dei titoli che ne favorisce una maggiore disponibilità; promozione di interventi presso le fasce più povere di utenti (priority group) (sezione V). Lo studio procede ad analizzare la coerenza tra lo strumento dei TEE e gli obiettivi al Nell ambito dei target al 2020, l efficienza energetica è lo strumento cardine del Pacchetto Clima- Energia con un effetto moltiplicatore in quanto permette di accrescere il peso percentuale dei consumi coperti da rinnovabili e di ridurre le emissioni. Per perseguire gli obiettivi di riduzione emissiva nei 6

7 settori non-ets sarà necessario riformare il meccanismo dei titoli di efficienza energetica, estendendo gli obiettivi a una terza fase e a nuovi settori. Tale riforma è prioritaria (sezione VI). L efficienza energetica è la variabile più lontana dal target al 2020, tale da richiedere una direttiva per rendere vincolanti gli obiettivi e per promuovere maggiori strumenti e interventi in merito. Nonostante il ruolo chiave dell efficienza energetica, il meccanismo dei TEE non è pienamente adeguato al ruolo cardine dell efficienza energetica e risulta sottodimensionato rispetto ad altri strumenti incentivanti adottati in Italia a favore di rinnovabili con effetti economici ed energetici non altrettanto positivi (sezione VI). L inefficienza della regolazione è aggravata dalla mancanza di coordinamento tra politiche energetiche e climatiche che ha portato alla sovrapposizione di strumenti su aree e settori che risultano a tutti gli effetti sovra-regolati (settore elettrico) e alla mancata copertura di settori su cui sarà necessario intervenire maggiormente (trasporti, residenziale, edilizia pubblica). La sovrapposizione di strumenti per l efficienza energetica rischia inoltre di erodere la futura efficacia del meccanismo dei TEE. Si stima che i futuri regimi di sostegno alla cogenerazione ad alto rendimento (CAR) ed alle rinnovabili termiche avranno come effetto la potenziale cannibalizzazione dei risparmi annui mediamente certificati (sezione VI). Per migliorare l efficacia della strategia energetica e ambientale nazionale sarà necessario: 1) assicurare un maggiore coordinamento tra gli strumenti definiti per perseguire target; 2) promuovere un allocazione efficiente delle risorse investendo in quei settori che, a parità di incentivo, assicurino i maggiori benefici energetici ed ambientali. L applicazione di questi criteri richiede di fissare i relativi obiettivi futuri nell ambito del meccanismo dei CB (tep/evitate) e le relative aree di copertura tenendo presente le seguenti indicazioni: o il meccanismo dei TEE dovrebbe essere utilizzato come uno strumento complementare all ETS per promuovere la riduzione di emissioni nei settori non-ets, la cui responsabilità giuridica e finanziaria ricade direttamente sugli governi nazionali. I futuri obblighi dovrebbero essere estesi al settore dei trasporti e dell extra-rete, come già avviene nello schema francese, oltre che a focalizzarsi sui consumi termici nel residenziale e nell edilizia pubblica. Gli obiettivi dovrebbero essere invece ridimensionati per il settore elettrico, già soggetto ad ETS (sezione VI). o è necessario che gli obiettivi al 2020 vengano decurtati di un ammontare proporzionale alle riduzioni dei consumi energetici che saranno sottratti dal meccanismo dei TEE da strumenti concorrenti o da strumenti potenzialmente cumulabili, come le detrazioni fiscali del 55%, ma il cui potenziale di generazione di TEE in passato è andato perso (sezione VI). o è opportuno che i CB ritirati direttamente e che quindi non si rendono disponibili per l annullamento degli obblighi vengano utilizzati per abbassare gli obiettivi dei Distributori in maniera proporzionale (sezione VI). o è necessario adeguare il meccanismo dei TEE ai relativi obiettivi attraverso un appropriato livello di incentivazione. Questo richiede una razionalizzazione e progressiva convergenza tra i livelli di incentivazione dei diversi strumenti a supporto di rinnovabili ed efficienza energetica (sezione VI). In merito all'introduzione di interventi di efficienza energetica da parte del gestore della distribuzione gas nell'ambito delle nuove gare di affidamento del servizio si rilevano alcune specifiche criticità: La possibilità di offrire interventi addizionali rispetto alle difficoltà di copertura degli obblighi di base. L'erosione dei TEE portato dall introduzione di incentivazioni agli interventi di piccole dimensioni sia per la produzione di energia termica (CET) sia per miglioramento dell efficienza energetica Il mancato coordinamento normativo nell'aver introdotto l'anticipazione all'ente locale del valore dei TEE relativi agli interventi per cui il distributore si è impegnato in sede di gara per l'anno di riferimento. 7

8 Il meccanismo contenuto nel DM presenta elementi di indeterminatezza riguardo il trattamento economico dei certificati addizionali soggetti al rimborso tariffario. La necessità di definire anticipatamente le scelte di investimento da effettuare e le schede tecniche con cui intervenire, rendono le tempistiche richieste difficili da conciliare rispetto alle conoscenze del distributore Può nascere un problema di conciliabilità temporale tra impegno da assumersi per l'intera durata della concessione (12 anni) e definizione degli obblighi (3-5 anni). Il tutto in mancanza di una stabilità del quadro normativo rispetto agli sviluppi del meccanismo dei TEE (sezione VI) Il rapporto individua infine alcune proposte di policy alternative tese a risolvere futuri rischi di scarsità dell offerta di TEE (sezione VII). Soluzione di prezzo Una situazione di scarsità dell offerta può essere risolta in una logica di mercato e senza un intervento diretto della regolazione lasciando che i meccanismi di domanda e offerta favoriscano un aggiustamento graduale dei prezzi che, aumentando la redditività dell efficienza energetica, renderà conveniente intraprendere nuovi interventi che ai prezzi correnti non risultano ancora remunerativi. Tale soluzione di prezzo deve però essere accompagnata da due decisioni accessorie: 1) allineare il contributo tariffario ai prezzi dei titoli scambiati in borsa per evitare la generazione di rendite ingiustificate o l imposizione di costi eccessivi non direttamente imputabili al comportamento dei distributori. Dal momento che l allineamento tra prezzi e contributo ha ripercussioni in bolletta è necessario garantire un corretto funzionamento del mercato, assicurando che il prezzo rifletta il costo degli interventi e non sia soggetto a comportamenti speculativi 2) riaffermare la possibilità di recuperare il 40% della quota dell obiettivo in un arco di tempo più esteso, in linea con quanto previsto dalla Direttiva sull efficienza energetica. L onere di perseguire il 60% dell obbligo nel medesimo anno in cui è stato imposto dovrebbe invece essere mantenuto al fine di sostenere la domanda nel breve periodo, riducendo la volatilità di prezzo (sezione VII). Price floor e price cap Tale soluzione prevede un maggiore intervento della regolazione in uno strumento di mercato e dovrebbe pertanto intendersi come un second-best. La creazione di un corridoio di prezzo può tuttavia avere effetti positivi sia dal lato del monitoraggio dei costi (CAP) sia dal lato di promozione degli investimenti (FLOOR). Tale corridoio non assicura però che la remunerazione dell intervento sia adeguata a promuovere un offerta di TEE sufficiente a coprire i relativi obblighi. Si potrebbe perciò introdurre un meccanismo di revisione biennale dei valori di CAP & FLOOR. Alternativamente ci si potrebbe limitare a definire un price floor, evitando di porre un limite superiore all andamento dei prezzi. (sezione VII). Generazione automatica di titoli si propone di attribuire ad un soggetto istituzionale la possibilità di generare automaticamente TEE fino ad un ammontare massimo pari ai risparmi aggiuntivi effettivamente conseguiti e non rendicontati nel meccanismo dei TEE perché perseguiti attraverso altri strumenti incentivati. Il ricorso a tale meccanismo dovrebbe essere limitato ai casi di mercato corto e scarsità strutturale dell offerta di titoli. La vendita diretta di TEE da parte di un istituzione pubblica può permettere di raccogliere capitali che dovrebbero andare a costituire un fondo rotativo per l efficienza energetica riservato a finanziare progetti nell edilizia pubblica (sezione VII). Borrowing e vendita di ultima istanza Una situazione di scarsità di titoli potrebbe inoltre essere risolta affiancando al banking l opzione simmetrica di borrowing, attraverso la creazione di TEE finanziari (TEEF). A tale scopo è necessario individuare un istituzione pubblica centralizzata capace di gestire in maniera più efficiente la messa in circolazione di TEEF, evitando rischi di speculazione e garantendo che all ammontare di TEEF anticipati corrisponda un equivalente riduzione futura di tep. La creazione artificiale di TEEF rischia però di creare problemi di contabilizzazione e rischia di indurre un incremento artificiale dell offerta che potrebbe ridurre il valore di mercato dei TEE. Per questo il borrowing dovrebbe essere considerata una soluzione straordinaria finalizzata a bilanciare il mercato solamente in situazioni limite di scarsità strutturale dell offerta. Questo meccanismo non dovrebbe sostituirsi al mercato (sezione VII). 8

9 Proposte di policy per la rimozione di barriere finanziarie e regolatorie un miglioramento della regolazione capace di rimuovere le barriere esistenti favorirà una crescita nella generazione di permessi ad un minor prezzo di mercato. Pertanto presentiamo una pluralità di proposte di policy che favoriranno una crescita dell offerta attraverso la rimozione delle barriere esistenti (sezione VII). Cumulabilità e attualizzazione dei TEE il rilascio dilazionato dei TEE determina una barriera finanziaria: all investimento iniziale il cui costo è certo, corrisponde un ritorno economico incerto, valutato con un maggiore fattore di rischio che accresce il costo del capitale e la difficoltà ad ottenere prestiti. Si propone di mutuare dal modello francese e britannico il meccanismo di contabilizzazione e rilascio anticipato dell intero ammontare di certificati generabili da un progetto al momento della sua approvazione. Il rilascio upfront può costituire una maggiore garanzia per gli istituti bancari, facilitando l accesso al credito e investimenti più strutturali (sezione VII). Modalità e tempi di rimborso e di approvazione Una maggiore frequenza di consegna dei TEE e relativa monetizzazione dei certificati tramite rimborso tariffario permetterebbe di ridurre la immobilizzazione finanziaria. La maggiore periodicità dei tempi di consegna dovrebbe essere accompagnata con una riduzione delle tempistiche dei TEE annullati ai soggetti obbligati in un tempo conosciuto e ragionevole, ad esempio entro giorni (sezione VII). Adeguamento del criterio addizionalità si ritiene opportuno procedere ad una uniformazione dell applicazione del criterio di addizionalità tra i vari meccanismi di TEE in Europa, rendendo l applicazione meno rigida in Italia. È inoltre opportuno definire criteri chiari per le procedure, tempistiche e risparmi energetici riconoscibili a diverse tipologie di progetto, ad esempio attraverso la pubblicazione di linee guida e benchmark di riferimento presi da interventi già approvati a consuntivo. Da qui la possibilità di creare un database pubblico ove riscontrare le metodologie di valutazione adottate e relativi parametri utilizzati per interventi già approvati. La condivisione di metodologie, criteri e procedure renderebbe "generalizzabile" e riproducibile da parte di tutti i soggetti interessati gli interventi già approvati, riducendo l incertezza relativa a questa modalità di valutazione; aumentando l'efficienza del sistema; favorendo i processi decisionali attraverso strumenti chiari e non discriminatori. Qualora non si riesca ad accrescere la trasparenza e il livello di informazione relativo alle modalità di applicazione del criterio di addizionalità, bisognerebbe in ultima istanza valutare la possibilità di eliminare tale criterio (sezione VII). Ampliamento delle schede standard L ampliamento delle schede standard assicura certezza riguardo le procedure, le tempistiche e l ammontare di titoli generabili da un intervento. Riteniamo utile ampliare il numero di schede standard anche ad interventi sulle reti (idriche, gas, elettriche) così da incentivare un ruolo più attivo nella generazione di titoli anche da parte dei distributori. Inoltre si potrebbe direttamente mutuare e tradurre dal meccanismo francese 32 schede non presenti in Italia che in Francia hanno permesso di conseguire il 14% dei risparmi (sezione VII). Generazione TEE dei progetti frammentati per accrescere la contabilizzazione e l accumulazione di TEE generati da progetti che, presi singolarmente, non avrebbero diritto a ricevere TEE si propone di favorire maggiori sinergie tra enti locali e distributori o SSE presenti nel territorio; di configurare gli enti locali come utenti finali e quindi fruitori degli investimenti in efficienza energetica o costituendosi come nuove SSE in modo da poter accedere direttamente al mercato dei TEE oppure affidandosi a SSE per la gestione dell asset di titoli (sezione VII). 9

10 SINTESI E PRINCIPALI CONCLUSIONI DEL RAPPORTO SEZIONE I Obiettivo del rapporto Il presente rapporto analizza il funzionamento del meccanismo nazionale dei TEE, per evidenziare quali siano le cause alla base delle criticità emerse. Questa analisi è propedeutica alla definizione di alcune proposte di policy che, intervenendo sul design istituzionale del meccanismo, ne migliorino il funzionamento al fine di promuovere maggiori risultati futuri. La valorizzazione del mercato dei TEE è infatti una condizione necessaria a promuovere non solo un ruolo attivo dei distributori energetici e delle Società di Servizi Energetici (SSE) nella generazione di titoli, ma anche a garantire il perseguimento dei target emissivi ed energetici in maniera efficace. Per sviluppare tale rapporto RIE ha condotto un indagine campionaria presso i distributori obbligati. Il campione analizzato copre più del 75% degli obblighi complessivi nazionali. L esito dei questionari sottoposti ai distributori è stato tenuto in considerazione nell analisi delle criticità del meccanismo dei TEE e nella definizione delle proposte di policy. SEZIONE II Normativa e Governance del meccanismo dei TEE Il meccanismo dei TEE quale strumento di "mercato" per favorire l'efficienza energetica ha mostrato, fin dalla sua implementazione, una difficoltà di gestione che vede nella governance del sistema un limite strutturale. Si pensi che il meccanismo introdotto legislativamente nel 1999 ha atteso il 2005 per essere effettivamente reso operativo dalle istituzioni preposte. Un iter che non ha escluso nuovi interventi strutturali nel 2007 e poi nel Si è inoltre giunti ad un ulteriore intervento all'inizio del 2011 definito di razionalizzazione del sistema con una serie di nuovi atti in itinere. Infine ad oggi, nel secondo semestre del 2012, gli operatori restano in attesa della definizione degli obiettivi per gli anni dal 2013 e successivi. Appare inoltre possibile enunciare un incertezza che grava sulla stessa prosecuzione del meccanismo, trovando analogie con l'iter seguito da un altro meccanismo di mercato per favorire le fonti rinnovabili ovvero quello dei certificati verdi (sezione II). Gli interventi legislativi succedutisi hanno riguardato il framework del meccanismo e non aggiustamenti e/o limature operative per migliorare la struttura sottostante. Interventi che hanno riguardato la domanda di TEE (revisione degli obblighi da assolvere e tipologia di soggetti obbligati), l'offerta (soggetti in grado di ricevere e commercializzare i TEE), i prezzi (contributo tariffario e prezzi di mercato) (sezione II). Una prima criticità per il meccanismo dei TEE è l incertezza normativa che contravviene alle caratteristiche di chiarezza, trasparenza e determinatezza necessarie agli operatori per poter svolgere la propria attività in un quadro di regole stabili che permettano di valorizzare le capacità operative e di riconoscere il valore aggiunto di alcuni operatori a discapito di soggetti meno attivi e con minori capacità di assunzione del rischio previsto dal settore (sezione II). In particolare per gli operatori diventa una necessità poter accedere a informazioni di tipo pubblico chiare e trasparenti sia per poter effettuare le proprie scelte strategiche sia per poter accedere al credito e al finanziamento privato. In questo senso una barriera della governance appare essere la mancanza di un database pubblico ove poter riscontrare le metodologie di valutazione a consuntivo adottate ed i parametri utilizzati. Dove, in altre parole, poter attingere informazioni e conoscenza rispetto alle tipologie di interventi approvati per l'ottenimento dei TEE. Il database, se sviluppato in forma anonima ed in maniera non lesiva degli interessi economici degli operatori, può essere uno strumento per favorire l'assunzione dei medesimi interventi da parte di altri soggetti. Ovvero poter sviluppare un volano che possa accrescere l'efficienza del sistema, attraverso la messa a fattore 10

11 comune della conoscenza già sviluppata e favorire in tal modo i processi decisionali attraverso strumenti definiti, chiari, oggettivi e non discriminatori (sezione II). Un'altra criticità che si può evidenziare risulta l'alta difficoltà di coordinamento tra i numerosi soggetti coinvolti nel processo decisionale di indirizzo, gestione, controllo e messa in opera del meccanismo. I soggetti, a vario modo interessati dalla normativa primaria, risultano: MSE, MATTS, MPAAF, Conferenza unificata, AEEG, GSE, GME, ENEA -UTEE, RSE, Regioni ed Enti locali. Si pensi pertanto solo ai tempi necessari per uniformare tra di essi un sistema informatico che permetta il monitoraggio quanto più possibile in "real time" delle ricadute economiche degli indirizzi previsti (sezione II). Altre specifiche criticità sono di seguito enunciate: a. difficoltà di conciliare il contributo tariffario riconosciuto ai distributori con il prezzo dei TEE sul mercato b. difficoltà per i distributori ad operare nell'offerta di TEE c. ampie differenze nell'operatività delle SEE tra zone del Paese d. cannibalizzazione dei TEE da parte di altri meccanismi di incentivazione. e. carenza di offerta dei permessi su cui incombono le conseguenze di alcuni provvedimenti adottati nel 2011 o in fase di implementazione (introduzione del coefficiente tau - del. AEEG EEN 9/11; allargamento del rilascio dei permessi alla CAR, definizione del conto energia termico secondo d.lgs. 28/'11). Al fine di permettere l'emissione di TEE attualmente carente, è possibile il riconoscimento di questi a interventi che non ne hanno finora permesso la generazione e non considerati nel PAEE Questa scelta permetterebbe la certificazione di risparmi avvenuti e non teorici o spostati in epoche future, senza aggravio di costo per i consumatori e con effetto calmiere sui prezzi di mercato (sezione II). Più in generale torna il nodo gordiano della "governance" di indirizzo, ovvero se si vuol strutturare un sistema in cui siano lasciate libere di agire le forze di mercato o si voglia indirizzare il sistema a tal punto da "ingessare" l'operatività degli "animal spirits". Questione altamente "spinosa" che rimanda alla ricerca dell'equilibrio da costruirsi sul concetto dei c.d. "fallimenti del mercato". Le conseguenze prettamente economiche si riflettono sul livello, inteso come limite, della spesa pubblica da riconoscere sotto forma di incentivi e più in generale di costi da sostenere per la collettività (sezione II). Nell attuale contesto economico ed energetico diventa quindi fondamentale adottare una strategia attiva volta a cogliere le opportunità derivanti dal meccanismo di efficienza energetica, quali l ingresso in nuove aree di business e diversificazione e ampliamento dell attività economica. Elemento fondamentale per incentivare questi comportamenti è però la certezza normativa e la chiarezza delle regole nel lungo periodo. Nonostante il decreto 28/2011 preveda l estensione del meccanismo a una nuova fase post-2012; nonostante il PNR 2012 individui nell allegato IV la necessità di estendere il meccanismo dei TEE fino al 2020 e nonostante l efficienza energetica venga individuata in Europa come la strategia più efficiente per perseguire gli obiettivi ambientali ed energetici al 2020, al punto da renderla vincolante tramite una nuova Direttiva, attualmente non sono stati specificati obiettivi per il periodo post Questa incertezza normativa è un chiaro deterrente a intraprendere un ruolo attivo ed ha un impatto negativo sulle strategie degli operatori, disincentivandoli ad intraprendere investimenti strutturali. 11

12 SEZIONE III - Analisi critica dell andamento mercato dei TEE e risultati conseguiti Il meccanismo dei TEE ha promosso un risparmio di tep che è cresciuto costantemente negli anni. Tuttavia, a partire dall anno d obbligo 2008, il numero di titoli generati ogni anno è risultato sistematicamente inferiore ai relativi obblighi annuali, cresciuti ad un tasso maggiore. Grazie alla possibilità di ricorrere al banking, di posticipare l adempimento del 40% dell obbligo, e alla successiva introduzione del coefficiente TAU, che, nell ultimo anno, ha permesso un incremento dei titoli emessi, per ogni anno l offerta di titoli è potenzialmente in grado di coprire i relativi obblighi. Tuttavia, nel bilanciare domanda e offerta, il mercato dei TEE ha mostrato un equilibrio precario e un incertezza relativa all adeguatezza dello strumento rispetto agli obblighi esistenti e futuri (sezione III). Nonostante al maggio 2012 l offerta cumulata di TEE risulti potenzialmente capace di coprire la domanda, il mercato non è in grado di assicurare un pieno adempimento ai relativi obblighi. Non possiamo infatti escludere la possibilità che parte dei distributori possegga titoli in misura superiore ai propri obblighi per assicurarsi contro una possibile futura scarsità di permessi, o che parte dei venditori adotti comportamenti strategici di trattenuta dell offerta. In sintesi, il mercato dei TEE continua a mostrare un equilibrio precario e un incertezza relativa all effettiva adeguatezza dello strumento TEE rispetto agli obblighi esistenti ed a quelli futuri. La crescente scarsità dell offerta ha causato un aumento dei prezzi di borsa oltre la soglia dei 100 /tep nel 2012, livello superiore al contributo tariffario corrisposto ai distributori, causando un progressivo annullamento delle rendite conseguite nei primi anni fino a generare un margine negativo per i distributori, stimati per l anno 2011 pari a 45 mln. L origine di questo problema è imputabile alla divergenza strutturale tra contributo -fissato in via amministrativa- e prezzo dei TEE che invece varia in funzione dei fondamentali di mercato. Per evitare che in futuro il meccanismo dei TEE generi nuovi guadagni o margini negativi derivanti da una situazione di mercato di cui i distributori non hanno pieno controllo, si propone una revisione del criterio di calcolo del contributo tariffario, assicurandone una progressiva convergenza con il prezzo. Soggetti attivi sul mercato tipologia di interventi Le SSE hanno sempre generato oltre il 50% dell offerta di TEE, con un peso percentuale cresciuto da 64,6% nel maggio 2006 fino a 81,6% a fine La consolidazione di queste società che hanno colto le opportunità di sviluppo, sopperendo alle difficoltà dei distributori di attuare direttamente gli interventi (a causa dei limiti nelle attività post-contatore), costituisce uno dei risultati più significativi del meccanismo dei TEE. Il numero di TEE generati direttamente dai distributori obbligati è cresciuto nel tempo, ma il relativo peso percentuale dei TEE generati è invece diminuito. Questo dato in controtendenza evidenzia le difficoltà che, con il passare degli anni, i distributori hanno incontrato nel coprire internamente i propri obblighi. Difficoltà imputabili, dal lato domanda, alla crescita degli obblighi e, dal lato offerta, all esaurirsi progressivo di quegli interventi che permettevano ai distributori di generare TEE senza un contatto diretto con i consumatori finali. I distributori hanno in realtà avuto un comportamento meno passivo rispetto a quanto emergerebbe dall analisi dei dati aggregati. I risultati dell indagine campionaria condotta da RIE rivela che il meccanismo dei TEE ha indotto i distributori a ripensare in parte il proprio modello organizzativo. La maggioranza dei soggetti intervistati si è dotata all intero del medesimo gruppo industriale di SSE affiliate che hanno coperto una percentuale degli obblighi dei distributori. Alcune società hanno infatti saputo anticipare e cogliere le opportunità offerte dal meccanismo dei TEE, adottando un ruolo molto attivo nella generazione diretta e indiretta di titoli. Queste società hanno saputo coprire internamente direttamente oltre il 50% del proprio obbligo anche negli ultimi 12

13 anni. Casi di eccellenza sono rappresentati da due società che hanno sempre coperto il 100% dei propri obblighi internamente, e altre tre società che fino al 2009 hanno rispettivamente generato internamente il 76% e il 92% e il 96% dei propri obblighi nel 2009 e il 58% e 55% e 93% nel Tipologia di interventi La maggioranza dei risparmi energetici è stata conseguita grazie ad interventi nei consumi elettrici nel settore civile, limitatamente a poche tecnologie per cui sono state elaborate apposite schede standard e caratterizzate da un elevatissima numerosità di UFR con un basso risparmio energetico unitario. I risparmi energetici conseguiti nel settore civile sono aumentati dallo 0,43% nel 2006 al 4,6% dei consumi nel Tale aumento percentuale è avvenuto nonostante la crescita dei consumi energetici nel settore. Il meccanismo dei TEE ha invece promosso limitati risparmi energetici nel settore industriale, cresciuti dallo 0,04% ad appena l 1,72% dei consumi energetici industriali. Crescita alquanto modesta e in parte imputabile al calo dei consumi energetici nell industria. In sostanza, il meccanismo dei TEE ha prevalentemente premiato interventi alquanto semplici e di piccole dimensioni, che richiedono un limitato capitale iniziale di investimento, brevi tempi di ritorno, e che generano ridotti risparmi unitari. Il meccanismo dei TEE non ha invece saputo promuovere la diffusione di interventi più strutturali, che richiedono un maggiore investimento iniziale, ma che consentono un maggiore risparmio per UFR. Per questi interventi, il valore dei CB è stato in grado di coprire solo una piccola parte dell investimento richiesto ed il contributo riconosciuto è risultato nettamente inferiore a quello garantito da meccanismi alternativi di incentivazione. Di conseguenza, il ritorno economico generato dal meccanismo dei TEE non è risultato una variabile determinante per le decisioni di investimento. Sovrapposizione tra strumenti per l efficienza energetica: cannibalizzazione e cumulabilità Nuove disposizioni normative hanno creato molteplici strumenti di incentivazione dell efficienza energetica che sono andati in parte a sovrapporsi ed in parte a concorrere con il meccanismo dei CB erodendone il campo di applicazione e diminuendo l offerta di TEE disponibili sul mercato. Fino ad oggi il rischio di cannibalizzazione tra CB e altre misure per l efficienza energetica è risultato limitato. Tuttavia, l approvazione del decreto sulla cogenerazione ad alto rendimento e soprattutto la futura approvazione del conto energia termico rischiano di aumentare significativamente questo rischio, con possibili conseguenti ripercussioni sull offerta di TEE disponibili sul mercato. Sebbene per alcuni strumenti (detrazioni fiscali) sia prevista la cumulabilità con il meccanismo dei CB, gli investitori non hanno sfruttato appieno questa potenzialità, privilegiando sistemi incentivanti di più semplice gestione e capaci di garantire una sufficiente remunerazione dell investimento. La frammentazione del mercato e le restrizioni sui soggetti abilitati hanno, infatti, fatto perdere circa il 60% del potenziale di TEE nell edilizia e nel riscaldamento domestico. Da un confronto tra detrazioni fiscali e CB emerge che, mentre il primo strumento consente una copertura del 55% del costo sostenuto, il meccanismo dei CB assicura un incentivo decisamente più basso, in grado di coprire nel migliore dei casi il 19% dei costi. È da evidenziare, inoltre, che a differenza dei CB le detrazioni fiscali non riconoscono un incentivo proporzionale al quantitativo di risparmi conseguiti (ma al costo dell intervento) e non prevedono il criterio di addizionalità, applicato invece rigidamente nel contesto dei TEE. 13

14 SEZIONE IV - Valutazione delle barriere L incapacità del meccanismo dei TEE di promuovere investimenti strutturali è riconducibile alla presenza di barriere finanziarie. Le SSE, che mediamente dispongono di limitati capitali propri, hanno anche riscontrato difficoltà di accesso al credito. Livello dell incentivo: Istituti di credito che negli ultimi anni hanno finanziato lo sviluppo del fotovoltaico non hanno mostrato la stessa propensione a finanziare progetti in efficienza energetica che, agli attuali prezzi di mercato dei TEE, generano un ritorno economico decisamente più basso e non paragonabile agli incentivi riconosciuti alle rinnovabili elettriche. Informazione imperfetta: sebbene molti studi dimostrino che la riduzione della CO2 possa avvenire a minori costi grazie ad interventi di efficienza energetica piuttosto che incrementando le rinnovabili (McKinsey 2011, ENEA 2010), le banche tendono a valutare il ritorno economico di un investimento in efficienza energetica con un maggiore fattore di rischio rispetto a progetti FER anche perché il beneficio economico derivante dal risparmio energetico è misurabile in termini di riduzione di un costo, voce non sempre chiara e quindi percepita come maggiormente rischiosa rispetto ad un ricavo certo generabile da un aumento delle entrate, come ad esempio assicura il conto energia. Rateizzazione nel rilascio dei CB: Il rilascio dilazionato dei TEE con cadenza trimestrale durante il corso della vita tecnica del progetto determina una barriera finanziaria non solo perché i ritorni economici vengono dilazionati nel tempo, ma soprattutto perché, a fronte di un investimento iniziale il cui costo è certo, corrisponde un ritorno economico incerto. I CB rilasciati nel corso della vita tecnica del progetto potranno infatti essere venduti solo in futuro ad un prezzo che non è noto a priori, e quindi soggetto ad incertezza economica e regolatoria. Modalità e tempi di rimborso: All unica scadenza annuale per la consegna dei TEE ai fini di adempimento degli obblighi corrisponde un unico momento annuale per la riscossione del corrispettivo rimborso tariffario. Il congelamento del rimborso per un periodo generalmente non inferiore a 16 mesi dall approvazione del progetto può rappresentare una barriera economica e limitare le capacità di investimento. Una seconda problematica riguarda l incertezza della regolazione riscontrata soprattutto nelle valutazioni a consuntivo e riconducibile all applicazione del criterio di addizionalità. La mancata specificazione di una chiara soglia di addizionalità può infatti creare incertezza in merito a quali progetti abbiano diritto a ricevere TEE e in quale quantità. Aspetto che rischia di accrescere le procedure e le tempistiche di approvazione. Un rischio relativo alla fissazione della soglia di addizionalità consiste nel finanziare risparmi energetici che non sono addizionali (errore II tipo). I CB non si sono rivelati una variabile sempre determinante nel definire i business plan di investimento in progetti maggiormente strutturali, andando a finanziare interventi che sono stati effettuati per ragioni non interamente riconducibili al meccanismo dei TEE (fine della vita utile dell impianto etc.), e non risultando invece sufficienti a sostenere economicamente progetti addizionali che in assenza del meccanismo non si effettuerebbero o ad accelerare l attuazione di interventi che si farebbero solo a fine della vita utile della tecnologia. Un ulteriore rischio relativo alla fissazione di una soglia di addizionalità consiste nel non certificare risparmi energetici che sono genuini ed effettivamente addizionali (errore del I tipo). Dall analisi del meccanismo dei TEE emerge come il vero incentivo all adozione delle tecnologie più efficienti possa essere fornito solamente da un prezzo dei TEE adeguato, mentre esso non può essere imposto né indotto dalla fissazione di criteri di addizionalità stringenti che, al contrario, rischiano solo di limitare le quantità di tep risparmiabili attraverso investimenti più modesti, ma conveniente anche con prezzi di mercato inferiori. Alla luce di queste inefficienze il rapporto ha analizzato e stimato i potenziali di risparmio energetico perso a causa dell applicazione del criterio di addizionalità per alcuni casi studio: i motori elettrici e le pompe di calore per la produzione di acqua calda sanitaria e per il riscaldamento dei locali. Nel caso 14

