Montefiorino presentazione dei nuovi strumenti urbanistici edilizi

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3 3 I poteri e gli strumenti di governo del territorio Montefiorino visto da Gusciola L ordinamento regionale La legge regionale 24 marzo 2000, n. 20 ha innovato profondamente il sistema di pianificazione urbanistica a scala comunale, disaggregando e ricomponendo con nuove funzioni i tradizionali strumenti piano regolatore (PRG), programma pluriennale di attuazione e regolamento edilizio nei nuovi strumenti PSC (Piano Strutturale Comunale), RUE (Regolamento Urbanistico Edilizio) e POC (Piano Operativo Comunale). Tutti e tre questi strumenti concorrono con funzioni diverse a disciplinare le trasformazioni fisiche e funzionali del territorio, con lo scopo di prevenire le trasformazioni contrastanti con le finalità assunte nel pubblico interesse. A tale scopo determinano le trasformazioni ammesse sulle diverse parti del territorio, e i requisiti cui queste devono uniformarsi. I requisiti della disciplina del territorio Al governo locale del territorio spetta agire su una latitudine di problematiche molto ampia, che spazia dalle relazioni di area vasta a una molteplicità di questioni specifiche, che esigono risposte differenziate. E soprattutto la necessità di un più efficace governo delle trasformazioni diffuse del territorio Al PSC e al RUE in riferimento ai quindici anni, e con cadenza quinquennale al POC, spetta codificare formalmente i limiti e le condizioni imposti nel territorio comunale alle trasformazioni fisiche e funzionali di costruzioni e suoli, supportando le determinazioni con le risultanze della ValSAT, con piena evidenza ed esaurienti motivazioni. Più precisamente, al PSC compete codificare, di tali limitazioni, quelle che nell ordinamento regionale devono discendere dall interazione fra i soggetti istituzionali titolari della rappresentanza di interessi pubblici diversi; al RUE spetta codificare quelle rimesse all autonoma determinazione del Comune. urbanizzato, nel segno della sua qualificazione, a esigere una disciplina urbanistica di nuovo genere, duttile e agile: duttile per potersi misurare con la variegata disomogeneità di queste parti di territorio, agile per cogliere tempestivamente le esigenze e le opportunità di trasformazione del territorio che i concreti processi propongono. Gli strumenti urbanistici attuativi si sono dimostrati infatti inadatti a questo scopo. La condizione essenziale per corrispondere a questi requisiti è un sostanziale rafforzamento dell autonomia decisionale del comune in materia di governo del territorio, nel quadro di

4 4 una chiara demarcazione delle diverse attribuzioni istituzionali nella rappresentanza dei diversi interessi pubblici. Competono al PSC le politiche territoriali e urbane, valide e significative nel lungo termine e riconducibili a scelte unitarie di programmazione, quali le relazioni territoriali, l equilibrio tra le funzioni urbane e i sistemi infrastrutturali che le supportano, la tutela delle risorse ambientali e dei beni culturali di maggiore rilevanza. Questi contenuti devono essere solidamente definiti e stabili nel tempo mediante il piano strutturale comunale (PSC), da seguirsi anche nel caso di varianti al PSC. Partecipano a questo processo la Provincia e al caso la Regione, le province e i comuni confinanti, ARPA, AUSL, Soprintendenze, gestori di servizi, insomma tutti i soggetti titolari della rappresentanza di interessi pubblici, generali o specifici. Nella formazione del PSC di Montefiorino sono intervenuti complessivamente 38 enti. Il governo del territorio comprende tuttavia anche questioni di interesse strettamente locale, connesse alle diverse specificità, al maturare di esigenze e opportunità, all esistenza di condizioni di fattibilità operativa, che sarebbe arbitrario e controproducente disciplinare rigidamente a priori. Questo ordine di questioni esige un sistema di pianificazione appositamente congegnato, che consenta gradi di approfondimento e dettaglio anche molto diversi sul territorio e nel corso del tempo, nell ambito di un processo non esauribile di specificazione, arricchimento, tempestivo adeguamento alle esigenze e alle potenzialità che via via si manifestano: a questo ordine di finalità deve rispondere il RUE. La possibilità di effettuare varianti a questo strumento è infatti assegnata al consiglio comunale, nei limiti di quanto disposto da PSC e mantenendo inalterato l'apparato cartografico. Un procedimento snello ed agile, a differenza del processo di variante del PSC. Questa differenziazione di compiti tra i piani è un elemento di forte innovazione che conferisce efficacia e funzionalità alla gestione urbanistica ed edilizia del territorio. quantificarvi