Verso un sistema federale dei controlli: il ruolo degli Enti locali e della Corte dei Conti

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1 I controlli e la riforma istituzionale Ezio Lattanzio Verso un sistema federale dei controlli: il ruolo degli Enti locali e della Corte dei Conti Forum PA 2004 Roma, 14 maggio 2004

2 La base esperienziale nei controlli interni..alcuni elementi Lattanzio e Associati ha acquisito una di leadership culturale sui i temi della programmazione, bilancio e controlli interni nelle PP.AA Ha realizzato oltre 60 progetti in materia di programmazione, bilancio e controllo a supporto di oltre 30 enti pubblici di livello nazionale, regionale locale ed Aziende di pubblici servizi 2

3 alcuni esempi Ministeri Regioni Enti locali Modello complessivo dei controlli ex - Finanze Beni e Attività culturali - Beni archeologici Basilicata Calabria Campania Lazio Lombardia Comune di Matera Prov. di Roma Sistemi PeC - strategico - gestionale - operativo - gestione progetti Economia e Finanze- Agenzia Entrate ex Dip. Dogane Beni e A. culturali - Beni Archeologici Giustizia Campania Lazio Umbria Comune di Pesaro Prov. di Milano Prov. di Roma Contabilità analitica direzionale Beni e Attività culturali - Beni Archeologici Campania Lombardia Umbria Comune di Pesaro Prov. di Milano Prov. di Roma 3

4 SCALETTA L ESPERIENZA DEI CONTROLLI NEGLI EE.LL. LA RIFORMA ISTITUZIONALE E LE NUOVE ESIGENZE IL CONSOLIDAMENTO DEI NODI PER LA COSTRUZIONE DELLA RETE DEI CONTROLLI 4

5 L esperienza dei controlli negli EE.LL. Gli input normativi D. Lgs 286/99 rivolto alle Amministrazioni centrali e Regioni/Autonomie locali (specializzazione dei controlli, esercizio integrato, incompatibilità/ridefinizione delle competenze) D. Lgs 267/00 (TU. EE.LL) per Autonomie locali (Province, Comuni, ecc.) con l allineamento ai principi del D. Lgs 286/99 in riordino rispetto al D. Lgs 77/95 Il decreto annuale sulla semplificazione anticipa la modifica del D.lgs 286/99 5

6 L esperienza dei controlli negli EE.LL. L evoluzione dei modelli di controllo atteso sei anni fa Focus dei modelli gestionali Responsabilizzazione su obiettivi e risultati coerenti con policies Adempimento sulle azioni Rispetto formale delle norme BUROCRATICO PRESCRITTIVO (modelli PPC) AUTOCONTROLLO (modelli PeC) Controllo formale (conformità e legittimità) sugli adempimenti Focus dei modelli di controllo Controllo sulle attività e sulle risorse assegnate Controllo sostanziale/manageriale sui risultati 6

7 L esperienza dei controlli negli EE.LL. Il cambio di paradigma per la governance interna l interpretazione da superare la proposta a tendere PIANIFICAZIONE STRATEGICA PROG. E CONTR. STRATEGICO Prescrizione di azioni PIANO STR.GICO PROGRAMMAZIONE (BUDGETING) Assegnazione risorse CONTROLLO GESTIONALE Rendiconto alla linea gerarchica Assegnazione di obiettivi e risorse BUDG. E CONTR. GESTIONALE AZIONI 7

8 L esperienza dei controlli negli EE.LL. A 5 anni dal d.lgs 286/99, cosa è successo? Consolidate le strutture dedicate alla programmazione e controllo nelle Province e Comuni capoluogo. Permangono difficoltà nei Comuni di dimensione minore. La Programmazione è una pratica diffusa, ma è ingessata dai vincoli normativi sugli strumenti che privilegiano gli aspetti autorizzatori (es struttura del Bilancio e del PEG,.). Emergono, però, nuove risposte (Bilancio sociale e partecipato, e- democracy) Soluzioni differenziate sul controllo di gestione e i sistemi contabili (CO.AN). Di frequente taglio orientato alla rendicontazione (non alle decisioni) e/o ragionieristico (quadrature,.) 8

9 L esperienza dei controlli negli EE.LL. Elementi di evoluzione ad oggi consolidati L aumentata autonomia degli enti locali si è anche tradotta in un maggior investimento sui controlli interni, anche per la venuta meno di molti controlli esterni La distinzione dei sistemi e delle strutture dedicate ai controlli interni da quelle dedicate alla Valutazione delle RU e alla regolarità amministrativa e contabile, anche se permangono percezioni errate. La distinzione tra i due sistemi di controllo strategico e di controllo di gestione è stata recepita in molte realtà, anche se esistono applicazioni diverse nelle prassi concrete Una maggiore consapevolezza dell Autorità politica e del management di logiche e benefici dei sistemi di controllo (cultura della misurazione, ), anche se si registrano situazioni di stanchezza e delusione, per la scarsità di risultati tangibili 9

