Osservatorio delle Politiche Sociali. Lavoro e inclusione sociale

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1 Osservatorio delle Politiche Sociali Lavoro e inclusione sociale

2 Lavoro e inclusione sociale a cura di Anna Zenarolla 2010 In collaborazione con l Istituto di Ricerche Economiche e Sociali del Friuli Venezia Giulia 2

3 Indice pag Prefazione 5 Introduzione 7 1. L inserimento lavorativo delle persone in condizioni di svantaggio sociale: tra norme e strumenti, di Lino Frascella, Paolo Molinari, Anna Zenarolla 1.1 L inserimento lavorativo come strumento di inclusione sociale: le tappe normative di un percorso 1.2 Dalla borsa lavoro al tirocinio 1.3 Alcuni nodi da sciogliere Le imprese finalizzate all inserimento lavorativo delle persone in condizioni di svantaggio sociale, di Lino Frascella, Paolo Molinari, Anna Zenarolla, Paolo Zilli 2.1 Dalle origini agli anni 80: imprese sociali in Italia e in Europa 2.2 Anni 90: evoluzione del quadro italiano ed internazionale 2.3 Punti di forza e di debolezza nel dibattito degli anni Duemila 2.4 Gli sviluppi più recenti del dibattito 2.5 Il contesto locale delle imprese finalizzate all inserimento lavorativo 2.6 Promuovere lo sviluppo delle cooperative sociali finalizzate all inserimento lavorativo

4 3. Buone prassi d inclusione lavorativa, di Gianluca Masotti, Anna Zenarolla 3.1 Note metodologiche 3.2 Riconoscere e includere la più difficile occupabilità 3.3 Definire gli obiettivi del percorso 3.4 Utilizzare lo strumento più appropriato agli obiettivi del percorso 3.5 Favorire lo scambio tra risorse personali e ambientali 3.6 Accompagnare l inserimento lavorativo: la figura del tutor 3.7 Monitorare e valutare i percorsi di inserimento lavorativo 3.8 Da percorsi di lavoro a percorsi di vita Bibliografia 173 4

5 Prefazione L Assessorato alle Politiche Sociali della Provincia di Udine, attraverso la presente ricerca, realizzata in collaborazione con l Istituto di Ricerche Economiche e Sociali di Udine (IRES FVG), ha inteso promuovere un approfondimento sul tema dell inclusione sociale e lavorativa delle persone svantaggiate quale tappa importante di un percorso di riflessione avviato nell anno 2004 in sinergia con i servizi sociali, sanitari e del lavoro del territorio provinciale che operano rispetto all inserimento socio lavorativo di persone in condizione di svantaggio. Il percorso attuato ha consentito un proficuo scambio e confronto tra i diversi attori, facendo emergere la crescente complessità di bisogni a carico di persone che versano in una condizione di particolare fragilità, determinata spesso da fattori molteplici ed interagenti, quali, ad esempio, il disagio e l emarginazione sociale, le condizioni di dipendenza da alcool o da stupefacenti, la presenza di patologie specifiche, o la disabilità. Tali condizioni risultano aggravate durante un tempo di crisi come quello che stiamo attraversando in cui i problemi e le tensioni ricadono maggiormente sulle persone più fragili, più deboli e più emarginate. In tale scenario i risultati della ricerca, illustrati in questa pubblicazione, tentano di rappresentare in modo esaustivo il panorama delle risposte attivate sul territorio provinciale, che rivelano una notevole complessità e ricchezza organizzativa e di fornire elementi utili, a partire da 5

6 soluzioni e pratiche individuate come buone prassi di alcuni servizi, per il superamento delle criticità esistenti. Il mio auspicio è che dal lavoro svolto sia possibile trarre ulteriori spunti di riflessione ai fini di una più organica regolamentazione della materia e soprattutto di un arricchimento progettuale veramente orientato all efficacia degli interventi e al miglioramento della qualità della vita dei soggetti più svantaggiati. Adriano Piuzzi Assessore Provinciale alle Politiche Sociali, Cooperazione Sociale, Volontariato, Politiche per la famiglia, Rapporti con le Istituzioni ex L.R. 10/88 6