la capacità insediativa massima e la dotazione di infrastrutture e servizi; la funzione del POC, di orizzonte quinquennale, va circoscritta alla programmazione nel tempo dei nuovi insediamenti e delle ristrutturazioni urbanistiche; il RUE dettaglia le possibilità di trasformazione del territorio urbanizzato e del territorio rurale, mediante appropriate rappresentazioni cartografiche, anche a scale differenziate, e con prescrizioni anche a partizioni territoriali di estensione molto ridotta. Il piano strutturale comunale (PSC) La disciplina di PSC comprende: i corridoi per le infrastrutture e le attrezzature di rilevanza territoriale; l assetto generale degli insediamenti, organizzato per ambiti territoriali ripartiti secondo componenti funzionali, carichi insediativi, dotazioni di infrastrutture e di attrezzature collettive, politiche da perseguirvi; indirizzi, regole, parametri per la predisposizione del RUE, dei POC, nonché di piani e programmi di settore aventi effetti sull uso e la tutela del territorio; La disciplina di PSC non conferisce diritti edificatori né istituisce vincoli espropriativi, e si limita a definire in termini complessivi, per partizioni piuttosto ampie del territorio urbano, la capacità insediativa massima, la dotazione minima di servizi di quartiere e di attrezzature generali, la gamma di destinazioni ammesse, i criteri relativi alle altezze e gli obiettivi e criteri urbanistici da osservarsi. Il regolamento urbanistico edilizio (RUE) Il RUE disciplina il territorio nei contenuti e nelle materie attribuite all esclusiva competenza comunale, nel rispetto di quanto disposto da PSC. A questo scopo il RUE definisce compiutamente tutte le possibilità di trasformazione delle singole particelle fondiarie del territorio urbanizzato e del territorio rurale, con dettaglio variabile in rapporto alla complessità dei tessuti edilizi e agli intendimenti del piano. Il dispositivo del PSC e del RUE Per dare coerente attuazione ai principi e agli intendimenti della legge regionale, realizzandone appieno le potenzialità positive, sono stati applicati i seguenti criteri: il PSC definisce la propria disciplina secondo ambiti territoriali estesi, corrispondenti a partizioni di territorio riconducibili a politiche omogenee, appropriate in particolare a

5 5 Al RUE spetta inoltre adempiere alla funzione di Carta unica del territorio, riunendo in stesura coordinata tutte le disposizioni che devono essere osservate nella redazioni di progetti edilizi o urbanistici, come prescritto dalla legge regionale 15/2013 allo scopo di assicurare la certezza della disciplina urbanistica e territoriale vigente e dei vincoli che gravano sul territorio e, conseguentemente, semplificare la presentazione e il controllo dei titoli edilizi. A questo scopo il dispositivo del RUE consiste in tre elementi costitutivi fondamentali: - Cartografia coordinata in scala 1/5000, collimata alla base catastale; - Disciplina coordinata degli ambiti elementari su base catastale, generalmente in scala 1/2000, ma anche inferiore; - Norme coordinate; - Scheda dei vincoli. La Cartografia coordinata in scala 1/5000 georeferenzia la disciplina urbanistica del territorio rurale nonché tutti i vincoli e disposizioni di origine sovracomunale, quali il piano provinciale, il codice della strada, i beni culturali... dell'intero territorio comunale; schematizza inoltre la disciplina del territorio urbanizzato. La Disciplina coordinata degli ambiti elementari dettaglia nel territorio urbanizzato le trasformazioni ammesse sulle diverse particelle catastali, attraverso specifiche prescrizioni. Le Norme coordinate raccolgono le norme urbanistiche, il regolamento edilizio, e i riferimenti alle disposizioni di origine sovracomunale, i cui testi sono riuniti in estratto nella Scheda dei vincoli. L elevato grado di dettaglio del RUE ne esige un frequente aggiornamento, orientativamente a cadenza annuale, in un processo continuo di perfezionamento e specificazione. Possono così essere colte tempestivamente e duttilmente le opportunità e le iniziative che maturano nel contesto economico e sociale, con particolare riferimento alle dinamiche di trasformazione del territorio edificato. Estratto di Cartografia Coordinata nei pressi del copoluogo

