Dove finisce tutto il denaro? Rendere operativa l assegnazione dei finanziamenti della politica regionale

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1 Dove finisce tutto il denaro? Rendere operativa l assegnazione dei finanziamenti della politica regionale Sintesi Questa relazione è stata preparata per il ventottesimo incontro del Consorzio per la ricerca della politica regionale EoRPA tenutosi a Ross Priory, Loch Lomondside dal 7 al 9 ottobre Da non citare senza permesso. University of Strathclyde 40 George Street Glasgow G1 1QE Regno Unito Tel: Fax:

2 La presente relazione si propone di porre in rassegna la copertura geografica dei finanziamenti della politica regionale (sia nazionale che europea) negli Stati che fanno parte del consorzio EoRPA al fine di misurare, se e in quale misura, il cambiamento degli obiettivi della politica regionale abbia influito sulla destinazione della spesa. In termini di obiettivo territoriale esplicito, sono numerose le categorie di area poste come obiettivo dalla politica regionale nazionale. Fra queste vi sono in primo luogo, vaste macro-regioni con forti carenze strutturali come il Mezzogiorno d Italia e i nuovi Länder della Germania: in entrambi i Paesi oltre l 80 per cento della spesa della politica regionale è destinata a queste aree. Secondo, esistono aree più strettamente definite aree di debolezza strutturale le aree ammesse agli aiuti di stato. Queste aree in genere contano meno di un terzo della popolazione e spesso molto meno. Nei Paesi nordici, il flusso di finanziamenti degli aiuti di stato verso aree periferiche designate, principalmente settentrionali, continua ad essere cospicuo. Gli aiuti di stato in Paesi come Regno Unito, Francia e Olanda sono meno importanti; in questi Paesi la definizione più stretta di aree ammesse agli aiuti di stato ha fatto sì che l attenzione della politica si concentrasse su zone centrali all interno di zone diversamente svantaggiate. Terzo, esistono numerose misure di politica regionale nazionale che pongono come regioni obiettivo quelle con problemi correlati alla geografia fisica, in particolare aree di montagna ed isole. Quarto, un aspetto sempre più marcato della politica regionale è il sostegno allargato a tutte le regioni, spesso nell ambito di programmi regionali. In quasi tutti i Paesi coperti, questo genere di strumenti favorisce le regioni strutturalmente più deboli in termini di finanziamento. Infine, esistono particolari misure di politica regionale nazionale mirate a specifici punti di forza regionali quali i Poli di Competitività e i Poli di Eccellenza rurale in Francia, i Centri di Expertise nei Paesi nordici e misure articolate sui distretti (cluster) altrove. Inoltre, la strategia Peaks in the Delta in Olanda promuove punti di forza regionali di interesse nazionale. Più in generale, i programmi regionali spesso mirano a far tesoro dei punti di forza regionali, indirizzando il sostegno verso aree di relativo vantaggio. Per quanto concerne i finanziamenti dalla politica di coesione dell Ue, vi è un enfasi sulle aree di debolezza strutturale e oltre l 80 per cento del bilancio viene indirizzato verso l Obiettivo Convergenza. Negli Stati che fanno parte del consorzio EoRPA, tale sostegno è di grande importanza in Polonia (in tutto il Paese), nei nuovi Länder della Germania e nel Mezzogiorno d Italia. All interno della Polonia, i programmi più importanti hanno un orientamento nazionale. Tuttavia, la componente regionale dei programmi dell Ue in Polonia è aumentata notevolmente con l istituzione di Programmi Operativi (PO) regionali (ai quali va il 25 percento del totale delle risorse), un programma multiregionale distinto rivolto alle cinque regioni più povere dell est e parte del PO Capitale umano distribuito su base regionale per agevolare le regioni strutturalmente più deboli. In Germania, le assegnazioni ai nuovi Länder sono state fortemente influenzate dai cambiamenti a seguito dell allargamento (nel senso che tre regioni di livello NUTS II adesso ricadono nella categoria phasing out) e sono state anche condizionate da una migrazione verso l esterno (che determina assegnazioni inferiori). Le decisioni finali per le assegnazioni sono state prese a livello politico dai ministri federali e dei Land. Infine in Italia le assegnazioni regionali secondo l Obiettivo Convergenza prendono in considerazione sia la dimensione regionale (popolazione regionale e superficie), sia la gravità dello svantaggio relativo. 1