7 Introduzione Il rapporto che segue presenta i risultati di un percorso di ricerca sui temi dello svantaggio sociale e degli strumenti di inclusione socio lavorativa promosso dal Servizio Politiche Sociali della Provincia di Udine e realizzato dall Istituto di Ricerche Economiche e Sociali del Friuli Venezia Giulia (IRES-FVG). L inclusione sociolavorativa delle persone che si trovano in una condizione di svantaggio sociale costituisce un tema alquanto complesso sul piano teorico concettuale, su quello normativo e su quello operativo. La nozione di svantaggio sociale, infatti, è alquanto difficile da definire poiché, già di per sé ampia, si sta ulteriormente estendendo in ragione della crescente vulnerabilità che caratterizza la vita di un numero sempre più consistente di persone in un contesto sociale con elevate potenzialità di rischio. La difficoltà di circoscrivere il concetto di svantaggio si riflette a livello normativo, portando all individuazione di categorie tutt altro che esaustive della pluralità delle biografie e dei profili in cui può manifestarsi. Da qui l ancor maggiore difficoltà di trovare le modalità e gli strumenti con cui concretamente intervenire per aiutare chi si trova in una condizione di svantaggio ad inserirsi o reinserirsi in un contesto sociale e lavorativo. Prassi e procedure, infatti, fanno fatica a trovare un efficace equilibrio tra l ampiezza sfuggente dello svantaggio sociale da un lato e la ristretta rigidità dei dispositivi normativi dall altro. E questo sia che si tratti di prassi e procedure dei servizi sociali e sanitari, sia che si tratti di prassi e procedure delle imprese sociali e no profit. 7

8 L inserimento sociolavorativo, infatti, chiama in causa una pluralità di soggetti: i servizi sociali e sanitari che hanno in carico le persone svantaggiate e le imprese dove queste ultime vengono inserite. E le norme coinvolgono tanto gli uni quanto le altre, chiedendo ad entrambi di assolvere obblighi che, spesso, più che favorire il già complesso inserimento sociolavorativo di chi è svantaggiato lo rendono ancor più difficoltoso. Al fine di meglio comprendere la complessità dei percorsi di inserimento sociolavorativo e venire incontro agli operatori dei servizi sociali e sanitari impegnati nella loro realizzazione, la Provincia di Udine ha promosso una ricerca volta a comprendere come concretamente essi li realizzano, a quali dispositivi normativi fanno riferimento, di quali strumenti si avvalgono, quali prassi adottano, con l obiettivo finale di cogliere gli elementi di difficoltà e quelli di forza che li caratterizzano per intervenire cercando di superare i primi e di consolidare i secondi. La ricerca si è proposta pertanto di ricomporre il quadro normativo che fa da cornice all inserimento sociolavorativo delle persone svantaggiate, di delineare il contesto organizzativo e del mercato del lavoro in cui esso si realizza e di rilevare le prassi con cui viene attuato. Sono stati quindi compiuti tre approfondimenti, presentati nei tre capitoli del presente rapporto. Il primo approfondimento di cui al capitolo L inserimento lavorativo delle persone in situazione di svantaggio sociale ha cercato di ripercorrere l evoluzione del concetto di inserimento sociolavorativo nella normativa nazionale e regionale e di evidenziare le caratteristiche degli strumenti introdotti a tale scopo. 8

