SOCIAL HOUSING: IL QUADRO NORMATIVO IL NUOVO ANNO INIZIA MALE

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1 SOCIAL HOUSING: IL QUADRO NORMATIVO IL NUOVO ANNO INIZIA MALE E il 3 gennaio 2012, quasi il primo giorno lavorativo del nuovo anno, quando arriva il comunicato della Corte dei Conti. Il Piano Casa non va, non funziona. Non è colpa di nessuno, ma non funziona. In realtà la delibera è di poco precedente il Natale. E la delibera n. 20/2011 del 23 dicembre E della Sezione centrale del controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato. Relatore è il Consigliere Paolo Santomauro nell ambito dell indagine concernente il Programma straordinario di edilizia residenziale pubblica e Piano nazionale di edilizia abitativa, appunto il Piano Casa. MA CHE COSA È IL SOCIAL HOUSING E PERCHÉ SE NE PARLA TANTO Tutto inizia oltre un secolo fa e, un po, finisce nel In Italia, di edilizia sociale si inizia a parlare all inizio del novecento, con la Legge Luttazzi (1904). Nel secondo dopoguerra l edilizia sociale prende avvio in maniera più consistente, anche per la necessità di ricostruzione, sostenuta anche attraverso i programmi Ina-Casa e Gescal. Negli anni 60 e 70 vengono emanate varie leggi che articolano l intervento nei settori dell edilizia sovvenzionata e agevolata (la prima riguarda la fascia di popolazione a più basso reddito, la seconda è invece destinata ad una fascia intermedia, rappresentata dalle famiglie con reddito eccedente il limite per l accesso all edilizia sovvenzionata ma non tale da sostenere il costo delle abitazioni messe in vendita o in affitto nel libero mercato). L edilizia sociale rimane una faccenda quasi esclusivamente pubblica, un settore diverso da quello dell edilizia residenziale di mercato, finanziato attraverso trattenute sulle buste paga dei lavoratori dipendenti. Il 1998 è l anno della svolta: viene eliminato il Fondo Gescal, che aveva assicurato all edilizia sociale un flusso annuo di circa 1,5 miliardi di euro. E qui nasce il problema: venuto meno il prelievo dalle buste paga dei lavoratori dipendenti, non si individuano nuove fonti di finanziamento. E finisce un epoca. Non solo. Diverse sentenze della Corte Costituzionale impediscono l acquisto di terreni a valori simbolici, censurando gli indennizzi espropriativi inferiori al valore venale. Dunque non si possono più acquistare aree a prezzi bassi. Infine, l idea generale e diffusa di inefficienze e di sprechi ha indotto a pensare che il problema sociale dell abitare doveva trovare una soluzione nel mercato. Il D.Lgs n. 112 del 1998 dispone la chiusura della sezione autonoma edilizia residenziale presso la Cassa Depositi e Prestiti e abolisce i fondi Gescal. Per dieci anni si procede senza un chiaro quadro, nazionale, di riferimento, fino al 2008, quando un decreto legge, il n. 112 del 2008 (che curiosamente ha lo stesso numero del decreto legislativo che ha eliminato i Fondi Gescal) introduce il Piano Casa 1 1. IL PIANO CASA 1. L art. 11 del decreto legge n. 112 del 1998 vuole garantire su tutto il territorio nazionale i livelli minimi essenziali di fabbisogno abitativo attraverso l incremento del patrimonio immobiliare ad uso abitativo con l offerta di abitazioni di edilizia residenziale. 1 Il cd. Piano Casa 1. Programma straordinario di edilizia residenziale pubblica previsto dall art. 21 del decreto-legge 1 ottobre 2007 n. 159 come convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007 n. 222.

2 A favore di chi? Le categorie sono più articolate rispetto al passato e comprendono pure, ad esempio, gli studenti. Si tratta di a. nuclei a basso reddito, anche monoparentali o monoreddito; b. giovani coppie a basso reddito; c. anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate; d. studenti fuori sede; e. soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio; f. altri soggetti in possesso dei requisiti di cui all art. 1 della L. n. 9 del ; g. immigrati regolari a basso reddito, residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima Regione. Le modalità di intervento previste dal D.L. n. 112 del 2008 e dal DPCM 16 luglio 2009, che ne costituisce attuazione, sono sei: a) costituzione di un sistema integrato nazionale e locale di fondi immobiliari per la realizzazione di immobili di edilizia residenziale; b) incremento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica; c) promozione finanziaria anche ad iniziativa di privati (project financing); d) agevolazioni a cooperative edilizie costituite tra i soggetti destinatari degli interventi; e) programmi integrati di promozione di edilizia residenziale anche sociale; f) interventi di competenza degli ex IACP. Certamente, la modalità più innovativa e potenzialmente in grado di coinvolgere maggiormente il ricorso al capitale privato è rappresentata dal Sistema Integrato di Fondi Immobiliari. Altra innovazione è quella rappresentata dal ricorso promozione di strumenti finanziari innovativi e con la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati, ma forse non è questo il periodo per strumenti finanziari innovativi. Così delineato il quadro, una prima difficoltà è data dalla necessità di verificare se vi sia un possibile coordinamento tra le normative nazionali e quelle regionali, che troppo lungo sarebbe elencare. Il D.L. n. 112 del 2008 e il DPCM 16 luglio 2009 stabiliscono che il Sistema Integrato di Fondi Immobiliari deve incrementare il numero di alloggi sociali. La definizione di alloggio sociale è contenuta, però, in un diverso testo normativo, nel D.M. 22 aprile 2008 relativo alla Definizione di alloggio sociale ai fini dell'esenzione dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità. In base all articolo 1 del DM 22 aprile 2008, è alloggio sociale l unità immobiliare adibita ad uso residenziale in locazione permanente che svolge la funzione di interesse generale, nella salvaguardia della coesione sociale, di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi a libero mercato. L alloggio sociale 2 Tali soggetti sono, ai sensi del primo comma, dell art. 1 della L. n. 9 del 2007: ( ) conduttori con reddito annuo lordo complessivo familiare inferiore a , che siano o abbiano nel proprio nucleo familiare persone ultrasessantacinquenni, malati terminali o portatori di handicap con invalidità superiore al 66 per cento, purché non siano in possesso di altra abitazione adeguata al nucleo familiare nella regione di residenza. La sospensione si applica, alle stesse condizioni, anche ai conduttori che abbiano, nel proprio nucleo familiare, figli fiscalmente a carico.

