Speciale Trattato di Lisbona

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1 Speciale Trattato di Lisbona Direzione Segreteria dell Assemblea Regionale Adriana Garabello A cura di Aurelia Jannelli, Antonella Boffano (Settore Studi, documentazione e supporto giuridico legale) Francesco Pallante (Settore Affari istituzionali e organismi di partecipazione e garanzia) e a cura di Laura Matteo (Struttura speciale Gabinetto della Presidenza) Realizzazione grafica: Francesca Mezzapesa (Settore Studi, documentazione e supporto giuridico legale)

2 INDICE Premessa Verso la ratifica del Trattato di Lisbona? Quadro generale Il no dell Irlanda: effetti e conseguenze La ratifica del Trattato di Lisbona in Italia: tra la legge di ratifica e il referendum consultivo La legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali Il referendum consultivo Il Trattato di Lisbona: la sua elaborazione e i contenuti Le principali novità Aspetti fondamentali

3 Premessa Il Trattato di Lisbona è il frutto dei lavori della conferenza intergovernativa (CIG) del 2007 che ha elaborato un nuovo Trattato di riforma dell Unione europea 1, a seguito della paralisi istituzionale venutasi a creare per il NO di Francia ed Olanda alla ratifica del Trattato che adotta una costituzione per l Europa del Sino ad oggi, il Trattato di Lisbona è stato ratificato da Austria, Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Ungheria, attraverso la procedura del voto parlamentare. Gli altri Stati membri che devono ancora ratificare il Trattato sono i seguenti: Belgio, Cipro, Italia, Paesi Bassi, Regno Unito, Repubblica Ceca, Spagna, Svezia. In Irlanda, il referendum che si è tenuto sabato 14 giugno 2008 ha avuto esito negativo e, quindi, il Trattato di Lisbona non è stato ratificato con conseguenti e forti ricadute politico-istituzionali e giuridiche. Per quanto riguarda l Italia, il Consiglio dei Ministri in data 30 maggio 2008 ha approvato il disegno di legge di Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13 dicembre La pubblicazione di questo numero speciale di Eurofocus intende collocarsi nel dibattito politico-istituzionale che attiene questo importante appuntamento che interesserà il futuro dell Unione Europea. In tal senso la prima parte del lavoro, dopo aver sommariamente ricostruito il cammino che l Unione Europea ha fatto in questi anni per giungere all approvazione del Trattato, è dedicata al recente NO e agli effetti che ne discendono. La seconda parte ricostruisce il quadro normativo italiano di riferimento tenendo anche conto delle due diverse posizioni emerse sulla questione: la semplice approvazione da parte delle Camere della legge di autorizzazione alla ratifica del Trattato o l approvazione di una legge che preveda lo svolgimento preventivo di un referendum consultivo così come avvenuto nel La terza parte infine, entra nel merito dei contenuti del Trattato cercando di evidenziare le parti innovative e modificative più significative. 1 In argomento si segnala anche l ordine del giorno del Consiglio regionale approvato il 6 dicembre 2006 n. 527 reperibile all indirizzo: 2