9 Il secondo approfondimento illustrato nel capitolo Le imprese finalizzate all inserimento lavorativo delle persone in situazione di svantaggio sociale ha cercato di ricostruire la nascita e le trasformazioni delle organizzazioni rivolte, in via prioritaria, all inserimento lavorativo di persone svantaggiate, ossia le imprese sociali, evidenziandone le caratteristiche, i cambiamenti e i possibili sviluppi, sia a livello europeo sia nel contesto nazionale e regionale. Il terzo approfondimento, infine, - illustrato nel capitolo Buone prassi d inclusione socio lavorativa ha cercato di cogliere come, nel territorio della Provincia di Udine, servizi pubblici, cooperative sociali ed associazioni realizzano percorsi di inserimento sociolavorativo, rilevando le prassi seguite e gli strumenti utilizzati, e mettendone in luce i punti di forza e di debolezza. I primi due approfondimenti sono stati realizzati attraverso l analisi bibliografica e documentale arricchita dal confronto con gli operatori della cooperazione sociale e dei servizi sociali e sanitari della provincia di Udine. Il terzo approfondimento invece è avvenuto attraverso una ricerca sul campo con interviste semistrutturate ad operatori dei servizi e cooperatori sociali. 9

10 10

11 1. L inserimento lavorativo delle persone in condizioni di svantaggio sociale: tra norme e strumenti 1.1 L inserimento lavorativo come strumento di inclusione sociale: le tappe normative di un percorso Le politiche di sostegno alle persone in seria difficoltà d inserimento lavorativo, che per condizione psicofisica, sociale ed economica vivono una generica situazione di svantaggio, in Italia, si possono ricondurre a quattro aree normative: la prima area, riguarda la Legge 68 del 1999 e successive modificazioni ed integrazioni, e indica le persone con disabilità che possono beneficiare dei servizi di collocamento mirato e delle altre forme di supporto previste dalla legislazione in materia; la seconda area, riguarda la Legge 381 del 1991 e successive modificazioni ed integrazioni, nonché le leggi e normative regionali in materia di cooperazione sociale, e definisce i soggetti svantaggiati che possono essere inseriti nelle cooperative sociali di tipo B (o miste) godendo dei relativi benefici; è importante dire che le normative regionali possono ampliare la gamma dei potenziali beneficiari (ma non ridurla); la terza area, riguarda le normative europee, ed in particolare il Regolamento n. 800 del 2008, che indica le categorie di lavoratori per i quali le imprese possono 11

12 ottenere deroghe o vantaggi in relazione all'erogazione di aiuti economici pubblici (aiuti di Stato) senza incorrere nella concorrenza sleale ai danni di altre imprese comunitarie; la quarta area, deriva sempre dalle normative europee, riferite al periodo di programmazione del Fondo Sociale Europeo concluso dal 2000 al 2006; su tale normativa è stato però costruito il Programma Operativo Regionale per l Obiettivo 2 dei Fondi strutturali che nel contesto del Friuli Venezia Giulia ridefinisce i potenziali beneficiari degli interventi per l inclusione sociale. Ogni area normativa individua alcuni gruppi target di riferimento che sovente non coincidono in quanto ciascuna area individua specifiche categorie di soggetti di cui ritiene auspicabile promuovere l'inserimento lavorativo. Riassumendo tali difformità secondo la specifica norma generale si possono evidenziare le categorie di soggetti riportate nei quadri sinottici di seguito presentati. 12

13 AREA NORMATIVA 1. Area normativa: Legge 68/1999 Norme per il diritto al lavoro dei disabili SOGGETTI INTERESSATI Persone disabili: persone in età lavorativa affette da minorazioni fisiche, psichiche o sensoriali; portatori di handicap intellettivo, che comportino una riduzione della capacità lavorativa superiore al 45 per cento; persone invalide del lavoro con un grado di invalidità superiore al 33 per cento; persone non vedenti o sordomute; persone invalide di guerra, invalide civili di guerra e invalide per servizio. AREA NORMATIVA 2. Area normativa Legge 381/91 Disciplina delle cooperative sociali Oltre alle categorie citate, la legge fa riferimento a "soggetti indicati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro della sanità, con il Ministro dell'interno e con il Ministro per gli affari sociali, sentita la commissione centrale per le cooperative istituita dall'art. 18 del citato decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, e successive modificazioni" ma non risulta che tale percorso sia mai stata utilizzato. SOGGETTI INTERESSATI Persone svantaggiate: invalidi fisici, psichici e sensoriali; ex degenti di ospedali psichiatrici, anche giudiziari; soggetti in trattamento psichiatrico; tossicodipendenti; alcolisti; minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare; persone detenute o internate negli istituti penitenziari; condannati e internati ammessi alle misure alternative alla detenzione e al lavoro all'esterno. 13