15 dei motori elettrici (Scheda 11T) il risparmio non contabilizzato si aggira tra il 50% e il 65% del complessivo potenziale di risparmio stimato dagli interventi di sostituzione di motori elettrici esistenti con altri maggiormente efficienti (la percentuale varia a seconda della taglia). Nel caso delle pompe di calore (Schede 27T e 15T), tale perdita è ancora più marcata e compresa tra il 60% e l 80%. Inoltre, nel caso di utilizzo delle schede 15T e 27T si incorre nell ostacolo riguardante il raggiungimento della dimensione minima di progetto. SEZIONE V - Le esperienze premianti all estero Lo schema francese ha portato a diversi e, per certi versi, più soddisfacenti risultati rispetto al meccanismo italiano. Mentre il meccanismo italiano ha premiato maggiormente gli interventi nel settore elettrico, realizzati prevalentemente ricorrendo a una scheda (CFL 67% dei risparmi conseguiti), il meccanismo francese ha promosso maggiormente interventi nell ambito termico (66%), andando a ridurre le emissioni relative al settore residenziale non-ets, la cui responsabilità di riduzione ricade direttamente sullo Stato. Mentre in Italia i risparmi energetici sono stati conseguiti tramite una tipologia molto circoscritta di interventi, in Francia i risparmi energetici sono stati maggiormente diffusi e ottenuti grazie ad una pluralità di schede. Infatti mentre in Italia l 80% dei risparmi stato ottenuto ricorrendo a due schede e il 96% dei risparmi è stato conseguito tramite 7 schede, in Francia le 10 schede più utilizzate hanno generato il 66% dei risparmi conseguiti tramite procedura standard, confermando che il meccanismo francese ha saputo promuovere una maggiore diversificazione degli interventi. Inoltre, mentre il meccanismo italiano ha promosso interventi non strutturali con tempi di ritorno brevi e un capitale iniziale di investimento ridotto (CFL, EBF, RA), il meccanismo francese è riuscito a promuovere interventi maggiormente strutturali, come progetti di coibentazione di edifici, isolamento di tetti e finestre, installazione di caldaie e pompe di calore. La principale ragione di successo del meccanismo francese è riconducibile all aver adottato il CUMAC come metodo di contabilizzazione dei risparmi, e quindi di finanziamento dei progetti. Questa è una differenza significativa perché permette all investitore di ricevere subito, a fronte di un intervento in EE, l intero ammontare cumulato e attualizzato di tutti i CB che il progetto genererà durante la sua intera vita tecnica. Inoltre il meccanismo dei CB ha in media riconosciuto un maggior numero di CB rispetto al sistema italiano, grazie ad una meno rigida applicazione del criterio di addizionalità e ad un riconoscimento di CB per tutta la vita tecnica dell intervento (che per certi casi può arrivare fino a 35 anni), quindi per un periodo più lungo di quanto riconosciuto in Italia. Tali risultati sono stati anche conseguiti grazie alla maggiore presenza di schede standard che offrono all investitore certezza di tempi e ritorni economici, un requisito fondamentale per l accesso al credito. Lo schema britannico ha fissato obiettivi di riduzione misurati non in tep evitate, ma in CO2 evitata. Infatti, in una logica di integrazione e coordinamento tra politiche energetiche e climatiche europee e nazionali, il meccanismo è rivolto a ridurre le emissioni nei settori non inclusi nell EU ETS, principalmente nel settore residenziale. Il 64% dell intero target è stato conseguito attraverso interventi di isolamento termico, mentre il 21% delle riduzioni attuate dal principio sono imputabili a interventi sull elettrico. A fronte di risparmi nell elettrico stimabili sull ordine dei KWh/anno sono corrisposti risparmi nel termico superiori a KWh/anno Tra le maggiori virtù del modello britannico che proponiamo di mutuare nel meccanismo nazionale dei TEE troviamo: 15

16 Il rilascio cumulato dei titoli (e non rateizzato) favorisce una maggiore disponibilità di titoli e quindi una maggior garanzia per l accesso al credito, accresciuta dal fatto che in UK non si applica alcun tasso di decadimento o di attualizzazione che va a ridurre l ammontare di titoli per progetto. La maggior focalizzazione sui settori non-ets. I maggiori interventi nel termico e non nell elettrico sono imputabili direttamente al design istituzionale del meccanismo, che ha anche promosso interventi presso le fasce più povere di utenti (priority group) che, generalmente, hanno minori possibilità di finanziamento diretto e vivono in abitazioni più obsolete che presentano le migliori potenzialità di riduzione emissiva al minor costo. SEZIONE VI - Efficienza Energetica Nel Post-2012: Obiettivi E Strumenti Il ruolo dell efficienza energetica deve essere contestualizzato in una dimensione europea nell ambito dei target energetici ed ambientali da perseguirsi entro il Tale contestualizzazione rivela come l efficienza energetica sia lo strumento cardine del Pacchetto Clima-Energia. Interventi in efficienza energetica hanno infatti un effetto moltiplicatore, riuscendo ad accrescere simultaneamente il peso percentuale di copertura dei consumi a mezzo di rinnovabili ed a ridurre le emissioni di anidride carbonica. Efficienza energetica non è quindi solo obiettivo e target in sé, ma anche strumento propedeutico al perseguimento degli altri due target, come confermano anche la strategia energetica nazionale. Già nell Allegato IV al DEF 2012 il MATT è indicato chiaramente che per perseguire gli obiettivi di riduzione emissiva nei settori non-ets al 2020 sarà necessario promuovere l efficienza energetica e, in particolare, riformare il meccanismo dei titoli di efficienza energetica, estendendo gli obiettivi a una terza fase e a nuovi settori (quali i trasporti). Tuttavia, l efficienza energetica si è mostrata la variabile più lontana dal relativo obiettivo al 2020, tale da richiedere una direttiva per rendere vincolanti gli obiettivi e per promuovere maggiori strumenti e interventi in merito. Nonostante il ruolo chiave dell efficienza energetica, l analisi dei risultati conseguiti dal meccanismo dei TEE e delle criticità riscontrate conferma come questo strumento non risulti pienamente adeguato a promuovere gli interventi necessari a coprire i relativi obblighi, nonché fortemente sottodimensionato rispetto ad altri strumenti adottati in Italia per promuovere tecnologie e interventi con effetti indiretti (sul perseguimento dei target, ma anche su risvolti occupazioni e di bilancia commerciale) non altrettanto positivi. L inefficienza sistemica della pluralità di incentivi creati per perseguire i target al 2020 è aggravata dalla mancanza di coordinamento tra politiche energetiche e climatiche definite a livello nazionale ed europeo che ha portato alla sovrapposizione di strumenti su aree e settori che risultano a tutti gli effetti sovra-regolati (settore elettrico) e alla mancata copertura di settori su cui sarà necessario intervenire maggiormente (trasporti, residenziale, edilizia pubblica). La sovrapposizione di strumenti per l efficienza energetica rischia inoltre di erodere la futura efficacia del meccanismo dei TEE. Si stima che il nuovo regime di sostegno alla cogenerazione ad alto rendimento (CAR) può causare una contrazione dei TEE disponibili sul mercato pari a 6,8% dell offerta complessiva, mentre il nuovo conto energia termico, può causare una contrazione dei TEE disponibili sul mercato pari al 7,1% dell offerta complessiva. Complessivamente quindi i due nuovi strumenti di incentivazione (CAR e CET) avranno come effetto la potenziale cannibalizzazione del 14% dei risparmi annui mediamente certificati. Per migliorare l efficacia della strategia energetica e ambientale nazionale sarà necessario: 1) assicurare un maggiore coordinamento tra strumenti di politica economica definiti per perseguire target per loro natura strettamente correlati, evitando inutili sovrapposizioni e assicurando una copertura delle aree attualmente non propriamente regolate; 2) promuovere un allocazione efficiente delle risorse investendo in quei settori che, a parità di incentivo, assicurino i maggiori benefici energetici ed ambientali. 16

17 L applicazione di questi criteri fondamentali per garantire l efficienza della strategia energetica nazionale richiede di fissare i relativi obiettivi futuri nell ambito del meccanismo dei CB (tep evitate) e le relative aree di copertura tenendo presente le seguenti indicazioni: o o o o Come avviene nel caso britannico, il meccanismo dei TEE dovrebbe essere utilizzato come uno strumento complementare all ETS europeo per promuovere la riduzione di emissioni nei settori non-ets, la cui responsabilità giuridica e finanziaria di adempimento ai relativi target ricade direttamente sui governi nazionali. I futuri obblighi dovrebbero essere quindi estesi al settore dei trasporti e dell extra-rete, come già avviene nello schema francese, oltre che a focalizzarsi sui consumi termici nel residenziale e nell edilizia pubblica. Gli obiettivi dovrebbero essere invece ridimensionati per il settore elettrico, già soggetto ad ETS. Per evitare una sovrapposizione tra strumenti è necessario che gli obiettivi al 2020 vengano decurtati o progressivamente aggiustati in funzione all ammontare di riduzione dei consumi energetici che saranno sottratti dal meccanismo dei TEE da strumenti concorrenti, quali il conto energia termico (CET) o l incentivo diretto alla cogenerazione ad alto rendimento (CAR), o da strumenti potenzialmente cumulabili, come le detrazioni fiscali del 55%, ma il cui potenziale di generazione di TEE in passato è andato perso a causa della frammentazione degli interventi effettuati presso soggetti non accreditati a ricevere TEE. In particolare, oltre alla definizione ex-ante di un target coerente con i diversi sistemi incentivanti, si ritiene opportuno che i CB ritirati direttamente dal GSE e che quindi non si rendono disponibili per l annullamento degli obblighi vengano utilizzati per abbassare gli obiettivi dei distributori in maniera proporzionale. Sempre in una logica di coordinamento tra politiche climatiche rivolte ai settori ETS e non-ets, sosteniamo che anche l Italia, seguendo il modello britannico e la decisione già adottata in Germania, dovrebbe al più presto sottrarre dall ETS i piccoli impianti (come previsto dalla Direttiva ETS 29/ art. 27 su clausola opt-out), assoggettandoli a delle misure di efficienza energetica che potrebbero essere certificate tramite il meccanismo dei TEE già in vigore, quindi senza eccessivi costi amministrativi derivanti dall adozione di una nuova misura in merito, Inoltre, per ridare centralità all efficienza energetica quale motore fondamentale di sviluppo del settore energetico, sarà necessario adeguare il meccanismo dei TEE ai relativi obiettivi attraverso un appropriato livello di incentivazione. Questo non richiede solo un adeguamento del contributo tariffario al prezzo dei TEE di borsa, ma anche una razionalizzazione e progressiva convergenza tra i livelli di incentivazione dei diversi strumenti a supporto di rinnovabili ed efficienza energetica che tuttora presentano diversità troppo significative e ingiustificate. L allocazione efficiente delle risorse pubbliche o para-fiscali in interventi necessari a perseguire i target al 2020 richiede la promozione di un approccio di neutralità tecnologica in cui, a fronte di un uguale incentivo tra diverse tecnologie, sarà il mercato a dirigere i fondi verso quelle soluzioni che, a parità di investimento, garantiscano la migliore performance energetica e ambientale. In merito all'introduzione di interventi di efficienza energetica da parte del gestore della distribuzione gas nell'ambito delle nuove gare di affidamento del servizio si rilevano alcune specifiche criticità: la reale possibilità di offrire interventi addizionali rispetto alle evidenti difficoltà di copertura degli obblighi di base. l'effetto di erosione dei TEE portato dall introduzione di incentivazioni agli interventi di piccole dimensioni sia per la produzione di energia termica (CET) sia per miglioramento dell efficienza energetica realizzati successivamente al 31 dicembre 2012, dato che questo nuovo sistema di incentivazione è concepito come sostitutivo e non come alternativo (con relativa possibilità di scelta da parte degli operatori) rispetto ai TEE il mancato coordinamento normativo nell'aver introdotto l'anticipazione all'ente locale del valore dei TEE relativi agli interventi per cui il distributore si è impegnato in sede di gara per l'anno di riferimento. Nel caso il CET incentivi progetti sovrapponibili a quelli previsti dal citato decreto si 17

18 assisterà a quella che appare come una nuova anomalia normativa. Infatti si pagheranno tramite tariffe interventi di efficienza energetica che potrebbero togliere spazi di intervento al distributore affidatario del servizio che, a sua volta, dovrà, d'altro canto, anticipare il pagamento per i TEE che si è impegnato a produrre ma che non è detto riesca effettivamente ad ottenere. Pertanto portando il ragionamento alle estreme conseguenze si otterrà un unico intervento di efficienza che verrà pagato tramite tariffe e tramite la mancata possibilità di realizzo del distributore. il meccanismo contenuto nel DM presenta elementi di indeterminatezza riguardo il trattamento economico dei certificati addizionali che devono essere soggetti, come gli altri, al rimborso tariffario. la necessità di definire anticipatamente le scelte di investimento da effettuare e le schede tecniche con cui intervenire nel nuovo ambito, rendono le tempistiche richieste difficili da conciliare rispetto alle conoscenze del distributore. infine può nascere un problema di conciliabilità temporale tra impegno da assumersi per l'intera durata della concessione (12 anni) e definizione degli obblighi (3-5 anni). Il tutto in mancanza di una stabilità del quadro normativo rispetto agli sviluppi del meccanismo dei TEE (sezione VI). SEZIONE VII - Proposte di revisione ed estensione del mercato dei TEE Questa sezione analizza delle proposte di policy alternative che, attraverso il miglioramento della normativa che regola il meccanismo dei TEE, ne favoriscano un aumento dell efficacia. Le proposte sono state formulate tenendo conto anche dell esito dei questionari sottoposti ai distributori. Soluzione di prezzo e adeguamento del contributo tariffario Una situazione di scarsità dell offerta può essere risolta in una logica di mercato lasciando che i meccanismi di domanda e offerta favoriscano un aggiustamento graduale dei prezzi che, aumentando la redditività dell efficienza energetica, renderà conveniente intraprendere nuovi interventi che ai prezzi correnti non risultano ancora sufficientemente remunerativi. Il riequilibrio del mercato può essere quindi conseguito senza un intervento diretto della regolazione ma, a causa della relativa rigidità del mercato e dei tempi di aggiustamento relativamente lunghi, la soluzione di prezzo dovrebbe essere accompagnata da due decisioni accessorie. In primis, è necessario allineare il contributo tariffario ai prezzi dei titoli scambiati in borsa, onde evitare che un eccessivo scostamento tra queste due variabili generi rendite ingiustificate per i distributori o, al contrario, imponga un costo derivante da un problema strutturale di scarsità dell offerta e non interamente imputabile al comportamento dei distributori. L allineamento tra prezzo e contributo tariffario aumenta la disponibilità a pagare dei distributori e potrebbe generare atteggiamenti opportunistici sul lato dell offerta, con un conseguente aumento dei prezzi. Per evitare questo rischio è opportuno assicurare liquidità di titoli nel mercato e una bassa concentrazione dell offerta per non generare costi eccessivi da sopportare per i consumatori finali. È quindi fondamentale garantire un corretto funzionamento del mercato, assicurando che il prezzo rifletta il costo degli interventi e non sia soggetto a comportamenti speculativi In secondo luogo, è opportuno controbilanciare la rigidità del mercato e la lenta reattività di aggiustamento dell offerta rispetto alle variazioni di prezzo, concedendo una maggiore elasticità nelle tempistiche di adempimento. Pertanto, proponiamo che si riaffermi la possibilità di recuperare la quota di obiettivo non conseguito in un arco temporale più esteso, in linea con la nuova direttiva UE (art. 6.5.c) e con quanto già previsto nei primi decreti. L onere di perseguire il 60% dell obbligo nel medesimo anno in cui è stato imposto dovrebbe invece essere mantenuto al fine di sostenere la domanda nel breve periodo, riducendo la volatilità di prezzo Introduzione di un price floor e di un price cap 18

19 Per far fronte alle possibilità di squilibrio di mercato e per ridurre l incertezza relativa al futuro andamento dei prezzi, è stato proposto di definire un corridoio all interno del quale il prezzo dei TEE dovrebbe essere fatto variare. Tale soluzione prevede un maggiore intervento della regolazione in uno strumento di mercato e dovrebbe pertanto intendersi come un second-best. La creazione di un corridoio di prezzo tramite la fissazione di un price floor e di un price cap può avere tuttavia effetti positivi sia dal lato del monitoraggio dei costi (CAP) sia dal lato di promozione degli investimenti (FLOOR). Tale corridoio non assicura però che la remunerazione dell intervento sia adeguata a promuovere una offerta di TEE sufficiente a coprire i relativi obblighi. Per bypassare questo problema si potrebbe introdurre un meccanismo di revisione biennale dei valori di CAP & FLOOR per garantire che il prezzo dei CB sia adeguato a sostenere l offerta di titoli. L introduzione di un corridoio di prezzo rischia di generare un disallineamento tra prezzi di mercato e prezzo effettivamente pagato dai distributori. Per evitare un ingiustificato incremento dei prezzi e dei costi per i consumatori finali è opportuno assicurare liquidità di titoli nel mercato e una bassa concentrazione dell offerta. Alternativamente ci si potrebbe limitare a definire un price floor, ossia una soglia minima, evitando di porre un limite superiore all andamento dei prezzi. Questa soluzione andrebbe combinata con l integrazione dei prezzi al contributo tariffario e assicurerebbe un livello minimo di remunerazione dell investimento, condizione importante per promuovere investimenti in efficienza energetica. Generazione automatica di titoli Qualora la futura definizione degli obiettivi post-2012 non tenga effettivamente conto della sovrapposizione tra strumenti che rischia di limitare la futura generazione di TEE, per risolvere una possibile situazione strutturale di scarsità dell offerta si propone di attribuire ad un istituzione pubblica centrale la possibilità di generare automaticamente TEE fino ad un ammontare massimo pari ai risparmi aggiuntivi effettivamente conseguiti nel periodo pregresso e non rendicontati nel meccanismo dei TEE perché perseguiti attraverso altri strumenti incentivati. Qualora i TEE presenti nel mercato risultino insufficienti al rispetto della domanda l istituzione pubblica centrale potrebbe collocare nel mercato i TEE generati automaticamente a cui corrispondono risparmi precedentemente conseguiti ma non contabilizzati nel meccanismo dei TEE. La vendita diretta di TEE può permettere di raccogliere capitali che dovrebbero andare a costituire un fondo rotativo per l efficienza energetica. Considerato l obbligo annuo di ristrutturazione del 3% degli edifici pubblici richiesto dalla Direttiva Efficienza Energetica ed alla luce dei problemi finanziari che, a causa della attuale crisi dei debiti sovrani e del patto di stabilità, limitano la disponibilità per gli enti locali della liquidità necessaria a promuovere un efficientamento del patrimonio edilizio pubblico, proponiamo che il fondo rotativo efficienza energetica sia riservato a finanziare progetti nell edilizia pubblica Riduzione del banking Alcuni stakeholders hanno suggerito che per accrescere l offerta dei titoli bisognerebbe ridurre le possibilità di stoccare i certificati (banking). L annullamento o la disincentivazione del banking rischierebbe però di ridurre flessibilità al mercato, impedendo agli operatori di gestire una situazione opposta di over-supply come quella riscontrata nei primi anni del meccanismo dei TEE. La possibilità di fare banking favorisce un bilanciamento intertemporale dell offerta di permessi tra i diversi anni e riduce la volatilità dei prezzi. Ovviamente il banking non è lo strumento adeguato per gestire situazioni di under-supply, in cui possono emergere comportamenti strategici di trattenuta dell offerta, ma l abolizione del banking non è sicuramente la soluzione a questo problema strutturale. Borrowing e vendita di ultima istanza Una situazione di scarsità di titoli può essere risolta in extremis affiancando al banking la opzione simmetrica di borrowing che permette di gestire casi di under-supply, offrendo agli operatori la possibilità di prendere a prestito dal futuro certificati per un loro impiego nel presente. 19

20 Lo strumento più adeguato alla realizzazione del borrowing è la creazione di TEE finanziari (TEEF), dove un TEEF corrisponde a una futura riduzione di 1 tep ed equivale a un TEE reale ai fini della consegna per adempimento. A tale scopo, solo un istituzione pubblica centrale può gestire in maniera più efficiente la messa in circolazione di TEEF, evitando rischi di speculazione e garantendo che all ammontare di TEEF anticipati corrisponda un equivalente riduzione futura di tep. Al momento della consegna dei TEE per adempimento, in caso si riscontri una situazione di mercato corto, l autorità può assumere in prima persona il ruolo di venditore di ultima istanza e immettere nel mercato un ammontare di TEEF necessario a riequilibrare la domanda e l offerta di certificati, quindi il numero TEEF necessario a garantire il pieno adempimento ai distributori. La creazione artificiale di TEEF a cui corrispondono risparmi energetici futuri e virtuali rischia di creare problemi di contabilizzazione e rischia di indurre un incremento artificiale dell offerta che potrebbe ridurre il valore di mercato dei TEE. Per questo il borrowing dovrebbe essere considerata una soluzione una tantum finalizzata a bilanciare il mercato solamente in situazioni limite di scarsità strutturale dell offerta. Questo meccanismo non dovrebbe invece sostituirsi al mercato, fondato sul principio di contrattazione di CB generati dalla realizzazione effettiva, e non presunta e futura, di riduzione dei consumi energetici attraverso miglioramenti tecnologici. Proposte di policy per la rimozione di barriere finanziarie e regolatorie Un miglioramento della regolazione capace di rimuovere le barriere esistenti favorirà una crescita nella generazione di permessi ad un minor prezzo di mercato. Pertanto, presentiamo una pluralità di proposte di policy che favoriranno una crescita dell offerta attraverso la rimozione delle barriere esistenti. Cumulabilità e attualizzazione dei TEE La liquidità di certificati nel mercato può aumentare anche grazie alla rimozione delle barriere finanziare, ad esempio, mutuando dal modello francese il meccanismo di contabilizzazione e rilascio dei certificati. Il rilascio al momento dell approvazione del progetto di un ammontare cumulato e attualizzato di TEE in misura equivalente al numero di CB che saranno rilasciati nel corso della vita utile del progetto è un operazione attuabile senza un eccessivo intervento della regolazione, che permetterebbe di far convergere il meccanismo italiano verso quello francese dei CUMAC. Semplificazione amministrativa: modalità e tempi di rimborso e di approvazione Una maggiore frequenza di consegna dei TEE e relativa monetizzazione dei certificati tramite rimborso tariffario permetterebbe di ridurre la immobilizzazione finanziaria, liberando capitale investibile di interventi incrementali in EE. Una maggiore periodicità nel sistema di rendicontazione dei TEE consegnati dai distributori permetterebbe inoltre di evitare il rischio di comportamenti speculativi e strategici di trattenimento dell offerta che possono verificarsi all avvicinarsi dell attuale unica scadenza per la consegna dei TEE; inoltre sarebbe possibile offrire maggiori informazioni sulla relativa percentuale di obbligo soddisfatto. La maggiore periodicità dei tempi di consegna dovrebbe essere accompagnata con una riduzione delle tempistiche dei TEE annullati ai soggetti obbligati in un tempo conosciuto e ragionevole, ad esempio entro giorni. Adeguamento del criterio addizionalità si ritiene opportuno procedere ad un uniformazione dell applicazione del criterio di addizionalità tra i vari meccanismi di TEE esistenti in Europa, anche alla luce della necessità di una loro uniformazione nell ambito della Direttiva Efficienza Energetica. Il fatto che in Italia, a parità di intervento, si riconosca un ammontare di risparmi inferiore a quanto si tende invece a riconoscere in ambito europeo aumenta di fatto il valore dei target nazionali e il relativo onere del sistema. È pertanto opportuno adeguare l interpretazione del criterio di addizionalità - definizione degli obiettivi e contabilizzazione dei risparmi in Italia- a quanto prevede la Direttiva Europea, rendendo l applicazione di questo criterio meno rigida. È inoltre opportuno definire criteri chiari per le procedure, tempistiche e risparmi energetici riconoscibili a diverse tipologie di progetto, ad esempio attraverso la pubblicazione di linee guida e 20

21 benchmark di riferimento presi da interventi già approvati a consuntivo. Da qui la possibilità di creare un database pubblico ove riscontrare le metodologie di valutazione adottate e relativi parametri utilizzati per interventi già approvati. La condivisione di metodologie, criteri e procedure renderebbe "generalizzabile" e riproducibile da parte di tutti i soggetti interessati gli interventi già approvati, riducendo l incertezza relativa a questa modalità di valutazione; aumentando l'efficienza del sistema; favorendo i processi decisionali attraverso strumenti chiari e non discriminatori. Qualora non si riesca ad accrescere la trasparenza e il livello di informazione relativo alle modalità di applicazione del criterio di addizionalità, bisognerebbe in ultima istanza optare per una eliminazione di tale criterio. Ampliamento delle schede standard L ampliamento delle schede standard assicura certezza riguardo le procedure, le tempistiche e l ammontare di titoli generabili da un intervento. In un ottica europea di uniformazione tra i diversi meccanismi nell ambito della direttiva per l efficienza energetica, riteniamo che queste si potrebbero direttamente mutuare e tradurre dal meccanismo francese 32 schede non presenti in Italia che in Francia hanno permesso di conseguire il 14% dei risparmi nei settori civile, terziario e industriale. Per incentivare un ruolo maggiormente attivo da parte dei distributori si propone inoltre di valorizzare gli interventi di efficientamento delle reti di distribuzione (energetiche, idriche) attraverso la creazione di apposite schede standard. Si propone infine l introduzione di un sistema di rating delle Società di Servizi Energetici basato sui feedback dei lavori precedentemente svolti in modo da facilitare l acquisizione dei finanziamenti. Inoltre si ritiene utile creare la possibilità per i soggetti di aggregarsi in modo da raggiungere la soglia minima di progetto. Generazione TEE dei progetti frammentati La frammentazione degli interventi e la presenza di una soglia sulla dimensione minima dei progetti ha limitato l offerta dei TEE sul mercato in particolare nell edilizia. Inoltre molte potenzialità di risparmio e quindi di generazione di TEE a livello locale non vengono catturate principalmente per un inerzia degli attori coinvolti. È quindi opportuno favorire maggiori sinergie tra enti locali e distributori o SSE presenti nel territorio per accrescere la contabilizzazione e l accumulazione di TEE generati da progetti che, presi singolarmente, non avrebbero diritto a ricevere TEE. Una prima proposta riguarda la possibilità che gli enti locali (ad esempio i comuni) si configurino come utenti finali e quindi fruitori degli investimenti in efficienza energetica, accedendo ad esempio direttamente ai finanziamenti che potrebbero essere resi disponibili attraverso la vendita dei TEE e la creazione di un fondo rotativo per l efficienza energetica. Una seconda proposta prevede che i comuni stessi si configurino come Società di Servizi Energetici, eventualmente in partecipazione con le associazioni di categoria o i distributori energetici, in modo da poter accedere al mercato dei TEE, promuovendo campagne informative e di sensibilizzazione che si tramutino in progetti a livello locale, con il coordinamento delle fasi di promozione, finanziamento e realizzazione degli interventi di risparmio energetico per poi chiedere il riconoscimento dei TEE generati. 21