4 1. Verso la ratifica del Trattato di Lisbona? 1.1 Quadro generale Il Trattato di Lisbona è il frutto, a seguito della richiesta del Consiglio europeo del giugno , della conferenza intergovernativa (CIG) 3 del 2007 che ha elaborato un nuovo Trattato di riforma dell Unione europea. Si è proceduto all elaborazione di un nuovo Trattato a seguito della paralisi istituzionale venutasi a creare per il NO di Francia ed Olanda alla ratifica del Trattato che adotta una costituzione per l Europa del Il nuovo Trattato si concentra sull'esigenza di modernizzare e riformare l'ue, intendendo, in particolare, renderla: più democratica, per rispondere alle attese dei cittadini europei, specie per quanto riguarda elevati livelli di responsabilità, apertura, trasparenza e partecipazione; più efficiente e capace di affrontare le sfide che attualmente si pongono a livello mondiale, come il cambiamento del clima, la sicurezza e lo sviluppo sostenibile. Il testo definitivo del Trattato, elaborato dalla CIG, è stato approvato durante il Consiglio europeo informale di Lisbona del 18 e 19 ottobre 2007 ed è stato firmato dagli Stati membri il 13 dicembre L'accordo, pur recependo gran parte delle innovazioni contenute nella Costituzione europea 4 sottoscritta a Roma il 29 ottobre 2004 e mai entrata in vigore, non ha natura 2 Il Consiglio europeo ha conferito alla conferenza intergovernativa (CIG) mandato dettagliato che costituisce la base dei lavori della conferenza, consultabile al seguente indirizzo: 3 Il termine conferenza intergovernativa (CIG) indica una trattativa tra i governi degli Stati membri, che si svolge con l'obiettivo di apportare modifiche ai trattati. Questo tipo di conferenze svolge un ruolo fondamentale negli sforzi di integrazione europea, dal momento che ogni cambiamento istituzionale deve essere il frutto dei negoziati cui esse danno luogo. Le conferenze sono aperte, su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione, dal Consiglio dei ministri, che delibera a maggioranza semplice in seguito a consultazione del Parlamento europeo e, se del caso, della Commissione. I lavori preparatori sono affidati a un gruppo composto da un rappresentante di governo per ciascuno Stato membro, cui tradizionalmente si è sempre aggiunto un rappresentante della Commissione. Il Parlamento europeo è associato da vicino a tutti i lavori, grazie alla presenza di osservatori e a scambi di vedute cui partecipa il presidente del Parlamento. Il gruppo riferisce regolarmente al Consiglio Affari generali. Le decisioni finali sono adottate, nel corso di un Consiglio europeo, dai capi di Stato e di governo. 4 Alla luce dell'esito della CIG del 2000 che ha portato al Trattato di Nizza, il Consiglio europeo ha deciso alla fine del 2001 di organizzare una convenzione per studiare la possibilità di rendere l'unione più democratica, trasparente ed efficiente. Tale convenzione, riunitasi tra il marzo 2002 e il luglio 2003, ha elaborato un Trattato che adotta una Costituzione per l'europa inteso a sostituire i trattati esistenti. Il suo scopo, oltre a quello di sostituire i diversi trattati esistenti che al momento costituiscono la base giuridica dell'unione Europea, era principalmente quello di dare all'ue un assetto politico chiaro e tendenzialmente definitivo riguardo le sue istituzioni, le sue competenze, le modalità decisionali, la politica estera. A dispetto del nome, però, non si trattava di una vera costituzione che sanciva la nascita di una sovranità, in quanto non sostituiva le costituzioni nazionali degli stati aderenti, bensì di una sorta di testo unico, in cui venivano solo recepiti e riordinati testi giuridici preesistenti. I problemi incontrati nel 2005 durante il processo di ratifica del Trattato costituzionale hanno indotto l'unione ad avviare un processo di riflessione sulla futura riforma. Ne è risultato nel giugno 2006 l'invito rivolto dal Consiglio europeo alla futura presidenza tedesca a preparare una relazione sulla via da seguire. Tale relazione, insieme ai lavori intrapresi dalla presidenza tedesca, ha consentito al Consiglio europeo di convenire nella riunione del giugno 2007 la convocazione di una CIG incaricata di redigere un "Trattato di riforma" che modifichi i trattati esistenti al fine di aumentare l'efficienza e la legittimità democratica dell'unione allargata, nonché la coerenza della sua azione esterna. La CIG opererà conformemente al mandato dettagliato convenuto dal Consiglio europeo. 3

