IL NUOVO TRATTATO SULL UNIONE EUROPEA (TUE)

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1 LE MODIFICHE DEL TRATTATO DI LISBONA AL SISTEMA UE PROF.SSA MARIA TERESA STILE

2 Indice 1 INTRODUZIONE IL NUOVO TRATTATO SULL UNIONE EUROPEA (TUE) LE NOVITÀ DI MAGGIOR RILIEVO RIGUARDANO I PRIMI TRE TITOLI IL TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO DELL UNIONE EUROPEA (TFUE) di 12

3 1 Introduzione Dal 1957, data di entrata in vigore del Trattato che istituisce la Comunità europea, l Europa è profondamente cambiata. La globalizzazione dell economia, le esigenze energetiche, le variazioni climatiche, l evoluzione demografica, i fenomeni migratori ed i problemi della sicurezza e della giustizia, costituiscono sfide con le quali l Europa è chiamata a misurarsi. Occorre un Europa coesa, coerente nelle scelte che, proprio per la complessità dei problemi, non possono più essere assunti all unanimità. Le regole della originaria Comunità, seppur nel tempo integrate da numerosi Trattati, non rispondono più all esigenza di far fronte ai rapidi cambiamenti che contraddistinguono la nostra epoca. - Firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007, il Trattato di riforma o Trattato di Lisbona 1 entra in vigore il 1 dicembre 2009, mettendo fine a diversi anni di trattative incentrate su una riforma istituzionale non sempre condivisa. - Il nuovo testo modifica -senza sostituire- il Trattato sull Unione europea (TUE) e il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), che viene rinominato Trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE). L ordinamento dell Unione trova, dunque, le sue fondamenta nel nuovo TUE e nel TFUE, mentre scompaiono i termini Comunità europea e l aggettivo comunitario, sostituiti da Unione europea o dell Unione. I due Trattati, con lo stesso valore giuridico, si distinguono sul piano dei contenuti: il TUE (trattato base o legge fondamentale) definisce le norme essenziali dell Unione, richiamando i valori fondamentali (art. 2), gli obiettivi (art. 3) e i principi democratici (artt. 9-11) cui essa deve ispirarsi; il TFUE (trattato applicativo) fissa, invece, le 1 Pubblicato in GUUE, C-306 del 17 dicembre 2007, è entrato in vigore il 1 dicembre L approvazione del trattato, cui hanno fatto seguito la firma dell atto di ratifica e il suo deposito presso il Governo italiano, è avvenuta per tutti i Paesi membri in via parlamentare, ad eccezione dell Irlanda, che vi ha proceduto in via referendaria essendovi tenuta per vincolo costituzionale. Per l Italia, la firma dell atto di ratifica del Trattato di Lisbona da parte del Presidente della Repubblica è avvenuta, previa la richiamata approvazione parlamentare, sulla base della L. 2 agosto 2008, n di 12

4 regole di funzionamento delle istituzioni, degli organi e degli organismi e disciplina in dettaglio il mercato interno, le politiche interne e l azione esterna dell organizzazione. Le innovazioni introdotte dal Trattato di Lisbona sono dunque: a) innovazioni negli aspetti di struttura: che investono le parti costruttive e portanti dell edificio europeo modificandone l architettura d assieme e i suoi risvolti politici, operativi, procedurali; b) innovazioni nei principi e nelle regole basilari: che investono la fisionomia del modello europeo, insieme alla duplice legittimazione dell Unione e alla posizione centrale del cittadino europeo; c) innovazioni nei profili istituzionali: che investono l assetto ed i meccanismi istituzionali dell Unione al fine di rafforzare la democraticità e l efficienza e di renderli adeguati a un unione tendente a coincidere con l intero continente; d) innovazioni nel tessuto normativo: che investono l intero tessuto normativo rappresentando, per lo più, delle puntuali applicazioni di principi, regole e meccanismi più generali o introducendo clausole idonee a fronteggiare le diverse esigenze della realtà operativa, ormai mutata, volta a far fronte alle diverse esigenze di ben 28 Stati membri. 4 di 12