22 SEZIONE I - INTRODUZIONE 1. Il perché dell efficienza energetica e del meccanismo dei certificati bianchi Da un confronto tra i possibili interventi che consentirebbero di perseguire in maniera efficiente gli obiettivi europei al 2020 definiti nel Pacchetto Clima emerge chiaramente il ruolo strategico dell efficienza energetica. Non solo per i minori costi di realizzazione, ma anche e soprattutto per la capacità di favorire un avvicinamento simultaneo a tutti e tre i target energetici e ambientali. L efficienza energetica consente infatti la riduzione delle emissioni nei settori non-ets, non regolati a livello europeo e per cui non esistono ancora adeguate politiche mirate ed i cui costi in caso di mancato perseguimento del target ricadranno direttamente sui bilanci pubblici. Grazie ad un uso più efficiente delle risorse, il miglioramento dell efficienza energetica permette inoltre di aumentare indirettamente la percentuale di consumi energetici coperti da fonti rinnovabili, consentendo un avvicinamento al target sulle FER. La riduzione degli sprechi e lo sfruttamento delle potenzialità di risparmio energetico sono le azioni prioritarie per perseguire allo stesso tempo i target energetici ed ambientali al 2020, minimizzandone i costi di adempimento, e favorendo al contempo la crescita occupazionale ed industriale, e contenendo la spesa corrente statale. Inoltre, investimenti in efficienza energetica possono costituire un elemento anticiclico di supporto alla ripresa economica. Per l industria e l economia locale la riduzione dei consumi energetici e l efficientamento dei processi produttivi può costituire un importante opportunità per ridurre i propri costi ed accrescere la competitività nei mercati, con un miglioramento delle vendite e della bilancia commerciale, e conseguenti ricadute positive a livello occupazionale e sulla filiera industriale. Attraverso la riduzione dei consumi, l efficienza energetica è inoltre in grado di contenere la dipendenza dai paesi esportatori di fonti fossili e, con essa, i rischi legati all approvvigionamento dei combustibili e alla loro instabilità di prezzo. L efficienza energetica si presenta infine come un opportunità di diversificazione del core business per le imprese attive nel settore energetico, presentando potenzialità di crescita di nuovi mercati, prodotti e tecnologie. Nel settore residenziale e nel settore pubblico, interventi mirati alla riqualificazione dell edilizia o all ammodernamento dei sistemi di illuminazione potranno ridurre i consumi di energia elettrica ed i costi legati al riscaldamento, con conseguente contenimento delle bollette per le famiglie e della spesa corrente per le finanze pubbliche. Tali interventi favoriranno anche la riduzione del saldo degli approvvigionamenti e la creazione di posti di lavoro. L efficienza energetica può infatti sostituire le importazioni di energia dall estero con investimenti nazionali. Secondo numerosi studi, investimenti in efficienza energetica sono efficienti per sé, si ripagano da soli e garantiscono ritorni economici positivi in tempi relativamente brevi (ERSE 2011). Ridurre le emissioni attraverso efficienza energetica è quindi più conveniente che investire in fonti rinnovabili; molti interventi vengono infatti indicati con costi marginali negativi, come riportato nella figura seguente (McKinsey 2009). 22

23 Fig. 1 Curva dei costi di abbattimento marginale per tipologie di intervento Nonostante queste potenzialità, diversi interventi in efficienza energetica che sulla carta risultano convenienti, non vengono effettuati nella misura prevista. Già vent anni fa veniva riconosciuto che much un-adopted technology is cost-effective at current prices (Jaffe and Stavins, 1994). Recenti studi dell Agenzia Internazionale dell Energia hanno identificato diverse barriere (economiche, informative, finanziarie, disallineamento degli incentivi etc.) capaci di spiegare in parte perché l efficienza energetica venga perseguita in misura minore rispetto a quanto prevedano le analisi teoriche o i piani energetici. Nel 2011, le analisi promosse dalla Commissione Europea in materia di efficienza energetica dimostrano come, nonostante le relative virtù economiche e l effetto moltiplicatore per il perseguimento di tutti e tre gli obiettivi, il target di efficienza energetica sia ancora il più distante e difficile da perseguire, al punto da spingere la Commissione a proporre una nuova Direttiva per l Efficienza Energetica che intende definire obiettivi di efficienza indicativi al 2020, imponendo delle misure vincolanti per distributori/venditori di energia e per il rinnovamento dell edilizia pubblica, e invitando i Paesi Membri a dotarsi di meccanismi di incentivazione dell efficienza energetica. Infatti, a fronte dell incapacità dei mercati di promuovere in maniera spontanea l ammontare desiderato di investimenti in efficienza energetica, diventa opportuno potenziare i meccanismi che, attraverso la definizione di un prezzo per i risparmi energetici effettuati, incentivino interventi incrementali in efficienza energetica. La definizione di un prezzo adeguato (agli obiettivi che si intendono perseguire) può infatti costituire un importante spinta alla crescita degli interventi, dei mercati e delle tecnologie legate all efficienza energetica, con importanti ripercussioni per l economia nazionale. L Italia ha introdotto in maniera pionieristica il meccanismo dei titoli di efficienza energetica (TEE). Grazie a questo meccanismo, i risparmi energetici perseguiti tramite interventi specifici non sono solo certificati e contabilizzati, ma sono anche monetizzabili in un mercato, creando quindi un esplicito incentivo economico a intraprendere questa tipologia di investimenti. L adozione di un meccanismo di cap and trade, come quello dei certificati bianchi (CB), in cui il regolatore fissa ex-ante e in via amministrativa un target da perseguire, lasciando ai soggetti obbligati la libertà di decidere come adempiere - ottenere i TEE in prima persona, tramite interventi diretti, o acquistandoli da soggetti terzi- è finalizzato a promuovere il risparmio energetico al minor costo. Infatti, coerentemente con il teorema di Coase, che per primo descrisse il funzionamento di questo meccanismo, l instaurazione di uno strumento di cap and trade in cui titoli sono liberamente contrattabili tra le parti dovrebbe assicurare che i certificati vengano acquistati da chi li valuta di più e gli interventi di efficientamento 23

24 energetico vengano realizzati al minor costo marginale laddove sia più conveniente investire e da chi è nella migliore posizione per farlo. Il principio alla base di questo meccanismo è quindi efficiente. Tuttavia, nonostante il suo effetto moltiplicatore, l Efficienza Energetica è l area a cui è stata dedicata una minore incentivazione (soprattutto se paragonato con le rinnovabili elettriche); inoltre, dopo un primo periodo di avviamento e crescita, il meccanismo dei TEE sembra aver riscontrato delle criticità strutturali che rendono difficile un pieno rispetto degli obiettivi imposti a livello nazionale. L esperienza acquisita in questi anni ci consente di analizzare le criticità, problematiche e barriere che ne hanno limitato un funzionamento efficace, per poi individuare in che misura esse siano riconducibili alla sottostante regolazione, così da poter avanzare delle proposte di policy che, intervenendo sull architettura di questo meccanismo, ne favoriscano la crescita futura, anche in ragione dei maggiori obblighi e obiettivi più ambiziosi da perseguire entro il Obiettivo e Oggetto dello studio Il presente rapporto intende sviluppare un analisi del funzionamento del meccanismo nazionale dei TEE, per evidenziare quali sono le cause alla base delle criticità emerse. Questa analisi è propedeutica alla definizione di alcune proposte di policy che, intervenendo sul design istituzionale del meccanismo, ne migliorino il funzionamento al fine di promuovere maggiori risultati futuri. La valorizzazione del mercato dei TEE è infatti una condizione necessaria a promuovere non solo un ruolo attivo dei distributori energetici e delle Società di Servizi Energetici (SSE) nella generazione di titoli, ma anche a garantire il perseguimento dei target emissivi ed energetici in maniera efficace. La sezione II del rapporto si focalizzerà sulla governance del sistema e sulla normativa che regola il funzionamento del meccanismo dei TEE, definendone gli obblighi ed i criteri di rilascio dei titoli. La sezione III del documento analizzerà i risultati conseguiti dal meccanismo dei TEE. Un primo confronto della domanda di titoli con la relativa offerta ci consentirà di valutare in che misura il meccanismo sia stato in grado di promuovere una generazione di titoli sufficiente a coprire gli obblighi imposti in via amministrativa. Successivamente, l analisi dell andamento dei prezzi, con relativo scostamento dal contributo tariffario, è finalizzata a definire se e quanto il meccanismo dei TEE abbia generato complessivamente dei costi per i soggetti obbligati. Il rapporto procede quindi nel valutare quale è stato il ruolo nel mercato svolto dai distributori e dalle società di servizi energetici (SSE) per poi analizzare quale tipologia di interventi il meccanismo abbia prevalentemente incentivato e quali risultati energetici sono stati conseguiti rispetto a sistemi di incentivazione alternativi (detrazioni fiscali). Alla luce dell analisi a consuntivo, la sezione IV valuta l efficacia del meccanismo, individuando le barriere finanziarie, le incertezze della regolazione e i problemi procedurali e di governance che hanno limitato la promozione di investimenti strutturali e l efficienza del sistema. La sezione V descrive i meccanismi di TEE avviati in Francia e Gran Bretagna. Svilupperemo inoltre un analisi comparata tesa a individuare in che misura i diversi, e per certi versi, più soddisfacenti risultati perseguiti all estero siano stati conseguiti grazie a un framework normativo diverso da quello adottato in Italia. A seguito dell analisi storica, con la sezione VI vengono prese in esame le prospettive future del meccanismo dei TEE nel post-2012, alla luce dei target energetici e ambientali definiti in sede comunitaria. Si analizzerà l adeguatezza dello strumento rispetto agli obiettivi che i piani europei e nazionali vogliono attribuire all efficienza energetica e si considererà l efficienza sistemica della regolazione, valutando quali sono i rischi di cannibalizzazione derivanti dalla sovrapposizione di più strumenti finalizzati a perseguire il medesimo obiettivo. Infine, la sezione VII definisce diverse proposte di policy mirate ad accrescere l efficienza del meccanismo e ad assicurare un futuro aumento della generazione di TEE attraverso: una 24

25 semplificazione delle procedure di presentazione dei progetti e calcolo dei risparmi; una rimozione delle barriere regolatorie e finanziarie; una maggiore chiarezza normativa attraverso una revisione della governance del sistema; un aumento della flessibilità nel meccanismo dei TEE; un adeguamento e razionalizzazione degli incentivi ed un maggior coordinamento tra gli strumenti in essere. 3. Metodologia per lo svolgimento del lavoro L analisi del meccanismo dei TEE si è basata principalmente sulle informazioni fornite dai rapporti intermedi ed annuali elaborati dall AEEG. Lo studio del mercato dei TEE ha fatto particolare riferimento ai dati relativi ai prezzi ed ai volumi scambiati, pubblicati con cadenza settimanale sul sito del GME. L analisi delle esperienze premianti all estero si è invece basata sui documenti ufficiali pubblicati dalle rispettive istituzioni di competenza. Per valutare più nel dettaglio le strategie di impresa nell ambito del meccanismo dei TEE e le barriere riscontrate nel mercato, RIE ha condotto un indagine campionaria presso i distributori obbligati. È stato infatti inviato un questionario composto da tre parti: Nella prima sono state richieste informazioni generali sulla società oggetto dell indagine e sulla sua attività economica principale (nome, tipologia di servizio reso, numero di clienti allacciati, volume di energia distribuita, presenza o meno di una SSE all interno del gruppo industriale etc.); Nella seconda parte del questionario sono stati richiesti dati relativi all attività di impresa all interno del meccanismo dei TEE (numero di certificati bianchi generati, acquistati, venduti, percentuale di obbligo rispettato, acquisti e vendite in borsa o tramite scambi bilaterali etc.), al fine di capire che strategie le imprese hanno adottato per adempiere ai propri obblighi e in che misura esse abbiano avuto nel mercato dei TEE un atteggiamento passivo e limitato all acquisto di TEE da soggetti terzi o attivo, volto alla produzione diretta di titoli. Per ottenere informazioni aggiuntive rispetto a quelle fornite a livello aggregato dall AEEG, l indagine ha anche investigato in che misura i distributori hanno rivisto il proprio assetto organizzativo, avvalendosi di SSE interne al proprio gruppo industriale per lo sviluppo di investimenti in efficienza energetica e la generazione di TEE. Oltre a queste informazioni di carattere quantitativo, nella terza parte dell indagine campionaria sono state sottoposte delle domande qualitative, aperte o a risposta multipla, finalizzate a capire quali criticità i distributori hanno riscontrato nel mercato dei TEE e quali questioni ritengono centrali per il futuro sviluppo del meccanismo Per ragioni di riservatezza RIE presenterà solo l elaborazione aggregata dei dati raccolti dall indagine campionaria e non sarà presente nessun riferimento ad alcuna impresa. I risultati statistici e aggregati del questionario qualitativo sono riportati nel box seguente Il campione di distributori di elettricità e gas su cui è stato effettuata l indagine copre più del 75% degli obblighi complessivi nazionali. Per il settore elettrico, l indagine ha coperto il 97%-99% degli obblighi di restituzione e più dell 80% dei consumi nazionali annui, mentre solo l 11% dei consumi nazionali annui di gas 1, corrispondenti però ad un valore negli anni compreso tra il 43% ed il 61% degli obblighi di restituzione. Questo dato rispecchia la diversa composizione dei due settori economici: mentre la distribuzione elettrica è estremamente concentrata in pochi grandi operatori, la distribuzione del gas è molto più eterogenea con una molteplicità di soggetti di medio-piccole dimensioni, che non rientrano quindi tra i soggetti obbligati (sono soggetti agli obblighi di restituzione solo i distributori con più di clienti allacciati). In base alle risposte pervenute il campione analizzato è costituito per il 36% da distributori di sola elettricità, per il 45% da distributori di solo gas e per il 19% da distributori sia di elettricità che di gas. Per assicurare l anonimato dei soggetti intervistati, nel valutare gli esiti delle risposte aperte abbiamo adottato il principio di una testa un voto, preferendo quindi di non soppesare le risposte per la 1 Il dato fa riferimento al totale gas immesso nella rete nazionale. La percentuale sale al 25-28% se la si rapporta ai prelievi delle sole reti di distribuzione. 25

26 dimensione del soggetto intervistato. Per questo motivo gli esiti delle risposte qualitative tendono ad attribuire un maggior peso ai distributori di gas che hanno un minor perso in termini di copertura degli obblighi, ma che ricoprono la maggior parte del campione. Dei distributori intervistati il 91% dispone di una SSE controllata o appartenente allo stesso gruppo societario, mentre solo il 9% ne risulta privo (nello specifico sono due operatori, appartenenti al settore della distribuzione del gas naturale), a dimostrazione di come la maggior parte degli operatori sia adeguatamente strutturata con una specifica società che opera sul mercato dei TEE. L esito dei questionari sottoposti ai distributori è stato tenuto in considerazione nell analisi delle criticità del meccanismo dei TEE e nella definizione delle proposte di policy. 26

27 Box I - Analisi degli esiti del questionario sottoposto nell indagine campionaria Attraverso un indagine campionaria, RIE ha sottoposto ai soggetti intervistati un questionario con domande a risposta multipla relative alle strategie di impresa, alle criticità incontrate e alle prospettive sul futuro, in cui viene lasciato spazio agli intervistati per inserire dei commenti. Riportiamo in seguito le risposte alle principali domande: 1. Quale è la vostra posizione riguardo la possibilità di estendere o traslare gli obblighi di efficienza energetica ai venditori? La totalità degli intervistati si dichiara contrario all estensione degli obblighi di efficienza ai venditori, mentre per quanto riguarda l eventuale traslazione il 25% si dichiara favorevole alla possibilità, il 17% risulta indifferente, mentre il 58% totalmente contrario all estensione dell obbligo a causa di: la difficoltà nel definire un contributo tariffario per soggetti che operano in un mercato più concorrenziale rispetto a quello dei distributori e la maggior complessità nella gestione di un elevato numero di attori meno legati al territorio. 2. Qual è il vostro interesse riguardo la possibilità che siano contabilizzati i CB derivanti da interventi sulle reti di distribuzione? La maggior parte dei soggetti intervistati, pari al 75%, si dichiara molto interessato alla proposta, in modo particolare i distributori di elettricità, che individuando nelle reti elettriche (smart grids, rifasamento) un grande potenziale di risparmi energetici. Il restante 25% risulta poco interessato ritenendo che la proposta non possa portare a significativi miglioramenti all offerta di TEE sul mercato, tuttavia, nessun rappresentante del campione si dimostra contrario all iniziativa. 3. Quali sono i settori o le aree di intervento ancora non incluse nel meccanismo dei TEE o non sufficientemente sviluppate che secondo voi presentano maggiore interesse e opportunità? A conferma della risposta precedente la maggior parte degli intervistati (52%) individua nelle reti di distribuzione (elettricità, gas e acqua) le maggiori opportunità di generazione di TEE, mentre il 43% del campione ritiene sia particolarmente interessante il settore dei trasporti (ferrovie, auto elettrica). 4. In che misura siete ricorsi a accordi/contratti con SSE non presenti nel vostro gruppo aziendale per la cessione di CB da esse generati a un prezzo predeterminato? Solo il 18% degli intervistati dichiara di aver acquistato un cospicuo quantitativo di titoli da SSE non presenti all interno del proprio gruppo societario, mentre l 82% dichiara di essere ricorso poco o per nulla a SSE esterne. È interessante notare che la risposta alla domanda non risulta condizionata dalla dimensione del distributore (sono presenti distributori sia di grandi che di piccole dimensioni che hanno acquistato molti CB da soggetti terzi e viceversa). 5. Intendete ricorrere in futuro a questa tipologia di contratti? (contratti bilaterali che garantiscono i CB ad un prezzo pre-determinato) Il 73% afferma che, date le attuali condizioni di carenza di TEE, sarà sempre più importante e necessario ricorrere all acquisto di titoli sul mercato per ottemperare agli obblighi. In vista di tale scenario saranno sicuramente privilegiati gli scambi bilaterali a prezzo pre-determinato a priori da contratto. 6. In che misura avete fatto ricorso ai progetti a consuntivo? Il 58% degli intervistati dichiara di aver fatto un ricorso molto limitato ai progetti caratterizzati da una metodologia di valutazione a consuntivo, mentre il 25% dichiara di non averne fatto per nulla ricorso. Le motivazioni della scarsa attrattività dei progetti a consuntivo sono legate alla complessità e all incertezza del meccanismo sia per quanto riguarda la difficoltà nel definire la baseline di riferimento per calcolare i risparmi addizionali (mancanza di letteratura specifica sulla definizione dei benchmark), sia per le difficoltà tecniche nell inserire la strumentazione necessaria per contabilizzare i risparmi. Si intuisce tuttavia che un maggiore supporto da parte di ENEA nella pubblicazione di esempi, metodologie e best practice potrebbe migliorare la situazione. 27

28 Box I - Analisi degli esiti del questionario sottoposto nell indagine campionaria 7. Quali sono secondo voi le tre principali barriere che limitano la generazione di TEE: Le principali barriere indicate dal campione intervistato risultano essere: gli elevati costi di generazione dei TEE dovuti alla bassa remunerazione dell incentivo, la mancanza di certezze normative sugli obiettivi successivi al 2012 che penalizzano gli investimenti in progetti di lungo periodo e le criticità legate ai progetti a consuntivo sia tecniche (difficoltà di implementazione e misura dei risparmi) che normative (definizione del benchmark di riferimento e incertezza sulla quantificazione dei risparmi). 8. Quale ritorno sull investimento richiede la vostra azienda nel campo dell efficienza energetica (TIR pre-tasse)?: Le risposte del campione intervistato risultano molto eterogenee ed equamente ripartite: 1/3 dichiara sufficiente un TIR positivo anche se inferiore al 6%, 1/3 un TIR compreso tra il 6% ed il 10% e 1/3 un TIR superiore al 10%. 9. Quali sono secondo voi i temi più urgenti che dovrebbero essere affrontati, aggiornati o definiti dalla normativa rilevante per migliorare il funzionamento del meccanismo dei TEE? Il 35% degli intervistati indica come misura più urgente la definizione degli obiettivi per il post- 2012, il 24% auspica la predisposizione di un maggior numero di schede standard, infine il 41% richiede un intervento più attivo da parte dell AEEG volto ad incrementare il prezzo del contributo tariffario, per tener conto anche del prezzo di mercato, ed a limitare la concentrazione dell offerta di TEE nelle mani di pochi soggetti non regolati. 10. Che percentuale dell obbligo relativo al 2011 credete che la vostra società sarà in grado di coprire? Il 60% degli intervistati dichiara di poter adempiere al massimo al 60% dell obbligo di restituzione, il 25% indica una percentuale compresa tra il 61% ed il 90%, mentre il restante 25% afferma di poter coprire quasi per intero il proprio obbligo (tra il 91% ed il 100%). 11. Secondo il sesto rapporto dell AEEG la proposta di Direttiva già prevede che i risparmi energetici conseguiti debbano essere calcolati dagli Stati Membri prestando particolare attenzione al criterio dell addizionalità coerentemente con quanto previsto dall Autorità nelle nuove Linee guida per i TEE. Qual è la vostra posizione in merito all applicazione del criterio di addizionalità? La maggior parte degli intervistati (60%) è contraria all applicazione del criterio di addizionalità in quanto, seppur corretto in linea teorica, porta con sé una serie di criticità legate alla definizione dei benchmark di riferimento su cui calcolare i risparmi addizionali e alla difficoltà tecnica nel contabilizzare i risparmi conseguiti. Il 20% invece si dichiara favorevole all applicazione di tale criterio, mentre il restante 20% risulta indifferente. Le risposte a questo quesito rispecchiano il limitato ricorso da parte dei distributori per i progetti a consuntivo. 12. Quali problemi avete riscontrato con le procedure di rendicontazione dei risparmi generati dai progetti e di ritiro del contributo tariffario? La quasi totalità degli intervistati indica come unico elemento di criticità i tempi lunghi per la riscossione del contributo tariffario. 28

29 SEZIONE II NORMATIVA E GOVERNANCE DEL MECCANISMO DEI TITOLI DI EFFICIENZA ENERGETICA 1. Il Meccanismo dei TEE: governance ed excursus legislativo Il meccanismo dei titoli di efficienza energetica o certificati bianchi (TEE o CB) è stato creato a partire dal 2001 in conseguenza a quanto previsto dal D. Lgs. 79/'99 (art. 9, c.1) per l'elettricità e il decreto 164/'2000 (art. 16. c.4). Questi disponevano: per l'elettricità che le concessioni alle imprese distributrici prevedessero misure di incremento dell'efficienza energetica degli usi finali di energia secondo obiettivi determinati dal MSE in concerto con il MATTM; per il gas che fossero individuati dal MSE di concerto con il MATTM e sentita la Conferenza unificata, gli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico e sviluppo delle fonti rinnovabili che devono essere perseguiti dalle imprese di distribuzione; I due decreti che dovevano essere emanati entro il Giugno 1999 (per l'elettricità) ed entro il Settembre 2000 (per il gas), furono in realtà emanati dal MSE di concerto con il MATT il 24 aprile Questi stabilivano i seguenti obiettivi per i soggetti obbligati ovvero i distributori di energia elettrica e gas con più di clienti allacciati: DM 24 aprile 2001: obiettivi elettricità DM 24 aprile 2001: obiettivi gas a) 0,10 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2002; a) 0,10 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2002; b) 0,50 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2003; b) 0,40 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2003; c) 0,90 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2004; c) 0,70 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2004; d) 1,20 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2005; d) 1,00 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2005; e) 1,60 Mtep/a, da conseguire nell'anno e) 1,30 Mtep/a, da conseguire nell'anno Gli stessi atti prevedevano inoltre che entro 6 mesi dall'emanazione dei due decreti, ovvero entro l'ottobre dello stesso anno, l'aeeg, sentite le Regioni e le province autonome ed a seguito di pubbliche audizioni con i soggetti interessati, emanasse le linee guida per la preparazione, l'esecuzione e la valutazione consuntiva dei progetti ed i criteri e le modalità di rilascio dei TEE. Il GME avrebbe dovuto predisporre entro il 1 gennaio 2002 una sede per la contrattazione dei TEE. Vale ricordare che le linee guida dell'aeeg furono emanate nel settembre del Vale riportare inoltre, per le finalità del presente documento, che alle aziende era concesso un biennio successivo all'anno di adempimento per il rispetto degli obiettivi individuati. I due decreti del 2001 in realtà rimasero "lettera morta" fino all'emanazione di due successivi decreti, nel 2004, che ne riprendevano la struttura di base. Nel loro testo il ritardo accumulato veniva addebitato alla complessità del meccanismo avviato, che ha avuto necessità di un periodo di messa a punto delle regole più lungo di quanto previsto nei due atti precedenti (dato altresì il carattere innovativo del meccanismo, tale da richiedere adeguata gradualità degli obiettivi e l'avvio di idonee misure di accompagnamento). Venivano conseguentemente traslati gli obblighi in capo ai distributori che si prevedeva dovessero decorrere dal momento in cui le regole fossero state completamente definite. Si giunse pertanto all'emanazione, da parte delle stesse istituzioni, di due nuovi decreti nel luglio E' questa la data da cui si può stabilire l'avvio definitivo del meccanismo dei CB i cui obblighi per 2 "Linee guida per la preparazione, esecuzione e valutazione dei progetti di cui all'articolo 5, comma 1, dei decreti ministeriali 24 aprile 2001 e per la definizione dei criteri e delle modalità per il rilascio dei titoli di efficienza energetica" Pubblicata sul sito AEEG il 30 settembre

30 i distributori vedranno come primo anno di applicazione il 2005 e pertanto l'assolvimento all'obbligo posticipato alla primavera del Nella tabella seguente si evidenziano i nuovi obiettivi annuali di risparmio individuati per il settore elettrico e del gas a partire dall'anno di obbligo DM 20 luglio 2004: obiettivi elettricità DM 20 luglio 2004: obiettivi gas a) 0,10 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2005; a) 0,10 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2005; b) 0,20 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2006; b) 0,20 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2006; c) 0,40 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2007; c) 0,40 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2007; d) 0,80 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2008; d) 0,70 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2008; e) 1,60 Mtep/a, da conseguire nell'anno e) 1,30 Mtep/a, da conseguire nell'anno Il decreto prevedeva testualmente che "qualora in ciascun anno del quinquennio di cui all'art. 3, comma 1, l'impresa di distribuzione consegua una quota dell'obiettivo di sua competenza inferiore al 100%, ma comunque pari o superiore al rapporto di cui all'art. 10, comma 7 3, può compensare la quota residua nel biennio successivo senza incorrere nelle sanzioni di cui al comma 4. Le sanzioni di cui al comma 4 si applicano in ogni caso, qualora in ciascun anno del quinquennio di cui all'art. 3, comma 1, l'impresa di distribuzione non consegua almeno il 50% delle quote di obiettivo di sua competenza, fermo restando l'obbligo di compensazione della quota residua nel biennio successivo". Rispetto alle regole attualmente in vigore i nuovi decreti prevedevano un tempo maggiore per l'assolvimento all'obbligo ovvero due anni anziché uno ed una soglia minima inferiore (50% vs l'attuale 60%). Altro elemento introdotto che può affermarsi, alla prova degli atti, di dubbia efficacia, come dimostrano gli interventi legislativi successivi per i limiti evidenziati al funzionamento del meccanismo, è la possibilità di rilascio dei CB per un tempo-limite previsto di 5 anni indipendentemente dalla tipologia di progetto presentato e dalla vita utile effettiva del risparmio permesso. Così operando si sono posti allo stesso livello, indiscriminatamente, tutte le tipologie di progetti indipendentemente dalla vita utile effettiva. A meccanismo avviato, il legislatore però interviene nuovamente sulla materia con il D.lgs. 21 dicembre Con questo atto si dispone l'abbassamento della soglia dei clienti serviti dalle aziende di distribuzione per ciascuno degli anni successivi al 2007, dai precedenti agli attuali Così operando si amplia la platea dei soggetti obbligati, soprattutto per il settore gas. Si consideri che attualmente su circa 235 distributori presenti, circa 30 hanno un numero di clienti allacciati superiore ai (con un volume distribuito di circa 29 mld di mc su un totale di circa 36 mld di mc) mentre 182 hanno meno di clienti allacciati (con un volume erogato di circa 4 mld di mc) 6. Con il nuovo atto si prevedono nuovi obblighi come di seguito indicati: DM 21 dicembre 2007: obiettivi elettricità DM 21 dicembre 2007: obiettivi gas d) 1,2 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2008; d) 1 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2008; e) 1,8 Mtep/a, da conseguire nell'anno e) 1,4 Mtep/a, da conseguire nell'anno f) 2,4 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2010; f) 1,9 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2010; g) 3,1 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2011; g) 2,2 Mtep/a, da conseguire nell'anno 2011; h) 3,5 Mtep/a, da conseguire nell'anno h) 2,5 Mtep/a, da conseguire nell'anno Entro il 31 gennaio di ciascun anno a decorrere dal 2006, l'autorità per l'energia elettrica e il gas rende noto il rapporto tra il valore dei titoli complessivamente emessi, espresso in Mtep, e il valore dell'obbligo di cui all'art. 3, comma 1, in capo alle imprese di distribuzione di cui all'art. 4, comma 1, entrambi riferiti all'anno precedente. 4 "Revisione e aggiornamento dei decreti 20 luglio 2004, concernenti l'incremento dell'efficienza energetica degli usi finali di energia, il risparmio energetico e lo sviluppo delle fonti rinnovabili". 5 "sono soggetti agli obblighi di cui al decreto ministeriale 20 luglio 2004 «elettrico» e del <<gas>> così come aggiornato dal presente decreto, i distributori che, alla data del 31 dicembre di due anni antecedenti a ciascun anno d'obbligo, abbiano connessi alla propria rete di distribuzione più di clienti finali". 6 Relazione annuale AEEG