3 si configura come elemento essenziale del sistema di edilizia residenziale sociale costituito dall insieme dei servizi abitativi finalizzati al soddisfacimento di esigenze primarie. Il successivo terzo comma precisa che rientrano nella definizione di alloggio sociale anche gli alloggi realizzati o recuperati da operatori pubblici e privati, con il ricorso a contributi o agevolazioni pubbliche - quali esenzioni fiscali, assegnazione di aree od immobili, fondi di garanzia, agevolazioni di tipo urbanistico destinati alla locazione temporanea per almeno otto anni. Le Regioni hanno, tuttavia, legiferato in materia di edilizia sociale e di alloggio sociale, includendo categorie di soggetti non previste dal Piano Casa 1. Sul punto, la Corte Costituzionale, con la decisione del 26 marzo 2010, n. 121, ha osservato che l art. 11, secondo comma, del D.L. n. 112 del 2008 elenca i destinatari degli interventi da realizzare con il piano nazionale di edilizia abitativa, individuando nelle fasce più svantaggiate della popolazione i soggetti beneficiari del piano stesso. ( ) La norma censurata indica alcune categorie sociali, cui è riconosciuta una posizione preferenziale rispetto a tutte le altre, in considerazione del particolare stato di disagio economico in cui versano le persone in esse comprese. Questa individuazione prioritaria rientra a pieno titolo nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, che deve avere carattere soggettivo, oltre che oggettivo, giacché occorre sempre tener presenti le differenti condizioni di reddito, che incidono in modo diretto sulla fissazione del singolo "livello minimo", da collegare alle concrete situazioni dei soggetti beneficiari. Nella prospettiva prima delineata, è immune dai vizi denunciati l'uso, da parte della disposizione censurata, dell'avverbio «prioritariamente», il quale non vale certo a legittimare interventi di edilizia residenziale pubblica rivolti a categorie sociali munite di redditi elevati. Tale avverbio, piuttosto, pone in rilievo che la legge statale, in coerenza con la sua funzione di individuare i «livelli minimi», stabilisce un ordine inderogabile di priorità, il quale non esclude la possibilità che le Regioni, una volta soddisfatte le esigenze delle categorie deboli specificamente elencate, possano, nell'ambito del proprio territorio, individuare altre categorie meritevoli di sostegno, cui ritengono utile e necessario fornire il supporto degli interventi pubblici in materia di edilizia residenziale 3. In sostanza: se le Regioni vogliono accedere al Sistema Integrato di Fondi, così come delineato, è necessario fare riferimento alle categorie oggettive e soggettive ivi previste. Se le Regioni vogliono, invece, ipotizzare interventi di tipo diverso, sono libere di farlo, ma con risorse proprie o diverse da quelle previste dal Piano Casa 1. E interessante, poi, fare un cenno alle caratteristiche dei fondi locali al fine dell intervento della Cassa Depositi e Prestiti. Affinché i fondi locali possano essere oggetto di investimenti, nella misura massima del 40%, da parte dei fondi nazionali è necessario che gli stessi prevedano: a) l accrescimento della disponibilità di alloggi sociali 4 ; b) la realizzazione di un numero di alloggi sociali superiore a quello che un investimento pubblico di pari valore, facendo riferimento alla quota percentuale di investimento attribuibile allo Stato, avrebbe generato qualora effettuato direttamente mediante corresponsione di un contributo pari al 30% del costo di realizzazione o recupero di alloggi ai sensi dell art. 6, comma 2 del Piano 3 Con riguardo alla possibilità che la nozione di alloggio sociale tenga conto anche delle normative regionali, occorre ricordare che l art. 11, quarto comma, lett. f.10), del DPCM del 16 luglio 2009, avente ad oggetto i requisiti che i regolamenti dei fondi di cui al comma 1 devono possedere, annovera l'integrazione con le politiche pubbliche locali, evidenziata dal coordinamento con programmi regionali e comunali per l'edilizia sociale (piani casa regionali e comunali), programmi di riqualificazione o trasformazione urbana, realizzazione di infrastrutture locali strategiche per il territorio. E inoltre prevista la possibilità, per il fondo nazionale, di investire fino ad un massimo del 10% del proprio ammontare sottoscritto in iniziative locali anche in deroga al limite massimo del 40% sopra indicato, nel rispetto degli altri criteri indicati ed in particolare del rendimento obiettivo del fondo (art. 11, quarto comma, lett. g), DPCM del 16 luglio 2009). 4 Interpretati nel senso ampio, comprensivo anche delle normative regionali, di cui si è detto.

