L'Unione europea è uno dei principali attori sul mercato mondiale del frumento duro

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1 6,17(6, L'Unione europea è uno dei principali attori sul mercato mondiale del frumento duro Con una produzione media di quasi 8 milioni di t all anno sul periodo , l'unione europea è il principale produttore mondiale di frumento duro davanti alla Turchia, al Canada e agli Stati Uniti: questi quattro paesi o gruppi di paesi forniscono da soli i due terzi della produzione mondiale. A livello dell'unione europea, quattro paesi - Italia, Grecia, Francia, Spagna - rappresentano la quasi totalità della produzione comunitaria. A questa concentrazione della produzione fa riscontro una polarizzazione degli scambi internazionali. Quasi la metà delle importazioni mondiali sono appannaggio del Nord Africa e l'algeria assorbe da sola oltre un terzo del totale. Analogamente il Canada, la cui produzione è principalmente destinata all'esportazione, assorbe da solo la metà delle esportazioni mondiali. La situazione dell'unione europea, che alla fine degli anni '80 era il secondo esportatore mondiale e il fornitore di riferimento dei paesi importatori del bacino mediterraneo, si è deteriorata al punto tale che l'unione è diventata importatrice netta di frumento duro nella seconda metà del decennio '90. La politica comunitaria del frumento duro e i suoi strumenti Gli obiettivi della politica comunitaria del frumento duro, come indicati nei vari testi regolamentari che, in seguito alla riforma del 1992, definiscono la politica comunitaria relativa ai seminativi e più precisamente al frumento duro, possono essere sintetizzati come segue: Œ Œ Œ equilibrare e stabilizzare il mercato interno del frumento duro nell'unione europea, a un livello di prezzo vicino al corso mondiale, e in base a una produzione localizzata di preferenza nelle zone in cui la coltivazione del frumento duro è tradizionale, Œ garantendo al tempo stesso un reddito equo ai produttori. Gli strumenti al servizio di questa politica sono molteplici: Interventi sul mercato tramite l'acquisto, da parte degli organismi di ammasso pubblico ad un prezzo fissato in anticipo, di qualsiasi quantitativo di frumento duro proposto per il conferimento. Tale meccanismo, che svolgeva un ruolo fondamentale nel contesto del sostegno dei prezzi prima della riforma della politica agricola del 1992 è stato mantenuto ma il prezzo d'acquisto all'intervento del frumento duro è stato ridotto della metà. Aiuti diretti, detti pagamenti compensativi, versati ai produttori di frumento duro al medesimo titolo degli aiuti versati ad altri produttori di cereali. Il tasso per ettaro di tali aiuti, che varia da una regione all'altra, dipende dalla resa storica regionale delle colture cerealicole. Per beneficiarne, gli agricoltori, piccoli coltivatori esclusi, possono vedersi imporre il ritiro di parte della loro superficie coltivabile. 2