14 AREA NORMATIVA 3. Area normativa europea: regolamento Commissione Europea n.800 del SOGGETTI INTERESSATI Lavoratori svantaggiati: chi non ha un impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi; chi non possiede un diploma di scuola media superiore o professionale; lavoratori che hanno superato i 50 anni di età; adulti che vivono soli con una o più persone a carico; lavoratori occupati in professioni o settori caratterizzati da un tasso di disparità uomodonna che supera almeno del 25% la disparità media uomo-donna in tutti i settori economici dello Stato membro interessato se il lavoratore interessato appartiene al genere sottorappresentato; membri di una minoranza nazionale all'interno di uno Stato membro che hanno necessità di consolidare le proprie esperienze in termini di conoscenze linguistiche, di formazione professionale o di lavoro, per migliorare le prospettive di accesso ad un'occupazione stabile. Lavoratori molto svantaggiati: lavoratori senza lavoro da almeno 24 mesi. Lavoratori disabili: riconosciuti disabili ai sensi dell'ordinamento nazionale; caratterizzati da impedimenti accertati che dipendono da un handicap fisico, mentale o psichico. 14

15 AREA NORMATIVA 4. Area normativa: POR della Regione Autonoma Friuli Venezia SOGGETTI INTERESSATI Persone svantaggiate: persone con età superiore ai 45 anni; giovani di età inferiore ai 25 anni che avendo completato la formazione a tempo pieno da non più di due anni non abbiano ancora ottenuto il primo impiego; lavoratori migranti e persone appartenenti a minoranze etniche; persone che desiderano intraprendere una attività lavorativa e che non abbiano lavorato né seguito corsi di formazione per almeno due anni, ed in particolare persone che abbiano lasciato il lavoro per la difficoltà di conciliare vita lavorativa e familiare; persone adulte che vivono da sole con uno o più figli a carico; persone prive di un titolo di studio secondario superiore o equivalente che siano prive di un posto di lavoro o in procinto di perderlo; persone disoccupate di lungo periodo; persone che non abbiano ancora ottenuto il primo impiego regolarmente retribuito da quando sono state sottoposte a una pena detentiva o ad altra sanzione penale; invalidi fisici, psichici e sensoriali; ex degenti di ospedali psichiatrici, anche giudiziari, e soggetti in trattamento psichiatrico; tossico dipendenti e alcolisti; minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare; persone detenute o internate negli istituti penitenziari; persone condannate e internate ammesse alle misure alternative. Senza disconoscere la complessità di un processo normativo che ha perseguito finalità d inclusione sociale, si può cogliere la diversità dei riferimenti culturali che lo hanno caratterizzato riflettendosi nella normativa in questione: da un lato, la protezione delle persone invalide 15