6 6 Le principali determinazioni sul sistema insediativo I centri storici Le ricerche e le rilevazioni sistematiche per la formazione del quadro conoscitivo hanno fornito una conoscenza analitica del patrimonio edilizio urbano ed extraurbano dettagliata per singola unità tipologica. La perimetrazione dei centri storici e degli insediamenti e infrastrutture storici del territorio rurale è quindi definita dal PSC sulla scorta di basi conoscitive attendibili ed esaurienti. La disciplina di RUE provvede all individuazione delle trasformazioni fisiche individualmente ammesse sulle singole unità tipologiche in conformità alla disciplina stabilita per gli edifici di valore storicoarchitettonico, culturale e testimoniale, anche con funzione ricognitiva di vincoli sovraordinati. Gli ambiti consolidati residenziali Gli ambiti urbani consolidati sono di dimensione modesta, con un assortimento tipologico composto in misura prevalente da case d abitazione monofamiliari o bifamiliari, e da una densità fondiaria mediamente bassa. E pertanto una struttura insediativa in grado di sostenere processi di intensificazione del tessuto edilizio esistente, soprattutto come risposta a istanze delle famiglie residenti, ma anche in conformità un istanza generale di contenimento del consumo di suolo. Il PSC ha quantificato l intensificazione ammissibile valutando le potenzialità residenziali non attuate, le dotazioni territoriali e le attrezzature collettive, e le compatibilità con le caratteristiche e la qualità del contesto edilizio. Nel territorio urbanizzato la dotazione di servizi e infrastrutture viarie e a rete è generalmente adeguata a sostenere intensificazioni. Così pure è la disponibilità di parcheggi pubblici, mentre la bassa densità consente di accogliere all interno dei lotti spazi più che sufficienti per i parcheggi privati. I fattori essenziali che hanno limitato la sua intensificazione consistono nei fenomeni di dissesto e nella coerenza ai caratteri insediativi, particolarmente per quanto riguarda l assortimento tipologico e le altezze delle costruzioni, al fine di preservare e al caso accrescere la qualità del paesaggio urbano. Su questi riferimenti il PSC quantifica il numero di abitazioni e la superficie utile per attività produttive massimi ammessi in ciascun ambito elementare, con incrementi rispetto allo stato di fatto, verificati nella loro sostenibilità, ma con riduzioni rispetto al piano regolatore vigente. Prescrive inoltre per ciascun ambito elementare la superficie minima di attrezzature e spazi collettivi. Il RUE alloca puntualmente queste potenzialità alle particelle fondiarie, diversificando edificabilità, limiti di altezza e di superficie coperta, e al caso altri requisiti. Si evitano così sia l attribuzione di potenzialità insediative incongrue, sia l incapacità di rispondere a esigenze specifiche di famiglie e imprese. E un innovazione sostanziale rispetto ai più consueti sistemi di pianificazione, che applicano al territorio urbanizzato limiti di densità e geometrici indifferenziati, ovvero si limitano a congelare le densità e le destinazioni d uso esistenti. La sua introduzione è resa possibile dalla piena accessibilità, ancora piuttosto recente, delle mappe e delle registrazioni catastali. L adozione del numero di abitazioni come parametro di riferimento per la potenzialità edificatoria, a sostituzione della superficie utile o altro parametro geometrico, può risultare di grande vantaggio per la qualità delle nuove abitazioni e nel consentire adeguamenti dimensionali del patrimonio abitativo esistente a parità di numero di abitazioni. I nuovi insediamenti residenziali Gli ambiti per nuovi insediamenti sono stati individuati secondo tre criteri distinti: la conferma di zone di espansione già disposte dai piani regolatori vigenti; l accoglimento di istanze presentate da privati; localizzazioni aggiuntive prese in considerazione e valutate in funzione di obiettivi assunti dagli indirizzi. Il quadro conoscitivo ha accertato le aree di espansione per residenza disposte dalla pianificazione vigente e non ancora attuate, ovvero non edificate e prive di piano urbanistico attuativo. Tali aree sono state valutate nella loro sostenibilità ambientale e territoriale, e nella loro compatibilità con il piano territoriale di coordinamento provinciale, confermando quelle che hanno soddisfatto i criteri di valutazione. Gli ambiti specializzati per attività produttive La disciplina degli ambiti specializzati per attività produttive pone in forma più semplice le medesime questioni degli ambiti residenziali consolidati. Un innovazione importante consiste nel superamento della limitazione della superficie utile edificabile, superflua quando siano adeguatamente normate le dotazioni di parcheggi, altezze e distanze dai confini. Il territorio rurale Il territorio rurale è individuato con criterio residuale come conseguenza della perimetrazione del territorio urbanizzato e del territorio urbanizzabile. Nel territorio rurale è quindi compresa una pluralità di aggregati edilizi che assolvono funzioni produttive agricole ma anche residenziali, produttive o terziarie che non hanno relazione con l economia agraria. La disciplina del territorio rurale compete al RUE.