5 2 Il nuovo Trattato sull Unione europea (TUE) Il nuovo TUE conserva la denominazione di Trattato sull Unione Europea ed è, dunque, suddiviso in sei titoli (disposizioni comuni titolo I; disposizioni relative ai principi democratici titolo II; disposizioni sulle istituzioni - titolo III; disposizioni su una cooperazione rafforzata titolo IV; disposizioni generali sull azione esterna dell Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune titolo V; e disposizioni finali titolo VI) Le novità di maggior rilievo riguardano i primi tre titoli Il primo accoglie un esplicito riferimento ai valori sui quali si fonda l Unione, (sottolineando -nel Preambolo- le radici della cultura europea con il richiamo alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della libertà, della democrazia, dell uguaglianza e dello stato di diritto); una chiara ripartizione di competenze tra Unione e Stati membri; un maggior coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nell attività dell UE (in particolare grazie al meccanismo di vigilanza sul rispetto del principio di sussidiarietà 2, al fine di verificare che l Unione intervenga solo quando l azione a livello europeo risulti più efficace); e un definitivo richiamo ai diritti fondamentali dell uomo che l Unione s impegna a garantire e a rispettare. Per quanto riguarda la Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea, tale documento diventa giuridicamente vincolante per tutte le istituzioni europee anche se non è incorporato nei nuovi trattati, restando un testo separato ma esplicitamente richiamato. Dunque, le istituzioni sono tenute al rispetto dei diritti sanciti dalla Carta, così come gli Stati membri quando attuano la legislazione dell UE; e la Corte di giustizia provvederà alla corretta applicazione della Carta. 2 In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, l Unione interviene soltanto se ed in quanto gli obiettivi dell azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale, né a livello regionale e locale, ma possono a motivo della portata o degli effetti dell azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione. 5 di 12

6 Di rilievo è il richiamo ai valori: valori fondamentali e comuni agli Stati membri e che figurano all art. 2 del TUE, anteposti per la prima volta agli obiettivi dell Unione europea. Si fa riferimento specificamente al rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini. E su tali valori che l Unione, servendo i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e dei suoi Stati membri, persegue i seguenti obiettivi ai sensi dell art. 3 TUE: - promuove la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli; - offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate; - instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell Europa; - combatte l esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociale, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra generazioni e la tutela dei diritti del minore; - promuove la coesione economica, sociale e territoriale e la solidarietà tra gli Stati membri; - rispetta la ricchezza della sua diversità culturale e linguistica e vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo; - istituisce un unione economica e monetaria la cui moneta è l euro; - nelle relazioni con il resto del mondo contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà ed al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite. 6 di 12

7 Nel secondo titolo del TUE, sono, invece, inseriti alcuni articoli relativi alla vita democratica dell Unione e, in particolare: - il principio dell uguaglianza giuridica dei cittadini (art. 9 TUE), che deve informare tutte le attività svolte dall Unione mediante le sue istituzioni, i suoi organi e i suoi organismi; - della democrazia rappresentativa (art. 10 TUE), secondo il quale la rappresentanza dei cittadini è diretta nel Parlamento europeo, tenuto conto delle elezioni a suffragio universale, ma si manifesta indirettamente in seno al Consiglio europeo e al Consiglio, mediante la presenza dei Capi di Stato e di governo, nel primo, e dei ministri di governo, nel secondo; - della democrazia partecipativa (art. 11 TUE), che comporta il diritto per i cittadini e le associazioni di cittadini di partecipare attivamente alla vita democratica dell Unione. Alle istituzioni, d altra parte, corrisponde l obbligo in linea con il principio di prossimità e trasparenza (nel senso, quest ultimo, di predisposizione di misure intese ad assicurare al pubblico la possibilità di accedere e prendere conoscenza delle informazioni di cui dispongono le istituzioni) di adottare decisioni il più possibile vicine e aperte alle attese dei cittadini. Risulta, inoltre, rafforzato il ruolo dei Parlamenti nazionali nell ambito dell Unione. La partecipazione alla vita democratica dell Unione impegna: - i partiti politici, a livello europeo, che attraverso la loro azione contribuiscono a formare una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei cittadini; - le istituzioni europee, che tramite gli opportuni canali mirano a far conoscere e scambiare pubblicamente le opinioni dei cittadini e delle associazioni rappresentative e a mantenere un dialogo aperto, trasparente e regolare; - i cittadini dell Unione (in un numero di almeno un milione), che possono invitare la Commissione europea a presentare una proposta appropriata, sulla scorta delle iniziative popolari presenti negli Stati membri, su materie in merito alle quali gli stessi cittadini ritengono necessaria l adozione di un atto 7 di 12