16 (se pure definite "disabili") e, dall altro, il sostegno a persone che si trovano in difficoltà d inserimento nel mercato del lavoro. Molto pragmatica risulta la normativa europea che, oltre a recepire le normative nazionali e ad individuare alcuni gruppi a rischio, considera in condizione di svantaggio occupazionale anche coloro che rimangono senza lavoro per un periodo più o meno breve. Non solo nella normativa di settore ma anche nella copiosa documentazione di programma o di intervento (europea, nazionale e regionale) lo svantaggio occupazionale include, talvolta in modo generico, persone differenziate per la certificazione dello svantaggio (ad esempio, l invalido di cui alla legge 118/71 e successive modifiche, il portatore di handicap ai sensi della legge 104/92 o il disabile secondo la legge 68/99, l utente dei servizi sociali e sanitari come quelli richiamati dalla legge regionale LR 7/92) ma anche persone in stato di disoccupazione, ovvero senza un impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi, nonché lavoratori con più di 50 anni di età, adulti con una o più persone a carico, ecc. così come richiamati dal regolamento CE 800/08 oppure donne in difficoltà a conciliare la vita lavorativa con la vita familiare o le persone immigrate. Dalla comparazione dei diversi riferimenti normativi si può altresì cogliere che alcune situazioni di svantaggio vengono richiamate in tutte le aree (è il caso delle persone disabili) mentre altri soggetti, in ragione della loro specificità, sono interessati soltanto parzialmente. Le relazioni fra le diverse aree normative possono essere rappresentate attraverso il grafico che segue. 16

17 Area normativa L. 68/1999 Area normativa Area normativa L. 381/1991 Unione Europea Area normativa POR FVG Alla luce di quanto si è detto, assume particolare importanza evidenziare la condizione specifica del soggetto, che può rientrare, ad esempio, in una o più categorie di rischio previste dalle diverse aree normative. Il prospetto che segue confronta le tipologie previste dalle diverse aree normative raggruppandole secondo le diverse tipologie di disagio sovente in carico ai servizi sociali e sanitari. La prima colonna, a sinistra, riporta la problematica definita in modo generico mentre nelle altre si riportano le definizioni utilizzate dalle rispettive normative. Le differenze nella classificazione dei soggetti svantaggiati di seguito evidenziate registrano il succedersi di un percorso che nel corso degli anni si è sviluppato in tappe successive e pertanto non ha potuto essere né compatto né organico. L avvicendarsi di norme nazionali ed europee si è intrecciato con la legislazione regionale, 17

18 introducendo strumenti e modalità operative spesso difformi anche tra istituzioni e organismi di un medesimo contesto territoriale. Tale eterogeneità può essere compresa contestualizzando le finalità degli strumenti che servizi sanitari e sociali hanno sperimentato, nel tempo, al fine di creare opportunità o veri e propri programmi d inserimento sociale. Per raggiungere tale obiettivo, infatti, è stato necessario far evolvere le politiche assistenziali o custodialistiche in azioni di recupero sociale, riabilitazione e reintegrazione in contesti di ordinaria autonomia. Il lavoro è quindi diventato l obiettivo dichiarato, da perseguire sia pur con strumenti nuovi. In tale prospettiva, anche occasioni semplici di contributo economico finalizzato ad un servizio, ad un percorso di acquisizione o recupero di competenze sono diventate occasioni per innovare le precedenti pratiche sociosanitarie o assistenziali. È infatti nel quadro delle trasformazioni istituzionali dei servizi psichiatrici che, a partire dagli anni Ottanta, viene sperimentato per la prima volta uno strumento che si rivelerà di grande importanza nel promuovere l accesso al lavoro di persone svantaggiate: la borsa lavoro. Si tratta di uno strumento che, dietro la genericità della denominazione, presenta un applicazione alquanto articolata per le diverse modalità con cui nel corso del tempo è stato messo in campo in ragione delle risorse rese disponibili dalla normativa di settore, sia nazionale che regionale, nonché delle azioni di promozione attivate dai servizi sociosanitari e sociali. 18