4 nazionale di edilizia abitativa allegato al DPCM del 16 luglio 2009; c) il rendimento obiettivo del fondo nella misura minima del 2% oltre l indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati prodotto dall Istat; d) la previsione del monitoraggio e della partecipazione del fondo nazionale alle procedure di investimento del fondo locale Alla luce di quanto sopra, considerato che lo Stato, prevedendo l'approvazione di un piano nazionale di edilizia abitativa, ha inteso disciplinare in modo unitario la programmazione in materia di edilizia residenziale pubblica avente interesse a livello nazionale anche tenuto conto del fatto che la determinazione dei livelli minimi di offerta abitativa per specifiche categorie di soggetti deboli non può essere disgiunta dalla fissazione su scala nazionale degli interventi, allo scopo di evitare squilibri e disparità nel godimento del diritto alla casa da parte delle categorie sociali disagiate 5 la possibilità di investimento in alloggi con caratteristiche diverse da quelle previste è dubbia qualora le stesse costituiscano l investimento esclusivo del fondo, mentre rimane ipotizzabile negli altri casi, ovvero allorché tale investimento si coniughi con il soddisfacimento dell esigenza prioritaria di garantire l accesso alla prima casa per le categorie sociali svantaggiate, come individuate dall art. 11 del D.L. 25 giugno 2008, n IL RAPPORTO DELLA CORTE DEI CONTI Così delineato, seppure in maniera un po sintetica, il Piano Casa 1, torniamo a quello che non va, almeno secondo la Corte dei Conti. La Corte dei Conti ha evidenziato che al termine dell analisi effettuata in merito a ciascun gruppo di interventi, si è posto in rilievo che la gran parte del tempo trascorso a decorrere dalle previsioni di legge concernenti il Piano casa, è stato impiegato principalmente in attività preliminari e propedeutiche rispetto alla sua concreta realizzazione in termini di acquisizione e disponibilità di alloggi per le categorie più disagiate nelle situazioni di più alta tensione abitativa; rispetto, cioè, allo scopo finale perseguito. In particolare, solo due mesi fa, cioè nel novembre 2011, è stato sottoscritto il contratto per la gestione del Sistema Integrato di Fondi con la Cassa Depositi e Prestiti Investimenti Società di gestione del risparmio S.p.A (CDP Investimenti Sgr Spa), aggiudicataria dell apposita gara. Con riguardo agli Accordi di Programma, quindici (relativi a quattordici Regioni e alla Provincia di Trento) sono stati infine approvati con DPCM, ancora nel novembre 2011, consentendo, dopo tre anni dall approvazione del Piano Casa 1, di procedere all erogazione della prima quota dei finanziamenti. La Corte dei Conti ha comunque evidenziato, giustificando in parte il ritardo, il notevole dispendio di energie a favore delle attività preliminari e propedeutiche rispetto alla sua concreta realizzazione in termini di acquisizione e disponibilità di alloggi, riferendosi in primo luogo al prolungarsi del dibattito tra Stato e Regioni, in riferimento alle competenze e disposizioni normative che hanno disciplinato il Piano casa venendo perciò a costituire dei passaggi obbligati per l Amministrazione e quindi anche per il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, più direttamente competente. La Corte dei Conti ha concluso nel senso di non poter attribuire i ritardi di attuazione a significative negligenze gestionali dell Amministrazione, ma, viste le carenze o la lentezza dei risultati, si è inteso esprimere un giudizio comunque non positivo sull efficacia, efficienza ed economicità della spesa pubblica che è stata destinata al Programma straordinario ed al Piano casa. 5 Corte Costituzionale, 26 marzo 2010, n. 121.

5 In sostanza, fare housing sociale è possibile. Occorre, lo dice anche la Corte dei Conti, eliminare la burocrazia che soffoca, sempre di più e nonostante i tentativi di semplificazione, ogni iniziativa. E possibile, forse meglio doveroso, anche coniugare housing sociale e politiche volte al risparmio energetico. A livello europeo è nato il progetto Power House Europe cofinanziato dalla Commissione Europea, che si pone l obiettivo raccogliere le buone pratiche europee destinate al miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici. Il punto di partenza sono i risultati del programma Intelligent Energy Europe (IEE). Lo scopo è arrivare ad interventi concreti anche nel settore dell housing sociale. Ma di questo parleremo un altra volta.

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