Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica

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1 Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica Relazione sulle attività svolte nel 2011 dal Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici

2 Relazione sulle attività svolte nel 2011 dal Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici

3 INDICE SINTESI 3 1. INVESTIMENTI PUBBLICI E VINCOLI DI BILANCIO: L IMPORTANZA DELLA QUALITÀ L INDAGINE DOING BUSINESS SUBNATIONAL IN ITALY SULLA COMPETITIVITÀ DEI TERRITORI LA VALUTAZIONE DEGLI INVESTIMENTI IN OPERE PUBBLICHE INFRASTRUTTURE E TRASPORTI IL PIANO CASA E L HOUSING SOCIALE IL SOSTEGNO AL RECUPERO DELLE OPERE PUBBLICHE INCOMPIUTE IL FONDO PER LO SVILUPPO E LA COESIONE LA RIFORMA DELL UNIVERSITÀ POLITICHE ENERGETICHE E AMBIENTALI LE POLITICHE PER LA LOTTA AI CAMBIAMENTI CLIMATICI IN ITALIA IL SETTORE AGRO-ALIMENTARE MONITORAGGIO DEGLI INTERVENTI DI RICOSTRUZIONE IN ABRUZZO L ANALISI DI IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE LA QUALITÀ DELLA REGOLAMENTAZIONE STRUMENTO DI CRESCITA E DI COMPETITIVITÀ IL GRUPPO DI LAVORO AIR I SEMINARI ORGANIZZATI DAL NUCLEO 58 2

4 SINTESI La presente Relazione dà conto delle attività svolte durante l anno 2011 e nei primi mesi del 2012 dal Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici nell ambito del Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri 1. Nel periodo in esame, l intensificazione della crisi a livello europeo e le esigenze di risanamento della finanza pubblica e di messa in sicurezza del paese hanno prolungato la tendenza al calo della spesa pubblica in conto capitale, passata dal 4,4% del PIL nel 2009 al 3,5% nel 2010 e al 3,2% nel 2011 (DEF di aprile 2012). Nonostante ciò, il Governo si è posto l obiettivo di mantenere per quanto possibile un adeguato livello degli investimenti, vero motore dei guadagni di produttività e della crescita economica futura. 2 1 Con il DPCM del 25 novembre 2008 è stato istituito il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (di seguito Nucleo) presso il Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica (DIPE) della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Con successivo DPCM del 15 luglio 2009, la composizione del Nucleo è stata ampliata fino a quindici componenti al fine di fornire supporto tecnico al Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio dei Ministri per l Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) dei provvedimenti normativi. 2 Il Ministro Giarda ha indicato la spesa per investimenti pubblici tra le componenti della spesa pubblica che non dovrebbero essere soggette a revisione nella spending review (cfr. Elementi per una revisione della spesa pubblica, 8 maggio 2012, par.3.2, p. 20). iew/documenti/revisione_spesa_pubblica_ pdf A tal fine, è sempre più importante assicurare la qualità e la sostenibilità degli investimenti pubblici, attraendo maggiori risorse dall estero, rafforzando le attività di valutazione e riconsiderando le eventuali scelte del passato non sufficientemente motivate sulla base delle valutazioni disponibili. Al riguardo, è in pieno svolgimento l indagine Doing business subnational in Italy sulla competitività dei territori, condotta dal Gruppo Banca Mondiale su richiesta del DIPE. L indagine verifica a livello locale in 12 città e 7 porti italiani la capacità di attrazione e di sostegno alle attività d impresa e d investimento sulla base di alcuni indicatori di costo e di rapidità di realizzazione nelle attività economiche. Il rapporto sarà pronto ad autunno 2012 e potrà fornire indicazioni di policy utili per l attuazione di alcuni dei punti più qualificanti dell agenda del Governo discussa nel Consiglio dei Ministri del 24 agosto 2012 e relativi sia al sostegno all internazionalizzazione e all export che alla semplificazione in materia di attività produttive che al miglioramento della giustizia civile, tramite una aumento di efficienza e una riduzione dei tempi e dei costi.. Sul fronte della valutazione, come anticipato nella Relazione dello scorso anno, il Nucleo ha fornito un contributo determinante nell attuazione della legge delega in materia di valutazione degli investimenti in opere pubbliche, in particolare nella stesura del D.Lgs. n. 228 del 29 dicembre Al fine di garantire maggiore efficienza e efficacia alla spesa in conto capitale, è stata disposta una 3