2 A questo aiuto diretto di carattere generale si aggiunge, per i produttori di frumento duro delle zone dette tradizionali o semitradizionali, un aiuto specifico o supplemento frumento duro. Le superfici che potrebbero beneficiare della concessione di questo aiuto sono tuttavia limitate. In origine erano ammissibili al supplemento frumento duro solo gli agricoltori iscritti in un registro dei produttori di frumento duro e per una superficie massima fissata in funzione della superficie da essi coltivata negli anni A decorrere dalla campagna 1999/2000, tutti gli agricoltori delle zone tradizionali e semitradizionali potranno riscuotere un supplemento frumento duro ma il volume globale dell'aiuto concesso a uno Stato membro non potrà superare una superficie massima garantita o SMG. Un superamento di tale limite comporterà automaticamente una diminuzione proporzionale della superficie per la quale è previsto il versamento del supplemento frumento duro, ciò che equivale a una riduzione del tasso per ettaro dell'aiuto stesso. Infine, se da un lato un dazio doganale determina un prezzo minimo delle importazioni di frumento duro originarie dei paesi terzi, dall'altro, possono essere versate restituzioni agli esportatori per colmare la differenza eventuale fra il prezzo interno del frumento duro e il prezzo a livello internazionale. Scopo del presente studio è di valutare in quale misura tutti gli strumenti summenzionati hanno consentito di conseguire gli obiettivi assegnati alla politica comunitaria in materia di frumento duro nonché di valutare l'efficacia con la quale sono stati utilizzati detti strumenti. Lo squilibrio strutturale del mercato è stato riassorbito Prima della riforma del 1992, il mercato europeo del frumento duro era caratterizzato da eccedenze strutturali dell offerta rispetto alla domanda. Il risultato era l accumulo di scorte pubbliche a carico del bilancio comunitario e l obbligo di sovvenzionare le esportazioni verso i mercati terzi. Le misure adottate nel 1992 hanno portato al ripristino di una situazione più sana. La riduzione del prezzo d'acquisto all'intervento e la diminuzione del prezzo di mercato del frumento duro hanno praticamente avuto come conseguenza l'abbandono della coltivazione di questo prodotto nelle regioni non ammissibili al supplemento frumento duro. Era questo uno degli obiettivi espliciti della riforma. D'altro canto, la superficie dei seminativi classificati come zone tradizionali e semitradizionali, e quindi ammissibili a tale titolo al supplemento frumento duro a tasso pieno o a tasso ridotto, è aumentata di anno in anno solo in misura molto graduale. Infine, mentre le rese superiori a 5 t per ettaro erano normalmente registrate nelle zone non tradizionali, la resa media in zona tradizionale è inferiore a 2,5 t per ettaro. Tutti questi elementi hanno avuto come conseguenza una crescita assai moderata della produzione, dell'ordine dell'1,4% all'anno come tendenza generale negli anni 90. Al tempo stesso, la domanda interna ha registrato una forte crescita a motivo dell'impiego del frumento duro per l'alimentazione umana con una tendenza all'aumento superiore al 6% all'anno ma anche a causa della proliferazione degli impieghi del frumento duro nell'alimentazione degli animali, impieghi che in meno di dieci anni sono passati da qualche migliaia di t a 1 milione di t. Il fattore determinante di questa evoluzione sembra essere la sensibile diminuzione dello 3

3 scarto di prezzo fra il frumento duro e i cereali foraggieri in seguito all applicazione della riforma. La forte divergenza dei tassi di crescita fra la produzione e la domanda interna di frumento duro ha consentito di eliminare in pochi anni scorte pubbliche di fumento duro ma ha avuto anche come conseguenza un inversione di tendenza per quanto concerne gli scambi con l estero. L Unione europea, che alla fine degli anni 80 e all inizio degli anni 90 era esportatrice di oltre 2 milioni di t di frumento duro sotto forma di chicchi, crusche e semole, dal 1995 è diventata importatrice netta di frumento duro. 4