5 costituzionale. Infatti, il progetto costituzionale, che consisteva nell'abrogazione di tutti i trattati esistenti e nella loro sostituzione con un unico testo denominato "Costituzione", è stato abbandonato. Il Trattato di riforma integra nei trattati esistenti, che restano in vigore, le innovazioni risultanti dalla CIG del Il Trattato di riforma modifica: sia il Trattato sull'unione europea (TUE) 5 ; sia il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) 6. Il TUE mantiene il suo titolo attuale mentre il TCE è denominato Trattato sul funzionamento dell'unione, in considerazione della personalità giuridica unica dell'unione. Il termine "Comunità" è sostituito ovunque dal termine "Unione"; viene stabilito che i due trattati costituiscono i trattati su cui è fondata l'unione e che l'unione sostituisce e succede alla Comunità. Il 9 maggio 2008 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell Unione Europea Serie C n. 115 la versione consolidata del Trattato di Lisbona, il testo integrale è reperibile al seguente indirizzo: Il no dell Irlanda: effetti e conseguenze Il Trattato, ad oggi, è stato ratificato da Austria, Bulgaria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Ungheria, attraverso la procedura del voto parlamentare. La vittoria del No nel referendum irlandese sulla ratifica del Trattato di Lisbona, che si è svolto sabato 14 giugno, apre uno scenario inedito. Secondo le aspettative delle istituzioni comunitarie e dei governi degli Stati membri, il processo di ratifica avrebbe dovuto concludersi entro la fine di quest anno. In tal modo il nuovo Trattato avrebbe potuto entrare in vigore il 1 gennaio 2009, in tempo per disciplinare lo svolgimento delle prossime elezioni europee. Il No irlandese complica il percorso, ma paradossalmente apre anche un inedita opportunità che deve essere letta dal punto di vista giuridico e istituzionale. Da un lato, secondo il modo di intendere il processo di unificazione europea sinora prevalente, l Unione europea deriva la propria legittimità, al pari delle organizzazioni internazionali, dalle decisioni assunte da ogni singolo Stato membro. A prescindere, dunque, dal fatto che il voto negativo irlandese sia espressione della volontà elettorale di meno dell 1% della popolazione europea, la mancata ratifica da parte dell Irlanda paralizzerebbe l intero processo. Politicamente e istituzionalmente, questa posizione ha connotato le prime reazioni di alcuni governi europei, a iniziare da quello della Repubblica Ceca (paese che assumerà la Presidenza di turno nel primo semestre del 2009), che ha già dichiarato la morte del nuovo Trattato. 5 Il Trattato sull'unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, è entrato in vigore il 1º novembre Il Trattato di Maastricht crea l'unione Europea, costituita da tre pilastri: le Comunità europee, la politica estera e di sicurezza comune, nonché la cooperazione di polizia e la cooperazione giudiziaria in materia penale. 6 Il Trattato di Roma, firmato il 25 marzo 1957, ha istituito la Comunità Economica Europea. Il testo dei due trattati può essere consultato al seguente indirizzo: 4

6 Al momento non è chiaro dove questa posizione potrebbe portare, dato che anche il fronte degli «euroscettici» riconosce che le istituzioni originariamente previste per un Europa a sei membri non possono essere adeguate a supportare il funzionamento di un Unione di ventisette Stati. Sarà l avvento di una nuova fase di crisi dell Unione europea? Oppure si riapriranno le trattative per un nuovo Trattato che abbandoni ogni residua aspirazione di unione politica, così fermandosi all integrazione economica e monetaria? Dall altro lato, però, il dato giuridico presente nello stesso Trattato di Lisbona consente di muoversi in una diversa, e sinora mai battuta, direzione. L articolo 48, comma 5, del Trattato prevede infatti che: «Qualora, al termine di un periodo di due anni a decorrere dalla firma di un Trattato che modifica i trattati, i quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto Trattato e uno o più Stati membri abbiano incontrato difficoltà nelle procedure di ratifica, la questione è deferita al Consiglio europeo». Si tratta di una previsione normativa che non era stata inserita nelle regole sulla ratifica del Trattato costituzionale elaborato dalla Convenzione evidentemente figlia della consapevolezza che, con l aumento dei membri dell Unione, sarebbe stato sempre più difficile procedere attraverso decisioni adottate all unanimità. Di qui la possibilità di procedere a maggioranza qualificata, sia pure attraverso un percorso predefinito. In primo luogo occorre infatti che siano decorsi due anni dalla firma del Trattato: dunque, essendo la stipulazione del Trattato di Lisbona risalente al 13 dicembre 2007, occorrerà attendere la metà dell ultimo mese del In secondo luogo è necessario che almeno 22 paesi membri (pari ai quattro quinti) concludano positivamente il processo di ratifica (si ricorda che attualmente le ratifiche depositate sono diciannove). In terzo luogo ed è questo il punto maggiormente delicato dovrà intervenire una decisione politica del Consiglio europeo (l istituzione in cui sono rappresentati i Capi di Stato o di Governo dei paesi membri) favorevole all entrata in vigore del Trattato solo per alcune delle parti contraenti: la famosa Europa a due velocità, di cui tanto si è parlato nel corso di questi anni. Perché ciò possa avvenire occorre che la concezione dell Unione europea come organizzazione internazionale, espressione delle volontà degli Stati membri, venga abbandonata a favore di un idea maggiormente aperta al riconoscimento all Unione stessa di una, almeno parzialmente, autonoma capacità di decisione politica. È vero che una decisione in tal senso sarebbe presa dall istituzione europea che rappresenta i governi degli Stati, ma è altresì vero che si tratterebbe di una decisione assunta da un organo dell Unione, solo indirettamente frutto delle volontà degli Stati nazionali. Infine, occorre considerare che il Trattato di Lisbona riconosce agli Stati, per la prima volta espressamente, la facoltà di uscita dall Unione. Il paese membro che dovesse ritenere inaccettabile, per il rispetto della propria sovranità, una decisione assunta a maggioranza, avrebbe dunque la possibilità di tutelare la propria posizione oltre che limitando l adesione agli aspetti economici e/o monetari decidendo l uscita dall Unione europea. 7 In ogni caso, pertanto, nessuna decisione potrà intervenire prima della celebrazione delle elezioni europee del 2009, che dovrebbero tenersi presumibilmente nel mese di giugno, come per le precedenti elezioni. 5