31 Inoltre, come mostra la tabella il decreto non solo prevede i nuovi obiettivi per gli anni ma ne rivede gli obiettivi anche per gli anni definiti con il decreto precedente ( ). La rivisitazione è nella direzione di un inasprimento degli obblighi che aumentano di circa il 23%. Questo, in termini di equivalenza di energia primaria, vuol dire aver aumentato l'obbligo complessivo di risparmio rispetto a quanto precedentemente stabilito, di circa 2,7 TWh per l'elettricità e 0,44 mld di mc per il gas. Inoltre il 70% del nuovo obbligo è stato previsto per l'anno 2008 ovvero per l'anno successivo all'emanazione del decreto. Così operando si sono posti i soggetti obbligati di fronte ad un cambiamento incisivo e repentino del quadro operativo del sistema lasciando tra l'altro spazi temporali minimi per l'adeguamento. Al contrario le istituzioni hanno impiegato quasi 7 anni per rendere operativo il meccanismo. L'esiguità del tempo concesso è testimoniata dalla riduzione della soglia per l'adempimento all'obbligo che con lo stesso decreto e limitatamente al 2008 è stata ridotta dal 60% al 25% 7. Il decreto inoltre entra operativamente nella struttura del meccanismo dei TEE prevedendo un assorbimento automatico di eccessi di offerta, quando i CB nel mercato superano del 5% la quota d'obbligo (si veda più avanti per spiegazione più puntuale) 8. In particolare si prevede una traslazione di questo eccesso di offerta sugli obiettivi degli anni successivi. Si introduce pertanto un elemento di disequilibrio nel gioco di mercato dato da un adeguamento "libero" dell'offerta ad un incremento di domanda prevista. La stessa AEEG ne rileva, a più riprese ed in ultimo nel sesto rapporto annuale sui CB, l'inopportunità 9. In particolare l'autorità rileva come il superamento della soglia prevista non necessariamente rappresenti la possibilità per i distributori di poter accedere ad una soglia di titoli sufficienti per poter adempiere ai propri obblighi. L'AEEG in particolare sottolinea l influenza sull'efficacia del meccanismo esercitata dall intervento di incremento degli obiettivi 2008 e 2009 effettuato dal DM 21 dicembre 2007 (con un incremento complessivo pari a 1,1 Mtep). Infatti, nel caso in cui gli obiettivi non fossero stati incrementati, i 6,65 Mtep complessivamente certificati alla fine di maggio 2010 sarebbero risultati superiori di oltre il 20% agli obiettivi assegnati nei primi cinque anni. E dunque da concludere che, il costante aumento registrato nelle emissioni annuali di TEE non è stato sufficiente per compensare il brusco incremento degli obiettivi che sono stati assegnati negli ultimi due anni rispetto a quelli dei primi tre e che, complessivamente (dal 2005 al 2009) sono cresciuti con andamento più che esponenziale. Questo aspetto si riscontra anche per l'anno successivo (alla fine di maggio 2011) dove i 9,96 MTep complessivamente certificati sarebbero risultati esattamente sufficienti per coprire gli obiettivi assegnati nei primi 6 anni. Il trend di crescita degli obiettivi nazionali annuali sembrerebbe dunque essere stato troppo pronunciato in rapporto alle capacità di generare risparmi energetici dimostrati dal sistema. Nel decreto è inoltre contenuta una norma che assume importanza data la mancanza di obiettivi che nel frattempo si è verificata nel settore per il post-2012, ovvero il passaggio in cui si afferma che "A decorrere dal 1 gennaio 2013, qualora non siano stati definiti obiettivi quantitativi nazionali per gli anni successivi al 2012 o non siano stati previsti strumenti diversi per la tutela degli investimenti, l'autorità' per l'energia elettrica e il gas non accetta nuove richieste di certificazione dei risparmi. La medesima Autorità ritira, per gli anni successivi, i titoli generati dai progetti precedentemente realizzati, provvedendo ad assegnare ai 7 C. 4. Per le imprese di distribuzione con un numero di clienti finali compreso fra e , la quota di obiettivo di competenza da conseguire per non incorrere nelle sanzioni di cui al comma 2, e' ridotta al 25% limitatamente all'anno D. lgs Art. 2 comma 7 "Qualora i risparmi di energia elettrica o gas naturale relativi alle quantità di titoli eccedenti di cui al comma 6, superino il 5% dei rispettivi obiettivi quantitativi nazionali che devono essere conseguiti dalle imprese di distribuzione per l'anno a cui e' riferita la suddetta verifica, gli obiettivi quantitativi nazionali per gli anni successivi vengono incrementati delle suddette quantità eccedenti. Entro il 30 giugno di ciascun anno, l'autorità per l'energia elettrica e il gas, con proprio provvedimento, individua, ai sensi dell'art. 3 del presente decreto, l'eventuale nuova ripartizione degli obiettivi". 9 70/2012/I/efr. Sesto Rapporto Annuale sul meccanismo dei Titoli di efficienza energetica. Situazione al 31 maggio 2011 (sesto anno d obbligo) e prospettive. 1 marzo 2012, pag

32 soggetti titolari un contributo pari alla media delle transazioni di mercato registrate nel triennio decurtata del 5%. Sempre nel medesimo decreto si esplicita che, a decorrere dal 1 gennaio 2008, ai fini della verifica di conseguimento dell'obiettivo di spettanza di ciascuna impresa di distribuzione, relativo all'anno precedente, il medesimo distributore può trasmettere titoli di efficienza energetica emessi nel periodo compreso tra il 1 gennaio 2005 e il 31 maggio Non si pongono pertanto limiti alla validità dei permessi rilasciati permettendo attività di banking e arbitraggio sull'utilizzo degli stessi. Infine il decreto riduce la possibilità temporale di adempiere alla quota residua dell'obbligo previsto per ciascun anno limitatamente all'anno successivo e non al biennio come previsto dalle norme precedenti 10. A distanza di poco più di 5 mesi dall'emanazione del decreto del 2007, il legislatore interviene nuovamente sulla materia con il decreto legislativo del 30 maggio 2008 n. 115 recependo nell'ordinamento la direttiva 2006/32/CE sull'efficienza energetica 11. In particolare il nuovo atto, dedica l'art.7 12 al meccanismo dei Certificati Bianchi. In esso si prevede, prima di tutto, che con successivo decreto emanato dall'mse di concerto con il MATTM e sentito per i profili di competenza anche il MPAAF (che rappresenta un nuovo soggetto aggiunto a quelli previsti in precedenza) oltre l'intesa con la Conferenza unificata siano stabilite le modalità di raccordo tra gli obiettivi previsti per le imprese di distribuzione in materia di efficienza energetica ed i nuovi obiettivi indicati dal decreto. Importante notare che nel medesimo articolo si prevedeva l'estensione graduale dell'obbligo anche ai venditori, subordinandolo allo stato di sviluppo del mercato della vendita di energia, così come la loro possibilità di acquisto, in tutto o in parte, dei CB per il relativo assolvimento. Si equiparavano poi i risparmi ottenuti con tutte le altre forme di energia, che non fossero gas o elettricità, ed utilizzate per autotrazione al risparmio stabilito per il gas naturale. 10 "Fatto salvo quanto previsto dal comma 4, qualora in ciascuno degli anni d'obbligo, il distributore di energia elettrica o gas naturale consegua una quota dell'obiettivo di propria competenza pari o superiore al 60%, può compensare la quota residua nell'anno successivo senza incorrere nelle sanzioni di cui al comma 2. Tali sanzioni si applicano in ogni caso, qualora il distributore consegua una quota dell'obiettivo di sua competenza inferiore al 60%, fermo restando l'obbligo di compensazione della quota residua entro l'anno successivo". 11 Decreto Legislativo 30 maggio 2008, n. 115 "Attuazione della direttiva 2006/32/CE relativa all'efficienza degli usi finali dell'energia e i servizi energetici e abrogazione della direttiva 93/76/CEE". 12 Art. 7. Certificati bianchi 1. Fatto salvo quanto stabilito dall'articolo 6 del decreto legislativo 8 febbraio 2007, n. 20, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentito, per i profili di competenza, il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali e d'intesa con la Conferenza unificata: a) sono stabilite le modalità con cui gli obblighi in capo alle imprese di distribuzione di cui all'articolo 9, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e all'articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, si raccordano agli obiettivi nazionali di cui all'articolo 3, comma 1, tenuto conto di quanto stabilito dalla lettera b); b) sono gradualmente introdotti, tenendo conto dello stato di sviluppo del mercato della vendita di energia, in congruenza con gli obiettivi di cui all'articolo 3, comma 1, e agli obblighi di cui alla lettera a), obblighi di risparmio energetico in capo alle società di vendita di energia al dettaglio; c) sono stabilite le modalità con cui i soggetti di cui alle lettere a) e b) assolvono ai rispettivi obblighi acquistando in tutto o in parte l'equivalente quota di certificati bianchi; d) sono approvate le modalità con cui l'agenzia provvede a quanto disposto dall'articolo 4, comma 4, lettera c); e) sono aggiornati i requisiti dei soggetti ai quali possono essere rilasciati i certificati bianchi, nonchè, in conformità a quanto previsto dall'allegato III alla direttiva 2006/32/CE, l'elenco delle tipologie di misure ed interventi ammissibili ai fini dell'ottenimento dei certificati bianchi. 2. Nelle more dell'adozione dei provvedimenti di cui al comma 1,nonchè dei provvedimenti di cui all'articolo 4, comma 3, si applicano i provvedimenti normativi e regolatori emanati in attuazione dell'articolo 9, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e dell'articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 23 maggio 2000, n Ai fini dell'applicazione del meccanismo di cui al presente articolo, il risparmio di forme di energia diverse dall'elettricità e dal gas naturale non destinate all'impiego per autotrazione e' equiparato al risparmio di gas naturale. 4. L'Autorità per l'energia elettrica e il gas provvede alla individuazione delle modalità con cui i costi sostenuti per la realizzazione dei progetti realizzati secondo le disposizioni del presente articolo, nell'ambito del meccanismo dei certificati bianchi, trovano copertura sulle tariffe per il trasporto e la distribuzione dell'energia elettrica e del gas naturale e approva le regole di funzionamento del mercato e delle transazioni bilaterali relative ai certificati bianchi, proposte dalla Società Gestore del mercato elettrico, nonchè verifica il rispetto delle regole ed il conseguimento degli obblighi da parte dei soggetti di cui al comma 1, lettere a) e b), applicando, salvo che il fatto costituisca reato, le sanzioni amministrative pecuniarie previste dall'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n

33 Infine si riconosceva all'aeeg il compito di individuare con quali modalità i costi sostenuti per la realizzazione dei progetti di efficienza energetica dovessero trovare copertura nelle tariffe di trasporto e di distribuzione dell'energia elettrica e del gas naturale. Sempre all'aeeg veniva demandata l'approvazione delle regole del mercato dei CB e delle transazioni bilaterali proposte dal GME nonche' la verifica del rispetto delle regole ed il conseguimento degli obblighi da parte dei soggetti individuati (ovvero i distributori ma anche, come sopradetto, i futuri venditori). In realtà il decreto previsto non è stato emanato. Questo ha comportato la non entrata in vigore delle norme ad esso demandate. Tra queste l'estensione dell'obbligo ai venditori è rimasta attività incompiuta. L'incompiutezza in questo caso appare tra l'altro sanare un intervento di difficile comprensione se inserito nella logica dell'efficienza ed efficacia del meccanismo. Appare infatti di difficile comprensione la "ratio" di estendere contemporaneamente gli obblighi a due categorie di soggetti operanti nella stessa filiera ma con modalità differenti per caratteristiche dell'attività svolta e framework legislativo di riferimento. Questo tra l'altro avviene a due anni di distanza dalla decisione di rendere operativo un meccanismo considerato dallo stesso legislatore estremamente complesso. Infine si cita l'ennesimo intervento del legislatore che con il d.lgs. 28 del marzo 2011 si pone l'obiettivo di razionalizzare il sistema dei certificati bianchi. Dal sintetico excursus legislativo sopra riportato si possono dedurre alcuni elementi di riflessione: 1. Sui tempi di funzionamento del meccanismo: dal 1999 si è infatti dovuti giungere al 2005 prima di implementare e avviare da parte delle istituzioni preposte il meccanismo dei TEE. I tempi lunghi di definizione non hanno escluso che, nel 2007, a distanza di due anni dall'avvio ufficiale, le stesse istituzioni siano nuovamente intervenute per modificare parametri essenziali come, ad esempio, gli obblighi già fissati per i distributori. E ancora nell'anno successivo introducendo novità strutturali di rilievo. Si è poi entrati in un periodo di transizione lungo tre anni per vedere, all'inizio del 2011, l'emanazione dell'ennesimo decreto con inserite parti riguardanti il funzionamento del meccanismo con l'intento della sua razionalizzazione. Si è infine giunti alle soglie del terzo trimestre del 2012, ovvero a 6 anni dall'avvio del meccanismo e 11 anni dalla sua previsione, senza avere ancora chiaro da parte dei distributori quali siano gli obiettivi ulteriori da raggiungere per i prossimi anni. Si è infatti tuttora in attesa dell'emanazione di un decreto con la definizione degli obiettivi nazionali per gli anni successivi al 2012 come previsto, in più atti 13 e in ultimo dal decreto lgs. 28 del marzo 2011 (art. 29 c. 1). 2. Sulle modalità di intervento nel meccanismo: gli interventi legislativi a partire dal 2007 come sopra esposti, hanno avuto contenuti relativi all'architrave del meccanismo. Le nuove norme hanno portato alla modifica di elementi essenziali precedentemente stabiliti. Si tratti come visto degli obblighi previsti dal lato della domanda, dei possibili soggetti obbligati, dei meccanismi di formazione del prezzo e della gestione dell'andamento dell'offerta di titoli. Elementi questi che contraddicono le caratteristiche di chiarezza, trasparenza e determinatezza necessarie agli operatori per poter svolgere la propria attività in un quadro di regole stabili che permettano di valorizzare le capacità operative e di riconoscere il valore aggiunto di alcuni operatori a discapito di soggetti meno attivi e con meno capacità di assunzione del rischio previsto dal settore. In relaziona al decreto n. 28 del marzo 2011, al fine di fornire un parallelismo con l'iter subito da un altro meccanismo di mercato in campo energetico, si ritiene interessante ricordare brevemente, come questo atto sia il medesimo che ha posto fine al sistema dei Certificati Verdi (CV) a far data dal Sistema reso operativo dal Il decreto ha rivisto nelle fondamenta il sistema delle incentivazioni alle rinnovabili (sostituite con meccanismi d'asta o feed in tariff in relazione alle dimensioni degli impianti) i successivi documenti attuativi in esso previsti non possono certo dirsi di facile emanazione: in termini di atti legislativi e regolamenti ancora mancanti e/o in discussione. Tra le motivazioni addotte come elemento di forza per l'estinzione del meccanismo dei CV si è prodotta la motivazione legata all'incentivazione "fuori controllo" delle fonti rinnovabili. In realtà se si osserva in maniera più attenta il comparto delle rinnovabili si può affermare che l'unica tipologia effettivamente ricadente in 13 D. lgs. 115/'08, benché nello stesso si preveda una soluzione differente in caso di non emanazione del decreto con gli obblighi per il nuovo periodo. 33

34 questa definizione appariva essere il Conto Energia per il Fotovoltaico, ovvero una modalità d'incentivazione (feed in tariff) che si è strutturata in maniera autonoma dal meccanismo dei Certificati Verdi. Il parallelismo si rende necessario per la similitudine che si riconosce al percorso sviluppato dal meccanismo dei CV rispetto a quello dei TEE. Questo al fine di evidenziare ed evitare di riproporre scelte di indirizzo che possono rivelarsi unilaterali e le cui conseguenze, si ritiene, dovrebbero essere esplicitate e portate a conoscenza di tutti gli stakeholders del sistema. Si ricorda infatti che dall'introduzione del meccanismo dei CV al decreto 28/11 varie modifiche sono state apportate. Le novità in estrema sintesi riguardavano la durata dei certificati, la casistica di impianti che venivano esclusi dal meccanismo ed i coefficienti di aumento della produzione 14. Per quel che qui rileva preme evidenziare come anche nel caso del meccanismo dei CV, al fine di riequilibrare il sistema in termini di CV disponibili dal lato dell'offerta, si è intervenuti aumentando i coefficienti di riconoscimento alla produzione da fonte rinnovabili con la conseguente possibilità di ottenere CV aggiuntivi. Nel 2008 sono infatti stati introdotti dei coefficienti moltiplicativi per il calcolo del numero di CV per premiare in modo differenziato la produzione da diverse fonti incentivando le tecnologie più innovative, più costose e meno mature da un punto di vista tecnologico (si confrontino i coefficienti da tabella 2 Legge finanziaria con il coefficiente TAU introdotto con la del. Aeeg EEN 9/'11). Vi sono inoltre stati interventi diretti all'allungamento della durata dei CV, passando dagli iniziali 8, stabiliti al momento di avvio del meccanismo (2003) per arrivare all'ultimo intervento con una proroga della durata a 15 anni (finanziaria 2008). Infine si sono ampliate le casistiche degli impianti/progetti a cui erano riconosciuti i CV, inserendo le centrali elettriche a cogenerazione e ad alta efficienza abbinate al teleriscaldamento 16. Il tutto per arrivare a 9 anni dalla sua iniziale operatività a prevederne, come detto, l'abolizione. Sembra pertanto una riflessione necessaria cercare di capire gli indirizzi che il meccanismo subirà con i nuovi interventi legislativi già previsti ed in itinere. Si pone pertanto un problema di indirizzo strategico unitario da ricercare per evitare sovrapposizioni ed inefficienze tra i soggetti coinvolti. Infatti l'analisi delle trasformazioni che hanno interessato e stanno interessando il meccanismo dei TEE permette a nostro parere di meglio evidenziare l'esercizio di un potere decisorio che si è rivela quanto meno frammentato, sicuramente tardivo, con interventi ex-post e cambi di indirizzo continui e strutturali che non permettono una traiettoria lineare e coerente del meccanismo dei TEE e in senso più ampio del sistema dell'efficienza energetica. Dalla mancanza di unitarietà e condivisione degli indirizzi di fondo il sistema, spesso esposto a interventi estemporanei, ha come conseguenza le rendite di posizione ma anche difficoltà per gli operatori di poter contare su una linea chiara e determinata degli interventi a detrimento delle politiche di investimento e del beneficio per i consumatori finali. A questo si aggiungono, in tema di efficienza, l'interazione tra i vari meccanismi di incentivazione previsti. Si citano a titolo di esempio quelli introdotti operativamente dopo o in contemporanea al meccanismo funzionante dei TEE (2004): sgravi fiscali (20%, 36%, 55%, riduzioni accise, crediti d imposta, ecc.); tariffa fissa onnicomprensiva (TFO); certificati verdi per cogenerazione abbinata al teleriscaldamento (CHP+TLR) ai sensi della L. 239/04 (CV-TLR); certificati bianchi ai sistemi CAR (cogenerazione ad alto rendimento) ai sensi del DM 5/9/11 (CB-CAR); conto energia per il fotovoltaico (CEF); il previsto Conto Energia Termica (CET) del D.Lgs. n. 28/11. In particolare si evidenzia la difficoltà delle "eccezioni" o "casi particolari" ricorrenti che vengono introdotti nei testi normativi di base o fanno parte di provvedimenti "ad hoc" e che rischiano di sviluppare casistiche in conflitto tra di loro. In questo caso la "cogenerazione" è un esempio importante per la molteplicità di applicazioni, rispetto ai sistemi di erogazione che possono contenerla 14 Si veda DM Sviluppo Economico del 18 dicembre 2008 ( Decreto Rinnovabili ) che ha attuato le novità introdotte dalla Finanziaria 2008 (l. 244/ 07 art. 2, commi 144/154). 15 L. 244/ 07 art. 2, commi 144/154 e successive modifiche (Legge 99 del 23/07/2009). 16 Legge 23 agosto 2004, n

35 (produzione elettrica, termica, da fonti rinnovabili o fossili, in combinazione con altri servizi come il teleriscaldamento, etc) 17. D'altro canto si può riscontrare un effetto di "cannibalizzazione" reciproca se, quanto detto sopra, viene unito al divieto di cumulo previsto sempre dai testi normativi di base. Divieto che induce una riduzione delle possibilità di ottenimento dei TEE e pertanto di raggiungimento degli obblighi da parte dei distributori. In senso più generale, occorrerebbe che il sistema di controllo da parte delle istituzioni fosse talmente avanzato, in termini di tempi e snellezza delle procedure, da poter monitorare costantemente l'erogazione degli incentivi pubblici e intervenire quando e dove si ritenga che questi esulino dai canoni di sostenibilità. Visto però l'origine, le modifiche ed i tempi di intervento, che hanno interessato ad esempio il caso "fotovoltaico" o il caso CIP6/'92, diventa decisamente difficile sostenere che alla base delle decisioni assunte possa essere riscontrabile anche solo "in nuce" un indirizzo strategico unitario. D'altro canto la frammentazione dei soggetti preposti all'indirizzo, controllo e gestione dei sistemi rende alquanto complessa l'acquisizione di una tale capacità. Si ribadisce come solo per il meccanismo dei TEE i soggetti, a vario modi interessati dalla normativa primaria, risultino: MSE, MATTS, MPAAF, Conferenza unificata, AEEG, GSE, GME, ENEA -UTEE, RSE, Regioni ed Enti locali (si veda nel paragrafo successivo per i singoli compiti). Si pensi solo ai tempi necessari per uniformare tra di essi un sistema informatico che permetta appunto il monitoraggio quanto più possibile in "real time" delle ricadute economiche degli indirizzi previsti. Torna il nodo gordiano della "governance" di indirizzo, ovvero se si vuol strutturare un sistema in cui siano lasciate libere di agire le forze di mercato o si voglia indirizzare il sistema a tal punto da "ingessare" l'operatività degli "animal spirits". Questione altamente "spinosa" che rimanda alla ricerca dell'equilibrio da costruirsi sul concetto dei c.d. "fallimenti del mercato". Le conseguenze prettamente economiche si riflettono sul livello, inteso come limite, della spesa pubblica da riconoscere sotto forma di incentivi e più in generale di costi da sostenere per la collettività. Ciò a cui sembra di assistere e che riguarda il meccanismo dei TEE, come a suo tempo quello dei CV è che si invoca la libertà del mercato come risolutore delle inefficienze del sistema ma poi si tenda a condizionare fortemente tutti i meccanismi che lo ricordano anche solo in embrione e che espongono all'assunzione di un rischio per le scelte effettuate. In relazione al CET come precedentemente esposto per la CAR occorre porre l'attenzione sul fatto che i TEE emessi dai progetti/impianti esistenti in essi disciplinati risultano essere sostitutivi alla metodologia di emissione prevista dal meccanismo TEE. Per il CET inoltre i certificati emessi saranno totalmente a carico della tariffa del gas naturale. In questo ambito l'incertezza normativa si evidenza nell'aver introdotto, nel D.M. 12 novembre 2011 n. 226 inerente il Regolamento per le gare di affidamento del servizio di distribuzione gas, la valutazione in sede di capitolato di gara dell'efficienza energetica ottenibile dal distributore con anticipazione all'ente locale del valore dei certificati bianchi relativi agli interventi per cui si è impegnato in sede di gara per l'anno di riferimento. Nel caso il CET incentivi progetti sovrapponibili a quelli previsti dal citato decreto si assisterà a quella che appare come una nuova anomalia normativa. Infatti si pagheranno tramite tariffe interventi di efficienza energetica che potrebbero togliere spazi di intervento al distributore affidatario del servizio tramite gara che però, a sua volta, dovrà anticipare il pagamento per i certificati bianchi che si è impegnato a produrre ma che non è detto riesca effettivamente ad ottenere. Pertanto portando il ragionamento alle estreme conseguenze si otterrà un unico intervento di efficienza che verrà pagato tramite tariffe e tramite la mancata possibilità di realizzo del distributore. 17 Il D.Lgs. 28/11 (art. 29 c.4) prevede che gli impianti cogenerativi entrati in esercizio dopo il 1 aprile 1999 e prima della data di entrata in vigore del decreto legislativo 8 febbraio 2007, n. 20, riconosciuti come cogenerativi ai sensi delle norme applicabili alla data di entrata in esercizio dell impianto, hanno diritto, qualora non accedano ai certificati verdi né agli incentivi definiti in attuazione dell articolo 30, comma 11, della legge n. 23 luglio 2009, n. 99, a un incentivo pari al 30% di quello definito ai sensi della medesima legge per un periodo di cinque anni a decorrere dall entrata in vigore del decreto di definizione del predetto incentivo, purché, in ciascuno degli anni del predetto periodo, continuino ad essere cogenerativi ai sensi delle norme applicabili alla data di entrata in esercizio. 35

36 Per quanto riguarda il distributore obbligato, in quanto soggetto regolato, occorrerà affrontare se ed in che termini sussisteranno perdite effettive, essendo previsto nel meccanismo dei TEE il riconoscimento di un contributo tariffario. E si evidenzia anche la proposta di escludere la sanzionabilità per i distributori (eliminando la quota del 60% minimo). Si riconferma quanto precedentemente affermato ovvero che risulta estremamente difficile, da quanto sopra esposto, trovare una logica di indirizzo che abbia come fine l'efficienza e l'efficacia del sistema. 2. Soggetti investiti della governance del sistema Il sistema dei TEE vede coinvolti un numero elevato di soggetti a vario titolo interessati nella definizione, degli indirizzi, delle regole del meccanismo, dei controlli e delle emissioni dei titoli. Nel proseguo in sintesi si evidenziano i loro ruoli principali. 2.1 Soggetti istituzionali L MSE e il MATT, con l'intesa della Conferenza unificata, sentito il MPAAF, tramite decreto disciplinano gli obiettivi con la definizione degli obblighi nonché delle caratteristiche dei soggetti su cui questi ricadono. L'AEEG certifica, anche avvalendosi del supporto dell'enea, i risparmi energetici richiedendo al GME l'emissione dei titoli ripartiti nelle classi previste (I, II, III ed ora IV e V). Il decreto 28/2011 (art. 29) prevede, con successivi decreti ancora da emanare, il passaggio al GSE dell'attività di gestione del meccanismo di certificazione relativo ai CB, ferme restando le competenze del GME sull'attività di emissione dei CB e sulla gestione del registro e della borsa dei medesimi certificati. In particolare poi si prevede di stabilire nuovi criteri per la determinazione del contributo tariffario per la copertura dei costi sostenuti dai soggetti obbligati per il conseguimento degli obiettivi di risparmio di energia primaria posti a loro carico, intervenendo pertanto su una materia già disciplinata dall'aeeg. Mentre per L'ENEA - UTEE è prevista l'attività di sviluppare proposte di nuove schede standard che verranno successivamente adottate dall'mse. L ENEA tra l'altro dovrà sviluppare procedure standardizzate che consentano la quantificazione dei risparmi con l'applicazione di metodologie statistiche e senza fare ricorso a misurazioni dirette. Si tenga conto che il GSE gestisce inoltre l'attuazione del D.M. settembre 2011 sulla CAR (che prevede il rilascio dei TEE alla cogenerazione ad alta efficienza per impianti entrati dall'aprile 2004). L'RSE risulta l'interlocutore di AEEG per i progetti di efficienza energetica. In particolare si fa riferimento alla Ricerca del sistema elettrico (dipartimento SSE) finanziata tramite le tariffe (componente A5) per sviluppare scenari e analisi sull'efficienza energetica. Ha principalmente attività di supporto per conto dell Autorità per l energia elettrica e il gas nell ambito dell attuazione del meccanismo dei certificati bianchi. Ad esempio nel 2010 da parte di RSE Sono state sviluppate nuove procedure per il calcolo del risparmio energetico risultante da interventi nell ambito dell illuminazione pubblica (di gallerie e di strade motorizzate) e dell isolamento termico degli edifici. Data l impostazione particolarmente innovativa delle metodologie sviluppate, l AEEG ha ritenuto opportuno procedere alla consultazione in due fasi: con il documento di consultazione DCO 22/10 sono stati presentati i fondamenti metodologici delle procedure, mentre le schede di valutazione vere e proprie sono state pubblicate in seguito con il DCO 44/10. Nei vari decreti sono considerate inoltre, le Regioni e le province autonome come ulteriori oggetti interlocutori degli operatori. La presenza di un numero così ampio di soggetti istituzionali determina un problema di tempi per il coordinamento e la catena decisionale. Tempi che appaiono incompatibili se si considera a titolo di esempio la velocità prevista per lo studio e l'inserimento dei progetti di efficienza energetica richiesta 36