8 giuridico ai fini dell attuazione dei trattati (potere d iniziativa dei cittadini europei, art. 11, par. 4 TUE). Cittadinanza europea Le disposizioni specifiche sulla cittadinanza europea si ritrovano nel TFUE. E cittadino dell Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza UE si aggiunge alla cittadinanza nazionale senza sostituirla. Essa comporta: - il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (artt. 20, par. 2, e 21 TFUE); - il diritto di votare e di essere eletto nello Stato membro in cui si risiede (diverso da quello della propria cittadinanza nazionale) in occasione delle elezioni del Parlamento europeo e di quelle comunali (art. 22 TFUE); - il diritto alla tutela diplomatica e consolare nei Paesi terzi da parte delle autorità competenti degli Stati membri diversi da quello di appartenenza se quest ultimo non vi è rappresentato (art. 23 TFUE); - il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell Unione, il diritto di rivolgersi al Mediatore europeo nei casi di cattiva amministrazione delle istituzioni, degli organi o organismi dell Unione; il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo. Tali diritti sono tutti riconosciuti sia al cittadino europeo, sia al residente in uno Stato membro (art. 24 TFUE); - la previsione di disposizioni che agevolano la partecipazione dei cittadini e delle associazioni rappresentative della società civile alle deliberazioni dell Unione (art. 11, par. 1 TFUE). Ritornando al Trattato sull Unione europea, nel terzo titolo trovano spazio tutte le principali norme che riguardano le istituzioni europee; degno di rilievo è il pieno coinvolgimento del Consiglio europeo, che viene istituzionalizzato. Sebbene rivestano carattere preminentemente politico, gli 8 di 12

9 atti del Consiglio europeo sono divenuti, con il Trattato di Lisbona, oggetto di controllo giurisdizionale da parte della Corte di giustizia dell Unione europea. Il riferimento è al ricorso in carenza e al controllo di legittimità degli atti, dove tra le istituzioni imputate di omissione o di emanazione di atti illegittimi rientra anche il Consiglio europeo, i cui atti, conseguentemente, sono destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi: in tal modo viene a cadere, anche per questa istituzione, quel regime di insindacabilità degli atti mantenutosi per anni immutato. E prevista, inoltre, l istituzione del Presidente del Consiglio europeo, eletto per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile, e dell Alto Rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, con funzioni di guida in materia, nominato, quest ultimo, a maggioranza qualificata, dal Consiglio europeo. Il Presidente del Consiglio europeo assicura la rappresentanza esterna dell Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le attribuzioni al predetto Alto Rappresentante. In particolare, il Presidente del Consiglio europeo: - presiede e anima i lavori del Consiglio europeo; -assicura la preparazione e la continuità dei lavori dello stesso Consiglio, in cooperazione con il Presidente della Commissione e in base ai lavori del Consiglio Affari generali ; - si adopera per facilitare la coesione e il consenso in seno al Consiglio europeo; - presenta al Parlamento europeo una relazione a seguito di ciascuna delle riunioni del Consiglio europeo. 9 di 12

10 3 Il Trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE) Il TFUE ha un taglio più operativo e raccoglie tutte quelle disposizioni volte a regolare le competenze e a delimitare il campo d azione dell Unione: - sono aggiunti nuovi obiettivi; per la prima volta, infatti, i trattati contengono una sezione dedicata all energia, che identifica obiettivi concreti, fra cui il corretto funzionamento del mercato energetico, incoraggiando lo sviluppo delle fonti energetiche innovative e rinnovabili. Con le nuove regole l UE sarà in grado di attuare in maniera più efficace le politiche volte a garantire la crescita economica e la competitività, migliorare l occupazione e le condizioni sociali, offrire migliori condizioni di salute, salvaguardando anche le esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti, privilegiare il progresso scientifico e tecnologico, potendo adottare decisioni in modo più celere e trasparente. Tra l altro, mediante l inserimento di un riferimento giuridicamente vincolante alla Carta dei diritti fondamentali, entrano a far parte del trattato una serie di diritti e principi direttamente rilevanti in campo sociale, come il diritto all informazione e consultazione nelle imprese, il diritto di negoziare accordi collettivi e di intraprendere azioni collettive, il diritto di accesso a servizi di collocamento gratuiti e la tutela contro ogni licenziamento ingiustificato, il diritto di accesso alla sicurezza sociale e all assistenza sociale. - Sono, inoltre, estesi i settori per i quali si può decidere con una votazione a maggioranza qualificata (e non all unanimità) in seno al Consiglio dell Unione, rendendo, in tal modo, il processo decisionale più semplice. Dal 2014, infatti, il calcolo della maggioranza qualificata si baserà sulla doppia maggioranza degli Stati membri e della popolazione, raggiunta quando una decisione è approvata da almeno il 55% degli Stati membri che rappresentino almeno il 65% della popolazione dell Unione; - si utilizza come regola generale per l adozione di quasi tutti gli atti UE la procedura di codecisione, che, riconoscendo al Parlamento europeo il coinvolgimento a pieno titolo, come colegislatore accanto al Consiglio dell Unione, nell adozione degli atti, diviene, dunque, la procedura legislativa ordinaria; - è introdotta una chiara distinzione tra atti legislativi europei e atti non legislativi; - è prevista l introduzione di una clausola di recesso dall Unione, per cui se uno Stato membro intende abbandonare l organizzazione potrà farlo liberamente 10 di 12