7 2. La ratifica del Trattato di Lisbona in Italia: tra la legge di ratifica e il referendum consultivo 2.1. La legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali Nell ordinamento italiano, ai trattati comunitari è data esecuzione facendo ricorso alla legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali. Per meglio collocare la legge in oggetto nel sistema delle fonti, occorre premettere che cosa si intende per <<Trattato internazionale>> e in quali fasi si sviluppa il suo procedimento di formazione. I trattati internazionali 8 costituiscono il c.d. <<diritto internazionale pattizio>> che va distinto dalle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, cui fa riferimento l art. 10, comma 1 della Costituzione, nelle quali rientrano le norme non scritte quali le consuetudini. Queste ultime costituiscono le norme di diritto internazionale generale, mentre i trattati (così come definiti nell art. 2, lett. a), della Convenzione di Vienna del ) e gli altri accordi che non seguono il procedimento normale di formazione dei trattati costituiscono le norme del diritto internazionale particolare. All epoca della ratifica dei trattati istitutivi delle Comunità europee del , si pose il problema del fondamento costituzionale dell adesione italiana alla Comunità europea. I trattati comunitari attribuivano, infatti, alle istituzioni comunitarie poteri normativi, amministrativi e giurisdizionali direttamente efficaci nell ordinamento nazionale a prescindere dall adozione di qualsiasi atto interno di recepimento, in deroga all assetto dei pubblici poteri direttamente fissato dalla Costituzione. Questo fatto poneva il problema se fosse necessario procedere alla ratifica e all esecuzione dei trattati istitutivi con legge costituzionale anziché con legge ordinaria. Prevalse l idea di dare esecuzione ai trattati istitutivi con legge ordinaria a condizione che questa legge rinvenisse direttamente nella Costituzione il proprio fondamento di legittimità. La copertura costituzionale fu individuata nell art. 11 Cost. che consente limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni. Il procedimento di formazione dei trattati si articola, di regola, nelle seguenti fasi 11 : negoziazione: è la trattativa condotta dai rappresentanti del Governo definiti plenipotenziari in quanto titolari di pieni poteri appropriati per la negoziazione stessa (art. 7, par. 1, della Convenzione di Vienna); firma o parafatura: apposizione delle sole iniziali da parte dei plenipotenziari (art. 10 della Convenzione di Vienna); per effetto della firma non sorge alcun vincolo né obbligo in capo agli Stati poichè essa ha fini di autenticazione del testo che è così predisposto in forma definitiva e che potrà essere modificato solo in seguito all apertura di nuovi negoziati (art. 10 della Convenzione di Vienna); 8 Per un approfondimento sulle fonti dell Unione Europea, si richiama l Eurofocus n. 3, aprile 2008: 9 Convenzione Diritto dei Trattati adottata a Vienna il 23 maggio 1969, ratificata dall Italia con legge 12 febbraio 1974, n Ai trattati istitutivi delle Comunità europee del 1957 è stata data esecuzione mediante legge ordinaria 14 ottobre 1957, n Cfr. Martines, Diritto costituzionale, ed. Giuffrè; Amato-Barbera, Manuale di diritto pubblico, ed. Il Mulino; Zagrebelsky, Il sistema delle fonti del diritto, ed.utet. 6