5 più incisiva attività di valutazione (ex ante e ex post) e di monitoraggio in itinere degli investimenti pubblici. E stato introdotto il Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP), nel quale ogni Amministrazione deve far confluire in maniera coerente, tutti i piani e i programmi d investimento per opere pubbliche di propria competenza, reso prescrittivo tramite la non ammissibilità al finanziamento di opere non incluse nel documento o nelle Relazioni annuali. Sono stati successivamente elaborati due ulteriori schemi di DPCM, il primo di definizione di linee guida standardizzare per la valutazione degli investimenti da parte dei Ministeri e di uno schema-tipo di Documento Pluriennale di Pianificazione; il secondo di definizione dei criteri di designazione e delle modalità di selezione dei componenti dei Nuclei che ne garantiscano l indipendenza e la professionalità. Entrambi gli schemi sono stati condivisi con il Nucleo di valutazione e verifica del Dipartimento di sviluppo e coesione e sono attualmente in corso di formalizzazione. Con riferimento alla revisione e alla accelerazione della attuazione delle strategie di investimento, è stata completata la riprogrammazione di 21 miliardi di euro del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione effettuata tra agosto 2011 e agosto Oltre a perseguire l obiettivo di una maggiore coesione territoriale, la riprogrammazione ha inteso offrire un sostegno all attività economica in una fase di recessione, concentrando le risorse disponibili su alcune priorità definite. E stata altresì completata la fase di programmazione da parte del CIPE del Piano nazionale di edilizia abitativa, con l esame di 21 accordi di programma tra Regioni e Province autonome e Ministero per le infrastrutture e trasporti, destinati a aumentare l offerta di social housing. Complessivamente negli accordi di programma sono previsti investimenti per 3 miliardi di euro, dei quali 377,9 milioni di euro di fondi statali, 477 milioni di altri fondi pubblici e 2,1 miliardi di fondi privati. Sono previsti complessivamente alloggi, 65,7% dei quali localizzati nel Mezzogiorno, e destinati nel 42% dei casi ad affitto sociale per 25 anni o più. Tuttavia solo il 18,5% degli alloggi verrà reperito tramite recupero o ristrutturazione di edifici già esistenti, benché il riutilizzo di patrimonio edilizio abbandonato, inutilizzato o sottoutilizzato sia una priorità largamente accettata e di recente ribadita anche dal Governatore della Banca d Italia per assicurare la difesa del territorio e assicurare una adeguata manutenzione dell importante patrimonio edilizio già esistente. 3 Complessivamente gli oltre alloggi rappresentano una risposta, sia pure parziale, ad alcune criticità del mercato della casa e un sostegno all attività di un settore molto colpito dalla crisi. Sempre seguendo la tematica del migliore uso di risorse scarse, il Nucleo ha anche approfondito la questione del recupero delle opere pubbliche incompiute. Tale lavoro è avvenuto anche alla luce di una specifica previsione del decreto cosiddetto SalvaItalia, 3 Il Governatore della Banca d Italia, Ignazio Visco, ha recentemente indicato due grandi aree per il rilancio degli investimenti, prima delle quali Un ampio progetto di manutenzione immobiliare dell Italia, di cura del territorio, una terapia contro il dissesto idrogeologico. Intervista al Corriere della Sera del 7 luglio 2012, 4

6 che prevede la creazione di elenchi-anagrafe regionali per dare impulso al censimento, all uso e alla valorizzazione di tali opere. Anche in questo caso sarà necessario fare uso di un maggiore contributo finanziario privato laddove possibile per programmi di recupero. Le politiche energetiche pongono la sfida di conciliare obiettivi assai diversi tra loro. Questi, vanno dalla riduzione delle emissioni di CO 2, nel rispetto di impegni comunitari e internazionali, all esigenza di contenere il costo dell energia per imprese e consumatori al fine di sostenere l attività economica, a quello dello sviluppo del settore delle fonti energetiche alternative, importante sia dal punto di vista occupazionale sia della riduzione della dipendenza energetica dall estero e del relativo deficit commerciale. Anche grazie ai consistenti incentivi, si è registrata in Italia una rapida crescita delle fonti energetiche rinnovabili; nel 2011 sono nati più di nuovi impianti di generazione da fonte rinnovabile. La produzione di energia solare, in particolare, è recentemente aumentata in maniera esponenziale (da 39 GWth nel 2007 a nel 2010 e a nel 2011). La quota delle rinnovabili nella produzione lorda di energia elettrica in Italia è cresciuta dal 22,4% nel 2010 al 24% nel 2011, raggiungendo complessivamente GWth. L elevato costo degli incentivi (9 miliardi di euro nel 2011) ha reso tuttavia necessario l avvio di un processo di rimodulazione. Malgrado ciò, secondo le previsioni elaborate dal Ministero dell ambiente, l Italia sforerà il limite emissivo di CO 2 imposto dal Protocollo di Kyoto anche nel 2011 e nel Nel 2010 l Italia aveva conseguito solo una riduzione delle emissioni del 3% sul 1990, anno di riferimento, rispetto a un obiettivo di riduzione del 6,5%. Pertanto si dovrà procedere all acquisto sul mercato di crediti emissivi con importanti oneri per il bilancio dello Stato. Per il mantenimento degli obietti comunitari di ulteriori riduzioni delle emissioni per gli anni successivi sarà inoltre di fondamentale importanza il risparmio e l efficienza energetica. Anche nell Università è in corso un processo di razionalizzazione della spesa, attraverso una maggiore responsabilizzazione delle università rispetto al proprio bilancio, con lo scopo di premiare il merito e migliorare la qualità di didattica e ricerca. E stata monitorata l attuazione della riforma dell Università promossa dalla legge 30 dicembre 2010, n. 240 in tema di reclutamento e stato giuridico dei docenti universitari. In particolare, la politica di allocazione delle risorse è diventata più meritocratica, anche grazie all Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (ANVUR), istituita nel 2010 e insediata nel La riforma del reclutamento è basata su di una valutazione della produzione scientifica sia dei candidati alla docenza che dei commissari incaricati di selezionarli, la cui compiuta attuazione richiederà di superare ancora alcuni ostacoli. Altri interventi significativi approfonditi dal Nucleo riguardano la ricostruzione dell Abruzzo e l andamento della spesa per lo sviluppo rurale. Riguardo alla ricostruzione dell Abruzzo dopo il sisma del 2009, il CIPE ha stanziato complessivamente 4,936 miliardi di euro nel 5