37 per il bando di gara nella concessione della distribuzione gas. Occorre infatti considerare che la normativa prevede l'attuazione del progetto dal primo anno di avvio (altrimenti sono previste le penalità) con presentazione e nulla osta in tempi altrettanto brevi o in caso di responso negativo con possibilità di presentare alternative da sviluppare in tempi altrettanto brevi. Così operando dato l'alto numero di soggetti coinvolti diventa più complessa l'individuazione delle responsabilità e delle inefficienze. Due obiettivi che appaiono compatibili solo con una "filiera decisoria corta" indipendentemente che possa essere individuata a livello centrale o locale. Si tenga inoltre conto che il sistema si è basato fino ad oggi principalmente sulla metodologia di valutazione standardizzata. Questa risulta infatti avere caratteristiche di maggiore veloce e snellezza di applicazione. Ma si sta sempre più affermando la metodologia a consuntivo per la quale è necessaria la redazione e approvazione preliminare di una proposta metodologica articolata (la cosiddetta "proposta di progetto e programma di misura") relativamente alla quale sembrano difettare i tempi brevi di attuazione e la trasparenza nelle procedure adottate. 2.2 Gli operatori del sistema Oltre ai soggetti istituzionali evidenziati al punto precedente si descrivono, nel seguito i soggetti che operano dal lato dell'offerta e dal lato della domanda per il rilascio ed utilizzo dei TEE Offerta: - distributori obbligati. Risultano in numero di 72 imprese di cui 13 per l'energia elettrica e 59 per il gas. Soggetti che vedono un obiettivo complessivo nel 2011 di 5,3 Mtep - distributori non obbligati. Sono attualmente in numero di 319 tra energia elettrica e gas. Di questi da sottolineare come solo 14 hanno ottenuto TEE. Il numero risulta tra l'altro in diminuzione: erano infatti 370 a fine 2008 e 328 a fine L'esiguo numero di soggetti che hanno ottenuto il rilascio dei TEE è anche da ricollegarsi alle limitazioni di intervento post-contatore che i distributori hanno dalla normativa vigente. - SSE società di servizi energetici. Accreditate dall'aeeg ai sensi del D.P.R. 28/12/2000 n Risultano in numero di 1913 al 31 maggio Di queste solo 297 hanno ottenuto TEE. - SEM società che hanno nominato un energy manager ai sensi della legge 10/'91. Categoria prevista a partire da gennaio Alla data del 31 maggio 2012, 38 soggetti hanno presentato domanda di accreditamento (con un incremento del 90% rispetto all'anno precedente), 12 di questi (33%) hanno ottenuto il rilascio di TEE (di questi 6 sono grandi gruppi industriali, 3 sono gestori di strutture del settore terziario (alberghi, centri sportivi, aeroporti), 2 sono ex aziende municipalizzate e 1 è un'amministrazione pubblica provinciale. Ultima categoria individuata in ordine di tempo e che appare con ampi margini di crescita futura. Domanda: Per quanto riguarda la domanda vi sono due categorie di soggetti che possono interagire sul mercato dei TEE ovvero: - i distributori obbligati. Classe principale e più ampia - altri soggetti interessati alla compravendita di CB come ad es. i traders 3. Obblighi e soggetti obbligati Come già ricordato, dal 2005 distributori di energia elettrica e di gas naturale sono stati soggetti ad obiettivi nazionali di risparmio di energia primaria da conseguirsi annualmente. Gli obiettivi inizialmente imposti per il quinquennio dal DM 20/7/2004 sono stati successivamente incrementati ed estesi fino al 2012 dal DM 21/12/

38 Per risultare adempienti, i distributori devono consegnare a fine maggio di ogni anno un numero di TEE corrispondenti al proprio obbligo annuale di risparmio energetico, dove un TEE equivale a una tonnellata equivalente di petrolio (tep) evitata. La normativa prevede la possibilità di trasferire all anno successivo t+1 l adempimento del 40% degli obblighi relativi all anno t. Per ogni titolo consegnato i distributori obbligati ricevono un rimborso tariffario, che viene uniformemente distribuito sulle tariffe per la distribuzione di energia elettrica e gas. La normativa prevede che i risparmi energetici siano perseguiti presso i consumatori finali, dove tuttavia i distributori hanno limitate possibilità di intervento diretto a causa dell unbundling societario che ne vieta attività post-contatore. La caratteristica della concorrenzialità che dovrebbe contraddistinguere un meccanismo di mercato come quello dei TEE è quindi in parziale contraddizione con la scelta del soggetto obbligato che, essendo regolato, non ha piena libertà di azione né sul versante degli interventi effettuabili né sul versante dei prezzi (come vedremo è l AEEG a definire in via amministrativa tramite la fissazione del contributo tariffario, quale sia l incremento dei prezzi energetici imputabile al meccanismo dei TEE). In un contesto economico di stagnazione dei consumi in questa fase recessiva, le società di distribuzione che adottano un atteggiamento passivo nei confronti dell efficienza energetica, limitandosi cioè ad acquistare TEE senza attuare interventi, rischiano di affrontare perdite economiche. A fronte di questi obblighi, diventa quindi fondamentale adottare una strategia attiva volta a cogliere le opportunità derivanti dal meccanismo di efficienza energetica, quali l ingresso in nuove aree di business, diversificazione e ampliamento dell attività economica, adozione di tecnologie più efficienti, e riduzione dei costi attraverso una gestione più efficiente delle risorse. Elemento fondamentale per incentivare questi comportamenti è però la certezza normativa e la chiarezza delle regole nel lungo periodo. Nonostante il decreto 28/2011 preveda l estensione del meccanismo a una nuova fase post-2012, nonostante il PNR 2012 individui nell allegato IV la necessità di estendere il meccanismo dei TEE fino al 2020 e nonostante l efficienza energetica venga individuata in Europa come la strategia più efficiente per perseguire gli obiettivi ambientali ed energetici al 2020, al punto da renderla vincolante tramite una nuova Direttiva, attualmente non sono stati specificati obiettivi per il periodo post Questa incertezza normativa è un chiaro deterrente a intraprendere un ruolo attivo ed ha un impatto negativo sulle strategie degli operatori, orientati su comportamenti di wait and see e disincentivati ad intraprendere investimenti strutturali in tale ambito. 4. Il rilascio dei TEE: procedure e criteri L emissione di un TEE certifica il conseguimento di un risparmio energetico di 1 tep. A fronte di un intervento in efficienza energetica per cui si certifica un determinato risparmio energetico (tep evitate), l Autorità rilascia un corrispondente ammontare di TEE in tranche trimestrali o annuali per un periodo che varia a seconda della tipologia di intervento effettuato. I TEE vengono rilasciati solamente per quegli interventi per cui si certifica un risparmio di tep superiore a una soglia minima di accettazione che varia a seconda delle procedure di certificazione. 18 Inoltre, il numero di TEE rilasciati per intervento può risultare inferiore all ammontare di tep effettivamente ridotte a causa di: a) l applicazione del criterio di addizionalità per cui si riconoscono TEE in misura proporzionale ai risparmi netti, ossia i risparmi lordi depurati dei risparmi energetici non addizionali, cioè di quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell evoluzione tecnologica, normativa e del mercato (EEN 09/11)- e b) a causa del riconoscimento di TEE per una vita utile di 5, 7 o 10 anni tendenzialmente inferiore alla vita tecnica del progetto approvato. Come vedremo, per uniformare la vita utile a quella tecnica, e per ovviare al problema di scarsità di TEE, l Autorità ha introdotto con le linee guida 09/11 il coefficiente TAU che, rapportando la vita tecnica alla vita utile di un progetto, 18 Senza considerare l introduzione del coefficiente TAU. La soglia minima di accettazione dei progetti è di 20tep/annue per progetti standardizzati, 40 tep/annui per valutazioni con schede analitiche e 60 tep/annue per procedure a consuntivo 38

39 consente di contabilizzare anche i risparmi precedentemente non riconosciuti perché successivi alla vita utile (in questo caso di 5 anni), avendo un effetto moltiplicativo sul numero di TEE rilasciati per progetto approvato. Dal momento che il risparmio energetico fa riferimento ad una quantità di energia non consumata, e quindi non direttamente osservabile né misurabile, l AEEG ha definito tre diverse metodologie per quantificare le tep evitate grazie ad interventi in efficienza energetica: valutazione standardizzata; valutazione analitica; valutazione a consuntivo. Le prime due metodologie si avvalgono di opportune schede che definiscono a priori i risparmi energetici riconosciuti per determinate tipologie di intervento e l equivalente ammontare di TEE rilasciabili durante la vita utile del progetto. 19 I risparmi riconosciuti vengono stimati automaticamente applicando un principio di addizionalità espresso implicitamente nell algoritmo di calcolo; pertanto i TEE riconosciuti possono risultare inferiori ai risparmi effettivamente conseguiti. La predisposizione di queste schede accresce la certezza riguardo sia le procedure e le tempistiche per la richiesta ed il rilascio dei TEE sia riguardo l ammontare di TEE che un operatore si vedrà riconosciuto a fronte di un investimento in EE. Al contrario, interventi specifici con una minore diffusione per cui non sono state predisposte delle opportune schede richiedono una valutazione a consuntivo dei risparmi conseguiti. Come vedremo, sebbene questa tipologia di interventi sia in crescita, la mancanza di regole certe per la valutazione dei risparmi generati (applicazione non sempre omogenea e chiara del principio di addizionalità), combinata con l incertezza relativa alle procedure e tempistiche di approvazione, risulta una barriera allo sviluppo di questi progetti. Come si evince dalle procedure di calcolo ed emissione, in Italia il rilascio dei TEE è dilazionato nel tempo -avviene in tranche trimestrali- ed avviene solamente a seguito di risparmi energetici già realizzati e certificati, e pertanto rappresentano una misura dell energia già risparmiata. Questa è una differenza cruciale rispetto ad altri meccanismi di TEE presenti in altri paesi europei, come in Francia dove, a fronte di un intervento, si rilascia subito il valore cumulato e attualizzato di tutti i risparmi futuri attesi e ottenibili dall intervento. Ai TEE si applica il principio del banking: i certificati generati non hanno una scadenza pre-definita e possono essere consegnati anche negli anni successivi al loro rilascio per ottemperare ai futuri obblighi di EE. I TEE non consegnati vengono quindi stoccati per un loro utilizzo successivo. L applicazione del principio di banking accresce la flessibilità del meccanismo e riduce la volatilità del prezzo dei titoli, dando effettivamente agli operatori la possibilità di gestire eventuali situazioni di eccesso di offerta in cui, senza banking, il prezzo dei titoli tenderebbe a zero. Al contrario, in presenza di un mercato con scarsità dell offerta, l applicazione del principio di banking può accentuare atteggiamenti strategici di contrazione dell offerta finalizzati ad accrescere il prezzo dei permessi 19 Diversamente dalle schede standard, nelle schede analitiche bisogna misurare direttamente alcuni parametri post-intervento al fine di calcolare i risparmi energetici ottenuti. 39

40 Box II Tipologie di TEE Possono essere rilasciate quattro distinte tipologie di TEE a seconda del settore in cui l intervento di efficienza energetica viene effettuato: 1. Tipo I per i risparmi di energia primaria ottenuti attraverso la riduzione dei consumi di energia elettrica; 2. Tipo II per i risparmi di energia primaria ottenuti attraverso la riduzione dei consumi di gas; 3. Tipo III per i risparmi di energia primaria ottenuti attraverso la riduzione dei consumi di combustibili solidi, liquidi e di altri combustibili gassosi diversi dal gas naturale e non destinati all autotrazione; 4. Tipo IV per i risparmi di energia primaria diverse dall elettricità, dal gas naturale e di quelle destinate all autotrazione. La normativa ha riconosciuto dal principio un rimborso tariffario per ogni TEE generato da risparmi di energia elettrica e gas (tipo I e II) e consegnato ai fini di adempimento degli obblighi. Il decreto legislativo 115/08 ha equiparato il TEE di tipo III al tipo II, riconoscendone quindi un equivalente rimborso tariffario. Dal momento che tali rimborsi sono finanziati tramite prelievo sulla componente di distribuzione nella corrispondente bolletta, i risparmi di tipo III gravano di fatto sulle bollette del gas. Non avendo diritto ad alcun rimborso tariffario, i TEE di tipo IV non hanno sollevato interesse da parte della domanda, e pertanto non sono stati ancora sviluppati. 5. Il Contributo tariffario Per ogni TEE consegnato ai fini di annullamento dei propri obblighi, i soggetti obbligati ricevono un rispettivo contributo tariffario. In particolare, il D.Lgs 21/12/2007, all'art. 6 prevedeva le modalità per la "copertura degli oneri per la realizzazione dei progetti". In particolare si sosteneva che, fatto salvo quanto previsto dall'art. 6, comma 5, del decreto legislativo 8 febbraio 2007, n. 20, i costi sostenuti dai distributori per la realizzazione dei progetti con le modalità di cui all'art. 8 del decreto ministeriale 20 luglio 2004 «elettrico» e del decreto ministeriale 20 luglio 2004 «gas» come modificati dal presente decreto, trovano copertura, qualora comportino una riduzione dei consumi di energia elettrica o gas naturale e limitatamente alla parte non coperta da altre risorse, sulle componenti delle tariffe per il trasporto e la distribuzione dell'energia elettrica e del gas naturale, secondo criteri stabiliti dall'aeeg. Tali criteri tengono conto degli obiettivi di cui al presente decreto, del prezzo medio delle transazioni dei titoli di efficienza energetica, dell'evoluzione dei prezzi dell'energia, dei risultati conseguiti, delle conoscenze acquisite dall'autorità sui costi per la realizzazione dei progetti e della necessità di offrire condizioni omogenee per la realizzazione dei progetti a tutti i soggetti di cui all'art. 8 dei decreti ministeriali 20 luglio Anche in questo caso si noti l'ampia delega del legislatore con vasta possibilità di intervento concessa all'aeeg per la fissazione del prezzo da riconoscere agli operatori come di informazione sui costi per la realizzazione dei progetti. Criterio non pienamente seguito, visto che il contributo tariffario viene attualmente definito in funzione inversa dell andamento del prezzo dell energia. Dopo che l'aeeg è giunta, nel 2008, alla definizione di un nuovo criterio successivo alla fissazione di una prima soglia di riconoscimento del contributo tariffario pari a 100 /tep (delibera AEEG n. 219/04), il legislatore interviene nuovamente sul meccanismo, nel 2011 con il decreto n. 28, rimettendo in discussione nelle basi, a fronte delle criticità emerse, tutto il lavoro che si è nel frattempo svolto su questo aspetto. Il D.Lgs n. 28/2011 prevede infatti un decreto ministeriale, ad oggi ancora non emanato, che ridefinirà i criteri generali per l aggiornamento del contributo tariffario da erogarsi ai distributori adempienti agli obblighi. In attesa l'aeeg con delibera 24 novembre 2011, EEN 12/11, ha provveduto ad aggiornare il valore del contributo tariffario unitario da riconoscere ai soggetti obbligati per il conseguimento degli obiettivi assegnati per il 2012 in applicazione dei criteri di aggiornamento definiti dalla deliberazione n. 219/04 e s.m.i. Coerentemente con tali criteri e, dunque, considerata la crescita del 7,15% registrata nel periodo di riferimento nei prezzi medi dell energia per i clienti domestici, il valore del contributo unitario per l anno 2012 è stato ridotto del 7,5%, passando da 93,68 /tep a 86,98 /tep. Per effetto 40

41 di tale riduzione, risulterà più contenuto l impatto sulle tariffe elettriche e del gas naturale (+ 5%) derivante dal forte incremento previsto dalla legislazione per l obiettivo annuale per il 2012 (+13%). 6. Riassunto delle criticità relative a procedure, efficienza sistemica Si riassumono sinteticamente alcuni elementi emersi nel corso dell'analisi e che appaiono come criticità da affrontare rispetto al miglioramento nel funzionamento del meccanismo dei TEE. Ampie differenze nell'operatività delle SEE tra zone del Paese: su 1913 SEE accreditate al 31 maggio 2011 solo 297 hanno ottenuto TEE. Nonostante l'aeeg affermi che i motivi esulano dal meccanismo, è un elemento che meriterebbe ulteriore e specifico approfondimento. La percentuale è variata dal 10% delle società accreditate nel maggio 2006 al 16% di quella del maggio 2011 (passando pertanto in 5 anni da 58 nel 2006 a 297 società). Di questo 16% il 49,5% è localizzato al Nord, il 34,3% al Centro e il 16,2% al Sud. Evidente il divario tra le zone geograficamente più distanti del Paese. Benché ci sia una tendenza al riequilibrio, i tempi di risposta appaiono eccessivamente lunghi (erano 231 nel 2009 di cui il 51,1% al Nord, il 38,5% al Centro e il 10,4% al Sud). Difficoltà per i distributori ad operare nell'offerta di TEE: evidenza data dalle 319 imprese di distribuzione non obbligate che pur potendo operare nell'offerta di TEE, non hanno sviluppato il mercato. Di queste infatti solo 14 hanno effettivamente ottenuto direttamente TEE. Difficoltà relative all'incontro tra la domanda (soggetti obbligati) e l'offerta (detentori di TEE): difficoltà da ricondurre non a criticità organizzative essendo a disposizione piattaforme di incontro e scambio dei titoli ma a comportamenti opportunistici o di arbitraggio da parte dei soggetti operanti. Si pensi all'opportunità per le SSE e SEM di non offrire i TEE speculando nell'attesa di possibili rialzi del prezzo. Criticità relative all'emissione di TEE: l'aeeg affermava nel Quinto rapporto annuale che "la situazione non risulta invece essere migliorata in modo significativo con riferimento al conseguimento dell obiettivo per l anno 2011, rispetto al quale i progetti qui considerati genereranno una quota minima di risparmio energetico utile e sarà dunque necessario sviluppare nuove iniziative", ovvero il problema si pone sulla tipologia di progetti presentati e sul periodo temporale su cui questi generano il risparmio. Le vite utili dei progetti che si intendono realizzare sono pertanto un fattore cruciale. Più sono strutturali ed a medio lungo termine, più questo risulterà ottimale per il riconoscimento annuale dei TEE e per la loro affluenza in termini di numerosità complessiva sul mercato. Questi elementi sono analizzati nel dettaglio nella sezione successiva che si focalizza sull andamento del meccanismo dei TEE, sui risultati conseguiti e sulle criticità emerse. 41

42 SEZIONE III - Analisi critica dell andamento mercato dei TEE e risultati conseguiti Di fronte ai limiti che i distributori possono avere nell effettuare risparmi energetici direttamente presso i consumatori finali, è stato istituito un mercato dei TEE in cui i distributori possono acquistare titoli generati da soggetti terzi (SSE ed energy manager) in borsa o tramite contratti bilaterali. Infatti, in coerenza con il teorema di Coase, la generazione di un mercato in cui i titoli possono essere liberamente contrattati, dovrebbe assicurare un allocazione efficiente delle risorse: interventi effettuati da chi è nella posizione di farli al minor costo, e TEE acquistati da chi li valuta di più. Nel mercato dei TEE il prezzo di borsa varierà per bilanciare una domanda di titoli rigida e anelastica, in quanto formata da soggetti obbligati per legge, ed un offerta formata tipicamente da soggetti terzi non sottoposti a vincoli di riduzione. Il prezzo dei TEE è quindi la variabile che permette un aggiustamento progressivo del mercato. In caso di abbondanza di permessi rispetto agli obblighi fissati il prezzo di borsa sarà basso e tale da non incentivare nuovi interventi in EE che accrescerebbero ulteriormente l offerta; una scarsità di permessi rispetto agli obblighi fissati comporterà un aumento dei prezzi che renderà conveniente intraprendere nuovi investimenti in progetti di EE. Tale aggiustamento non avviene istantaneamente. Le sezioni successive analizzano l andamento del mercato, lo scostamento tra domanda e offerta e il conseguente andamento dei prezzi. Successivamente svilupperemo un analisi critica volta a evidenziare quali barriere hanno impedito un pieno sviluppo del mercato dei TEE. 1. Mercato dei TEE: lato della domanda (obblighi) Gli obiettivi nazionali, quantificati in tep risparmiate annualmente (tep/anno), sono passati da 0,2 Mtep/anno nel 2005 a 6 Mtep/anno nel 2012, con un incremento medio annuo del 70%, pari a 0,8 Mtep/anno. Nel periodo l obbligo medio annuo di efficienza energetica è 2,8 Mtep/anno, mentre la somma cumulata dei risparmi energetici da conseguire complessivamente è di 22 Mtep. La figura successiva, che riporta gli obiettivi nazionali suddivisi tra le voci energia elettrica e gas, evidenzia il costante incremento degli obiettivi e, in particolare, l impennata tra 2007 ed il 2008 apportata in corso d opera dal DM 21/12/ Fig. 2 Obblighi di efficienza energetica per distributori elettrici e di gas (Mtep) ,5 2,2 1,9 1,4 1 3,5 3,1 2,4 1,8 0,4 1,2 0,1 0,2 0,2 0, energia elettrica gas Fonte: D.M. 20/7/2004 e 21/12/

43 Per risultare adempienti, i soggetti obbligati devono consegnare entro il 31 maggio di ogni anno t un ammontare di TEE pari ad almeno il 60% dell obbligo relativo all anno t-1, avendo quindi la possibilità di trasferire all anno successivo il rispetto del restante 40% del proprio obbligo. In base a questa diversa contabilizzazione, possiamo calcolare i diversi obblighi annuali e cumulati, con e senza trasferimento del 40%, come riportato nella tabella successiva 20 Tab. 1 Obblighi con e senza esenzione: valori annuale e somma cumulata (Mtep) Anno Totale obblighi somma cumulata obblighi obblighi con trasferimento (60% obbligo anno t + 40% obbligo anno t-1) somma cumulata obblighi con trasferimento 01/ /2006 0,16 0,16 0,09 0,09 06/ /2007 0,31 0,47 0,25 0,34 06/ /2008 0,63 1,1 0,51 0,85 06/ /2009 2,2 3,3 1,57 2,42 06/ /2010 3,2 6,5 2,8 5,22 06/ /2011 4,3 10,8 3,86 9,08 06/ /2012 5,3 16,1 4,9 13,98 06/ / ,1 5,72 19,7 06/ / ,4 22,1 Fonte: elaborazione RIE su D.M. 20/7/2004 e 21/12/ Il mercato dei TEE: lato dell offerta (generazione dei TEE) Il meccanismo dei TEE ha promosso una risparmio di tep che è cresciuto costantemente negli anni, seppur con tassi di variazione non costanti, passando da 0,28 Mtep/anno nel 2005 (maggio 2006) a 5 Mtep/anno nel 2011 (maggio 2012), con un incremento medio annuo del 66%, pari a 0,55 Mtep/anno. L ammontare crescente di TEE generati nell ultimo anno (+2 Mtep) è in parte riconducibile all introduzione del coefficiente TAU. In base agli ultimi dati disponibili, dal 2005 al maggio 2012 sono state emesse in media 1,9 milioni di tep annui, mentre la somma cumulata dei risparmi energetici conseguiti al maggio 2012 è pari a 14,7 Mtep. I progetti a cui si è fatto più ricorso (in valore assoluto) sono quelli nell ambito elettrico generanti TEE di tipo I, la cui percentuale è stata sempre dominante, seppur in calo dal 75% nel primo anno fino al 53% nell ultimo. Sia la quota percentuale che il numero assoluto di TEE di seconda tipologia è costantemente aumentato negli anni, mentre i TEE III hanno iniziato a svilupparsi solo a seguito del riconoscimento del rimborso tariffario, mentre i TEE IV per cui non è previsto alcun rimborso tariffario non sono stati emessi. 20 i distributori inadempienti agli obblighi assegnati sono soggetti a sanzioni, il cui ammontare non è definito dalla legislazione, ma da definire in rapporto alle tep non risparmiate e rispetto all obiettivo specifico del distributore. 43

44 5.500 Fig. 3 - Emissione annuale dei TEE per tipologia % % 6% 16% 24% 29% 21% 53% 70% 20% 74% 55% 16% 22% 80% 77% 75% 01/ / / / / / / / / / / / / /2012 TEE tipo I TEE tipo II TEE tipo III Fonte: elaborazione RIE su rapporti annuali AEEG e newsletter mensili GME Tab.2 - emissione di TEE: valori annuale e somma cumulata (Mtep) Periodo Totale annuale Totale cumulato 01/ /2006 0,29 0,29 06/ /2007 0,61 0,90 06/ /2008 0,90 1,80 06/ /2009 1,98 3,79 06/ /2010 2,86 6,65 06/ /2011 3,02 9,67 06/ /2012 5,08 14,74 Fonte: elaborazione RIE su rapporti annuali AEEG e newsletter mensili GME 3. Il mercato dei TEE: bilanciamento domanda e offerta (obblighi vs generazione) Valori annuali: La comparazione degli obblighi e della emissione annuale di TEE mostra un problema strutturale nel mercato dei certificati bianchi. Seppure sia cresciuta costantemente nel tempo, la generazione annuale di TEE non è stata in grado di coprire gli obblighi annuali, aumentati ad un tasso maggiore. Dopo i primi anni di surplus di CB, dal 2009 la quantità di TEE generati ogni anno è stata sistematicamente inferiore ai relativi obblighi. Come mostra la tabella successiva, dal 2009 al maggio 2012 incluso, la differenza annuale tra generazione ed obblighi è stata negativa ed è cresciuta nel tempo, passando da -0,2 Mtep nell anno 2008 fino -1,3 Mtep nell anno 2010, per poi calare a -0,2 Mtep nell anno d obbligo Nell ultimo anno quindi la differenza tra obblighi e generazione di TEE è andata assottigliandosi nonostante l aumento progressivo degli obblighi. La forte crescita dei TEE (passati da 3 Mtep emessi nell anno d obbligo 2010 a 5 Mtep nel 2011) è da imputarsi principalmente all introduzione del TAU che, equiparando la vita utile con la vita tecnica degli interventi, riconosce di fatto un maggior numero di CB per intervento effettuato. Valori annuali con trasferimento obblighi: La situazione migliora se, a fronte della generazione annuale di TEE, compariamo gli obblighi annuali al netto della possibilità di consegnare nell anno t un numero di CB pari al 60% dell obbligo nell anno t oltre che l eventuale 40% dell obbligo relativo all anno t-1. In questo caso la generazione annuale di CB riesce a coprire gli obblighi fino al 2009, ma nell anno successivo il mercato mostra la stessa scarsità strutturale di permessi (-0,84 Mtep), mentre nell ultimo anno d obbligo la generazione di TEE è appena sufficiente a coprire l obbligo con trasferimento. 44

45 Tab. 3 - Generazione TEE vs obblighi annuali con e senza trasferimento obblighi (Mtep) Generazione (1) Obbligo (2) Differenza (1)-(2) Obbligo con trasferimento (60% anno t + 40% anno t-1) (3) Differenza con trasferimento (1)-(3) 01/ /2006 0,29 0,16 0,13 0,09 0,19 06/ /2007 0,61 0,31 0,30 0,25 0,36 06/ /2008 0,90 0,63 0,27 0,50 0,40 06/ /2009 1,98 2,20-0,22 1,57 0,41 06/ /2010 2,86 3,20-0,34 2,80 0,06 06/ /2011 3,02 4,30-1,28 3,86-0,84 06/ /2012 5,08 5,30-0,22 4,90 0,18 06/ /2013-6,00-5,72-06/ / ,40 - Fonte: elaborazione RIE su rapporti annuali AEEG e newsletter mensili GME Fig. 4 - Generazione vs obblighi: differenza con e senza trasferimento obblighi (Mtep) 0,6 0,4 0,2 0,0-0,2 0,1 0,19 0,3 0,36 0,40 0,41 0,3-0,22-0,34 0,06 0,18-0,22-0,4-0,6-0,8-1,28-0,84-1,0-1,2-1,4 fino al fino al fino al fino al differenza differenza con esenzione Fonte: elaborazione RIE su rapporti annuali AEEG e newsletter mensili GME Dal momento che i TEE generati e non consegnati possono essere bancati e utilizzati in un momento successivo, per valutare la capacità effettiva del mercato di promuovere una generazione di titoli sufficiente a coprire gli obblighi nazionali di risparmio energetico è necessario comparare la somma cumulata della generazione annuale di TEE con la somma cumulata degli obblighi. Valori cumulati (banking) L analisi effettuata sui dati cumulati conferma che la differenza tra l offerta complessiva di TEE e degli obblighi è andata assottigliandosi negli anni, diventando negativa negli ultimi 2 anni (2010 e 2011). La somma totale di CB generati all aprile 2012 e pari a 14,7 Mtepè infatti inferiore della sommatoria degli obblighi annuali, pari a 16,1 Mtep, causando una carenza strutturale di 1,4 Mtep di CB che mettono in discussione le effettive capacità per gli operatori di adempiere agli obblighi a cui sono stati sottoposti. Tuttavia, la combinazione del banking con la possibilità di trasferire di un anno l adempimento del 40%, ha permesso un bilanciamento del mercato. Come mostra l ultima colonna della tabella successiva, la differenza tra generazione cumulata e obblighi con esenzione del 40% tende ad assottigliarsi negli anni, ma senza mai diventare negativa. 45