4 La qualità del frumento duro prodotto nell'unione europea tende a deteriorarsi Le industrie di trasformazione del frumento duro sono confrontate a un deterioramento della qualità del frumento duro prodotto nell'unione europea, segnatamente per quanto concerne il tenore di proteine. La riforma del 1992 non è forse estranea a questo fenomeno. Se la concimazione e le pratiche colturali contribuiscono ad aumentare il tenore di proteine del chicco, la diminuzione del prezzo del frumento duro relativamente al prezzo dei concimi ha incitato i produttori a ridurre il volume dei loro consumi intermedi. Peraltro, gli aiuti diretti rappresentano una quota crescente nel reddito di questa coltura rispetto al prodotto della vendita e quindi i produttori sono poco incoraggiati ad incrementare la qualità della produzione. E lo sono ancor meno anche perché il prezzo d'acquisto del frumento duro da parte dei grossisti e delle industrie di trasformazione non è differenziato in funzione della qualità del chicco. Infine, la concentrazione della produzione del frumento duro nelle zone tradizionali, dove prevalgono le piccole aziende agricole, rende difficile costituire partite di qualità omogenea. Questo deterioramento della qualità del frumento duro prodotto nell'unione, oltre a creare difficoltà all'industria di trasformazione, potrebbe costituire, congiuntamente alla riduzione dello scarto di prezzo fra frumento duro e cereali secondari, uno dei fattori che spiegano il rapido sviluppo degli impieghi del frumento duro per l'alimentazione degli animali. Il prezzo interno del frumento duro tende ad allinearsi sui prezzi delle importazioni Dal gennaio 1995, il prezzo del frumento duro in Europa oscilla intorno al prezzo minimo all'importazione di tale cereale. Questo fenomeno si spiega a motivo del passaggio dell'unione europea a una situazione di importatrice netta di frumento duro. Tale fenomeno è destinato a durare finché persisterà questa situazione. Solo nell'ipotesi in cui l'unione europea dovesse tornare ad essere esportatrice netta, il prezzo interno del frumento duro potrebbe fluttuare fra i limiti fissati dal prezzo d'intervento (se il prezzo internazionale dovesse scendere sotto di tale livello) e il prezzo minimo all'importazione (se il prezzo internazionale superasse tale soglia). Ciò premesso, anche nella situazione di importatrice netta che ha caratterizzato l'unione europea in questi ultimi anni, le fluttuazioni del prezzo interno del frumento duro intorno al prezzo minimo all'importazione sono state relativamente importanti (20% e oltre nel corso di una campagna), mentre i meccanismi associati al prezzo minimo (dazio doganale all'importazione e tassa all'esportazione) avrebbero dovuto in teoria limitarne l'entità. Una spiegazione possibile di questo fenomeno è che il volume delle scorte presso operatori privati è troppo limitato per consentire adattamenti a breve termine dell'offerta e della domanda in attesa che intervenga un adattamento più durevole conseguente ai flussi internazionali. Infine, il mercato europeo del frumento duro sembra relativamente ben integrato poiché l'andamento dei prezzo registra un'evoluzione parallela nei quattro principali paesi produttori. Tuttavia, tali adattamenti di prezzo richiedono tempi dell'ordine da uno a due mesi per prodursi. 5

5 Gli aiuti diretti ai produttori sono indispensabili ma sono stati fissati ad un livello troppo elevato Se da un lato ha sensibilmente ridotto il livello del sostegno garantito dal meccanismo dell intervento, la riforma del sistema di aiuto a favore dei produttori di frumento duro si è posta come obiettivo di compensare gli effetti potenzialmente negativi della riforma stessa sul reddito dei produttori attribuendo a questi ultimi aiuti diretti al reddito. Ciò premesso non sorprende che gli aiuti diretti al reddito, pagamenti compensativi e supplemento frumento duro, rappresentino ormai una quota assai importante delle entrate dei produttori di frumento duro. Misurata su un campione di imprese specializzate in questa coltura, la quota degli aiuti diretti nelle entrate per ettaro della coltivazione di frumento duro va dal 40% in Francia al 60% in Grecia. In mancanza di tali aiuti, le aziende specializzate non sarebbero in grado di garantire un reddito decente ai loro produttori e sarebbero condannate a scomparire o ad orientarsi verso altri sistemi di produzione. Se l'istituzione di tali aiuti diretti, come suggerisce il regolamento (CE) n. 1765/92, si prefiggeva di compensare la perdita subita dai produttori di frumento duro a motivo della riforma del regime di sostegno dei prezzi, il tasso fissato per il supplemento frumento duro, ovvero 358,6 per ettaro (e 344,5 per ettaro a decorrere dalla campagna 1999/2000) è eccessivo. In effetti, il pagamento compensativo erogato ai produttori di frumento duro, al medesimo titolo che ai produttori di altri cereali, ha compensato in grandissima parte la perdita di reddito subita a motivo del calo del prezzo di mercato del frumento duro. Il costo finanziario della politica comunitaria del frumento duro è ormai stabilizzato La riforma del 1992 non ha ridotto il costo finanziario della politica comunitaria del frumento duro che è anzi passato da 1,3 miliardi di ECU nel 1992 a 1,7 miliardi di ECU negli anni Ma se con il regime vigente prima della riforma il costo finanziario di tale politica rischiava di aumentare ogni anno, l'attuazione della riforma del 1992 e l'istituzione, a partire della campagna 1999/2000, di un massimale delle spese per il supplemento frumento duro, permettono di sperare in una stabilizzazione del costo. Quanto all'efficacia degli aiuti, si lamenta che sul miliardo di ECU speso a titolo del supplemento frumento duro, circa 150 milioni siano andati a beneficio di una produzione la cui destinazione finale è l'alimentazione del bestiame mentre altre varietà di cereali, per i quali non è previsto il versamento di un aiuto specifico, potrebbero essere utilizzate a tal fine. Raccomandazioni Il regime di aiuto al frumento si distingue dal regime generale degli aiuti ai seminati per due aspetti: l'esistenza di un aiuto diretto specifico, il supplemento frumento duro, e la limitazione di questo aiuto ai soli produttori insediati nelle zone identificate come tradizionali o semitradizionali. Le raccomandazioni che si 6