3 All interno delle regioni dell Obiettivo Competitività regionale ed occupazione (CRE), molti Stati hanno apportato delle modifiche alla metodologia europea di determinazione delle assegnazioni alle regioni. In Finlandia, Francia, Olanda e Svezia, gli indicatori dell Ue sono stati usati in modo abbastanza rigoroso. In Germania, le assegnazioni di derivazione europea sono risultate paragonabili a quelle approvate dalla politica regionale nazionale (che agevola le regioni strutturalmente deboli) e a quelle per il periodo La decisione finale ha stabilito che nessun Land doveva perdere più di un terzo della sua assegnazione per il periodo In Austria, è stato operato un taglio largamente uniforme in tutti i Länder ed è stata presa in considerazione anche la necessità di compensare Vienna per la sua esclusione dalla carta degli aiuti di stato a finalità regionale. Anche in Italia le questioni relative a misure di compensazione più ampie hanno avuto importanza, non solo in relazione alla carta degli aiuti di stato ma anche alle assegnazioni della politica regionale nazionale. Infine nel Regno Unito l enfasi è stata posta sulle regioni più bisognose e contemporaneamente si continua a finanziare le regioni più prospere al fine di riuscire a fronteggiare sacche di povertà. Oltre a questi fattori determinanti le assegnazioni a livello regionale, un ulteriore aspetto va citato. In base all Obiettivo CRE non esiste ora alcuna micro-zonizzazione con la conseguenza che le aree precedentemente eleggibili potrebbero ora cedere il passo ad aree più prospere che sono ora eleggibili al sostegno. Per la maggioranza dei programmi dell Obiettivo RCE ora si adotta un approccio tematico al finanziamento con una forte enfasi sulle priorità dell Agenda di Lisbona. Pochissimi programmi CRE regionali contemplano un obiettivo territoriale esplicito. L obiettivo territoriale implicito può emergere da un approccio tematico alla politica nonché dai metodi adottati per l assegnazione delle risorse ai progetti. In questo contesto, si può fare una distinzione tra le implicazioni di porre un obiettivo geografico indiretto in Paesi strutturalmente deboli o in macro-regioni (per esempio, la Polonia, la Germania orientale, il Sud Italia e le regioni nordiche scarsamente popolate) e l utilizzo di criteri di territorializzazione impliciti in Paesi dove le debolezze strutturali sono concentrate in piccole aree geografiche. Nel primo caso l obiettivo indiretto può facilitare lo sviluppo economico a livello della macro-regione strutturalmente debole e perciò sostenere la ripresa di livelli di sviluppo nazionale (e, nel caso dei Paesi della Coesione, livelli di sviluppo europeo). Nell ultimo caso, l obiettivo indiretto contribuisce principalmente allo sviluppo economico, piuttosto che allo sviluppo delle aree strutturalmente più deboli. Nell ambito della politica regionale nazionale, molti strumenti di policy promuovono lo sviluppo delle imprese attraverso aiuti diretti oppure attraverso la promozione del contesto imprenditoriale. In generale, tutti i tipi di finanziamento delle attività imprenditoriali probabilmente fluiscono in modo sproporzionato verso gli agglomerati perchè in queste aree sono ubicate più imprese. Inoltre, laddove la politica regionale è influenzata dai dibattiti dell Ue o da quelli nazionali relativi alla necessità di potenziare la crescita economica nazionale, gli strumenti di policy spesso sono correlati a temi quali la tecnologia, l innovazione e l economia della conoscenza dai quali traggono beneficio le aree strutturalmente più forti. In alcuni Paesi, tali temi vengono promossi a livello nazionale (es. Finlandia, Francia, Olanda), mentre in altri casi il livello regionale ha la facoltà di decidere quali temi finanziare. 2