19 Categorie di soggetti svantaggiati nell'accesso al lavoro secondo quattro principali fonti normative attualmente vigenti a livello regionale, nazionale e comunitario Categoria ai fini del presente lavoro Regolamento CE 800/2008 Legge 68/1999 Legge 381/1991 POR FVG Persone con disabilità e/o invalidità riconosciute persone con disabilità riconosciuta ai sensi dell'ordinamento nazionale; persone con impedimenti accertati che dipendono da un handicap fisico, mentale o psichico; persone affette da minorazioni fisiche, psichiche o sensoriali e portatori di handicap intellettivo con riduzione della capacità lavorativa superiore al 45 per cento; persone invalide del lavoro con un grado di invalidità superiore al 33 per cento; persone non vedenti o sordomute; persone invalide di guerra, invalide civili di guerra e invalide per servizio. invalidi fisici, psichici e sensoriali; invalidi fisici, psichici e sensoriali;

20 Categoria ai fini del presente lavoro Persone con problemi di salute mentale Regolamento CE 800/2008 Legge 68/1999 Legge 381/1991 POR FVG invalidi psichici; ex degenti di ospedali psichiatrici, anche giudiziari; soggetti in trattamento psichiatrico; ex degenti di ospedali psichiatrici, anche giudiziari, e soggetti in trattamento psichiatrico; Persone con problemi di dipendenza tossicodipendenti; alcolisti; tossico dipendenti e alcolisti; Persone con problemi penali persone detenute o internate negli istituti penitenziari; condannati e gli internati ammessi alle misure alternative alla detenzione e al lavoro all'esterno; ex degenti di ospedali psichiatrici giudiziari; Minoranze membri di minoranze nazionali con competenze inadeguate; lavoratori migranti; persone appartenenti a minoranze etniche;

21 Categoria ai fini del presente lavoro Persone con vulnerabilità sociale Regolamento CE 800/2008 soggetti soli con persone a carico; Legge 68/1999 Legge 381/1991 POR FVG minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare. minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare; persone adulte che vivono da sole con uno o più figli a carico; Persone con vulnerabilità lavorativa persone non occupate da almeno sei mesi; persone non occupate da almeno 24 mesi; persone prive di titolo di studio ISCED 3; over 50; lavoratori di genere scarsamente rappresentato nel settore. persone con età superiore ai 45 anni; giovani di età inferiore ai 25 anni che avendo completato la formazione a tempo pieno da non più di due anni non abbiano ancora ottenuto il primo impiego; persone che desiderano intraprendere una attività lavorativa e che non abbiano lavorato né seguito corsi di formazione per almeno due anni,

22 Categoria ai fini del presente lavoro Regolamento CE 800/2008 Legge 68/1999 Legge 381/1991 POR FVG ed in particolare persone che abbiano lasciato il lavoro per la difficoltà di conciliare vita lavorativa e familiare; persone prive di un titolo di studio secondario superiore o equivalente che siano prive di un posto di lavoro o in procinto di perderlo; persone disoccupate di lungo periodo; persone che non abbiano ancora ottenuto il primo impiego regolarmente retribuito da quando sono state sottoposte a una pena detentiva o ad altra sanzione penale.

23 Le norme legislative non hanno mai definito in modo rigido questo strumento, limitandosi a fornire indirizzi generali e lasciando autonomia alle singole istituzioni (aziende sanitarie o servizio sociale) che hanno potuto sperimentare le modalità di applicazione ritenute più praticabili e più funzionali alle loro esigenze organizzative. La ricchezza delle prassi operative si può infatti cogliere analizzando gli strumenti amministrativi adottati da singoli settori d intervento nell intento di definire pratiche operative ancora incerte (ad esempio, nel contesto sanitario i regolamenti aziendali di alcuni dipartimenti di salute mentale o delle dipendenze; nel contesto sociale, i regolamenti dei servizi sociali o del servizio civico reso o anche specifici in regolamenti delle borse lavoro socioassistenziali e socioeducative attivate dal Servizio Sociale dei Comuni). Ciò che oggi si può registrare quindi non è solo la difformità di risorse e pratiche professionali - che costituisce però una grande ricchezza di esperienze praticate ormai da decenni - ma anche la complessità delle modalità operative con cui viene praticato l inserimento lavorativo per riuscire a rispondere alle richieste di un mercato del lavoro tanto diverso da quello in cui lo strumento borsa lavoro è stato originariamente pensato e promosso. L attuale mercato del lavoro, infatti, avanza richieste di competenze e di professionalità, anche di base, molto più elevate di un tempo; richiede una gestione delle risorse umane molto più attenta e orientata alla loro valorizzazione, che non può permettersi di investire senza la sicurezza di trarre un sicuro vantaggio da tale investimento; deve garantire condizioni di lavoro sicure che comportano costi un tempo non previsti; deve rispondere a non pochi adempimenti che attestino la tutela e la trasparenza nei confronti dei propri dipendenti e collaboratori. 23