11 seguendo una specifica procedura, decidendo di recedere conformemente alle proprie norme costituzionali. La riconduzione ad unità dei tre pilastri di Maastricht ha riportato nell alveo del diritto comune dell Unione la cooperazione giudiziaria in materia penale e la cooperazione di polizia, inserite nel più ampio spazio di libertà, sicurezza e giustizia, e la politica estera e di sicurezza comune (PESC); ma, mentre la normalizzazione del pilastro interno è fuor di discussione, quella del pilastro esterno e, quindi la sua effettiva scomparsa, non appare del tutto acquisita. A conferma di una sostanziale persistenza di rilevanti specificità in materia di PESC e PSDC (politica di sicurezza e difesa comune), che ne è parte integrante, vi sono il carattere ancora prettamente intergovernativo delle procedure decisionali ( e le decisioni PESC e PSDC sembrano differire dagli altri strumenti giuridici dell Unione), la mancanza di competenza della Corte di giustizia UE, la stessa collocazione della parte prevalente della sua disciplina nel TUE anziché, come avviene per le altre competenze, nel TFUE. Invero, la riforma di Lisbona non ha inciso in maniera rilevante sull insieme delle competenze della Corte di giustizia UE. Pur tuttavia è possibile scorgere alcune novità, rappresentate dalle disposizioni contenute negli artt. 275 e 276 TFUE. Il primo articolo non riconosce alla Corte di giustizia la competenza a pronunziarsi sulle disposizioni in materia di politica estera e di sicurezza comune, né sugli atti adottati in base ad esse, bensì solo la competenza sui ricorsi riguardanti il controllo di legittimità delle decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio in materia di politica estera e di sicurezza comune. L art. 276 TFUE, invece, in riferimento alle disposizioni sullo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, esclude la competenza della Corte di giustizia ad esaminare azioni finalizzate al mantenimento dell ordine pubblico e alla salvaguardia della sicurezza interna. Con la riforma si ha, inoltre, un ampliamento delle basi giuridiche che abilitano l Unione a legiferare e, trova conferma, con modifiche la clausola di flessibilità. La stessa consente, con un rigore maggiore rispetto alla disciplina preesistente 3, di adottare, con una deliberazione all unanimità del Consiglio, le disposizioni appropriate per realizzare uno degli obiettivi dei trattati, qualora questi ultimi non abbiano previsto i necessari poteri di azione (art. 352 TFUE, già art. 308 TCE). 3 Ogni proposta di ricorso a detta clausola è sottoposta all attenzione dei Parlamenti nazionali nel quadro della procedura di controllo del principio di sussidiarietà. 11 di 12

12 L estensione delle competenze riguarda la proprietà intellettuale, lo spazio, l energia, il turismo, lo sport, la protezione civile, la cooperazione amministrativa, la stessa qualificazione di territorialità della coesione economica e sociale. Rinnovata è fuor di dubbio la dimensione esterna dell Unione con l introduzione di competenze e azioni nuove a forte incidenza esterna quali l energia, l ambiente, i trasporti, la prospettiva di rapporti più stretti e intensi tra gruppi di paesi in dipendenza di cooperazioni rafforzate. Non mancano le innovazioni istituzionali, come già precedentemente accennato, della Presidenza del Consiglio europeo, dell Alto Rappresentante dell Unione, e del Servizio europeo per l azione esterna. Tra le novità principali introdotte dalla riforma si annoverano inoltre: - la composizione del Parlamento europeo, che da 785 membri della legislatura e dai 736 membri previsti dal TCE, aumentati a 754 per l attuale legislatura (ai 736, previsti dal Trattato di Nizza del 2000, se ne sono aggiunti 18 dopo l adesione di Romania e Bulgaria) passa, per il futuro, a 750 membri più il Presidente. - Il Consiglio europeo, che istituzionalizzato, ha un suo Presidente a durata prolungata e a tempo pieno e vede partecipare ai suoi lavori l Alto Rappresentante dell Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. - Il Consiglio dell Unione mantiene solo due formazioni predeterminate: Affari generali e Affari esteri. 12 di 12

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