46 Tab.4 - Generazione TEE vs obblighi: valori cumulati (con e senza trasferimento obblighi) (Mtep) Generazione Cumulata (1) obbligo cumulato (2) Differenza (1)-(2) somma cumulata obblighi con esenzione (3) differenza cumulata con esenzione (1)-(3) fino al ,29 0,16 0,13 0,09 0,19 fino al ,90 0,47 0,43 0,34 0,56 fino al ,80 1,10 0,70 0,85 0,95 fino al ,79 3,30 0,48 2,42 1,37 fino al ,65 6,50 0,15 5,22 1,43 fino al ,67 10,80-1,13 9,08 0,59 fino al ,74 16,10-1,36 13,98 0,76 fino al ,10-19,70 - fino al ,10 - Fonte: elaborazione RIE su rapporti annuali AEEG e newsletter mensili GME Fig. 5 - Generazione vs e obblighi: Differenza cumulata con e senza trasferimento obblighi (Mtep) 2,00 1,50 1,37 1,43 1,00 0,50 0,13 0,19 0,56 0,43 0,70 0,95 0,48 0,15 0,59 0,76 0,00-0,50-1,00-1,50 fino al fino al fino al fino al ,13-1,36 differenza cumulati differenza cumulati con trasferimento obblighi Fonte: elaborazione RIE su rapporti annuali AEEG e newsletter mensili GME In conclusione, dai dati annuali si evince come, a partire dall anno d obbligo 2008, il numero di titoli generati ogni anno sia sistematicamente inferiore ai relativi obblighi annuali. Pertanto, in assenza del banking e senza la possibilità di trasferire all anno successivo l adempimento del 40% dell obbligo, l ammontare di titoli generati non sarebbe stato sufficiente ad ottemperare ai relativi obblighi. Tuttavia, dall analisi dei dati cumulati emerge che, grazie alla possibilità di ricorrere al banking, di posticipare l adempimento del 40% dell obbligo, e alla successiva introduzione del coefficiente TAU, per ogni anno l offerta di titoli è potenzialmente in grado di coprire i relativi obblighi. In particolare, parte del surplus di TEE generati nei primi anni in cui il mercato risultava lungo sono stati stoccati al fine di coprire gli obblighi futuri, attutendo la scarsità strutturale di CB nel mercato (dovuta a un aumento degli obblighi superiore all aumento dell offerta di permessi). Inoltre, a capacità dell offerta di coprire la domanda è stata resa possibile grazie alla decisione dell AEEG di modificare i criteri di rilascio dei TEE attraverso l introduzione del coefficiente TAU che, equiparando al vita utile alla vita tecnica di un intervento, ha permesso il rilascio di un maggior numero di TEE per progetto approvato nell ultimo anno d obbligo, comportando un significativo incremento dei titoli nel Senza questa decisione correttiva, il numero di TEE generati nell ultimo anno d obbligo sarebbe stato inferiore e nel mercato non ci sarebbero stati TEE in misura sufficiente a coprire gli obblighi. Il rapporto semestrale pubblicato in aprile 2012 dall AEEG stima che, grazie all introduzione del coefficiente TAU, i TEE disponibili al 31 maggio 2012 saranno in grado di coprire fino al 70% degli 46

47 obblighi (al netto del 40% degli obblighi relativi all anno 2010), i TEE disponibili al maggio 2013 dovrebbero essere in grado di coprire fino il 60% dell obbligo 2012, oltre a consentire la copertura del 40% dell obbligo dell anno Tab. 5 - Previsioni AEEG relative all ammontare di titoli che si renderanno disponibili per adempiere agli obblighi fissati per gli anni 2011 e 2012 TEE disponibili* Obiettivo % di copertura Al 31 maggio ,6 3,7 milioni 5,3 Mtep 69% - 70% Al 31 maggio ,9 3,6 milioni 6 Mtep 16-60% Fonte: AEEG 2012 * titoli in circolazione a seguito della copertura nell anno t del 40% dell obbligo nell anno t-1. Nonostante alcuni importanti accorgimenti della regolazione, come l introduzione del TAU, abbiano permesso di evitare una scarsità strutturale, il mercato dei TEE sembra mostrare un equilibrio precario e un incertezza relativa all effettiva adeguatezza dello strumento TEE rispetto agli obblighi esistenti ed a quelli futuri. Infatti, la disponibilità di un ammontare di permessi appena sufficiente a consentire l adempimento del 60% degli obblighi non assicurerà automaticamente un pieno adempimento, dal momento che l informazione relativa alla distribuzione dei TEE (chi li detiene) non è disponibile, e quindi non sappiamo se i TEE siano effettivamente nelle mani di chi deve rispondere agli obblighi. Non possiamo infatti escludere la possibilità che parte dei distributori possegga titoli in misura superiore ai propri obblighi per assicurarsi contro una possibile futura scarsità di permessi, né possiamo escludere che parte dei venditori adotti comportamenti strategici di trattenuta dell offerta, finalizzata ad accrescere i prezzi in borsa. Lo strumento del banking non è infatti utilizzato solo dai distributori nelle decisioni di adempimento ma anche dai soggetti volontari che possono decidere se vendere immediatamente un TEE generato o se stoccarlo per venderlo in futuro a prezzi maggiori. I dati pubblicati da AEEG mostrano che al giugno 2011, dopo l annullamento dei permessi per l adempimento agli obblighi relativo all anno 2010 (per cui è stato coperto il 63% dell obiettivo 2010 di 4,3 Mtep e sono state compensate 39 delle 41 inadempienze del 2009), era presente un surplus di 0,5 Mtep (banking), più del 10% del relativo obbligo. L 83% di questo surplus era nelle mani delle SSE, ma non sappiamo se questa eccedenza sia riconducibile a un atteggiamento strategico delle SSE finalizzato ad accrescere il prezzo dei TEE, o a un comportamento attendista dei distributori che complessivamente avevano già coperto il proprio obbligo Tab. 6 - Banking di TEE per tipologia di soggetti dopo l annullamento degli obblighi (tep) TOTALE % Distributori obbligati % Distributori non obbligati % SSE % SEM % altri soggetti (trader, ecc.) % TEE ancora presenti sui conti dopo annullamenti % Fonte: AEEG Andamento dei prezzi e comparazione con il contributo tariffario Dopo aver analizzato l andamento della domanda e dell offerta di permessi, guardiamo come i prezzi dei TEE sono variati nel mercato. Ciascuna delle tre tipologie di TEE può essere scambiata sia in borsa che attraverso contratti bilaterali, dando luogo a sei tipi di prezzi. Per ciascuna di queste sei categorie, il GME riporta con cadenza settimanale (borsa, dati disponibili da ottobre 2006) e mensile (bilaterale, 47

48 dati disponibili da aprile 2008) i relativi volumi scambiati ed i prezzi massimi e minimi di scambio. Soppesando i volumi scambiati per il relativo prezzo, il GME calcola inoltre il prezzo medio ponderato. Partendo da questo database, RIE ha soppesato i volumi scambiati di ciascuna tipologia di TEE per i relativi prezzi ponderati stimando così, su base mensile, un unico prezzo medio ponderato per la borsa e per i contratti bilaterali. Attraverso la calibrazione del prezzo medio ponderato di borsa e bilaterale per le relative percentuali di volumi totalmente scambiati, RIE ha infine stimato un unico prezzo medio ponderato rappresentativo dell intero mercato dei TEE. Borsa La Borsa risulta caratterizzata da un grado di frammentazione delle transazioni molto maggiore rispetto a quello degli scambi bilaterali. Si può notare una preferenza dei distributori per gli acquisti bilaterali al contrario delle SSE per le vendite in borsa. Vi è poi da rilevare un netto predominio degli scambi bilaterali rispetto a quelli in borsa nel corso degli ultimi due mesi precedenti la verifica di conseguimento 21. I prezzi di borsa sono stati caratterizzati da: a) una tendenziale convergenza tra le tre diverse tipologie di TEE e b) da un graduale e costante aumento dei prezzi. L abrogazione tramite DM 2007 del vincolo del 50% 22 ha di fatto equiparato i TEE di tipo I, II e III ai fini dei rimborsi tariffari, comportandone una convergenza nei valori. Per questo, relativamente alla borsa, si può fare riferimento a un unico prezzo medio ponderato, che è anche l indicatore più appropriato del valore commerciale dei TEE (e del relativo costo opportunità). La crescita progressiva dei prezzi fino oltre la soglia dei 100 /tep è invece una conseguenza della sempre maggiore scarsità dell offerta rispetto alla domanda, già descritta nella sezione precedente. Il valore dei titoli sul mercato organizzato è cresciuto così come la liquidità degli scambi in borsa, a fronte di una contemporanea diminuzione della volatilità del valore dei titoli: negli ultimi tre anni ( ) i volumi di TEE scambiati in borsa sono più che triplicati così come il prezzo medio di scambio (passato da valori vicini a 30 /TEE agli attuali valori stabilmente superiori ai 90 /TEE) 23. Contratti bilaterali La contrattazione bilaterale (Over the Counter OTC) rappresenta la maggioranza degli scambi di titoli TEE, con un peso che è variato dall 83% nel 2005 al 65% nel Gli scambi OTC mostrano: a) una maggiore variabilità tra i prezzi afferenti alle diverse tipologie di TEE e b) un prezzo medio ponderato più basso di quello realizzato in borsa 24. Infatti, tali contratti, di durata pluriennale e stipulati tipicamente tra distributori e SSE, hanno anche una valenza assicurativa, in quanto consentono maggiore flessibilità nella gestione e allocazione del rischio tra le parti. Un contratto bilaterale può infatti assicurare ad una SSE la certezza di vendita ad un prezzo certo tutti i certificati che riesce a generare in un determinato arco di tempo, ed il minore rischio determina uno sconto rispetto ai prezzi di mercato. La contrattazione bilaterale può anche avvenire anche tra società afferenti allo stesso gruppo industriale (infragruppo) ad un prezzo di scambio nullo, come evidenziano i dati GME. Questi sono i principali motivi per cui il prezzo medio ponderato dei contratti bilaterali è inferiore al prezzo di borsa, non risultando quindi il migliore indicatore del valore dei TEE. Infine, a fronte del maggior peso percentuale degli scambi OTC il prezzo medio ponderato di borsa e bilaterale è più basso del prezzo di borsa e tende a quello bilaterale 21 Quinto rapporto AEEG - marzo pg Tale vincolo imponeva ai distributore di realizzare almeno la metà dell obiettivo loro assegnato attraverso riduzioni di consumi nel settore in cui operavano 23 Quinto rapporto AEEG - marzo pg I prezzi medi ponderati mensili dei contratti bilaterali sono in media inferiori di 17 /tep rispetto ai prezzi di borsa, con differenze medie mensili che sono arrivate anche a 52 /tep, come nel mese di agosto 2008 (elaborazioni RIE su dati GME) 48

49 ott-06 gen-07 apr-07 lug-07 ott-07 gen-08 apr-08 lug-08 ott-08 gen-09 apr-09 lug-09 ott-09 gen-10 apr-10 lug-10 ott-10 gen-11 apr-11 lug-11 ott-11 gen-12 apr-12 Efficienza energetica e mercato nazionale dei certificati bianchi: criticità, opportunità e proposte 120,0 Fig. 6 - Prezzo medio ponderato: borsa, bilaterale borsa + bilaterale ( /tep) 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 borsa bilaterale borsa + bilaterale Fonte: elaborazione RIE su dati GME (dati per bilaterale disponibili da aprile 2008) In sintesi, l'evoluzione dei prezzi è stata in constante crescita. E' pur vero che l'aeeg afferma che questo si è verificato con valori medi sempre inferiori al contributo tariffario, eccezion fatta per gli scambi avvenuti in borsa nel corso dell'anno Occorre però considerare che il prezzo in borsa è un segnale della struttura sottostante (domanda/offerta) ed è pertanto da considerarsi come il benchmark di riferimento rispetto alle necessità di intervento da prevedere. Nell'ultimo anno i prezzi di borsa sono in aumento rispetto all'andamento del contributo tariffario ciò risulta coerente con la scarsità di permessi attualmente presente sul mercato. Per il futuro andamento dei prezzi occorre tenere conto delle novità normative che sono state introdotte dalle nuove linee guida dell'aeeg (delibera 9/'11). In particolare dal lato dell'offerta: impatto dell'allungamento della vita utile ovvero della c.d vita tecnica per quei progetti che generano risparmi energetici superiori a quelli di diritto al rilascio dei titoli (c.d. TAU). Delibera EEN 9/'11 L'emissione dei TEE di tipo II (gas) per gli impianti CAR (cogenerazione ad alto rendimento) che con durata variabile (da 5 a 15 anni) verranno riconosciuti agli impianti individuati ed entrati dall'aprile estensione del contributo ai TEE di tipo IV e V (in base a quanto disposto dal d.lgs. 28/'11) e relativi ai risparmi energetici conseguiti nel settore dei trasporti e quantificati, rispettivamente, attraverso l impiego di schede tecniche standardizzate o altre metodologie (analitiche o a consuntivo) Si ricorda che sui prezzi incidono anche gli elementi introdotti dalla normativa che benchè esogeni al meccanismo sono strutturati per riequilibrare in maniera automatica le differenze tra la domanda e l'offerta. Si può infatti considerare pervasivo l'intervento sul meccanismo delle istituzioni preposte (MSE, AEEG, ENEA, GSE,.) questo non solo dal lato del controllo ma anche sull'operatività dello stesso. Si consideri che l anno d obbligo 2009 è stato anche il secondo per il quale il DM 21 dicembre 2007 ha introdotto un meccanismo di assorbimento automatico di eccessi di offerta eventualmente superiori al 5%, disponendone la ripartizione sugli obiettivi annuali degli anni successivi (si veda il Terzo Rapporto Annuale AEEG). In particolare, a tal fine il decreto ministeriale prevede che l Autorità verifichi i TEE ancora presenti sui conti proprietà di taluni operatori (segnatamente, le società terze operanti nel settore dei servizi energetici e i soggetti adempienti all obbligo di nomina dell energy manager ammessi ad operare nel meccanismo) dopo le comunicazioni di annullamento. Si tenga infine conto che l'informazione richiesta ed in possesso dei decisori istituzionali risulta molto ampia in tutte le attività svolte dagli operatori basti pensare che con la deliberazione n. 345/07 l'aeeg ha introdotto anche l obbligo di registrazione presso di essa del contenuto degli accordi sottoscritti dai distributori obbligati per l acquisto bilaterale di titoli. 49

50 Contributo tariffario A fronte della consegna annuale di TEE i distributori obbligati ricevono un contributo tariffario, fissato inizialmente pari a 100 /tep (fino al 2008), e in seguito aggiornato annualmente in maniera inversamente proporzionale alla variazione registrata dal prezzo medio dell energia, in modo da evitare un eccessiva lievitazione della bolletta energetica. Fonte: AEEG Anno Tab. 7 - Valore del contributo tariffario /tep gen 05 - mag giu 09 - mag 10 88,92 giu 10 - mag 11 92,22 giu 11 - mag 12 93,68 giu 12 - mag 13 86,98 Nel caso in cui il contributo tariffario risulti superiore al prezzo di mercato, i distributori trarranno per ogni certificato consegnato un guadagno che va in parte a compensare i costi indiretti sostenuti per adempiere agli obblighi (costi amministrativi, gestionali, organizzativi, di trading etc.). Il caso contrario costituisce invece un costo a carico dei distributori che si troverebbero quindi a sovvenzionare indirettamente l efficienza energetica nei consumi finali. Il mercato dei TEE è stato caratterizzato da una sistematica divergenza tra rimborso tariffario e prezzo dei TEE. Negli anni in cui il contributo tariffario è stato superiore al prezzo di mercato, il meccanismo dei TEE è stato criticato perché generante un guadagno per i distributori. Negli anni di scarsità dell offerta in cui il prezzo dei TEE è stato superiore al contributo, il meccanismo dei TEE è stato criticato perché incapace di incentivare una emissione di titoli sufficiente a coprire la domanda, causando un margine negativo per i distributori a cui sono stati imposti degli obblighi ma, a causa dell unbundling e dei divieti all attività post-contatore, senza esser stati dotati degli strumenti necessari per poterli rispettare. Di seguito stimiamo l impatto economico del meccanismo dei TEE sui distributori derivante da una divergenza sistematica tra prezzi e contributo tariffario. L entrata economica per i distributori è stimata moltiplicando il numero di permessi consegnati ogni anno per il relativo contributo tariffario. Non avendo a disposizione dati relativi ai costi sostenuti per generare i TEE, li stimiamo ponderando i permessi consegnati per il prezzo di borsa perché tale prezzo meglio riflette il costo opportunità dei certificati ed è il benchamrk di riferimento più attendibile del valore dei certificati e del relativo costo di generazione degli stessi. In tal modo ipotizziamo che tutti i TEE consegnati, compresi quelli generati dagli stessi soggetti obbligati con iniziative interne (su propri impianti/edifici ecc), abbiano avuto un costo equiparabile ai prezzi registrati in borsa, che meglio riflettono il valore di mercato e il costoopportunità dei TEE. 25 La stima dei costi tiene conto solo dei costi diretti sostenuti dalle imprese, mentre, a causa di mancanza di dati attendibili, non considera i costi indiretti sostenuti dai distributori per ottemperare agli obblighi di efficienza energetica, tra cui costi organizzativi, costi di distribuzione e informazione, costi relativi al marketing e alle spese giuridiche per garantire la conformità al meccanismo. La mancata considerazione dei costi indiretti causa una sottostima dei costi sostenuti dai distributori e una sovrastima dei relativi guadagni Il prezzo medio ponderato borsa+bilaterale non riflette invece il valore di mercato dei TEE. Infatti i contratti bilaterali, essendo riferiti al lungo periodo, possono non riflettere le dinamiche dei prezzi di mercato. Inoltre, tale prezzo sconta gli scambi OTC e infragruppo avvenuti a prezzo nullo per cui non sappiamo in che misura si riferiscano a cessioni vere e proprie o a scambi di natura finanziaria poco rappresentativi del costo effettivo sostenuto dai distributori. 26 In merito, i distributori fanno presente che, specialmente nella fase di avviamento del meccanismo, gli investimenti in efficienza sono stati effettuati prendendo a riferimento aspettative di prezzo superiori a quelle inizialmente realizzate. Pertanto, per le imprese che hanno fatto investimenti diretti i costi aziendali possono essere risultati superiori ai prezzi di borsa. 50

51 Tab. 8 Margini negativi e Guadagni da Meccanismo dei TEE TEE Restituiti (MTep) Contributo Unitario ( /TEE) Prezzo borsa ( /TEE) Rimborsi (1) Esborsi (2) Differenza (1)-(2) Variazione annuale gen 05 - mag 06 0, ,7 15,6 13,0 2,5 2,5 giu 06 - mag 07 0, ,1 31,2 19,4 11,8 9,3 giu 07 - mag 08 0, ,12 62,9 32,1 30,7 18,9 giu 08 - mag 09 2, ,1 207,5 160,0 47,5 16,8 giu 09 - mag 10 2,42 88,92 87,19 215,1 210,9 4,2-43,3 giu 10 - mag 11 3,53 92,22 97,34 325,7 343,8-18,1-22,3 giu 11 - mag 12 4,90* 93, ,0 503,7-44,6-26,5 Fonte: elaborazione RIE su dati GME e AEEG * Non avendo i dati sul restituito la stima per l anno d obbligo 2011 è fatta in riferimento al relativo obbligo con possibilità di trasferimento, ipotizzando quindi che, come stima l AEEG sia disponibile un ammontare di TEE sufficiente a coprire i relativi obblighi valori stimati su dati GME L analisi rivela che nei primi anni i distributori hanno generato un guadagno derivante da un prezzo di borsa inferiore al contributo tariffario. Dopo essere cresciuta fino al 2008, tali proventi si sono successivamente annullati. Il meccanismo dei TEE ha invece generato per i distributori un margine negativo di 18 mln e quasi 45 mln nel 2010 e 2011, anni in cui il mercato corto ha generato un prezzo di borsa superiore al contributo tariffario, comportando quindi un costo per i distributori. L andamento e la variazione annuale di questi valori rivela una progressiva riduzione dei guadagni fino a un costante aumento dei costi, che rischiano di aumentare ulteriormente in futuro nel caso persista una situazione di mercato corto con spinte al rialzo dei prezzi. L origine di questo problema è imputabile alla divergenza tra contributo fissato in via amministrativa e prezzo dei TEE determinato secondo i fondamentali di domanda e di offerta. Questo squilibrio è pertanto destinato a permanere dal momento che è impossibile che il prezzo di mercato converga spontaneamente verso il contributo definito amministrativamente Per evitare futuri margini negativi o guadagni netti derivanti dalla divergenza tra prezzi dei TEE e contributo tariffario si propone quindi una revisione del criterio di calcolo del contributo tariffario, assicurandone una convergenza con il prezzo dei TEE di borsa. Infatti, la convergenza e l uguaglianza tra prezzo dei titoli e contributo tariffario è l unica strategia efficace per evitare guadagni ingiustificati o l imposizione di costi eccessivi. 5. Ruolo dei soggetti attivi nel mercato I CB sono stati generati in maniera contenuta dai distributori soggetti agli obblighi di EE, mentre in larga parte sono stati emessi da SSE, con un giro di affari che il Politecnico di Milano ha stimato per il 2010 pari a 3,5 mld, con un trend positivo e in crescita (+30% rispetto al 2009 e + 130% sull orizzonte ). La consolidazione di queste società che, in una ottica di mercato, hanno colto le opportunità di sviluppo, sopperendo alla difficoltà/impossibilità dei distributori di attuare direttamente gli interventi (a causa dei limiti nelle attività post-contatore), costituisce sicuramente uno dei risultati più significativi del meccanismo dei TEE. Fig. 7 - Generazione di TEE per tipologia di soggetti 51

52 Fonte: elaborazione RIE su dati AEEG Tab. 9 - Percentuale di TEE generati per tipologia di soggetti fino a fino a fino a fino a fino a fino a fino a SSE 64,60% 72,30% 76,60% 80,80% 83,50% 81,30% 81,60% distributori obbligati 32,90% 15,50% 21,50% 18,20% 15,50% 13,70% 12,70% distributori non obbligati 2,50% 12,20% 1,90% 1,00% 0,40% 0,50% 0,50% energy manager ,60% 4,50% 5,10% Fonte: elaborazione RIE su dati AEEG 5.1 Interventi di soggetti obbligati (distributori) Il numero di TEE generati direttamente dai distributori obbligati è cresciuto da 0,04 nel primo anno d obbligo fino a 1,45 Mtep, con un aumento medio annuo di 0,23 Mtep (+104%). Il peso percentuale dei TEE generati direttamente da distributori obbligati è tuttavia diminuito nel tempo, passando da 32,9% a maggio 2006 fino a 12,7% a fine Il numero di TEE generati da distributori è quindi aumentato nel tempo ma ad un tasso inferiore della crescita totale di TEE. Questo dato in controtendenza evidenzia le difficoltà che, con il passare degli anni, i distributori hanno incontrato nel coprire internamente i propri obblighi. Difficoltà imputabile, dal lato domanda, alla crescita degli obblighi e, dal lato offerta, all esaurirsi progressivo di quegli interventi, come la distribuzione di lampadine LFC e di frangi getto, che permettevano ai distributori di generare TEE senza un contatto diretto con i consumatori finali. Questa barriera evidenzia come i distributori siano stati sottoposti ad obblighi senza tuttavia avere a pienamente disposizione gli strumenti necessari per perseguirli. La difficoltà a reperire TEE in modo diretto ha fatto sì che i distributori abbiano tendenzialmente fatto affidamento sull acquisto di TEE in borsa o a mezzo di contratti bilaterali per soddisfare i propri obblighi. 5.2 Interventi di SSE Il numero di TEE generati direttamente da SSE è cresciuto da 0,19 nel primo anno d obbligo fino a 9,34 Mtep, con un aumento medio annuo di 1,5 Mtep (+65%). Le SSE hanno sempre generato oltre il 50% dell offerta di TEE, con un peso percentuale cresciuto da 64,6% nel maggio 2006 fino a 81,6% a fine Il costante aumento dei prezzi dei TEE e l evidenza delle opportunità di investimento con ritorni economici positivi hanno infatti favorito la costituzione e di nuove SSE attive nel mercato dei TEE, il cui numero è cresciuto da 56 (su 577 accreditate) nel 2006 a 314 (su oltre accreditate) nel

53 Questi dati confermano come le forze di mercato e la possibilità di libera contrattazione tra le parti abbiano saputo (almeno in parte) sopperire alle barriere normative che limitano l attività diretta dei distributori presso i clienti finali. La crescita dei TEE generati da SSE e la stipulazione di contratti bilaterali capaci di garantire la vendita di TEE ad un prezzo certo (non sempre garantito in borsa) hanno favorito la crescita di interventi e di TEE generati negli anni, permettendo ai distributori di coprire in larga parte il proprio obbligo. I dati aggregati relativi alle SSE non ci consentono però di distinguere tra Società di servizi controllate o comunque riconducibili al gruppo societario cui fa parte il distributore obbligato e SSE terze ed indipendenti. Infatti, nonostante il vincolo normativo che impedisca ai distributori di effettuare interventi diretti post-contatore, a seguito dell istituzione del meccanismo dei TEE il 90% dei soggetti intervistati nell indagine campionaria effettuata da RIE ha rinnovato il proprio assetto organizzativo, creando all intero del medesimo gruppo industriale delle SSE controllate o affiliate aventi la possibilità di realizzare efficienza energetica direttamente presso i consumatori. 5.3 Ruolo delle SSE affiliate a distributori (risultati indagine campionaria) Parte dei TEE generati da SSE è stato quindi emesso da società affini ai distributori obbligati e molte delle contrattazioni bilaterali sono state infragruppo. Questo spiega perché alcuni scambi OTC siano avvenuti ad un prezzo nullo, scontando il valor medio del prezzo bilaterale rispetto a quello di borsa. L aggregazione dei dati fornitici dai distributori intervistati rivela che la generazione diretta di TEE da parte dei distributori oggetto dell indagine campionaria è costantemente aumentata nel tempo, ma ad un tasso decrescente. Questo andamento, combinato con l aumento progressivo degli obblighi, spiega perché la percentuale di obblighi coperta da generazione diretta di TEE sia andata progressivamente riducendosi negli anni, calando dal 25% nel 2005 e 28% nel 2006 fino all 8% nel Queste stime sono in linea con i dati precedentemente presentati e confermano come il ruolo dei distributori si sia progressivamente ridotto, a fronte dell esaurirsi delle opportunità più economiche di intervento diretto. L indagine campionaria rivela inoltre che le SSE affiliate ai gruppi industriali hanno avuto un ruolo attivo nella generazione di TEE. Il numero dei TEE generati da SSE affiliate è costantemente cresciuto con un aumento medio annuo del 62%, seppure con tassi di variazione decrescenti nel tempo. La generazione di titoli da parte di SSE ha coperto una percentuale degli obblighi dei distributori cresciuta nei primi anni (dal 30% nel 2005 al 44% nel 2007) per poi calare progressivamente fino al 9% nel 2010, dal momento che il tasso di crescita degli obblighi è stato superiore del tasso di crescita dei titoli emessi. I distributori hanno mediamente generato internamente (o direttamente o tramite SSE affini) un ammontare di TEE che ha coperto una percentuale dei relativi obblighi diminuita dal 67% nel 2006 fino al 17% nel % 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Fig. 8- Percentuale di obblighi coperti internamente 39% 44% 30% 21% 25% 28% 10% 21% 9% 12% 10% 8% generazione TEE distributori/obbligo generazione TEE SSE affiliate/obbligo Fonte: elaborazione RIE su indagine campionaria 53

54 Seppure conforme alle linee di tendenza, la considerazione dell attività svolta delle SEE affiliate ai distributori tende in parte a cambiare il quadro precedentemente presentato, senza tuttavia alterarlo in maniera significativa. Le SSE rimangono i soggetti più attivi nella generazione dei titoli ma, in base ai dati raccolti, possiamo affermare che parte di questi titoli è stata emessa da SSE affiliate, in una percentuale variata dal 22% nel 2005 e 2006, aumentata fino al 31% nel 2007 per poi calare al 12% nel Queste percentuali rappresentano sicuramente una sottostima del ruolo delle SSE affini: non solo perché l indagine conoscitiva non è stata svolta su tutti i soggetti obbligati, ma anche perché parte dei distributori intervistati non ha rilasciato informazioni relative al ruolo di SSE appartenenti allo stesso gruppo industriale. 35% 30% 25% 20% Fig. 9 TEE generati da SSE affiliate su TEE complessivamente generati da SSE 15% 10% 5% 22% 22% 32% 20% 10% 12% 0% Fonte: elaborazione RIE su indagine campionaria TEE generati SSE affiliate/tee generati da SSE I risultati dell indagine conoscitiva condotta tra l 80% dei distributori obbligati rivela come il meccanismo dei TEE abbia spinto le società energetiche a ripensare il proprio modello organizzativo, con alcuni casi di eccellenza in cui le imprese hanno ampliato la propria attività di business, estendendola a nuove aree di intervento e trasformandola da mera distribuzione di energia a offerta di un servizio energetico. Seppure non paragonabile all attività svolta da SSE indipendenti che hanno fatto dell efficienza energetica il proprio core business, i distributori sembrano quindi avere un comportamento meno passivo rispetto a quanto emergerebbe dall analisi dei dati aggregati. Per sopperire ai propri obblighi i distributori hanno in larga parte acquistato TEE da soggetti terzi ma sono anche riusciti a coprire direttamente il proprio obbligo o tramite generazione diretta di titoli o tramite acquisto infragruppo di CB da SSE affiliate. Nel tempo tuttavia questa tendenza è andata riducendosi, sia a causa del progressivo inasprirsi degli obblighi, sia a seguito della riduzione degli interventi più economici. Nonostante l incremento dei prezzi di borsa accresca la convenienza di investimenti in EE, in media i distributori sembrano comunque orientarsi all acquisto di titoli da soggetti terzi invece che investire direttamente in efficienza energetica. Questi dati aggregati presentano inoltre alcune importanti diversità tra imprese. Alcune società hanno infatti saputo anticipare e cogliere le opportunità offerte dal meccanismo dei TEE, adottando un ruolo molto attivo nella generazione diretta e indiretta di titoli. Società di dimensioni medio-grandi hanno saputo generare per i primi anni titoli in maniera superiore al proprio obbligo, riuscendo a stoccare certificati (banking), avendo anche un ruolo attivo di venditore in borsa. Seppure in calo negli ultimi anni, queste società hanno saputo coprire direttamente oltre il 50% del proprio obbligo anche negli ultimi anni. Casi di eccellenza sono rappresentati da due società che hanno sempre coperto il 100% dei propri obblighi internamente, e altre tre società che fino al 2009 hanno rispettivamente generato internamente il 76% e il 92% e il 96% dei propri obblighi nel 2009 e il 58% e 55% e 93% nel La maggior parte dei soggetti analizzati, e in particolare le imprese di minori dimensioni, sembrano invece aver avuto un ruolo attivo solamente nei primi anni. Le percentuali di copertura interna degli obblighi sono infatti drasticamente calate negli anni, nei casi migliori passando dal 166% di copertura interna nel 2005 al 29% nel 2010; nei casi peggiori passando dal 149% nel 2005 fino al 6% nel In questi casi ad un ruolo attivo nei primi anni, grazie anche alla possibilità di interventi a basso costo 54