24 Tutto ciò rende l inserimento lavorativo oneroso sia per chi lo cerca o cerca di promuoverlo, sia per chi deve consentirlo. Senza entrare nel merito dei servizi di intermediazione o di sostegno, anche in ragione degli obblighi derivanti dalla normativa (ad esempio, il collocamento obbligatorio per aziende private e pubbliche di persone disabili), si può osservare che oggi le modalità con cui domanda e offerta di lavoro s incontrano richiedono una flessibilità maggiore di un tempo, in quanto si collocano in un contesto economico in cui le conoscenze e competenze devono essere costantemente rivisitate. Sostenere con politiche adeguate l occupabilità, in particolare quella di persone in stato di svantaggio, diventa pertanto un obiettivo che non può non confrontarsi con le esigenze delle stesse aziende disponibili a favorirla e trovare una mediazione con esse. Nel mutato contesto del mercato del lavoro ci si deve domandare qual è il vantaggio che possono ottenere le imprese assumendo persone con svantaggio occupazionale. Si tratta di una domanda oggi più importante di un tempo in quanto la risorsa umana ha assunto un'importanza determinante per lo sviluppo strategico dell'impresa, costretta a riorganizzarsi secondo logiche di efficienza e di mercato. Alcune considerazioni possono aiutare a comprendere la difficoltà di giungere a una mediazione sostenibile. Si può osservare che, ai sensi della Legge 68/99, l'assunzione di persone con disabilità nelle aziende individuate dalla normativa è un obbligo, quindi non dà luogo ad alcun vantaggio al di fuori della tranquillità di adempiere alla normativa in vigore. L accertamento delle inadempienze resta comunque un aspetto vincolante, ma non sempre gli inadempienti vengono individuati e, anche in quel caso, non 24

25 sempre le sanzioni vengono applicate, nella strategia più complessiva di adottare prassi persuasive più che punitive. Il vantaggio o incentivo resta comunque debole. I datori di lavoro privati che abbiano assunto, con contratto di lavoro a tempo indeterminato un lavoratore disabile attraverso la stipula di una convenzione ex art. 11 legge 68/99 possono infatti ottenere sovvenzioni a fondo perduto dal Fondo Nazionale per il diritto al lavoro dei disabili, ma il dato oggettivo relativo allo scarto tra disabili in cerca di lavoro e posti di lavoro disponibili dovrebbe far riflettere sulla debolezza di misure che sono vincolanti ma non vengono perseguite come tali (sono circa i potenziali disabili in attesa). In altri contesti, come quello relativo all'assunzione di persone svantaggiate ai sensi della Legge 381/1991 nelle cooperative sociali di tipo B (dove devono occupare almeno il 30% dei posti di lavoro), l inserimento lavorativo comporta un impegno a carico dello Stato nel sostenere gli oneri previdenziali. Vi possono essere inoltre facilitazioni nella partecipazione agli appalti pubblici (che per molte di queste imprese rappresentano un mercato determinante) e aiuti economici previsti dalle leggi regionali. L'assunzione di lavoratori svantaggiati, molto svantaggiati o disabili ai sensi del Regolamento CE 800/08 ha incentivato legali aiuti di Stato, vale a dire trattamenti preferenziali e finalizzati ai fini di un sostegno diretto dell occupabilità. Come è noto, l'unione Europea vieta l'erogazione di finanziamenti pubblici alle imprese per evitare distorsioni della concorrenza, ma prevede un'ampia gamma di deroghe, fra cui, ad esempio, i finanziamenti per la formazione professionale che richiedono però una quota di partecipazione economica da parte delle imprese (la formazione rivolta a soggetti 25