10 L esperienza dei controlli negli EE.LL. I limiti ancora da superare a fronte della abolizione di controlli esterni di regolarità non sono nati nuovi sistemi di internal auditing il controllo strategico (ex ante, ex post) si limita alla raccolta di dati dal basso e di rado guarda all esterno.. ascolto delle esigenze del territorio verifica dei risultati delle politiche pubbliche, la programmazione gestionale si limita ancora ad una azione di smistamento delle cose da fare indicate a livello politico, senza un deployment degli obiettivi (gerarchizzazione degli obiettivi). i sistemi di reporting sono ancora orientati alla rendicontazione alla gerarchia (Referti, Rapporti di Gestione,...) piuttosto che al supporto e servizio alle decisioni (Cruscotti direzionali) 10

11 La riforma istituzionale e le nuove esigenze I nuovi elementi di complessità nello scenario Riforma istituzionale (Tit. V, Sussidiarietà verticale, ecc. ). Realizzazione delle politiche pubbliche incentrata sull azione congiunta di più PP.AA. che devono concorrere insieme per il risultato sul territorio Sussidiarietà orizzontale. Coinvolgimento del settore privato (imprese e no profit) nella realizzazione delle politiche pubbliche sul territorio. Il nuovo ruolo di indirizzo, controllo e coordinamento per le PP.AA. Crescente attenzione al contenimento delle risorse, anche in considerazione dei vincoli e dei limiti posti dall Unione Europea (Patto di stabilità, riduzione del debito pubblico,..) 11

12 La riforma istituzionale e le nuove esigenze La proposta Favorire la costruzione di veri e propri sistemi di Governance interistituzionali con i quali le amministrazioni, in linea con i propri ruoli di riferimento, gestiscono insieme i processi di programmazione e controllo delle politiche pubbliche da realizzare A tal fine bisogna costruire una rete delle funzioni di programmazione e controllo partendo dal consolidamento dei sistemi di controllo interno nelle singole amministrazioni ( i nodi della rete) 12

13 Il consolidamento dei nodi Le 5 finalità consolidare i nodi significa insistere sui sistemi di controllo interno in linea con le seguenti finalità 1. La focalizzazione degli obiettivi e dei comportamenti sulle performance 2. Il supporto alle dialettiche tra i profili di ruolo 3. La responsabilizzazione dei decisori 4. La copertura dei fabbisogni dei ruoli decisionali 5. L Accountability 13

14 Il consolidamento dei nodi 1. Focalizzazione di obiett. e e comportamenti sulle performance AMBIENTE ESTERNO: socio-economico-istituzionale MISSIONI ISTITUZIONALI AMBIENTE ORGANIZZATIVO INTERNO INNOVAZIONE SISTEMI DI GESTIONE INNOVAZIONE COMPETITORS RISORSE ASSEGNATE OBIETTIVI PROGRAM. (indirizzi e Politiche) RISORSE ASSEGNATE OBIETTIVI SPECIFICI MANAGEMENT MACCHINA INNOVAZIONE DI PROCESSO INNOVAZIONE DI PRODOTTO PRODOTTI/ SERVIZI EROGATI IMPATTO GENERALE 14

15 Il consolidamento dei nodi 2. Il supporto alle dialettiche tra i ruoli. Responsabilità politica Comitato. Dir.Settori. Responsabilità gestionali CONSIGLIO Organi di gestione centrale Dir.. Generale Giunta Presidente/ Sindaco Organi politici Assessori Dirigente Settore. Organi di gestione direzionale Dirigenti Servizi 15

16 Il consolidamento dei nodi 3. La responsabilizzazione dei decisori RESPONS ABILITA' OBIETTIVI RISORSE ALLOCATE 16

17 Il consolidamento dei nodi 4. La copertura dei fabbisogni dei ruoli RUOLI Indirizzo (definizione politiche e valutazione outcome) AMBITI DECISIONALI TIPICI Combinazione obiet. e risorse e verifiche di fattibilità Guida operativa CONSIGLIO ORGANI POLITICI A) Formulazione indirizzi ed effetti delle politiche ORGANI DI GESTIONE B) Programmazione e controllo di attuazione del piano strategico CENTRALE ORGANI DI GESTIONE DIREZIONALI C) Verifica di adeguatezza della macchina (internal auditing) D) Budgeting e controllo di gestione direzionale E) Programmazione e controllo di gestione operativo 17

18 Il consolidamento dei nodi 5. L accountability Partecipazione dei portatori di interesse (stakeholders) al processo di definizione delle strategie Trasparenza nella rendicontazione verso l esterno. Esigenze di leggibilità, affidabilità, completezza, verificabilità dei conti pubblici e delle performance correlate all utilizzo delle risorse Sistemi di contabilità e controllo come base informativa per la rendicontazione esterna 18

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