55 e ritorni elevati ed in breve tempo, si è contrapposta una difficoltà a entrare in nuove aree di business e a intraprendere investimenti strutturali. Tale difficoltà può indicare la presenza di barriere che hanno oggettivamente accresciuto la difficoltà ad entrare direttamente in questi nuovi mercati. 6. Interventi settoriali: interventi realizzati e aree scoperte Per quanto positiva, la crescita del mercato dei TTE, delle SSE e la relativa generazione di TEE non è stata sempre sufficiente a coprire gli obblighi imposti per legge, generando un rischio di scarsità di TEE. Questa tendenza rischia di inasprirsi in futuro, a fronte di obiettivi di efficienza energetica più stringenti e di una generazione di TEE sempre più costosa, in quanto gli interventi a più buon mercato con costi marginali limitati e tempi di ritorno più contenuti sono andati progressivamente esaurendosi. Diventa quindi necessario analizzare in questa sezione che tipologia di interventi il meccanismo dei TEE è riuscito effettivamente a incentivare e, successivamente, quali barriere economiche, normative o procedurali, hanno limitato un pieno sfruttamento delle opportunità di efficienza energetica. La figura successiva scompone la generazione di TEE per aree di intervento 100% Fig Generazione di TEE per aree di intervento 90% 80% 70% 33% 55% 59% 60% 58% 52% 52% 60% 14% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 21% 16% 21% 23% 23% 11% 27% 6% 3% 2% 3% 12% 5% 8% 5% 6% 6% 10% 14% 22% 21% 2% 3% 3% 3% 20% 21% fino al fino al fino al fino al fino al fino al fino a Industria Illuminazione pubblica produzione-distribuzione energia nel civile usi termici nel civile usi elettrici nel civile Fonte: elaborazione RIE su dati AEEG 6.1 Civile e schede standard La maggioranza dei risparmi energetici conseguiti grazie al meccanismo dei TEE è stata ottenuta grazie ad interventi nel settore civile, il cui peso è variato dal 68% nel 2006 al massimo picchio dell 86% nel 2009, fino al 74% nel Pur rimanendo la voce più importante, la percentuale di risparmi energetici conseguiti grazie ad interventi negli usi elettrici nel civile è andata diminuendo da un massimo del 60% nel 2009 fino al 52% nel Anche gli interventi relativi agli usi termici nel settore civile sono inizialmente aumentati per poi diminuire, mantenendo comunque un ruolo di primaria importanza, avendo generato nel 2011 il 21% dei risparmi. La progressiva riduzione del peso degli interventi nel settore civile è dovuto sia all abrogazione di alcune schede nel luglio 2008 (schede 12 e 14, relative a elettrodomestici classe A e rompigetto areati (RA)) che al progressivo esaurirsi degli interventi più facili da effettuare con costi marginali più contenuti. Gli interventi nel civile si sono limitati a poche tecnologie per cui sono state elaborate delle schede standard che, stimando a priori (e senza bisogno di ricorrere ad una misurazione effettiva) il relativo ammontare di risparmi energetici riconosciuti, consentono certezza nelle procedure, tempistiche e 55

56 nella quantificazione dei TEE ottenibili. L analisi di queste schede è estremamente utile a capire quali interventi il meccanismo dei TEE è riuscito a incentivare. Come mostra la tabella sottostante, l 80% dei risparmi nel settore civile è stato ottenuto ricorrendo a due schede, mentre il 96% dei risparmi è stato conseguito tramite 7 schede. L efficientamento energetico è stato alquanto circoscritto a poche tecnologie e tipologie di intervento: lampade fluorescenti compatte (CFL), erogatori a basso flusso (EBF) e rompigetto aerati (RA). Una seconda osservazione riguarda il numero di Unità Fisiche di Riferimento (UFR) installate. Il 96% delle UFR è stato installato ricorrendo a 4 tipologie di interventi, a cui però corrisponde un risparmio energetico per UFR inferiore a 0,1 tep (da 0,0005 a 0,08). SCHEDE Tab Schede standard nel residenziale fino al 12/2011 Risparmi energetici tep Peso percentuale risparmi energetici N UFR Peso percentuale UFR Risparmio energetico per UFR Totale ,0% ,00% 0,04 01+smi. lampade fluorescenti compatte ,6% ,20% 0,08 13a. EBF in ambito residenziale ,7% ,76% 0, RA in ambito residenziale ,3% ,76% 0,01 22+smi. sistemi di teleriscaldamento ,4% sostituzione di lampade per PI ,4% ,36% 0,25 13c+smi. EBF in impianti sportivi ,1% ,54% 0,14 08+smi. collettori solari ,1% ,27% 0, elettrodomestici di classe A ,0% ,45% 0, caldaia unifamiliare a 4 stelle a gas ,5% ,11% 0, regolatori di flusso luminoso per PI ,4% ,93% 0, scalda-acqua a gas in luogo di elettrici 725 0,0% ,00% 0, scalda-acqua a gas più efficienti 623 0,0% ,00% 0, pompe di calore elettriche 107 0,0% 188 0,00% 0,57 Fonte: elaborazione RIE su dati AEEG Nel settore civile il meccanismo dei TEE è quindi riuscito ad incentivare solo una limitata categoria di interventi caratterizzata da un elevatissima numerosità di UFR, ma da basso risparmio energetico unitario. In sostanza, il meccanismo ha favorito interventi alquanto semplici e di piccole dimensioni, che richiedono un limitato investimento iniziale, un breve tempo di ritorno, e che consentono bassi risparmi unitari. Il meccanismo dei TEE non ha invece saputo promuovere la diffusione di interventi più strutturali (collettori solari, pompe di calore elettriche, scalda acqua), che richiedono un maggiore investimento iniziale, ma che consentono un maggiore risparmio per UFR (da 0,18 a 0,57 tep per UFR). Inoltre, a causa della parziale mancanza di schede standard, per ottenere TEE da interventi maggiormente strutturali di riduzione dei fabbisogni termici nel settore civile (sostituzione di caldaie e scaldabagno con modelli ad alto rendimento, interventi sull involucro edilizio, ecc.) gli operatori sono dovuti ricorrere ad una valutazione a consuntivo. Una chiara spiegazione della mancata diffusione degli interventi più strutturali si ricava dall analisi della tabella successiva che mette a confronto due interventi di risparmio energetico. Il primo riguarda la sostituzione di lampade ad incandescenza con lampade fluorescenti (scheda n 1), che genera un risparmio annuo pari a 0,0146 tep per lampada sostituita che, moltiplicato per il contributo riconosciuto dall AEEG di 100 /tep, 27 offre un incentivo pari 1,46 /lampada. Il prezzo medio di una lampada è pari a 5, a fronte di un incentivo riconosciuto durante i cinque anni di 7,3. La 27 Nell esempio si fa riferimento ad un intervento eseguito nel periodo

57 realizzazione di un intervento di questo tipo genera, quindi, una remunerazione pari al 146% del costo (l investimento si ripaga in meno di quattro anni). Nel secondo caso, invece, si è considerata la sostituzione di uno scaldacqua elettrico con uno alimentato a metano (scheda n 2). In questo caso si ha un maggiore risparmio annuo, riconosciuto pari a 0,197 tep per scaldacqua sostituito, che, valorizzato al prezzo di 100 /tep, offre un incentivo pari a 19,7 /scaldacqua. Il prezzo medio di uno scaldacqua sul mercato varia tra 600 e 800, a fronte di un incentivo complessivo nei 5 anni di 98,5. Rapportando la remunerazione offerta dal sistema di incentivazione dei certificati bianchi sul costo dell intervento si ottiene un valore pari al 16%, di gran lunga inferiore rispetto al caso precedente. Se si confrontano i due interventi per l intera a vita tecnica si nota come lo scaldacqua produca risparmi per più anni rispetto alla lampadina che tuttavia, prima dell introduzione del TAU, non venivano riconosciuti. La struttura del sistema di incentivazione tende quindi a premiare maggiormente interventi con limitati risparmi annui e brevi tempi di ritorno. Tab. 11 Remunerazione meccanismo TEE per due tipologie di intervento Descrizione intervento Sostituzione lampada ad incandescenza con LFC Sostituzione scaldacqua elettrico con scaldacqua a metano a camera stagna e accensione piezoelettrica Scheda di riferimento n 1 2 Risparmio annuo riconosciuto (tep/ufr) 0,0146 0,197 Prezzo TEE ( /tep) Incentivo unitario annuo ( ) 1,46 19,7 Incentivo unitario totale ( ) 7,3 98,5 Costo intervento ( ) Remunerazione totale/costo intervento 146% 16% Fonte: elaborazione RIE su dati AEEG ed ENEA Una seconda considerazione, che aiuta a spiegare la minor diffusione di interventi strutturali negli usi termici, è da ricondursi alla diversa valorizzazione dei risparmi sull elettricità rispetto a quelli sul gas. Il coefficiente di trasformazione tra kwh e tep è differente a seconda che riguardi il calore o l elettricità, in quanto i risparmi per cui sono riconosciuti i TEE fanno riferimento ai consumi di energia primaria e quindi, per i consumi di elettricità, devono tenere in considerazione le perdite derivanti dalla rete di trasporto e dal rendimento delle centrali nazionali di produzione. Un kwh di elettricità risparmiata genera quindi più tep rispetto ad un kwh di calore risparmiato: 0,187 tep/mwh per l elettricità 28 contro 0,086 tep/mwh per il calore. Un intervento di risparmio energetico sui consumi di elettricità (vettore energetico differente per versatilità di impiego e difficoltà di sostituzione rispetto al gas) garantisce pertanto una remunerazione di 2,17 volte superiore ad un pari risparmio (in kwh) sul calore: ad esempio un contributo riconosciuto ai TEE di 100 /tep corrisponde a 8,6 /MWh per i risparmi di calore e a 18,7 /MWh per i risparmi di elettricità. Una riflessione dovrebbe essere fatta sugli interventi di efficienza energetica negli usi finali che vedono una sostituzione del vettore gas con il vettore elettrico. In questo senso si consideri che negli ultimi anni, oltre a migliorare l efficienza di produzione delle centrali termoelettriche è variata la composizione del mix energetico nazionale grazie ad un forte incremento della produzione di elettricità da fonti rinnovabili (nel 2011 ha superato il 24% della produzione elettrica nazionale). A differenza delle centrali termoelettriche le centrali alimentate a fonti rinnovabili hanno un efficienza di produzione vicina al 100%, dato che la maggior parte dell energia primaria impiegata viene poi resa come energia utile, quindi, un incremento del peso percentuale delle FER nel mix nazionale determina un miglioramento dell efficienza complessiva del parco elettrico e pertanto dell'efficienza che si otterrebbe sostituendo negli usi finali il vettore gas al vettore elettrico 29. Risulterebbero così maggiormente 28 Si fa riferimento ad elettricità prodotta in autoconsumo. 29 Una prima indicazione di calcolo vedrebbe il coefficiente di conversione dei kwh in tep risultare pari 1 kwh = 0,14 x 10 elevato alla - 3 tep. 57

58 toe/m (2000) Efficienza energetica e mercato nazionale dei certificati bianchi: criticità, opportunità e proposte incentivati, rispetto alla situazione attuale, gli interventi di risparmio di calore che utilizzano come vettore energetico l elettricità in sostituzione del gas, quali le pompe di calore, che risultano penalizzate dall attuale coefficiente di trasformazione. Sul coefficiente di conversione si ricorda, infine, che i risparmi di combustibile per il settore elettrico sono stati convertiti in tep con un valore fissato nel e con la possibilità di aggiornamento da parte dell'aeeg sulla base dei miglioramenti di efficienza conseguibili nelle tecnologie di generazione termoelettrica, al fine di promuovere l'efficienza e la concorrenza. Occorrerebbe pertanto considerare una forma di promozione che valorizzi la sostituzione del gas con l energia elettrica. Ciò tuttavia dovrebbe essere implementato evitando la penalizzazione degli interventi diretti di efficientamento negli usi finali di elettricità. A fronte dell esaurirsi di TEE generabili dalle schede a cui fino ad ora si è maggiormente ricorso, per assicurare un futuro aumento dell offerta di TEE (necessaria a coprire i futuri obblighi) il meccanismo dei TEE dovrà promuovere una maggiore diversificazione di interventi. Per farlo, una condizione necessaria, ma non sufficiente, è diffondere un maggior numero di schede standard che garantiscono all investitore certezza nei tempi e nelle quantità di TEE. 6.2 Industria e consuntivo Nonostante l industria italiana presentasse un efficienza energetica migliore della media europea, grazie a significativi interventi di efficientamento adottati già negli anni 90 spinti da un prezzo elettrico tra i più alti in Europa, già dalla prima metà del 2000 l efficienza energetica industriale si è andata allineandosi alle medie europee, presentando tuttavia valori peggiori di Paesi come Francia e Germania. Fig Intensità energetica dell Industria per diversi Paesi EU Fonte: AIE 2008 Il meccanismo dei TEE ha promosso limitati risparmi energetici nel settore industriale, anche se con una progressiva e costante crescita: i CB generati in questo settore sono aumentati dal 5% nel 2006 fino al 21% nel 2011, e sono stati prevalentemente conseguiti tramite procedure a consuntivo (20% dei TEE totali). Il maggiore ricorso a questa tipologia di interventi, di grande interesse perché consente di generare un elevato numero di risparmi energetici unitari (TEE per UFR), è spiegabile dalla esperienza acquisita nelle procedure di presentazione, autorizzazione e valutazione degli interventi in EE, e soprattutto grazie al maggiore riconoscimento di TEE per progetto grazie all introduzione del coefficiente TAU che rende ancora più interessanti investimenti in questo settore. 30 valore pari a 0,22 x 10-3 tep (pari a circa il 39% di efficienza media del parco termoelettrico). Art. 2 decreto

59 Parte dell incremento degli interventi osservati nell industria è stato promosso grazie all introduzione nel 2008 della figura dell energy manager che, come mostra la tabella 9, in soli 3 anni è arrivato a coprire il 5% della generazione di titoli. Superata una prima fase di collaudo è possibile attendersi per il futuro un sempre maggiore peso degli energy manager e quindi un incremento dei TEE generati in ambito industriale. In base ai dati pubblicati dall autorità, è possibile conoscere la percentuale della ripartizione degli interventi a consuntivo per settore di destinazione. L 85% dei risparmi energetici è avvenuto nell ambito industriale ed ha riguardato tre categorie di interventi. Tab Ripartizione di risparmi energetici nell industria per tipologia di intervento (%) Descrizione della tipologia di interventi dic-09 mag-10 dic-10 mag-11 dic-11 Cogenerazione per la fornitura di calore nei processi industriali GEN-IND 53% 47% 39% 32% 28% Riduzione dei fabbisogni termici nell industria 10% 19% 30% 42% 45% Interventi sugli usi elettrici nel settore industriale E-IND 16% 18% 18% 16% 18% Riduzione dei fabbisogni termici nel civile 9% 8% 7% 5% 5% Fonte: AEEG 2012 Per valutare l efficacia degli interventi in EE promossi dal meccanismo dei certificati bianchi, compariamo i risparmi energetici settoriali con i consumi energetici settoriali. Il bilancio energetico nazionale (BEN) riporta i consumi energetici finali per ogni settore espressi in Mtep, da cui è possibile stimare il peso percentuale dei consumi energetici settoriali. I consumi energetici industriali sono diminuiti da 40 Mtep nel 2006 (30%) a 32 Mtep nel 2010 (25%) con un calo avvenuto a cavallo tra il 2008 e 2009 imputabile principalmente alla crisi economica. I consumi energetici nel civile, per natura più rigidi e meno soggetti alla crisi, sono invece aumentati da 45 Mtep nel 2006 (34%) a 49 Mtep nel 2010 (39%). Tab Ripartizione dei consumi energetici per settore Mtep % Mtep % Mtep % Mtep % Mtep % Industria 40,8 30% 39,5 30% 37,4 29% 29,9 25% 32,1 25% Trasporti 44,5 33% 44,9 34% 43,6 34% 42,5 35% 42,4 33% Civile 45,3 34% 43,2 33% 45,2 35% 46,4 38% 49,1 39% Agricoltura 3,38 3% 3,3 3% 3,2 3% 3,3 3% 3,0 2% Totale impieghi finali (escluso bunkeraggi) 134,1 100% 130,9 100% 129,6 100% 122,1 100% 126,7 100% Fonte: elaborazione RIE su BEN, anni vari I rapporti dell autorità si limitano a riportare per ogni settore il peso percentuale sul totale cumulato dei TEE generati. Da questi dati possiamo stimare la somma cumulata di TEE generati in ogni settore dall avvio del meccanismo dei CB e, per differenza, stimare il numero di TEE generati ogni anno nei diversi settori. Tab Risparmi energetici cumulati per settore (Mtep) fino al fino al fino al fino al fino al fino al Usi termici ed elettrici nell'industria 0,014 0,054 0,108 0,379 0,931 1,933 Illuminazione pubblica 0,077 0,108 0,144 0,189 0,199 0,290 Civile, di cui 0,195 0,737 1,550 3,256 5,517 7,443 produzione e distribuzione di energia 0,060 0,099 0,108 0,114 0,133 0,193 Usi termici 0,040 0,144 0,378 0,871 1,529 2,223 Usi elettrici 0,095 0,494 1,063 2,272 3,855 5,027 Totale 0,287 0,898 1,802 3,824 6,647 9,667 Fonte: elaborazione RIE su AEEG, anni vari 59

60 Tab Risparmi energetici annuali per settore (Mtep e %) 01/05-05/06 06/06-05/07 06/07-05/08 06/08-05/09 06/09-05/10 06/10-05/11 Mtep % Mtep % Mtep % Mtep % Mtep % Mtep % Usi termici ed elettrici industria 0,01 5% 0,04 6% 0,05 6% 0,27 13% 0,55 20% 1,00 33% Illuminazione Pubblica 0,07 27% 0,03 5% 0,03 4% 0,04 2% 0,01 0% 0,09 3% Civile, di cui: 0,19 68% 0,54 89% 0,81 90% 1,71 84% 2,26 80% 1,92 64% produzione e distribuzione di energia 0,06 21% 0,039 6% 0,01 1% 0,01 0% 0,02 1% 0,06 2% usi termici 0,04 14% 0,10 17% 0,23 26% 0,49 24% 0,66 23% 0,69 23% usi elettrici 0,09 33% 0,39 65% 0,57 63% 1,21 60% 1,58 56% 1,17 39% Totale 0, % 0,61 100% 0,90 100% 2,02 100% 2,82 100% 3,02 100% Fonte: elaborazione RIE su AEEG, anni vari È così possibile rapportare il peso annuale dei risparmi energetici settoriali ai relativi consumi energetici. I risparmi energetici conseguiti nel settore civile sono aumentati dallo 0,43% nel 2006 al 4,6% dei consumi nel Tale aumento è avvenuto nonostante la crescita dei consumi nel settore civile. Nel settore industriale, che rappresenta una quota rilevante dei consumi energetici nazionali, i risparmi energetici promossi dal meccanismo dei TEE sono cresciuti dallo 0,04% ad appena l 1,72% dei consumi energetici industriali nel Tale crescita percentuale è in parte imputabile al calo dei consumi energetici nell industria. Tab Rapporto tra risparmi e consumi energetici nell industria e nel civile (Mtep) Industria Risparmi energetici 0,014 0,040 0,054 0,271 0,552 Consumi energetici 40,896 39,567 37,412 29,955 32,146 Rapporto 0,04% 0,10% 0,14% 0,90% 1,72% Civile Risparmi energetici 0,195 0,542 0,813 1,707 2,261 Consumi energetici 45,304 43,184 45,256 46,374 49,129 Rapporto 0,43% 1,25% 1,80% 3,68% 4,60% Fonte: elaborazione RIE su BEN e AEEG, anni vari Seppur l interesse degli interventi nell industria sia in crescita negli ultimi anni, l analisi dei dati conferma come il meccanismo dei TEE non sia riuscito a promuovere interventi strutturali che, a fronte di un maggior investimento iniziale e di un più lungo tempo di ritorno, garantirebbe un maggiore risparmio energetico unitario (rilascio di TEE per UFR). 7. Sovrapposizione tra strumenti per l efficienza energetica: cannibalizzazione e cumulabilità Nuove disposizioni normative hanno creato altri strumenti di incentivazione dell efficienza energetica che sono andati in parte a sovrapporsi ed in parte a concorrere con il meccanismo dei certificati bianchi. In particolare si è evidenziata una crescente interazione con: le detrazioni fiscali del 36% e del 55% per la riqualificazione energetica degli edifici esistenti; 60

61 il recepimento della Direttiva 2002/91/CE e l attuazione del D.Lgs. 192/05 per le nuove costruzioni; le detrazioni fiscali del 20% per l installazione di motori elettrici ad alta efficienza e di regolatori di frequenza (inverter); il sistema dei certificati verdi (CV); la tariffa omnicomprensiva (TFO); i certificati verdi per la cogenerazione abbinata al teleriscaldamento (CV-TLR) ai sensi della legge 239/04; il Conto Energia per il fotovoltaico (CEF); i certificati bianchi per la cogenerazione ad alto rendimento (CB-CAR) ai sensi del decreto del 5 settembre 2011; la prossima approvazione del Conto Energia Termico previsto dal decreto n 28/2011 (CET). I sistemi di incentivazione elencati erodono il campo di applicazione dei progetti che potenzialmente possono generare CB diminuendo l offerta di TEE disponibili sul mercato. Si parla di cannibalizzazione in quanto la sovrapposizione tra più strumenti per cui è previsto il divieto di cumulabilità rischia di ridurre sostanzialmente l efficacia dei certificati banchi, restringendo le aree di possibile intervento e disincentivando il ricorso a questo meccanismo in favore di altri strumenti più remunerativi. La tabella riporta le sovrapposizioni tra i certificati bianchi e gli altri meccanismi incentivanti ed evidenzia che il rischio di cannibalizzazione fino ad oggi è risultato limitato, poiché il divieto di cumulabilità tra diversi strumenti ha riguardato principalmente la produzione di elettricità da fonte rinnovabile (Certificati Verdi e tariffa omnicomprensiva), mantenendo comunque la possibilità di richiedere l emissione dei certificati bianchi per la sola produzione di calore. Tuttavia, l approvazione del decreto Romani sulla cogenerazione ad alto rendimento e soprattutto la futura approvazione del conto energia termico rischiano di aumentare significativamente il rischio di cannibalizzare tra questi due strumenti di incentivazione ed i certificati bianchi, con possibili conseguenti ripercussioni sull offerta di TEE disponibili sul mercato. Tab. 17 Sovrapposizione tra TEE ed altri meccanismi incentivanti Tipo di intervento Detrazio ni fiscali CV TFO CV-TLR CB-CAR CEF CIP6 CET Caldaie ad alta efficienza SÌ n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. NO FER termiche SI n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. NO Cogenerazione da FER n.a. NO* NO* n.a. NO n.a. n.a. n.a. Cogenerazione da fonti fossili SÌ n.a. n.a. n.a. NO n.a. n.a. n.a. Teleriscaldamento da FER SÌ n.a. n.a. NO n.a. n.a. n.a. n.a. Teleriscaldamento da fonti fossili SÌ n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. SI n.a. Interventi su involucri edilizi SÌ n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. NO Sostituzione motori elettrici SÌ n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Impianti fotovoltaici <20 kwp n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. NO n.a. n.a. SÌ indica che l incentivo è cumulabile con i TEE; NO indica che l incentivo non è cumulabile con i TEE; n.a. indica che l incentivo non è applicabile per la tipologia di intervento. * il divieto di cumulo è solo per l energia elettrica, mentre è possibile usufruire dei TEE per l energia termica prodotta. Fonte: AEEG - Sesto Rapporto Annuale sul meccanismo dei Titoli di efficienza energetica 61

62 Inoltre, sebbene per alcuni strumenti sia prevista la cumulabilità con il meccanismo dei CB, gli investitori non hanno sfruttato appieno questa potenzialità, privilegiando sistemi incentivanti di più semplice gestione e capace di garantire una sufficiente remunerazione dell investimento. È il caso delle detrazioni fiscali che, consentendo al consumatore finale di coprire il 55% del costo di investimento in efficienza energetica, risultano un meccanismo di incentivazione più diretto, semplice ed efficace del meccanismo dei TEE che, invece, creano un incentivo indiretto all efficienza energetica nei consumi finali attraverso l imposizione di obblighi sui distributori. In Italia, la generazione di CB è stata in parte erosa dal sistema delle detrazioni fiscali del 55%. Nel 2010 infatti le detrazioni fiscali hanno certificato risparmi per tep (pari a GWh), mentre i TEE generati per i medesimi interventi sono stati (pari a 749 GWh). Nonostante la possibilità di cumulo di entrambi gli strumenti, gli interventi di risparmio energetico da usi termici nell edilizia hanno generato solo il 37% del potenziale di TEE. La frammentazione del mercato e le restrizioni sui soggetti abilitati hanno, quindi, fatto perdere circa il 60% del potenziale di TEE in questo settore. Tab. 18 Risparmi da progetti di efficientamento degli usi termici nel settore civile (2010) Tipologia di strumento di incentivazione GWh Tep Risparmi da Detrazioni fiscali 55% Risparmi da TEE Potenzialità di generazione di TEE sfruttata 37% Fonte: elaborazioni RIE su dati ENEA, AEEG In base agli interventi effettuati, i certificati bianchi generabili sarebbero potuti risultare superiori a quanto realizzato se fosse stato sfruttato appieno lo strumento. La limitazione dell offerta di CB è riconducibile alle limitazioni sui soggetti abilitati alla presentazione dei progetti, alla soglia minima degli interventi per cui per cui è possibile richiedere TEE, alla maggior complessità del meccanismo e al diverso peso degli incentivi. Le tabelle successive comparano per quattro tipologie di interventi l incentivazione offerta da detrazioni fiscali e meccanismo dei CB nell anno 2010, evidenziando come il meccanismo dei TEE sia stato meno attrattivo dello strumento delle detrazioni fiscali del 55% (successivamente l analisi sarà estesa per valutare come l incentivo varierà a seguito dell introduzione del TAU). Tab. 19 Incentivazione offerta dalle detrazioni fiscali del 55% - anno 2010 Anno 2010 Costo medio intervento 32 Importo portato in detrazione (55% della spesa totale) Tipologia di intervento /unità /unità Riqualificazione energetica - comma 344 (mq) Infissi - comma 345 (unità) Pannelli solari termici - comma 346 (mq) Caldaie - comma 347 (appartamento mq) Fonte: elaborazioni RIE su dati Enea 33 Precedentemente abbiamo stimato per quattro tipologie di intervento l incentivo offerto dalla possibilità di detrazione del 55%, stimato sulla base dei costi di investimento per unità valutati sui dati ENEA. La tabella successiva riporta invece l incentivo derivante dal meccanismo dei TEE. Per ciascun 31 Sono stati considerati per l anno 2010 i risparmi certificati dalla richiesta di detrazioni fiscali del 55% in base al: comma 344 per la riqualificazione energetica globale dell edificio, comma 345 per interventi su strutture opache orizzontali, strutture opache verticali e finestre comprensive di infissi, comma 346 per l installazione di pannelli solari per la produzione di acqua calda, comma 347 per la sostituzione di impianti di climatizzazione invernale con impianti dotati di caldaie a condensazione o, in alternativa, con pompe di calore ad alta efficienza ovvero con impianti geotermici a bassa entalpia. 32 I valori riportati nella colonna fanno riferimento al costo medio unitario di un intervento di efficienza energetica avente diritto alla detrazione fiscale del 55%. 33 Enea - Le detrazioni fiscali del 55% per la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente anno