7 2009. Di questi, sono stati destinati 3,955 miliardi prioritariamente agli interventi che riguardano il patrimonio abitativo. Nei successivi tre anni, a valere su tale stanziamento, il CIPE ha disposto assegnazioni complessive per 2,314 miliardi di euro. Nell ambito del complesso processo di ricostruzione, gli interventi più urgenti hanno riguardato il settore abitativo, quello infrastrutturale e in particolare la ricostruzione delle reti viarie e ferroviarie, e gli edifici pubblici e scolastici. Per quanto riguarda il sistema agroalimentare, la programmazione della politica europea di sviluppo rurale, finanziata attraverso il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR), ha previsto a favore delle Regioni italiane uno stanziamento complessivo di 8,8 miliardi di euro, a fronte di una dotazione finanziaria complessiva, ottenuta aggiungendo alle risorse comunitarie il cofinanziamento nazionale, di 17,2 miliardi di euro per l intero periodo. I dati di monitoraggio indicano che alla data del 31 dicembre 2011 le azioni concretamente poste in essere dalle Regioni italiane nell ambito dei rispettivi Programmi di Sviluppo Rurali (PSR) hanno prodotto una spesa pubblica cumulata di 6,42 miliardi di euro, equivalente al 37,15% del totale disponibile. Regulation in Europe: Italy che l'italia ha compiuto notevoli sforzi, pur sottolineando che restano ancora diverse criticità, quali in particolare la necessità di prestare maggiore attenzione alle implicazioni che comporta una governance multilivello, alla capacità di legiferare, alle tecniche di consultazione pubblica e gli altri strumenti di comunicazione delle attività di regolamentazione. Sempre secondo l OCSE mancano inoltre disposizioni efficaci per monitorare e valutare la programmazione normativa. In linea con queste raccomandazioni, nel corso del 2011 sono state introdotte, con il concorso del Gruppo AIR del Nucleo di valutazione, significative innovazioni normative e regolamentari, sul piano della qualità della regolamentazione, che hanno inciso sulla disciplina dell Analisi di Impatto della Regolamentazione (AIR) e della Verifica di Impatto della Regolamentazione (VIR). Nel 2011 inoltre sono pervenute al Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi (DAGL) 150 Relazioni AIR, in calo del 27,5% rispetto all anno precedente. Il Nucleo ha dedicato particolare attenzione all analisi dell impatto della regolamentazione quale elemento cruciale ai fini del miglioramento della competitività economica del paese tramite la semplificazione normativa, la riduzione dei costi ed una migliore qualità della regolamentazione. L OCSE ha riconosciuto nel rapporto 2012 Better 6

8 1. INVESTIMENTI PUBBLICI E VINCOLI DI BILANCIO: L IMPORTANZA DELLA QUALITA 1.1 L indagine Doing Business subnational in Italy sulla competitività dei territori. In contesto in cui i margini per stimoli espansivi della spesa pubblica sono limitati, il nostro paese ha bisogno di accrescere i propri livelli di efficienza, produttività e competitività, come confermato anche nell agenda di governo Obiettivo crescita, approvata il 24 agosto Alle misure già adottate, seguiranno ulteriori semplificazioni procedurali e autorizzative per le imprese e la facilitazione di investimenti diretti esteri verso il nostro Paese, allo studio del Governo. A questo riguardo, a partire dal 2003, il Gruppo Banca Mondiale (GBM) ha avviato l indagine annuale Doing Business per valutare, sulla base di alcuni indicatori, la capacità di attrazione e di sostegno alle attività d impresa e d investimento (business environment) dei singoli Paesi 4. Il Rapporto Doing Business 2012 colloca l Italia complessivamente all 87 posto su 183 Paesi, in calo di 4 posti rispetto all anno precedente, con una posizione oscillante a seconda degli aspetti esaminati tra il 30 posto per la capacità di risolvere le insolvenze (tempi di chiusura e tasso di recupero dei crediti in caso di bancarotta di un impresa) e il 158 posto nell assicurare il rispetto dei contratti. Al fine di calibrare le misure di semplificazione e attrazione degli investimenti, tenendo in debito conto l impatto di alcuni fattori di contesto sulla competitività dei singoli territori, il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) ha incaricato il GBM di svolgere l indagine Doing Business a livello regionale in Italia, con particolare attenzione alle aree del Mezzogiorno. Al fine di individuare i maggiori nodi al fare impresa nel nostro Paese, il Nucleo, il GBM e le Amministrazioni centrali interessate all iniziativa, hanno esaminato le modalità attuative dell indagine territoriale e le possibili opzioni riguardo alla scelta degli indicatori da rilevare, delle realtà regionali da sottoporre a indagine e dei soggetti attuatori e partner locali da coinvolgere nell esercizio 5. Gli indicatori sono stati individuati sulla base dell importanza che rivestono nelle decisioni di investimento degli imprenditori italiani e stranieri e al fine di valutare gli effetti delle misure adottate negli anni recenti in materia di semplificazione, accelerazione delle procedure e attrazione degli investimenti. Tali indicatori sono: avvio di impresa, ottenimento di 4 L indagine ha ormai diffusione e rilevanza mondiali ed è stata adottata anche dal Fondo Monetario Internazionale in sede di recenti consultazioni con l Italia sub Article IV per l analisi della competitività del Sistema Paese. 5 Sono stati coinvolti il Ministero dell economia e delle finanze, Ministero degli affari esteri, Banca d Italia, il Ministero dello sviluppo economico Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica e il Dipartimento per lo sviluppo delle economie territoriali e l Unità per la semplificazione, della Presidenza del Consiglio dei Ministri. 7