8 ratifica: manifestazione di volontà con cui lo Stato sancisce sul piano internazionale il proprio consenso ad essere vincolato da un Trattato (artt. 2, lett. b, e 14 della Convenzione di Vienna). La competenza a ratificare è disciplinata da ogni singolo Stato con proprie norme costituzionali; la sola ratifica non è sufficiente a rendere operativo un Trattato o un accordo nell ordinamento italiano; scambio o deposito delle ratifiche: solo dopo lo scambio delle ratifiche da parte degli stati contraenti i trattati diventano obbligatori. Nel caso del deposito, procedura, di regola, adottata per i trattati multilaterali, l accordo si perfeziona via via che le ratifiche vengono depositate presso una delle parti contraenti (art. 16 della Convenzione di Vienna). L ordinamento costituzionale italiano prevede diversi strumenti di adattamento al diritto internazionale, a seconda che si tratti di dare efficacia alle norme del diritto internazionale generale oppure alle norme del diritto internazionale particolare. Nel primo caso (che si applica alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute, vale a dire le consuetudini internazionali, interviene il procedimento di adattamento automatico in virtù dell art. 10, comma 1,Cost. 12 ). Nel secondo caso (che si applica alle norme di diritto internazionale particolare) si adotta il procedimento ordinario di adattamento o per ordine di esecuzione. Il procedimento ordinario di adattamento richiede l approvazione da parte del legislatore nazionale di una legge che contiene le norme necessarie per l esecuzione delle norme internazionali statuite nel Trattato o nell accordo internazionale di riferimento (in tal caso l ordine di esecuzione è inserito nella legge di autorizzazione alla ratifica). Il procedimento per ordine di esecuzione comporta una clausola che reca la seguente formula è data piena ed intera esecuzione al Trattato, il testo del quale viene allegato; l ordine di esecuzione è dato con decreto presidenziale. L art. 87, comma 8, della Costituzione dispone che il Presidente della Repubblica ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra, l autorizzazione delle Camere. L art. 80 Cost., a sua volta, specifica che l autorizzazione alla ratifica deve essere disposta con legge per i trattati che: a) sono di natura politica; b) prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari; c) importano variazioni del territorio o oneri a carico dello Stato; d) comportano modificazioni di leggi. Ne consegue che spetta ora al Parlamento autorizzare la ratifica di pressoché tutti i trattati internazionali, al Governo è affidata l attività preparatoria e di trattativa, al Presidente della Repubblica spetta il potere di ratifica. Sebbene l espressione utilizzata <<legge di autorizzazione>> sembrerebbe attribuire la funzione di mero controllo della legittimità dell operato del Governo, in realtà il Parlamento interviene, con la legge in esame, alla definizione del contenuto del Trattato anche attraverso l imposizione di clausole di riserva nel testo del Trattato, fino ad arrivare, nei casi di più marcato contrasto, al diniego della autorizzazione alla ratifica. Contestualmente alla legge di ratifica del Trattato, si è spesso seguita la prassi di approvare il relativo ordine di esecuzione piena ed intera esecuzione è data al Trattato, che non rappresenta una semplice clausola di stile, bensì un atto che consente si verifichino nell ordinamento giuridico interno tutte le modificazioni conseguenti al dispiegarsi degli effetti delle disposizioni contenute nel Trattato Art. 10, comma 1, Cost.: L ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. 13 Cfr. Caretti-De Siervo, Istituzioni di diritto pubblico, ed. Giappichelli. 7