26 svantaggiati nell accezione ampia che abbiamo già evidenziato non sempre si incanala nella direzione di un sostegno alle condizioni più problematiche di svantaggio). Sicuramente la normativa mantiene attive le opportunità e le agevolazioni, anche nella modalità di aiuti di stato, che favoriscano l'occupazione di persone svantaggiate. Non vi sono ancora evidenze chiare dei risultati ottenuti in ragione di questa recentissima normativa. L assunzione di lavoratori svantaggiati ai sensi del POR FVG può comportare l accesso a ulteriori misure premiali previste da specifici bandi. Va tuttavia considerato che comunque tali misure devono rimanere nell ambito della normativa europea sulla concorrenza sopra evidenziata. La tabella seguente sintetizza in termini di vantaggio economico il possibile sostegno delle imprese alle politiche di incentivazione dell occupabilità di persone svantaggiate. 26

27 AREA NORMATIVA VANTAGGI PER LE IMPRESE 1. Area normativa Legge 68/1999 Nessun vantaggio. L'assunzione di persone con disabilità rappresenta un obbligo di legge e vi sono sanzioni per le imprese inadempienti. 2. Area normativa Legge 381/91 Vantaggi: assunzione degli oneri previdenziali dei soggetti svantaggiati da parte dello Stato; possibili facilitazioni nella partecipazione a gare d'appalto; possibili contributi pubblici previsti da leggi regionali. 3. Area normativa europea Vantaggi: possibilità di accedere a percentuali più elevate di finanziamento pubblico sulle spese per formazione, consulenza e investimenti. 4. Area normativa POR FVG Vantaggi: possibilità di accedere a misure premiali previste da bandi specifici, aggiuntive ma sempre in un contesto di rispetto delle regole europee. 27

28 1.2 Dalla borsa lavoro al tirocinio L'utilizzo di esperienze formative e di socializzazione al lavoro in aziende o enti, compensati da borse (assegni periodici in denaro), si afferma negli anni Ottanta nei Servizi di Salute Mentale come principale modalità di avvio dei percorsi di inserimento lavorativo per i loro utenti. La difficoltà di utilizzare il principale strumento normativo allora esistente per l'avviamento al lavoro delle persone con problemi di salute mentale - la legge 482 del 1968 sul collocamento obbligatorio - aveva indotto i servizi a promuovere lo sviluppo di cooperative "integrate", cioè finalizzate all'integrazione lavorativa dell'utenza. Per promuovere l'accesso ai pochi posti disponibili nel mercato del lavoro i servizi pubblici trasformano una parte del budget sanitario destinato a sussidi socio-assistenziali in strumenti ritenuti più innovativi ed è così che alcune risorse economiche vengono convertite in quelle che furono chiamate borse di formazione al lavoro o semplicemente borse lavoro. Il mondo della cooperazione, in ragione della natura giuridico-economica delle proprie imprese, comprende l importanza di questo nuovo strumento, lo sperimenta e lo promuove. Le prime esperienze di cooperazione integrata (CLU a Trieste, Nuova Cooperativa a Torino, Libertà a Venezia ) nascono e si sviluppano anche a partire da queste opportunità. La cultura e le esperienze di deistituzionalizzazione avviate in quegli anni affermano con forza che non è il lavoro in sé che rende liberi ma che sono la professionalità, il reddito, la responsabilità, le relazioni cui il lavoro consente di accedere a valorizzare le persone e ad offrire loro opportunità di autonomia. 28

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