9 permessi edilizi, trasferimento di una proprietà immobiliare, risoluzione di dispute commerciali, commercio internazionale. La scelta dei luoghi dove è stata effettuata la rilevazione è in buona parte conseguente a quella degli indicatori: le aree urbane dove si concentrano le attività produttive e i servizi, generalmente i capoluoghi di Regione, e i maggiori porti commerciali, selezionati sia in relazione al volume di movimentazione merci, sia in funzione della distribuzione sul territorio. La decisione di dedicare uno degli indicatori al commercio internazionale marittimo è legata all importanza che questo settore potrebbe avere nello sviluppo economico dei territori interessati dall indagine. L indagine Doing Business subnational analizza modalità, tempi e costi relativi alle procedure di movimentazione merci per sette dei maggiori porti commerciali italiani. I risultati dell indagine saranno confrontati con quelli di una ricerca svolta presso il DIPE che ha analizzato caratteristiche e peculiarità del nostro sistema portuale, lo stato delle infrastrutture portuali, l andamento del traffico nei principali porti italiani e le priorità per la programmazione e il riparto delle risorse in tale settore. Il 14 dicembre 2010 è stato firmato l Accordo di collaborazione fra il GBM e la Presidenza del Consiglio dei Ministri - DIPE per l avvio dell indagine Doing Business subnational in Italy, registrato dalla Corte dei conti il 18 febbraio Successivamente, le Regioni, i Comuni e le Autorità portuali interessati dall indagine hanno nominato un referente per facilitare le attività preparatorie alla fase di raccolta dei dati. Per dare avvio al progetto, il 22 giugno 2011 si è tenuto a Roma un kick-off meeting durante il quale i rappresentanti del DIPE e del GBM hanno illustrato gli obiettivi, le fasi di svolgimento e la metodologia dell indagine ai referenti e ai rappresentanti del settore privato individuati dal GBM. L'incontro è stato organizzato al fine di preparare la successiva fase di rilevazione dei dati sul territorio, che si è conclusa nel mese di novembre. Nel corso di questa fase, il GBM ha svolto nelle varie città e nei vari porti coinvolti delle interviste mirate, riguardanti gli indicatori sia con i referenti nominati dalle amministrazioni pubbliche che con esperti del settore privato e rappresentanti delle associazioni professionali. La partecipazione da parte sia del settore pubblico sia di quello privato è stata ampia e tutti gli attori interpellati hanno manifestato grande interesse per l iniziativa. All inizio del 2012 il GBM ha intrapreso il cosiddetto diritto di replica con le amministrazioni pubbliche interessate dall Indagine, confrontando con queste ultime i dati preliminari raccolti presso i soggetti privati riguardo gli indicatori sopra indicati. I risultati scaturiti, affinati e analizzati da Banca Mondiale, saranno diffusi al momento della pubblicazione del Rapporto finale il 14 novembre Il rapporto evidenzia rilevanti diversità sul territorio, segnalando significativi spazi di miglioramento per alcuni indicatori, in particolare sui permessi edilizi. Alcune esperienze di successo a livello locale, se diffuse a livello nazionale, consentirebbero un ulteriore sensibile miglioramento della posizione italiana nel ranking globale 8

10 (attualmente 73º posto su 185 paesi rispetto all 87º posto dell anno scorso). Esistono però anche criticità che attraversano tutto il paese, come la scarsa concorrenza nell ambito dei servizi professionali; ad esempio, Milano presenta dei costi per l avvio di un impresa superiori di oltre tre volte alla media Ue, oppure Torino, pur essendo al 1 posto in Italia per la soluzione di dispute commerciali richiede comunque quasi un anno di attesa in più rispetto alla media europea. Nel corso del progetto il Nucleo ha tenuto riunioni di coordinamento con il GBM, durante le quali sono stati affrontati ostacoli e difficoltà di natura organizzativa e logistica incontrati durante le fasi di raccolta e verifica dei dati. Il rapporto terrà conto sia delle difficoltà emerse a livello locale nel fare impresa, che degli sforzi del Governo Italiano nell affrontare questi problemi all interno dalla sua agenda, che raccomandazioni di policy in materia di semplificazione amministrativa e normativa, di miglioramento del funzionamento della giustizia civile, e di riduzione dei costi, elaborate dalla Banca Mondiale, anche alla luce della sua esperienza internazionale nel sostenere la competitività e la crescita economica. Il rapporto subnational, il primo su di un paese dell area euro, è concepito come strumento di sostegno alle istituzioni, al mondo dell impresa e alla società civile nell elaborazione e attuazione di politiche di riforma. 9

11 1.2 La valutazione degli investimenti in opere pubbliche. Come preannunciato nella Relazione dell'anno 2010, il D.Lgs. n. 228 del 29 dicembre 2011, recante Attuazione dell'articolo 30, comma 9, lettere a), b), c) e d) della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di valutazione degli investimenti relativi a opere pubbliche è stato pubblicato nella G.U. n. 30 del 6 febbraio Nel corso del 2011, il Nucleo ha collaborato alla redazione dello schema del predetto decreto legislativo, successivamente condiviso con il DAGL della Presidenza del Consiglio dei Ministri e con altre Amministrazioni interessate dal provvedimento normativo, tra cui la Ragioneria Generale dello Stato, il Ministero delle infrastrutture e trasporti ed il Ministero dello sviluppo economico. Il decreto trae origine essenzialmente dall'esigenza di garantire maggiore efficienza ed efficacia alla spesa in conto capitale dell'amministrazione statale, attraverso una più incisiva attività di valutazione (ex ante ed ex post) e monitoraggio in itinere degli investimenti pubblici. Elementi qualificanti del provvedimento sono il rafforzamento delle attività di valutazione che dovranno non solo verificare le caratteristiche tecniche e finanziarie dell opera, ma anche ex ante il fabbisogno e le esigenze di infrastrutture del contesto socioeconomico in cui queste dovranno essere realizzate e, ex post, la realizzazione di quanto previsto nella programmazione. Alle attività di valutazione previste dal citato D.Lgs. n. 228/2011 sono soggette tutte le opere finanziate a valere sulle risorse iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri, le opere finanziate a valere su risorse trasferite dai Ministeri a soggetti attuatori, pubblici o privati, in forza di specifica delega, nonché le opere pubbliche che prevedono emissioni di garanzie a carico dello Stato (articolo 1). Il decreto introduce l'obbligo per i Ministeri di predisporre con cadenza triennale il Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP), in base alle nuove modalità di programmazione degli interventi (articolo 2), al cui interno confluiscono. in maniera coerente, tutti i piani e i programmi d investimento per opere pubbliche di propria competenza (ivi compresi i contratti di programma che i Ministeri stipulano con le aziende dagli stessi vigilate). Il Documento non ha solo valore programmatorio, ma anche prescrittivo, prevedendo che le opere non incluse nel Documento o nelle Relazioni annuali non possono essere ammesse al finanziamento, con l eccezione, come previsto dal Codice dei Contratti Pubblici, degli interventi da realizzare mediante finanza di progetto (articolo. 5, comma 3). 10