4 Anche nel quadro della politica regionale nazionale i meccanismi di assegnazione possono influenzare i risultati dell attribuzione delle risorse a livello geografico, in modo particolare quando gli strumenti adottano un approccio su tutta la regione o su qualunque regione. Dove le assegnazioni vengono approvate in modo relativamente automatico e specialmente dove sono mirate ad aree specifiche (quali macro-regioni estese, strutturalmente deboli o più strettamente designate come aree ammesse agli aiuti di stato), esse tendono ad agevolare le aree di debolezza strutturale. Tuttavia, tanto più i processi di assegnazione sono qualitativi, e in particolare, competitivi, tante maggiori sono le opportunità di vincita per le regioni e le aree più forti. Negli anni recenti, c è stata una spinta verso meccanismi di assegnazione più qualitativi e, in alcuni Paesi si sono adottati maggiori approcci competitivi, quali gli inviti a presentare offerte d appalto. Per quanto concerne la politica di Coesione dell Ue la micro-zonizzazione è stata eliminata per l Obiettivo CRE ed è stato aggiunto un forte accento tematico (tramite la procedura di earmarking sugli obiettivi di Lisbona). Le implicazioni geografiche di questa procedura non sono chiare in parte per l ampliamento della classificazione di ciò che ricade all interno degli obiettivi di Lisbona, in parte perchè essa si applica a livello di Stato membro piuttosto che a livello di programma e in parte perché vi sono notevoli differenze nella rilevanza dell agenda di Lisbona per le regioni strutturalmente deboli. I meccanismi di assegnazione delle risorse nell ambito della politica di Coesione Ue sono vari alcuni utilizzano strategie nazionali o piani, altri pongono come obiettivo progetti grandi (pre-scelti), alcuni usano ombrelli sub-regionali o programmi settoriali e altri si affidano a bandi. Le implicazioni geografiche di questi differenti meccanismi dipendono da una serie di fattori compreso il numero di obiettivi geografici espliciti e lo specifico accento tematico associato ad un meccanismo particolare. Quando le risorse vengono assegnate mediante strategie nazionali esistenti, l orientamento territoriale di queste strategie è fondamentale. Il finanziamento di grandi progetti è generalmente mirato agli agglomerati principali, ma spesso solo all interno di Stati membri o regioni strutturalmente deboli. Subprogrammi ombrello ad hoc tendono ad avere un ampio accento territoriale, ma fanno generalmente parte dei programmi Convergenza. Infine, procedure a bando aperte, e in particolare, i bandi selettivi, è probabile che favoriscano le regioni, le aree e i richiedenti più forti, in quanto tali procedure tendono ad indirizzare le risorse verso i progetti migliori. Volgendo infine lo sguardo ai risultati delle assegnazioni alle regioni, per quanto concerne la politica nazionale regionale, le assegnazioni dei finanziamenti favoriscono fortemente le aree strutturalmente deboli in quasi tutti i Paesi. Sebbene vi siano delle pressioni per ridurre i flussi di finanziamenti su regioni tradizionalmente deboli (per esempio, attraverso bilanci di aiuti di stato ridotti, di massimali di aiuto più bassi ed aree eleggibili agli aiuti più mirate), al momento non vi è molta evidenza circa il fatto che ciò sia effettivamente avvenuto. Nel quadro della politica di Coesione Ue, i meccanismi di assegnazione a livello europeo tutelano le regioni Convergenza. Tuttavia, l allargamento ha portato alla diminuzione dei finanziamenti in molte regioni dell ex Obiettivo 1 con la conseguenza che negli Stati del consorzio EoRPA, lo status della perdita dell Obiettivo 1 ha determinato in regioni 3

5 strutturalmente deboli dell Austria, Germania e Svezia una perdita sproporzionata. D altra parte, le regioni strutturalmente deboli continuano ad essere agevolate in quasi tutti i Paesi, ad eccezione della Polonia in cui l intero Paese è eleggibile al sostegno Convergenza e la maggioranza dei programmi assegnano finanziamenti a tutte le regioni allo scopo di promuovere la ripresa economica nazionale. Tuttavia, come si è già detto, la componente regionale dei finanziamenti dell Ue alla Polonia è aumentata notevolmente rispetto al periodo In generale, e nonostante il cambiamento di obiettivi, strumenti e meccanismi di finanziamento, la politica regionale sta per lo più continuando a concentrare la propria attenzione su aree di debolezza strutturale. D altra parte, diversi sono gli sviluppi che testimoniano un accento crescente su centri più forti carte degli aiuti di stato più strettamente mirate, più enfasi sulla programmazione regionale e sui punti di forza regionali, un maggiore peso all agenda di Lisbona e all innovazione regionale, nonché un orientamento più competitivo dei meccanismi di finanziamento. Tali sviluppi potenzialmente possono aumentare le tensioni tra obiettivi di crescita e di equità. Tuttavia, nella maggioranza dei Paesi questa tensione o non esiste oppure non si palesa. D altronde, è interessante che l evidente Lisbonizzazione della politica della Coesione dell Ue ha portato, in Italia, alla creazione di una politica regionale nazionale complementare onde garantire che l approccio della politica in generale continui a riflettere le considerazioni geografiche. Anche in alcuni degli altri Paesi la copertura geografica dei finanziamenti è divenuta politicamente più sensibile. Rimane da vedere se la politica regionale può continuare a tenere insieme in modo efficace e nel lungo corso obiettivi di crescita ed equità. 4

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