6 possono formulare quanto alla valutazione di questa politica variano sensibilmente a seconda che si proponga di conservare un regime specifico per l aiuto al frumento duro o se invece si propone di allineare la politica seguita in materia di frumento duro sulla politica applicata agli altri seminativi. 7

7 Ridurre il tasso del supplemento frumento duro In precedenza si è osservato che il tasso al quale è stato fissato il supplemento frumento duro è eccessivo in relazione all'obiettivo di mantenere il reddito dei produttori. Tenuto conto dell'effetto correttore del pagamento compensativo, che i produttori di frumento duro riscuotono al medesimo titolo dei produttori di altri cereali, un supplemento frumento duro dell'ordine di 245 per ettaro, pari a 100 in meno rispetto al tasso attualmente praticato, sarebbe stato sufficiente per compensare la perdita di reddito subita dai produttori a motivo dell'attuazione della riforma del Migliorare la qualità del frumento duro prodotto nell'unione Uno degli aspetti negativi emersi successivamente all applicazione della riforma del 1992 è una tendenza preoccupante al deterioramento della qualità del frumento duro prodotto nell'unione europea. Un'inversione di questa tendenza, e più particolarmente l'incremento del tenore di proteine del frumento duro, avrebbe conseguenze assai positive. Le industrie di trasformazione troverebbero più facilmente sul mercato interno la materia prima della quale hanno bisogno per fornire esse stesse prodotti di qualità. I quantitativi di frumento duro che vengono destinati all'alimentazione animale perché non rispondono alle esigenze minime di qualità dell'industria diminuirebbero, ciò che eviterebbe uno spreco di aiuti pubblici. Infine, in seguito alla diminuzione dei quantitativi di frumento duro destinati all'alimentazione animale, il bilancio degli scambi esterni di frumento duro dell'unione registrerebbe un miglioramento. A tale proposito, l'obbligo ormai imposto ai produttori di seminare varietà certificate se vogliono beneficiare del supplemento frumento duro, è una misura positiva. Non sembra però auspicabile che la Commissione europea si impegni maggiormente su questa strada. Se una serie di misure complementari potrebbero benissimo essere adottate per garantire la qualità della produzione europea di frumento duro, queste ultime sono, a nostro parere, responsabilità comune degli operatori interessati: organizzazioni di produttori, produttori e venditori di sementi, grossisti, trasformatori. Se gli operatori del settore del frumento duro si accordassero su una serie di norme di buona pratica, le amministrazioni nazionali e regionali competenti potrebbero fare in modo che le medesime vengano rispettate da tutte le parti interessate. Da parte sua, la Commissione europea potrebbe appoggiare le iniziative degli operatori del settore concentrando i propri aiuti sui produttori che partecipano a questo sforzo di qualità. Permettere alla produzione comunitaria di frumento duro di adeguarsi alla domanda Alla fine degli anni '80, l'unione europea era il secondo esportatore mondiale di frumento duro ma oggi è importatrice netta. I principali importatori di frumento duro sono paesi del bacino mediterraneo, geograficamente vicini all'unione. I prezzi del frumento duro sul mercato interno dell'unione e sul mercato mondiale consentono ormai all'unione europea di esportare frumento duro senza dover 8