12 La finalità principale della nuova disciplina è di evitare richieste di ammissione a finanziamento per progetti di opere che non siano stati sottoposti all indispensabile ciclo della valutazione del DPP; a tal fine, si prevede esplicitamente la non ammissione a finanziamento delle opere non incluse nel DPP o nelle Relazioni di aggiornamento annuali. Un altro elemento qualificante del decreto legislativo in esame è costituito dall ulteriore estensione e valorizzazione dello studio di fattibilità 6 che diviene strumento indispensabile per l inserimento nel DPP di tutte le opere di importo superiore a 100 mila euro 7 e per la successiva fase di selezione delle priorità tra le singole opere da realizzare, previa verifica della possibilità di realizzazione mediante contratti di partenariato pubblico/privato. Al tempo stesso, risultato atteso dall introduzione di questo sistema di programmazione e valutazione (con particolare riguardo all'attività di valutazione e verifica ex post) è un più stringente rispetto dei vincoli di finanza pubblica. Questo si pone in piena coerenza con le misure di contenimento e di miglioramento della qualità della 6 Rafforzato dalle recenti disposizioni del Codice dei Contratti e del relativo Regolamento di attuazione, anche rispetto a quanto già disponeva la legge n. 144/ L importo si desume dalla lettura congiunta del testo e dell articolo 128, commi 1,2 e 6 del D.Lgs. 163/06. spesa quali obiettivi fondamentali perseguiti nell azione del Governo, pur rimanendo la spesa in conto capitale esclusa dalla spending review in senso stretto. Il DPP si articola in tre sezioni: una prima sezione contenente la valutazione ex ante dei fabbisogni infrastrutturali e delle singole opere da realizzare, mediante studi di fattibilità ove è inclusa l analisi dei rischi (articoli 3 e 4) (per opere da oltre 10 milioni di euro); una seconda sezione concernente la selezione delle singole opere da includere nel Documento, anche al fine di individuare le priorità di intervento (articolo 5); una terza sezione stabilisce i criteri per le valutazioni ex post degli interventi individuati e sintetizza gli esiti delle valutazioni ex post per le opere realizzate (articolo 6). Il Documento triennale è sottoposto all esame del CIPE entro il 31 ottobre dell anno precedente il triennio di riferimento. Entro il 31 dicembre di ogni anno, invece, i Ministeri trasmettono al CIPE una relazione sullo stato di attuazione del Documento. Per la realizzazione delle infrastrutture strategiche, il Documento resta costituito dal Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS), sebbene da integrare ai sensi degli articoli 3, 4, 5, 6 e 7 del D.Lgs. n. 228/11. In aggiunta, l art. 8 (1 comma) del decreto legislativo prevede che i Ministeri predispongano linee guida per 11

13 la valutazione degli investimenti in opere pubbliche nei settori di propria competenza, finalizzate alla redazione del Documento pluriennale di pianificazione. Inoltre, il comma 3 prevede che, al fine di garantire la predisposizione di linee guida standardizzate, venga emanato un DPCM che definisce un modello di riferimento per la redazione da parte dei Ministeri delle linee guida nonché uno schema-tipo di DPP, il cui rispetto è condizione necessaria per l iscrizione all ordine del giorno del CIPE ai fini della deliberazione. Entro 90 giorni dalla pubblicazione del DPCM i Ministeri devono adottare le linee guida e trasmetterle al CIPE per la relativa presa d atto. Le linee guida devono in particolare, definire i criteri e le procedure per la valutazione ex ante da utilizzare per la selezione degli interventi da includere nel Documento, quelli per la valutazione ex post e come garantire il coinvolgimento degli Organismi citati. Nel più ampio contesto di elaborazione della normativa secondaria e di attuazione del D.Lgs. n. 228/11, il Nucleo ha partecipato alla redazione dello schema del DPCM contenente il modello di riferimento per la redazione di linee guida standardizzate da parte dei Ministeri, nonché lo schema-tipo di Documento pluriennale di pianificazione, in corso di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Gli organismi responsabili delle attività di valutazione (articolo 7, comma 1 del D.Lgs. n. 228/2011) sono individuati dai Ministeri nei Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici, e i Ministeri ne assicurano l indipendenza ( ) nell esercizio delle attività valutative cui essi sono preposti. Sia i nuclei che i Ministeri potranno chiedere il supporto di altre strutture operanti nel campo della valutazione, fra le quali il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici e dell Unità tecnica finanza di progetto operanti nel DIPE e del Consiglio superiore dei lavori pubblici nella valutazione di interventi particolarmente complessi o che richiedono competenze di natura multisettoriale. Il supporto metodologico nella valutazione sarà affidato al Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblica del Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica del MISE. Ai fini dell esame da parte del CIPE, il DIPE verifica, la corretta predisposizione dei DPP e delle relative Relazioni annuali di aggiornamento, nonché il rispetto delle indicazioni contenute nelle linee guida, eventualmente formulando osservazioni e rilievi. Inoltre il DIPE predispone una relazione triennale sulla valutazione degli investimenti in opere pubbliche da trasmettere al Parlamento e cura l istruttoria per l adozione da parte del CIPE della delibera di riparto delle risorse del Fondo di cui all articolo 1, comma 7, della citata legge 17 maggio 1999, n