9 2.2 Il referendum consultivo Come si è prima evidenziato, l ordinamento costituzionale italiano (art. 80 Cost.) specifica che l autorizzazione alla ratifica deve essere disposta con legge per i trattati che sono di natura politica, che prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, che importano variazioni del territorio o oneri a carico dello Stato, che comportano modificazioni di leggi. In tal senso il Consiglio dei Ministri in data 30 maggio 2008 ha approvato il disegno di legge di Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lisbona che modifica il Trattato sull Unione europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea e alcuni atti connessi, con atto finale, protocolli e dichiarazioni, fatto a Lisbona il 13 dicembre Nel dibattito politico si è però delineato anche un diverso orientamento, che vorrebbe l approvazione della legge di ratifica preceduta da un referendum consultivo popolare. Tale ipotesi implicherebbe la previa approvazione di una legge che preveda lo svolgimento di un referendum consultivo (si ricorda che nel nostro sistema giuridico non è ordinariamente previsto l istituto del referendum consultivo), i cui risultati siano per il Parlamento italiano atto di indirizzo. Un percorso simile era già stato seguito nel 1989 quando la legge costituzionale n. 2 del previde, per la prima volta nel nostro ordinamento, la celebrazione di un referendum consultivo o per usare la terminologia del legislatore «d indirizzo». Si trattò di un introduzione una tantum, non stabile, una sorta di deroga al dettato costituzionale per consentire lo svolgimento di una consultazione presso l elettorato sui poteri dell eleggendo Parlamento europeo. Assieme alla scheda per le elezioni europee i cittadini italiani si videro così consegnare una seconda scheda che riportava il seguente quesito: «Ritenete voi che si debba procedere alla trasformazione delle Comunità europee in una effettiva Unione, dotata di un Governo responsabile di fronte al Parlamento, affidando allo stesso Parlamento europeo il mandato di redigere un progetto di Costituzione europea da sottoporre direttamente alla ratifica degli organi competenti degli Stati membri della Comunità?» Reperibile al seguente indirizzo: 15 Legge costituzionale 3 aprile 1989, n. 2 Indizione di un referendum di indirizzo sul conferimento di un mandato costituente al Parlamento europeo che sarà eletto nel L elettorato rispose massicciamente in maniera favorevole (i Sì vinsero con l 88% dei voti), assecondando, peraltro, le indicazioni provenienti dalla quasi totalità delle forze politiche. Si trattò, tuttavia, di una consultazione che venne ritenuta sostanzialmente inutile, per almeno tre motivi. Innanzitutto perché nessun potere poteva derivare per le istituzioni comunitarie da una consultazione referendaria, per di più svolta in uno soltanto dei paesi membri; in secondo luogo perché non era affatto necessario l esercizio di un potere costituente per dar vita all Unione europea (che infatti venne istituita dal Trattato di Maastricht nel 1992, senza la parallela approvazione di una Costituzione europea); infine perché se anche i cittadini italiani avessero espresso un orientamento contrario, nessun vincolo ne sarebbe derivato, né per il governo italiano né, tantomeno, per le istituzioni comunitarie o per gli altri paesi europei. Non è un caso che parte della dottrina costituzionalistica italiana, criticando l iniziativa del legislatore, preferì parlare di plebiscito piuttosto che di referendum, evidenziando come agli elettori non fosse stata sottoposta alcuna alternativa, ma semplicemente richiesto il loro consenso. 8

10 3. Il Trattato di Lisbona: la sua elaborazione e i contenuti 3.1. Le principali novità 17 Innanzitutto, come anticipato, il termine "Comunità" è sostituito ovunque da "Unione": il Trattato di Roma che istituisce la Comunità europea (TCE) sarà denominato Trattato sul funzionamento dell Unione Europea. Per superare i punti di disaccordo fra gli Stati membri e far fronte all immobilismo degli ultimi anni, sono stati eliminati determinati punti presenti nella Costituzione europea. Nel nuovo Trattato di riforma infatti non compaiono: il termine "Costituzione"; il riferimento ai simboli europei, anche se continueranno ad esistere, come la bandiera a 12 stelle, l inno, il motto (Unità nella diversità), la menzione che "la moneta dell UE è l euro". Nel Trattato di riforma vengono quindi mantenute, senza sostanziali cambiamenti, alcune novità già previste dalla Costituzione europea: il mandato di due anni e mezzo della Presidenza del Consiglio UE, al posto dell attuale Presidenza di turno di 6 mesi, e la riduzione del numero dei Commissari europei, dal 2014, da 27 a 15; il riferimento al principio della concorrenza libera e non distorta nel mercato interno, che rimane nei trattati già esistenti; l estensione del voto a maggioranza qualificata, soprattutto in materia di cooperazione giudiziaria in materia penale e di polizia. La riforma istituzionale rafforza il ruolo di colegislatore del Parlamento europeo con il Consiglio, per quanto riguarda questi ambiti; la delimitazione delle competenze fra l UE e gli Stati Membri. La politica sociale, il mercato interno, l energia e la ricerca rimangono competenze condivise dalla UE con gli Stati Membri; la personalità giuridica unica dell Unione Europea; l istituzione di un Alto Rappresentante dell UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che raggruppa le funzioni dell Alto rappresentante della PESC e del Commissario europeo alle Relazioni Esterne. Sarà il Presidente del Consiglio dei Ministri degli esteri e VicePresidente della Commissione UE; il diritto di iniziativa civica, che permetterà a un milione di cittadini di invitare la Commissione a proporre soluzioni su determinati problemi; il riferimento alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell Europa. 17 Questa panoramica sulle principali novità è stata tratta principalmente dal sito del dipartimento delle politiche comunitarie: 9