8 sovvenzionare gli esportatori. Infine, l Unione europea, che per parecchi prodotti agricoli deve far fronte al rischio di eccedenze di produzione, è costretta a mettere a riposo parte del suo potenziale di produzione agricola. Ciò premesso è lecito caldeggiare in Europa un incremento della produzione di frumento duro. Siffatto aumento della produzione potrebbe avvenire spontaneamente. Nel quadro delle disposizioni applicabili a decorrere dalla campagna 1999/2000, la possibilità di riscuotere il supplemento frumento duro, che era fino allora riservato a una superficie rigorosamente limitata all'interno stesso delle zone tradizionali e semitradizionali, potrà d'ora in poi riguardare la totalità delle superfici che si trovano in dette zone. Solo per l'importo globale dell'aiuto è previsto un massimale tramite la superficie massima garantita per cui un incremento della coltivazione al di là della SMG comporterà una diminuzione del tasso d'aiuto per ettaro. Tenuto conto del livello elevato del supplemento frumento duro a tasso pieno, questa disposizione dovrebbe favorire un'estensione delle superfici investite a frumento duro. Le autorità spagnole, in particolare, prevedono un incremento dell'ordine del 20% delle superfici investite a frumento duro nelle zone tradizionali. Qualora risultasse auspicabile potenziare ulteriormente la produzione di frumento duro, una possibilità complementare, senza modificare il regime di aiuto, è di ampliare le superfici massime autorizzate, principalmente nelle zone semitradizionali, ciò che tuttavia comporterebbe un incremento parallelo della dotazione assegnata al supplemento frumento duro. Allineare il regime di aiuto del frumento duro su quello degli altri seminativi Le specificità del regime di aiuto a favore del frumento duro sembrano avere come unica giustificazione la volontà di localizzare questa coltura in talune zone, dette tradizionali. Ora, se queste zone, o almeno alcune di esse, hanno in effetti una lunga tradizione di coltivazione di questo cereale, nulla consente di affermare che sono quelle in cui questo tipo di cereale può essere prodotto ad un costo inferiore. Pertanto, l'obiettivo della localizzazione potrebbe risultare contrario alla preoccupazione di garantire la capacità concorrenziale che manifesta peraltro la politica comunitaria del frumento duro quando si prefigge come obiettivo l'equilibrio del mercato del prodotto ad un prezzo vicino ai corsi mondiali, garantendo ai produttori un reddito equo. La ricerca della capacità concorrenziale vorrebbe che tutti i produttori potenziali di frumento duro, a prescindere dalla rispettiva localizzazione, beneficino del medesimo regime di sostegno. Si osserva tuttavia che, in mancanza del supplemento frumento duro, gli agricoltori delle zone non tradizionali hanno praticamente abbandonato questa coltura a causa del calo del prezzo di mercato. Questa constatazione tende a suggerire che il differenziale di prezzo, come fissato dal mercato, fra il frumento duro e gli altri cereali o colture alternative non compensa appieno il differenziale di resa fra il frumento duro e dette colture alternative. In queste condizioni, la soppressione del supplemento frumento duro potrebbe comportare una carenza cronica dell'offerta. L'istituzione di un regime di aiuto a favore del frumento duro identico a quello applicato agli altri seminativi, e segnatamente alle colture di semi oleosi, presupporrebbe che venga concesso ai produttori di frumento duro un pagamento compensativo a tasso differenziato che tenga conto al tempo stesso del differenziale 9

9 di resa e del differenziale di prezzo di mercato fra questa coltura e le altre colture cerealicole. In questa ipotesi, le zone di coltivazione tradizionali del frumento duro, regioni mediocremente fertili, soggette a siccità, minacciate dalla desertificazione e nelle quali le aziende agricole sono spesso di piccole dimensioni, dovrebbero beneficiare di aiuti specifici della politica strutturale come già avviene per altre regioni dell'unione che devono affrontare condizioni altrettanto difficili. È lecito pensare che questa separazione della politica di mercato dalla politica strutturale a vocazione sociale consentirebbe, più di quanto potrebbe consentire una politica con obiettivi molteplici e talvolta contraddittori, di conseguire gli obiettivi dell'una e dell'altra in condizioni ottimali di efficacia e di efficienza. 10

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