14 2. INFRASTRUTTURE E TRASPORTI 2.1 Il Piano Casa e l housing sociale. La normativa sull edilizia abitativa trova origine nel 1903 quando, su iniziativa dell on. Luigi Luzzatti, viene approvata la legge n. 251 che permette ai Comuni di edificare case popolari facendo nascere gli Istituti Autonomi Case Popolari (IACP), in un contesto di sviluppo delle politiche sociali a tutela delle classi meno abbienti. La legge stabiliva che gli IACP non avessero un interesse prettamente economico o esigenze di profitto, ma intervenissero per promuovere esclusivamente il "bene casa". Nel 1949 viene varato il Piano Fanfani e nasce l INA Casa, attivando un meccanismo di realizzazione di abitazioni per i lavoratori, grazie a finanziamenti a carico degli stessi lavoratori dipendenti, dei datori di lavoro e dello Stato. Sempre nello stesso anno viene approvata la legge Tupini, che concedeva agli IACP la possibilità di contrarre mutui con la Cassa Depositi e Prestiti e con altri enti autorizzati per la costruzioni di alloggi popolari. Il 14 febbraio 1963 il Parlamento licenzia la legge n. 60 per la liquidazione del patrimonio edilizio della gestione INA Casa e l avvio di un programma decennale per la realizzazione di abitazioni per i lavoratori dipendenti. Inoltre viene introdotta una tassa di scopo denominata Gescal, a carico del lavoratore dipendente per lo 0,35% della retribuzione, e del datore di lavoro per un ulteriore 0.70% della retribuzione del dipendente. Le iniziative in materia abitativa si moltiplicano negli anni settanta, con la legge di riforma per la casa (LEGGE n. 865 del 22 ottobre 1971) che dà vita all Edilizia Residenziale Pubblica (ERP) ed inquadra il settore all interno delle politiche di welfare. Il bisogno abitativo e le condizioni socio economiche dell individuo e della famiglia trovano una forte legittimazione nella norma che trasferisce agli IACP tutto il patrimonio edilizio esistente costruito tramite le contribuzioni Ina casa e Gescal (la cosiddetta edilizia economica e popolare). Un altro importante cambiamento avviene nel 1977 con il trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative statali concernenti la programmazione, la localizzazione, le attività di costruzione e la gestione di interventi di edilizia residenziale e abitativa pubblica, di edilizia convenzionata, di edilizia agevolata, di edilizia sovvenzionata nonché le funzioni connesse alle relative procedure di finanziamento. Da allora saranno più di dieci le norme ancora emanate sul comparto casa, fra le quali la legge n. 457 del 1978 che istituisce il Piano decennale per l edilizia residenziale pubblica e prevede norme per il credito fondiario, il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente e il finanziamento del medesimo Piano decennale. Sempre nel 1978, nasce il cosiddetto equo canone grazie alla legge n. 392 del 27 luglio che mira a disciplinare le locazioni di immobili urbani definendo le modalità economiche e normative degli affitti nel settore dell edilizia privata. La legge in questione fu utilizzata anche nell edilizia residenziale pubblica per la determinazione del canone oggettivo da far pagare agli inquilini. Con la delibera CIPE. del 19 novembre 1981, avviene sostanzialmente il primo atto programmatorio dello Stato che, a oltre 10 anni 13

15 di distanza, dà attuazione ai contenuti della citata legge di riforma n. 865 del La delibera aggiorna il concetto di edilizia residenziale pubblica fissando i criteri per l assegnazione degli alloggi, i limiti di reddito degli aventi diritto e stabilendo i livelli di canone in relazione al reddito famigliare degli assegnatari. La delibera costituirà uno spartiacque per una serie di leggi regionali che, negli anni successivi al 1981, furono emanate dagli enti territoriali in questione. Una sensibile novità introdotta dal legislatore avviene nel 1998 quando nascono i Contratti di quartiere, il cui bando nazionale viene pubblicato sul n. 24 della Gazzetta Ufficiale del 30 gennaio Un aspetto molto importante introdotto riguarda il tema della sostenibilità ambientale che viene sottolineato nella Guida alla sperimentazione, allegata ai Contratti di quartiere, dove si individua nella qualità ecosistemica il termine più significativo per i futuri interventi di riqualificazione del patrimonio di ERP. Con la legge n. 281 dell 8 febbraio 2001 si avvia il Programma innovativo in ambito urbano (poi denominato Contratti di quartiere II), guidato dal Ministero dei lavori pubblici ed orientato in via prioritaria a incrementare, anche grazie alla compartecipazione di investimenti privati, delle Regioni, dei Comuni e degli IACP a diverso titolo denominati, la dotazione infrastrutturale dei quartieri degradati di ERP di Comuni e città con maggiori problematiche legate al disagio abitativo ed occupazionale, prevedendo misure e interventi per aumentare l occupazione, favorendo l integrazione sociale e l adeguamento dell offerta abitativa. Nel 2008 viene approvato un nuovo piano casa per rispondere all emergenza abitativa, che include sia incentivi per iniziative puramente private che misure per favorire il cosiddetto housing sociale. Con DPCM del 16 luglio 2009 è stato approvato, previa delibera CIPE n. 18/2009, il Piano nazionale per l edilizia abitativa, piano previsto dall art. 11 del DL n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008 e destinato a iniziative di housing sociale prevedendo un nuovo concetto di alloggio sociale come definito dal DM 22 aprile Il Piano nazionale di edilizia abitativa intende sostenere le fasce meno abbienti nell accesso alla prima casa (art. 11, comma 2, DPCM 16 luglio 2009). In dettaglio, il piano è destinato a nuclei familiari a basso reddito, anche monoparentali o monoreddito, a giovani coppie a basso reddito, anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate, a studenti fuori sede, soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio, altri soggetti in possesso dei requisiti di cui all art.1 della legge 8 febbraio 2007, n. 9, e infine immigrati regolari a basso reddito, residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima regione. Il citato DPCM prevede la stipula di accordi di programma tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Regioni e Comuni da approvare con DPCM, previa delibera CIPE, d intesa con la Conferenza Unificata, e con i quali concentrare gli interventi, nell ambito delle risorse attribuite, sull effettiva richiesta abitativa nei singoli contesti, rapportati alla dimensione 14