11 Rispetto alla Costituzione, sono riportati nel nuovo Trattato di riforma, ma con alcune modifiche, i seguenti punti: la Carta dei diritti fondamentali; non è stata ripresa per intero, ma uno specifico articolo riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta a cui viene attribuito lo stesso valore giuridico dei trattati; il primato del diritto europeo sul diritto nazionale, che non viene riaffermato ma diventa l oggetto di una dichiarazione che rimanda alla giurisprudenza della Corte di Giustizia; la regola della doppia maggioranza, che stabilisce che una decisione sarà presa dal 55 per cento degli Stati Membri, purché rappresentino il 65 per cento della popolazione dell UE. Ma la sua applicazione viene spostata al 2014; il ruolo dei Parlamenti nazionali, che viene rinforzato. Passa da 6 a 8 settimane il tempo concesso per esaminare un testo e la Commissione europea dovrà giustificare una decisione, rivederla o ritirarla, se viene contestata dalla maggioranza semplice dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali. Vengono introdotti per la prima volta nel Trattato di riforma e risultano quindi una novità assoluta: un protocollo sui servizi pubblici; i criteri di eleggibilità del Parlamento europeo; il riferimento alla promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici; il riferimento, in ambito energetico, allo spirito di solidarietà tra gli Stati membri ed alla promozione dell'interconnessione delle reti energetiche. Il Trattato contiene una clausola di flessibilità (art. 308 del Trattato di Lisbona, art. 352 del TFUE), in base alla quale se un azione appare necessaria per realizzare uno degli obiettivi stabiliti dai Trattati, senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate. Le misure proposte non possono comportare un armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i Trattati la escludano. La clausola di flessibilità non può essere utilizzata per il raggiungimento degli obiettivi di politica estera e di sicurezza comune. Come si è già visto, è prevista anche una clausola di uscita: un Paese potrà lasciare l'unione europea. Le condizioni dovranno essere negoziate con i partner. Infine, le disposizioni della parte III del Trattato Costituzionale che fissava le politiche e il funzionamento dell UE saranno inserite nei Trattati esistenti con specifiche modifiche. 10

12 3.2. Aspetti fondamentali 18. Carta dei diritti fondamentali: Il nuovo articolo 6 del Trattato sull Unione conferisce alla Carta dei diritti fondamentali 19, approvata nel 2000, lo stesso valore giuridico dei trattati, quindi assume carattere giuridicamente vincolante. I diritti tutelati sono raccolti in sei capi: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia. Lo Stato che non rispetterà i diritti di cittadinanza fissati nella Carta, potrà essere portato davanti alla Corte di giustizia della Ue. La Gran Bretagna e la Polonia hanno però ottenuto che per loro la Carta non sia obbligatoria. Istituzioni: Parlamento europeo: Sono previsti maggiori poteri di intervento per approvare la legislazione europea in particolare nelle aree di giustizia, sicurezza e immigrazione. Ridotto il numero dei membri da 785 a I parlamenti nazionali avranno una voce in capitolo nel processo legislativo europeo: riceveranno le proposte di legge direttamente per valutare se una proposta di legge lede le proprie competenze. Se un terzo del parlamento nazionale dovesse riconoscere questa eventualità, la proposta sarà rimandata a Bruxelles per una verifica della Commissione. Consiglio europeo: Il Consiglio europeo - che, innovando rispetto ai trattati vigenti, è compreso tra le istituzioni dell Unione- definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali dell Unione, ma non esercita funzioni legislative. Il Consiglio europeo si riunisce due volte per semestre e si pronuncia per consenso, salvo i casi espressamente previsti dal Trattato. 18 Per ulteriori approfondimenti si veda anche: Le principali novità del Trattato di Lisbona di Roberto Baratta, Tratto da Il Diritto dell Unione Europea n.1/08; Dossier di documentazione della Camera dei deputati - Ufficio Rapporti con l'unione Europea - Il Trattato di Lisbona, Schede di lettura, 19 maggio 2008 all indirizzo: documenti.camera.it/leg16/dossier/testi/qi001.htm Si vedano poi: Commento di Valéry Giscard d Estaing (Presidente della convenzione europea) sul futuro Trattato di Lisbona In che cosa il Trattato di Lisbona si differenzia dal Trattato costituzionale all indirizzo: Rapporto Europa dopo la strategia di Lisbona dove andiamo? a cura del Centro Europa Ricerca all indirizzo: Alessandra Algostino, Breve commento al Trattato di Lisbona (13 dicembre 2007) alla luce della Costituzione italiana all indirizzo: Pier Virgilio Dastoli Attendendo il Trattato di Lisbona all indirizzo: Roberto Mastroianni, Trattato di Lisbona: osservazioni critiche sulla procedura legislativa e sul ruolo del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, all indirizzo: 008/Astrid_Mastroianni_Adozione_Attilegislativi_Rassegna.pdf; Claudio Di Turi, L influenza del diritto internazionale nel Trattato di Lisbona. Il problema del coordinamento tra il diritto internazionale ed il diritto dell Unione europea, all indirizzo: 1&Itemid=34. Si segnala altresì Jacques Ziller, Il nuovo Trattato europeo, Mulino, con una prefazione di Giuliano Amato e la collaborazione di Samuele Pii pubblicato all indirizzo: Trattato-di-Lisbona 19 La Carta dei diritti fondamentali può essere consultata al seguente indirizzo: 20 L articolo 9 A del nuovo Trattato prevede che Il Parlamento europeo è composto di rappresentanti dei cittadini dell'unione. Il loro numero non può essere superiore a settecentocinquanta, più il presidente. 11