63 intervento di efficienza energetica riportiamo i risparmi annui unitari 34, il contributo dei TEE riconosciuto dall AEEG per l anno 2010, l incentivazione annua riconosciuta per singolo intervento e l incentivazione complessiva non attualizzata data dall incentivo annuo moltiplicato per gli anni aventi diritto al riconoscimento dei TEE (5 o 8 anni). Tipologia di intervento Tab. 20 Incentivazione offerta dai TEE anno 2010 Tep/unità Contributo riconosciuto ( /tep) Contributo annuo ( /unità/anno) Contributo totale ( /unità) Contributo % sulla spesa Min. Max. Min. Max. Min. Max. Min. Max. Riqualificazione energetica 0,0003 0,012 92,22 0,03 1,17 0,22 9,4 0,4% 18,7% (schede 6, 20) 35 Infissi (scheda 5) 0,002 0,026 92,22 0,18 2,40 1,48 19,2 0,3% 3,8% Pannelli solari termici (scheda 8) 0,061 0,229 92,22 5,63 21,12 28,13 105,5 4,0% 15,1% Caldaie (scheda 3,4) 0,014 0,117 92,22 1,29 10,79 6,46 53,9 0,2% 1,3% Fonte: elaborazioni RIE su dati AEEG Mentre il sistema delle detrazioni consente una copertura del 55% del costo sostenuto, il meccanismo dei CB assicura un incentivo decisamente più basso, in grado di coprire nel migliore dei casi il 19% dei costi sostenuti. Confrontando direttamente l incentivazione offerta dal meccanismo dei certificati bianchi con quella offerta dalle detrazioni fiscali del 55%, la tabella successiva mostra chiaramente la netta disparità tra i due sistemi di incentivazione: si va da un valore minimo per la sostituzione delle caldaie, dove la remunerazione offerta dai CB corrisponde solo allo 0,3% di quella offerta dalle detrazioni fiscali, ad un valore massimo per la riqualificazione energetica degli edifici in cui i TEE offrono una remunerazione pari al 34,1% di quella corrisposta dalle detrazioni fiscali. L intervento che garantisce mediamente la miglior remunerazione dei TEE è l installazione di pannelli solari termici dove l incentivo riconosciuto varia tra il 7,3% ed il 27,4% delle detrazioni fiscali. È da evidenziare, inoltre, che a differenza di certificati bianchi le detrazioni fiscali non riconoscono un incentivo proporzionale al quantitativo di risparmi conseguiti, ma al costo dell intervento, rischiando quindi di incentivare soluzioni più costose e meno efficienti rispetto ai certificati bianchi. Le detrazioni fiscali, infatti, offrono per qualsiasi tipologia di intervento ammissibile un incentivo pari al 55% della spesa, mentre l incentivo offerto dai TEE varia in base al tipo di soluzione adottata (ad esempio per le caldaie dallo 0,2% all 1,3% della spesa a seconda dei risparmi conseguiti) premiando quindi la soluzione più efficiente. Inoltre, il criterio di addizionalità, applicato rigidamente nel contesto dei TEE, non figura invece nel caso delle detrazioni fiscali. Tab. 21 Confronto incentivazione TEE vs. detrazioni fiscali 55% anno 2010 Tipologia di intervento Confronto TEE / detrazione 55% Min. Max. Riqualificazione energetica (schede 6, 20) 0,8% 34,1% Infissi (scheda 5) 0,5% 7,0% Pannelli solari termici (scheda 8) 7,3% 27,4% Caldaie (scheda 3,4) 0,3% 2,5% Fonte: elaborazioni RIE su dati PAEE 2011, ENEA e AEEG. 34 I risparmi annui unitari corrispondono ai valori riportati sulle schede standard per ciascuna tipologia di intervento e vanno da un valore minimo ad un valore massimo a seconda che della zona climatica in cui è realizzato l intervento e delle caratteristiche tecniche dell impianto (ad esempio per le caldaie ad alta efficienza se sono adibite al solo riscaldamento o al riscaldamento + acqua calda sanitaria). 35 Per gli interventi riguardanti la riqualificazione energetica degli edifici è prevista una vita utile del progetto di 8 anni, mentre per tutti gli altri interventi la vita utile è di 5 anni. 63

64 SEZIONE IV - VALUTAZIONE DELLE BARRIERE 1. L efficacia del meccanismo dei TEE Come descritto precedentemente, il meccanismo dei TEE ha prevalentemente premiato progetti che richiedono un limitato capitale iniziale di investimento, limitati tempi di ritorno e che generano ridotti risparmi energetici unitari (TEE per UFR). Inoltre, il valore dei CB è stato in grado di coprire solo una piccola parte dell investimento richiesto ed il contributo riconosciuto è stato nettamente inferiore a quello garantito da meccanismi alternativi di incentivazione. Di conseguenza, il ritorno economico generato dal meccanismo dei TEE non è risultato una variabile determinante per le decisioni di investimento. Le prossime sezioni evidenzieranno come il mancato sviluppo di interventi strutturali sia riconducibile in parte all architettura del meccanismo dei TEE ed alle regole sottostanti che hanno generato, o non hanno saputo rimuovere, barriere di natura economica, finanziaria e procedurale. Prima di avanzare le proposte di policy finalizzate a migliorare il funzionamento del meccanismo dei TEE ed a promuovere maggiori interventi ed un aumento della generazione di TEE, è infatti necessario inquadrare quali barriere hanno impedito lo sviluppo degli investimenti in EE e in che misura tali barriere siano riconducibili alla normativa che governa il meccanismo dei TEE. 2. Barriere economico-finanziarie: accesso al credito L Agenzia Internazionale per l energia ha individuato tra le variabili che possono limitare investimenti in efficienza energetica, le barriere di natura finanziaria e la difficoltà di accesso al credito. In particolare, investimenti significativi in efficienza energetica, con ritorni dilazionati nel tempo, possono non essere attuati anche se giudicati economicamente convenienti nel caso esistano difficoltà ad ottenere prestiti da istituti di credito o siano presenti vincoli di budget aziendale. Come mostra la tipologia di interventi effettuati, il meccanismo dei TEE non ha saputo promuovere progetti di efficienza energetica che richiedono un significativo capitale di investimento iniziale, e la ragione può essere ricondotta anche nella presenza di barriere finanziarie. Mentre le SSE presentano in media una condizione patrimoniale non adeguata ad effettuare direttamente investimenti significativi in EE tramite equity (eccezion fatta per le SSE affiliate a grossi gruppi industriali), i distributori, che dispongono di una maggiore equity privata, non possono attuare direttamente interventi sui consumatori finali. Se consideriamo che il costo di investimento è stimato in media pari a /tep nel civile 36, la soglia minima di ingresso passata da 25 tep a 20 tep richiede un investimento iniziale variato da a Per l industria, l investimento medio richiesto è più significativo. Nonostante gli interventi di cogenerazione e recuperi termici nell industria presentino un costo medio unitario inferiore che nel civile, e stimato tra i /tep e i /tep, questa tipologia di intervento necessita di un capitale di iniziale di investimento decisamente maggiore, che in base ai dati presentati da tre aziende attive nel settore è variabile tra i 2 e 2,7 milioni di euro (fonte Astrim, ABB e Syneco). 36 Di Santo D., Efficienza energetica: il mercato corto dei certificati bianchi, Staffetta quotidiana,

65 Tab Stima del costo di investimento iniziale in un progetto di cogenerazione società tipologia intevento costo medio intervento (M ) TEE generati (tep/anno) TEE generati in 5 anni investimento per tep ( /tep) ABB cogenerazione 2, Astrim cogenerazione 2, Syneco cogenerazione 2, Fonte: elaborazioni RIE su Atti Convegni-Workshop MCTER 2011 Le SSE non sempre dispongono dei capitali propri necessari a finanziare singoli interventi nell industria o una pluralità di interventi nel civile (nel settore residenziale ogni intervento garantisce un basso risparmio energetico unitario, quindi la generazione di un ammontare significativo di TEE è ottenibile solo attraverso una pluralità di interventi). Oltre ai problemi di finanziamento privato, le SSE hanno anche riscontrato difficoltà di accesso al credito, motivo per cui il ruolo delle SSE nell ambito del finanziamento diretto di progetti di EE è stato piuttosto limitato, orientandosi prevalentemente ad un attività di consulenza, di contabilizzazione e di attivazione delle procedure necessarie a ottenere CB da progetti. Di seguito elenchiamo le componenti delle barriere finanziarie. Livello dell incentivo: Istituti di credito che negli ultimi anni hanno finanziato lo sviluppo del fotovoltaico, per cui sono garantiti incentivi alti e sicuri, non hanno mostrato la stessa propensione a finanziare progetti in efficienza energetica che, agli attuali prezzi di mercato dei TEE, generano un ritorno economico decisamente più basso e non paragonabile ai lauti incentivi riconosciuti alle rinnovabili elettriche o, come visto, anche alle detrazioni fiscali. Infatti, a fronte di un contributo tariffario di 100 per tep evitata nell ambito dell efficienza energetica si contrappone un finanziamento per rinnovabili elettriche che arriva fino a per tep prodotte da fotovoltaico (AEEG maggio 2011). Informazione imperfetta: sebbene molti studi dimostrino che la riduzione della CO2 possa avvenire a minori costi grazie ad interventi di efficienza energetica piuttosto che incrementando le rinnovabili (McKinsey 2011), le banche tendono a valutare il ritorno economico di un investimento in efficienza energetica con un maggiore fattore di rischio rispetto a progetti FER anche perché il beneficio economico derivante dal risparmio energetico è misurabile in termini di riduzione di un costo, voce non sempre chiara e quindi percepita come maggiormente rischiosa rispetto ad un ricavo certo generabile da un aumento delle entrate, come ad esempio assicura il conto energia. Nell individuare le barriere che limitano gli investimenti in efficienza energetica l Agenzia Internazionale dell Energia ha classificato questo atteggiamento come un caso di informazione imperfetta e di razionalità limitata, in cui la mancanza di una informazione chiara su quali siano le opportunità ed i vantaggi derivanti da efficienza energetica causano la perdita di opportunità di investimento efficienti. Rateizzazione nel rilascio dei CB: il numero di CB generabili da un progetto viene quantificato e definito al momento stesso dell approvazione dell intervento in EE. Nel caso delle schede standard, il numero di CB ottenibili da un progetto è noto a priori, mentre nel procedimento a consuntivo la quantità di TEE rilasciabili sarà resa nota solo a seguito dell approvazione finale del progetto. Tuttavia, la normativa prevede che i CB generati da un progetto non vengano rilasciati upfront, cioè al momento della realizzazione dell intervento. I TEE vengono invece emessi con cadenza trimestrale durante il corso della vita tecnica del progetto, al fine di garantire che i CB rilasciati corrispondano effettivamente ai risparmi energetici realizzati nel tempo. Questa rateizzazione determina una barriera finanziaria non solo perché i ritorni economici vengono dilazionati nel tempo, ma soprattutto perché, a fronte di un investimento iniziale il cui costo è certo, corrisponde un ritorno economico incerto. I CB rilasciati nel corso della vita tecnica del progetto potranno infatti essere venduti solo in futuro (al momento del rilascio) ad un prezzo che non è noto a priori, e quindi soggetto ad incertezza economica e regolatoria, essendo fortemente influenzata da fenomeni esogeni al mercato come ad esempio l evoluzione normativa. L aleatorietà del prezzo dei TEE, che sconta l incertezza della regolazione e 65

66 rimane soggetto imprevedibile delle dinamiche di domanda e offerta, accresce il costo del capitale di questi progetti ed ha reso più difficile l ottenimento di prestiti da parte di istituti di credito. L incertezza sul valore economico del ricavo ottenibile dai TEE nel corso della vita utile è amplificato nel caso di interventi più strutturati da contabilizzare con progetti a consuntivo in cui: fino a che il progetto non è approvato non si conosce la reale addizionalità effettivamente riconosciuta. Come visto nelle sezioni precedenti, parte di questa incertezza e rischiosità è stata ridotta grazie alla formulazione di contratti bilaterali in cui una parte si impegna a comprare ad un prezzo pre-definito l intero ammontare di permessi generabili da un progetto. Tale contrattazione privata permette di ridurre il rischio legato ai CB, comportandone però una diminuzione del prezzo di vendita OTC (che è più basso di quello di borsa), riducendo quindi i ritorni economici dell intervento. Tuttavia, di fronte a questo rischio finanziario relativo ad un meccanismo economico di non immediata comprensione, le banche hanno preferito finanziare fonti rinnovabili elettriche, per cui esiste un incentivo ed un ritorno economico certo, rispetto ad interventi in efficienza energetica. Modalità e tempi di rimborso: la normativa che regola il mercato dei TEE prevede una unica scadenza annuale (il 31 maggio) per la consegna dei TEE ai fini di adempimento degli obblighi di risparmio energetico a cui corrisponde un unico momento annuale per la riscossione del corrispettivo rimborso tariffario. Dato che il pagamento può essere effettuato entro 4 mesi, dal momento dell investimento al momento della prima riscossione possono intercorrere almeno 16 mesi, a seconda della tipologia di intervento e del processo di valutazione (12 mesi massimi dalla approvazione del progetto al consegna dei titoli + 4 mesi per il rimborso). Se consideriamo che al maggio 2011, l AEEG ha dato disposizione alla cassa Conguaglio di versare per i titoli complessivamente consegnati un ammontare di , il congelamento di questa cifra per un periodo massimo di 16 mesi può rappresentare una barriera economica e limitare le capacità di investimento. Di fronte a queste problematiche, diventa opportuno rivedere l architettura che governa il meccanismo dei TEE e, attraverso una rimozione delle barriere finanziarie ed una maggiore remunerazione degli interventi, creare le condizioni necessarie per facilitare l accesso al credito, favorendo così un ruolo ancor più attivo delle SSE ed una maggiore realizzazione di investimenti incrementali e strutturali, assolutamente necessari ad accrescere la futura offerta di permessi. 3. Barriere di governance Nel presente paragrafo si riprende l'aspetto base, ampiamente dibattuto nel paragrafo "analisi critica del funzionamento del mercato dei TEE" della mancanza di un indirizzo generale del settore coerente e coordinato che permetta l'armonizzazione dei compiti tra l'ampio numero di soggetti individuati. In particolare per gli operatori diventa una necessità poter accedere a informazioni di tipo pubblico chiare e trasparenti sia per poter effettuare le proprie scelte strategiche sia per poter accedere al credito e al finanziamento privato. In questo senso una barriera alla governance appare essere la mancanza di un database pubblico ove poter riscontrare le metodologie adottate ed i parametri utilizzati. La scelta di un meccanismo dovrebbe basarsi, al fine di favorirne il relativo consenso nell'adozione, sull'esplicitazione oggettiva delle informazioni ottenute dall'operatore pubblico per garantire parità di trattamento e oggettività delle scelte effettuate. Il database dovrebbe pertanto essere monitorato e prevedere il coinvolgimento dei titolari dei vari progetti In questo senso appare importante per gli operatori potersi riferire a database pubblici ove poter attingere informazioni e conoscenza rispetto alle tipologie di interventi approvati per l'ottenimento dei TEE. Il database, se sviluppato in forma anonima ed in maniera non lesiva degli interessi economici degli operatori, può essere uno strumento per favorire l'assunzione dei medesimi interventi da parte di altri soggetti. Ovvero poter sviluppare un volano che possa accrescere l'efficienza del sistema, attraverso la messa a fattore comune della conoscenza già sviluppata e favorire in tal modo i processi decisionali attraverso strumenti definiti, chiari, oggettivi e non discriminatori. 66

67 Appare infatti importante conciliare lo sviluppo degli interventi in materia di efficienza energetica che possano basarsi sia su schede standardizzate, ove possibile, ma anche su progetti a consuntivo che possano riferirsi, con opportune specifiche, alle BAT (Best Available Technologies) europee. Si evidenziano inoltre: a. La difficoltà di conciliare il contributo tariffario riconosciuto ai distributori con il prezzo dei TEE sul mercato. Criticità questa che rileva la difficoltà di conciliare meccanismi di determinazione del prezzo basati sul libero incontro della domanda con l'offerta e su procedure amministrative. Problematica che attiene anche alla più ampia analisi della scelta del miglior meccanismo di incentivazione, nel caso l'incentivazione sia ritenuta necessaria. E della conseguente coerenza nella scelta dei soggetti obiettivo dell'incentivazione e delle loro possibilità di agire sul mercato. b. L'incertezza degli obiettivi, come attualmente è la mancanza nella definizione di quelli del 2013 e seguenti. Criticità che si ricollega alla lentezza ed estemporaneità dei tempi di intervento da parte del legislatore ovvero non rivela scelte di indirizzo coerenti e chiare. c. cannibalizzazione dei TEE da parte di altri meccanismi di incentivazione (es. dal nuovo decreto sulla CAR, incentivi al termico, detrazioni fiscali del 55%- vedi sezione VI per un analisi più esaustiva). Criticità collegabile al procedere "confuso" e disorganizzato del legislatore, che sviluppa da un lato rendite di posizione per alcuni operatori per mancanza di una vision unitaria del settore e per la lentezza dei tempi di intervento dall'altro tende a rivedere nei fondamenti i meccanismi adottati, sovente eliminandoli per proporre nuovi meccanismi che non meno complessi risultano di difficile attuazione se non di sovrapposizione agli esistenti. d. Attualmente il meccanismo denota una carenza di offerta dei permessi su cui incombono le conseguenze di alcuni provvedimenti adottati nel 2011 o in fase di implementazione (introduzione del coefficiente tau - del. AEEG EEN 9/11; allargamento del rilascio dei permessi alla CAR, definizione del conto termico secondo d.lgs. 28/'11). Si evidenzia la possibilità, al fine di rendere più liquido il meccanismo, del riconoscimento di TEE a interventi che non ne hanno permesso la generazione e non considerati nel PAEE Questo intervento permetterebbe la certificazione di risparmi avvenuti e non teorici o spostati in epoche future, senza aggravio di costo per i consumatori e con effetto calmiere sui prezzi di mercato. L'unica criticità individuata è relativa alla compatibilità con il principio dell'addizionalità previsto dalla bozza di Direttiva Europea sull'efficienza energetica 4. Incertezza della regolazione La regolazione come attività di regolamentazione e attuazione degli indirizzi generali di settore evidenzia una difficoltà di intervento principalmente dettata da una mancanza di linee di indirizzo unitarie e coerenti. In particolare infatti la regolazione nell'esplicitazione dei propri compiti trova la mancanza di un disegno unitario coerente per lo sviluppo degli interventi in materia di efficienza energetica e conseguentemente di intervento per il funzionamento del meccanismo in esame. Come ampiamente dibattuto nei paragrafi precedenti, le principali barriere riscontrate possono essere sinteticamente riassunte in una attività della regolazione che si esplicita in interventi estemporanei che 37 Risparmi derivanti dall applicazione delle nuove regole previste da AEEG (utilizzo vita tecnica) anche sul periodo pregresso (lampade fluorescenti compatte, erogatori a basso flusso e rompigetto - schede tecniche numero 1, 13a, 13b, 13b*, 13c, 13c* e 14) Risparmi non quantificati dal PAEE: - attuazione direttiva 2002/91/CE per ristrutturazioni che non hanno usufruito delle detrazioni fiscali del 55%; interventi relativi a sistemi di cogenerazione e teleriscaldamento nel settore civile (schede 21 e 22 sospese nel 2006 e riammesse modificate con delibera EEN 9/10); - progettazione, installazione, esercizio e manutenzione degli impianti termici degli edifici (DPR 412/93 e s.m.i.) e quindi in vigore dall ottobre 1993 all ottobre 2005; incentivi al sistema produttivo (DIL 40/2010) per l acquisto di edifici nuovi di classe uguale o superiore a B, - pompe di calore, motori ad alta efficienza, etc. - sostituzione elettrodomestici a maggiore efficienza (detrazioni fiscali del 20% per i frigoriferi di classe non inferiore alla A+, in vigore per il periodo ); - incentivi alla sostituzione di televisori analogici con nuovi apparecchi digitali (Finanziaria 2007) 67

68 difficilmente sono riconducibili ad un disegno unitario di indirizzo quanto piuttosto ad una necessità di ricorrere ex-post ai limiti evidenziati dal meccanismo. In questa direzione possono essere considerati ad esempio il riconoscimento del coefficiente tau e la modifica del contributo tariffario. Inoltre, i diversi soggetti intervistati per la stesura di questo rapporto hanno evidenziato le difficoltà spesso incontrate nelle valutazioni a consuntivo, derivanti da una incertezza relativa alle tempistiche di approvazione e dalla mancanza di chiarezza relativamente alla quantità di risparmi energetici riconoscibili. La mancanza di certezza relativa alle procedure ad ai ritorni economici derivanti da un investimento in efficienza energetica rappresentano una seconda barriera che ha limitato lo sviluppo di investimenti a consuntivo. 5. Inefficienze relative all applicazione del criterio di addizionalità Tale incertezza è in particolar modo riconducibile a una non sempre chiara e trasparente applicazione del criterio di addizionalità, che determina quale parte dei tep effettivamente risparmiabili grazie ad un intervento dia diritto alla generazione di TEE. La normativa prevede infatti che il meccanismo dei TEE debba premiare solo quegli interventi di efficienza energetica che permettono un miglioramento rispetto ad un benchmark tecnologico, riconoscendo quindi un ammontare di TEE inferiore ai tep effettivamente evitabili tramite la sostituzione di tecnologie obsolete. Questo principio è stato introdotto per evitare di incentivare la diffusione di tecnologie non efficienti e di finanziare interventi capaci di ripagarsi da soli e che si effettuerebbero a prescindere, volendo solo promuovere una riduzione dei consumi energetici addizionale rispetto a quella Business as Usual, attuabile tramite la diffusione di Best Available Technologies. L addizionalità si può quindi interpretare sotto un profilo tecnologico, ma anche secondo un profilo finanziario (finanziamento dei progetti che non verrebbero intrapresi in assenza di incentivo per limitare la creazione di rendite di posizione) e ambientale (finanziamento dell ammontare incrementale di risparmi energetici conseguibili). L applicazione del criterio di addizionalità, e in particolare la fissazione della soglia per cui un tep evitato viene considerato addizionale o meno, comporta potenziali rischi ed inefficienze. Una prima inefficienza riguarda la mancanza di chiarezza relativamente all applicazione del criterio di addizionalità nelle procedure a consuntivo. La mancata specificazione di una chiara soglia di addizionalità può infatti creare incertezza in merito a quali progetti abbiano diritto a ricevere TEE e in quale quantità. Aspetto che rischia di accrescere le procedure di approvazione e di ridurre la propensione di investimento, o di ricorso al meccanismo dei TEE. L impossibilità nelle procedure a consuntivo di determinare un valore di riferimento in modo univoco ed oggettivo comporta incertezza e poca trasparenza del sistema dovuta alla soggettività del valutatore che può portare a quantificazioni anche molto diverse tra progetti simili. La mancanza di chiari valori di riferimento comporta, inoltre, maggiori costi per i soggetti proponenti sia in fase di progettazione e presentazione, per reperire dati e per fornire indagini di mercato, sia in fase di valutazione. Un altro rischio relativo alla fissazione della soglia di addizionalità consiste nel finanziare risparmi energetici che non sono addizionali, nel senso che sarebbero stati effettuati anche in assenza del meccanismo dei TEE (errore di II tipo). Abbiamo già osservato come il meccanismo dei TEE si sia limitato a promuovere interventi con un basso impatto in termini di risparmio energetico. Il meccanismo (ammontare di incentivi e quantità di CB riconosciuti) non sembra inoltre esser stato adeguato a sostenere investimenti realmente addizionali in efficienza energetica. Come mostra uno studio di Bankitalia, su un campione di 470 imprese intervistate, Il 75% delle imprese ha dichiarato che gli investimenti in efficienza energetica effettuati nell ambito industriale sarebbe stati comunque intrapresi anche in assenza di forme di incentivo (Faiella 2011). Come si evince da questa analisi, ed anche dalle interviste effettuate in questa indagine campionaria, i CB non si sono rivelati una variabile determinante nel definire i business plan di investimento in progetti maggiormente strutturali. Questo è imputabile anche all incertezza relativa alle procedure, alle quantità di TEE riconosciuti ed al loro controvalore monetario. Il meccanismo dei TEE, e in particolare la procedura a consuntivo per cui 68

69 permane l incertezza relativa all applicazione del criterio di addizionalità, non sembra quindi aver svolto un ruolo determinante nel promuovere investimenti incrementali in efficienza energetica, cioè che in assenza di CB non sarebbero stati effettuati, né ad accelerare i processi di sostituzione di impianti giunti al termine della loro vita tecnica. In altri termini, in ambito industriale, emerge uno scenario in cui gli incentivi economici generati dal meccanismo dei TEE sono andati a finanziare interventi che sono stati effettuati per ragioni non interamente riconducibili al meccanismo dei TEE (fine della vita utile dell impianto etc.) e che quindi si sarebbero sostenuti a prescindere, finanziando quindi progetti di per sé remunerativi che non necessitavano di alcuna forma di incentivo, non risultando invece sufficienti a sostenere economicamente progetti addizionali (che in assenza del meccanismo non si effettuerebbero) o ad accelerare l attuazione di interventi che si farebbero solo a fine della vita utile della tecnologia. Osserviamo inoltre che il criterio di addizionalità è stato applicato in maniera difforme tra i diversi progetti. Ad esempio, a seguito dell introduzione del TAU, il riconoscimento retroattivo di CB a interventi già effettuati costituisce un chiaro esempio di mancato rispetto del criterio di addizionalità. Per questo, l applicazione del criterio di addizionalità non sembra aver portato ai risultati sperati, dal momento che l incentivo riconosciuto non è riuscito a promuovere interventi strutturali, limitandosi a favorire interventi che si sarebbero potuti in gran parte ottenere semplicemente adottando degli standard tecnologici (abolizione delle lampadine a incandescenza). Un ulteriore rischio relativo alla fissazione di una soglia di addizionalità consiste nel non certificare risparmi energetici che sono genuini ed effettivamente addizionali (errore del I tipo), promuovendo una quantità sub-ottimale di risparmi energetici. Ai fini del rispetto degli obiettivi europei e nazionali di efficienza energetica, un tep evitato reca lo stesso beneficio energetico e ambientale indipendentemente dal settore o dalla tecnologia adottata per ottenere questo risparmio. In un contesto di informazione asimmetrica e imperfetta che non consente al regolatore di conoscere gli ambiti più efficienti e meno costosi di risparmio, per cui la fissazione di standard tecnologici (command & control) non risulta una soluzione sempre fattibile o efficiente, il ricorso di un meccanismo di cap and trade, come quello dei certificati bianchi, dovrebbe essere esattamente finalizzato a promuovere il risparmio energetico al minor costo. Infatti, coerentemente con il teorema di Coase, che per primo descrisse il funzionamento di questo meccanismo, l instaurazione di uno strumento di cap and trade in cui titoli sono liberamente contrattabili tra le parti dovrebbe assicurare che i certificati vengano acquistati da chi li valuta di più (e quindi dai distributori in quanto sottoposti ad obblighi) e gli interventi di efficientamento energetico vengano realizzati al minor costo marginale per tep abbattuto laddove sia più conveniente investire e da chi è nella migliore posizione per farlo (quindi le SSE che hanno un contatto diretto con i consumatori finali). Questo funzionamento è illustrato in maniera semplificata nella figura sottostante in cui ipotizziamo che un soggetto dotato di una tecnologia obsoleta possa sostituirla con una tecnologia standard mediamente efficiente (con costi marginali per tep evitato pari a CM1) o una BAT (con costi marginali maggiori e pari a CM2). Dal momento che i costi marginali di investimento sono tipicamente crescenti, sostituire la tecnologia obsoleta con una BAT permette maggiori risparmi energetici (q2) ma ad un costo marginali più alto (CM2) rispetto all adozione di una tecnologia standard (risparmio q1 al costo CM1). In un cap and trade, in cui la determinante dell investimento è il prezzo a cui possono essere venduti, la fissazione di un criterio di addizionalità che non riconosca TEE ai risparmi energetici ottenuti tramite tecnologie non innovative, rischia di limitare le opportunità di investimento ed alcune potenzialità di risparmio energetico. Infatti, finchè il prezzo dei CB risulta adeguato e superiore al costo marginale della BAT (p2), in assenza di vincoli di liquidità o di problemi di accesso al credito che limitino le capacità di investimento, il passaggio da una tecnologia obsoleta ad una BAT risulterà la scelta più conveniente, in quanto generabile il maggior numero di TEE monetizzabili ad un prezzo p2 superiore al costo relativo Cm2. Tuttavia, qualora nel mercato il prezzo di un TEE p1 risulti inferiore al costo marginale della BAT (CM2), sostituire una tecnologia obsoleta con una BAT non risulterà più una strategia conveniente. Al prezzo di mercato p1, risparmi energetici potrebbero comunque essere conseguiti sostituendo una tecnologia obsoleta con una tecnologia standard, che genererebbe risparmi pari a q1 ad un costo CM1. Nel caso in cui il meccanismo dei TEE non sappia garantire un prezzo adeguato a sostenere le BAT 69

70 (che hanno un costo elevato), ridurre i consumi energetici attraverso l adozione di una tecnologia standard potrebbe risultare un second best di maggiore fattibilità, di cui tuttavia non si potrà beneficiare nel caso in cui venga imposto un criterio di addizionalità troppo stringente che non riconosca TEE a progetti di adozione di tecnologie standard. P p2 CM3 p1 standard BAT CM1 CM2 q1 q2 Tep evitate Da questa analisi risulta chiaro come il vero incentivo all adozione delle tecnologie più efficienti possa essere fornito solamente da un prezzo dei TEE adeguato, mentre esso non può essere imposto né indotto dalla fissazione di criteri di addizionalità stringenti che, al contrario, rischiano solo di limitare le quantità di tep risparmiabili attraverso investimenti più modesti, ma conveniente anche con prezzi di mercato inferiori. 6. Stima del quantitativo di potenziale di risparmio perso a motivo dell addizionalità 38 Alla luce di questa analisi teorica riportata nella sezione precedente, questa sezione analizza e stima i potenziali di risparmio energetico perso a causa dell applicazione del criterio di addizionalità per due casi studio: i motori elettrici e le pompe di calore. Come già ricordato, il meccanismo per il riconoscimento dei TEE prevede tre diverse metodologie di valutazione degli interventi e dei relativi risparmi energetici (Linee Guida deliberazione EEN 9/11): le schede standard, le schede analitiche e i progetti a consuntivo. Nonostante la positiva crescita della percentuale di TEE emessi a fronte di progetti a consuntivo, a testimoniare una ricerca mirata di soluzioni di miglioramento dell efficienza, le schede standard coprono ancora la maggior parte della quantità di TEE emessi annualmente (vedi figura successiva). Figura 12 - Ripartizione percentuale delle modalità di valutazione dei risparmi energetici conseguiti 38 Sezione a cura di Galileia 70