16 fisica e demografica del territorio di riferimento, attraverso la realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia residenziale sociale e di riqualificazione urbana. Il Piano è articolato in sei linee di intervento: costituzione di un sistema integrato nazionale e locale di fondi immobiliari; incremento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica con risorse dello Stato, delle Regioni, delle Province autonome, degli Enti locali e di altri enti pubblici; promozione finanziaria, anche a iniziativa di privati, di interventi ai sensi del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163; agevolazioni a cooperative edilizie costituite tra i soggetti destinatari degli interventi; programmi integrati di edilizia residenziale sociale; interventi di competenza degli ex IACP o dei Comuni, già compresi nel Programma straordinario di edilizia residenziale pubblica caratterizzati da immediata fattibilità, ubicati nei comuni ove la domanda di alloggi sociali risultante dalle graduatorie è più alta. Per quanto riguarda i capitali pubblici, le linee di intervento vengono regolate secondo i seguenti parametri di finanziamento: il 30% del costo di realizzazione, acquisizione o recupero se offerti in locazione a canone sostenibile, anche trasformabile in riscatto, per una durata di 25 anni; il 50% del costo per quelli locati per una durata superiore ai 25 anni; anche il 100% nel caso di alloggi di edilizia residenziale pubblica a canone sociale. Le dotazioni finanziarie (Art. 2) sono così regolate. sino all'importo massimo di 150 milioni di euro per gli interventi nel sistema integrato di fondi immobiliari; una quota non superiore a 200 milioni di euro per gli interventi di competenza degli ex IACP; nei limiti delle residue risorse per concedere contributi per il finanziamento di ciascuna linea d'intervento come indicate inizialmente nel decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 8 marzo 2010, Riparto delle risorse del piano nazionale di edilizia abitativa. e pari a 377,9 milioni di euro (Tabella e per la ripartizione regionale grafico 3.1.1). Con un secondo decreto del 19 dicembre 2011, il MIT ha ripartito ulteriori fondi per 116,2 milioni di euro, ma alla fine di luglio 2012 non erano ancora pervenute le proposte delle Regioni in merito a questi finanziamenti addizionali. Il fine degli accordi di programma è quello di promuovere l housing sociale anche attraverso la riqualificazione urbana e secondo i criteri di elevato livello di vivibilità, di sicurezza e sostenibilità ambientale ed energetica, nonché attraverso progetti di risoluzione dei problemi di mobilità, promuovendo e valorizzando la partecipazione di soggetti pubblici e privati. 15

17 Con tre diverse delibere 8 il CIPE ha espresso parere favorevole sui contenuti degli schemi di accordo di programma relativi a 19 Regioni e 2 province autonome. Oltre alle prescrizioni relative ai primi 15 schemi di accordi, di cui si è reso conto nella relazione del Nucleo sulle attività del 2010, il CIPE ha anche invitato le Regioni a ricorrere maggiormente al recupero/ristrutturazione rispetto alla costruzione di nuovi alloggi nell uso dei prossimi finanziamenti destinati ai relativi accordi di programma (i 116,2 milioni di euro individuati dal decreto del MIT del 19 dicembre 2011). Questa prescrizione deriva dal fatto che a livello nazionale solo il 18,5% degli alloggi previsti sono stati recuperati o ristrutturati (32% nel Nord e 12% nel Centro-Sud), cfr. grafico 2.1.2, a dispetto dell esigenza di fare maggior uso del patrimonio immobiliare esistente e inutilizzato. Esistono già 27 milioni di alloggi in Italia, di cui il 20,3 % risultava in stato di conservazione mediocre o pessima (5,5 milioni) già in occasione del censimento 2001 (non sono ancora disponibili i dati sul censimento 2011). In molte regioni il territorio è già caratterizzato da una elevata densità costruttiva, con ampi spazi abbandonati, sia in zone industriali dimesse che in zone residenziali periferiche o centrali (come numerosi centri storici da recuperare e rivitalizzare). 8 Si tratta della delibera 5 maggio 2011, n. 16 (G.U. n. 215/2011), della delibera 20 gennaio 2012, n. 5 (G.U. n. 82/2012; errata corrige G.U. n. 127/2012) e della delibera 11 luglio 2012, n. 77 (in corso di perfezionamento). Inoltre il CIPE ha indicato che la Regione Lazio dovrà adoperarsi per concentrare le prossime risorse sul territorio del Comune di Roma, che non è oggetto di interventi nel programma attuale, pur rappresentando quasi il 50% della popolazione regionale. Più in generale le Regioni e gli Enti locali dovranno riferire al Comitato per il monitoraggio dell attuazione del Piano ex art. 13 del DPCM 16 luglio 2009, sull impiego delle risorse pubbliche, affinché sia coerente con le finalità sociali delle stesse. Complessivamente gli alloggi destinati all housing sociale, previsti sulla base degli accordi esaminati dal CIPE tra maggio 2011 e luglio 2012 sono , dei quali il 65,7% è localizzato nel Mezzogiorno, il 17,5% nel Nord e il 9,4% nel Centro (tabella e grafico 2.1.3). Il Mezzogiorno è relativamente sovrarappresentato in termini di alloggi previsti rispetto alla sua quota della popolazione nazionale (il 34,5% secondo l Istat) ma non rispetto alla sua quota dei nuclei familiari in povertà relativa a livello nazionale (69,2% secondo l Istat). L investimento complessivo previsto è vicino ai 3 miliardi di euro. Il contributo statale è di 377,9 milioni di euro, mentre 293,9 milioni provengono da fondi regionali, 183,1 milioni da altri fondi pubblici e 2.1 miliardi da fondi privati. I fondi privati rappresentano circa il 50% dei finanziamenti complessivi nel Centro-Nord e l 81,3% nel Mezzogiorno (soprattutto a causa dei massicci investimenti privati in Campania (1,38 miliardi, fattore che spiega perché tale regione rappresenta da sola il 41,3% degli appartamenti previsti a livello nazionale). Il riflesso dell elevato contributo privato nel 16