13 Presidente UE: E il presidente Consiglio europeo (che, con il nuovo Trattato, viene promosso al rango di organo istituzionale). Non è più prevista la rotazione semestrale, ma il Consiglio europeo elegge il presidente a maggioranza qualificata per un periodo di due anni e mezzo. L articolo 9B del Trattato sull Unione stabilisce che il presidente del Consiglio europeo assicuri la rappresentanza esterna dell Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune. Consiglio dei ministri: La presidenza delle diverse formazioni del Consiglio continuerà a ruotare su base semestrale. La rotazione avrà luogo in un team di presidenza composto da tre Paesi. Questo sistema potrà essere cambiato dal Consiglio europeo attraverso una decisione presa a maggioranza qualificata. Commissione: La Commissione nominata dopo l entrata in vigore del Trattato di Lisbona sarà composta da un commissario per ciascuno Stato membro. A partire dal 2014 la composizione della Commissione è fissata ad un numero corrispondente ai due terzi degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all unanimità, decida di modificare tale numero. I membri dovranno essere scelti sulla base di un sistema di rotazione paritaria tra gli Stati. Tale sistema è stabilito dal Consiglio europeo all unanimità, sulla base dei seguenti criteri: Ø gli Stati membri sono trattati su un piano di assoluta parità per quanto concerne la determinazione dell'avvicendamento e del periodo di permanenza dei loro cittadini in seno alla Commissione (lo scarto tra il numero totale dei mandati di cittadini di due Stati membri non può mai essere superiore ad uno); Ø ciascuna delle Commissioni successive è costituita in modo da riflettere in maniera soddisfacente la molteplicità demografica e geografica degli Stati membri dell'unione. Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza: Assume i ruoli che oggi sono coperti dall'alto rappresentante per la politica comune estera e di sicurezza e dal Responsabile delle relazioni esterne della Commissione europea, assicura la coerenza dell azione esterna dell Unione. Presiede il Consiglio Affari esteri e sarà anche uno dei vicepresidenti della Commissione UE. Atti e procedure Sistema di voto: Aumentano le aree in cui si prendono le decisioni a maggioranza e non più all'unanimità in particolare nelle aree di giustizia e affari di polizia. Regno Unito e Irlanda hanno il potere di applicare tali decisioni solo se vorranno. Il nuovo sistema di votazione prevede una doppia maggioranza qualificata corrispondente a un minimo del 55% di stati membri (oggi 15 su 27) che rappresentano almeno il 65% della popolazione. Ciò avverrà dal 2014 con un periodi di transizione fino al Cooperazione rafforzata: Una cooperazione permanente strutturata potrà essere realizzata nei settori di competenza non esclusiva dell Unione europea, coinvolgendo almeno 9 Stati membri che vogliano costruire una cooperazione più stretta. La cooperazione rafforzata deve promuovere gli obiettivi dell Unione, proteggere i suoi interessi e rinforzare il suo processo di integrazione. Questa cooperazione è aperta a tutti gli Stati membri in qualsiasi momento. 12

14 Politiche Politiche comuni: La politica energetica e la politica ambientale volta a contrastare il riscaldamento globale sono i nuovi obiettivi comuni. Per la politica commerciale, la "concorrenza equa" è un principio che va rispettato per assicurare il funzionamento appropriato del mercato interno. Sulla sicurezza comune è prevista una clausola di 'solidarietà' in caso di attacchi terroristici o altri disastri (per esempio naturali). 13

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