7 7 Gli interventi edilizi connessi all'attività agricola La disciplina di tali interventi deve essere strettamente riferita all ambito dei centri aziendali censiti e classificati dal quadro conoscitivo quali effettive strutture di supporto alla conduzione agraria. Nuove costruzioni che si rendano necessarie a integrazione del centro aziendale sono da ammettersi solo in via subordinata al recupero del patrimonio edilizio di valore testimoniale e ambientale esistente nel centro aziendale, da effettuarsi prioritariamente. In via ordinaria nuove costruzioni integrative del centro aziendale devono poter essere realizzate senza il vincolo di limitazioni quantitative parametriche, a condizione che: siano realizzate alla distanza minima dalle altre costruzioni del centro aziendale ammessa dai criteri di reciproca compatibilità stabiliti dal RUE; rispettino i limiti di altezza e i requisiti qualitativi (in particolare le misure di mitigazione paesaggistica) parimenti prescritti dal RUE. Il criterio di stretta contiguità delle nuove costruzioni al centro aziendale adempie alle condizioni e limitazioni poste dalla tutela del paesaggio e dalla normativa del PTCP, quali sono state accertate dal quadro conoscitivo, e previene intrinsecamente la possibilità di loro utilizzazioni anomale, e quindi di interventi surrettiziamente motivati da esigenze dell attività agricola ma intesi ad altre finalità. Specifiche esigenze di nuove strutture a servizio della conduzione agraria che non possano essere soddisfatte nel rispetto di questi criteri sono da considerarsi esclusivamente nell ambito di atti di pianificazione con contenuti e criteri assimilabili a quelli dei piani di sviluppo aziendale. Le norme di PSC dovranno comprendere i criteri guida per l inserimento nel RUE di disposizioni in merito ai criteri da osservarsi nei caratteri compositivi e nella mitigazione paesaggistica. Viene confermata la possibilità di costruire nuovi ricoveri attrezzi per la conduzione amatoriale dei fondi, secondo parametri disposti da RUE. Gli interventi edilizi non connessi all'attività agricola Il territorio rurale, in relazione alla sua definizione di carattere assolutamente generale, include una pluralità di funzioni residenziali, produttive e di servizio che non appartengono all ambito dell agricoltura. La presenza delle funzioni non agricole in territorio rurale Nel quadro conoscitivo, è stata esaminata la presenza nel territorio rurale di funzioni prive di rapporti con l attività agricola. Le funzioni residenziali hanno sede prevalentemente in nuclei di pochi edifici estesamente diffusi sul territorio rurale, che non di rado sono classificati dai piani regolatori come zone residenziali omogenee B (di completamento o assimilabili). Nell impianto definito dalla legge regionale 20/2000 questi nuclei non sono tuttavia qualificabili come territorio urbanizzato né tantomeno come ambiti consolidati, ma appartengono al territorio rurale. La disciplina delle trasformazioni e integrazioni del patrimonio edilizio è materia del POC nei limiti e secondo i criteri stabiliti dal PSC. Gli affidamenti che si sono consolidati su queste aree costituiscono un vincolo obiettivo alle determinazioni della nuova disciplina urbanistica, che è bene confermi i diritti concessi dagli strumenti vigenti, purché non in contrasto con fattori escludenti o limitativi disposti dal PTCP e altre norme sovraordinate. In linea generale il PSC non è in grado di provvedere al recepimento individuale delle singole posizioni consolidate, per due motivi principali: la necessità di verifiche preventive il cui risultato condiziona le possibilità di trasformazione, come nel caso di frane quiescenti o potenziale instabilità; il grado di dettaglio richiesto, che può essere dominato adeguatamente solo nell ambito della redazione di POC. La conferma delle strutture insediative legittimamente esistenti e delle potenzialità edificatorie rimaste inattuate sarà pertanto operata dal PSC stabilendo una capacità insediativa complessiva (sia per la residenza che per edifici produttivi) quale contingente indiviso che RUE e POC provvederanno a localizzare in conformità alle direttive e ai criteri stabiliti dal PSC, a valle delle verifiche di conformità al PTCP e delle valutazioni di sostenibilità del caso. Le integrazioni dell insediamento diffuso Il recupero di patrimonio esistente sottoutilizzato non offre tuttavia sufficiente risposta alla domanda abitativa non connessa all agricoltura, socialmente rilevante in un territorio rurale che accoglie da metà a due terzi della popolazione residente. Nei nuclei abitati minori (che comprendono oltre metà del patrimonio edilizio nel territorio rurale) quando non siano disponibili edifici da recuperare le esigenze abitative aggiuntive potranno essere soddisfatte con nuove costruzioni, strettamente integrate a quelle preesistenti e di limitate dimensioni, secondo un criterio di integrazione organica degli aggregati abitativi. L intrinseca imprevedibilità di questo genere di esigenze può trovare risposta solo con provvedimenti puntuali che accolgano specifiche e motivate istanze. Lo strumento appropriato a questo scopo è il POC, da aggiornarsi frequentemente secondo le richieste maturate, e che pone un termine tassativo all esercizio dei diritti di edificazione. Analoghe misure sono disposte dal PSC per le necessità di attività artigianali e di servizio minori. I progettisti Ezio Righi L assessore all Urbanistica di Montefiorino Maurizio Paladini Claudio Fornaciari