18 Mezzogiorno è che solo il 16,5% degli alloggi vi risulta di proprietà pubblica (rispetto al 44% nel Centro-Nord) e che vi è limitata la quota di alloggi che saranno utilizzati per locazione sociale a lunghissimo periodo (l affitto permanente o per almeno 25 anni riguarda il 29,8% degli alloggi nel Sud contro il 58,5% nel Centro e 70,3% nel Nord). Tabella Finanziamenti previsti dagli accordi di programma esaminati dal CIPE (in euro) fondi statali fondi regionali altri fondi pubblici fondi privati TOTALE Piemonte Valle d'aosta Lombardia Trento Bolzano Veneto Friuli-V. Giulia Liguria Emilia-Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Sicilia Sardegna Totale Fonte: elaborazione DIPE 17

19 Grafico Finanziamenti statali e alloggi previsti negli accordi di programma Finanziamenti statali (Decr MIT , valori a sinistra, in milioni di euro) Numero di alloggi previsti (valori a destra) Lombardia Campania Fonte: elaborazione DIPE Lazio Piemonte Sicilia Puglia Veneto Emilia-Romagna Toscana Calabria Sardegna Liguria Abruzzo Friuli-Ven. Giu Marche Bolzano Umbria Trento Basilicata Molise 22 Valle d'aosta Tabella Caratteristiche degli alloggi previsti dagli accordi di programma esaminati dal CIPE Numero totale di alloggi Numero di alloggi previsti Locazione permanente o a 25 anni Recup./ ristrutt. Proprietà pubblica Percentuale degli alloggi previsti Locazione Recup./ Proprietà permanente ristrutt. pubblica o a 25 anni Piemonte ,6 47,2 17,6 Valle d'aosta ,0 0,0 0,0 Lombardia ,1 69,0 54,6 Trento ,0 100,0 100,0 Bolzano ,0 100,0 100,0 Veneto ,7 100,0 71,2 Friuli-V. Giulia ,1 91,3 61,7 Liguria ,6 61,6 55,9 Emilia-Romagna ,7 77,4 31,6 Toscana ,7 80,0 39,8 Umbria ,1 43,2 43,2 Marche ,0 100,0 68,5 Lazio ,0 38,8 40,4 Abruzzo ,8 49,3 43,9 Molise ,0 100,0 100,0 Campania ,4 14,4 5,6 Puglia ,7 48,8 34,8 Basilicata ,0 8,8 8,8 Calabria ,7 86,6 50,2 Sicilia ,5 59,8 2,2 Sardegna ,5 91,5 100,0 Totale/media nazionale ,5 42,0 26,8 Fonte: elaborazione DIPE 18

20 Grafico Distribuzione % per area geografica della propensione al recupero, alla locazione di lunghissimo periodo, all utilizzo di fondi privati e alla proprietà pubblica negli accordi di programma 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 31,8 18,5 12,1 11,9 70,3 58,5 29,8 52,6 81,3 71,2 46,4 42,0 43,8 Nord Centro Mezzogiorno Italia 44,0 16,5 26,8 0,0 Quota % di recupero o ristrutturazione alloggi Quota % di locazione permanente o a 25 anni Quota % di fondi privati Quota % di proprietà pubblica Fonte: elaborazione DIPE Grafico Distribuzione territoriale dei nuovi alloggi previsti dal piano casa rispetto alla distribuzione della popolazione e dei nuclei familiari poveri (in %) 80,0 70,0 60,0 Quota popolazione nazionale al 31 dic 2010 Quota alloggi previsti nel piano casa Quota dei nuclei familiari in povertà relativa a livello nazionale 69,2 65,7 50,0 47,5 45,8 40,0 34,5 30,0 20,0 25,0 20,3 19,7 24,9 24,4 10,0 9,4 10,5 0,0 Nord Centro Sud e isole Sud senza Campania Fonte: elaborazione DIPE su dati degli accordi di programma e ISTAT 19

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