COMMISSIONE PER IL PAESAGGIO
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- Samuele Leoni
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1 I COMMISSIONE PER IL PAESAGGIO I DISCIPLINA GIURIDICA 1 ART. 148 DEL D. L.VO 42/2004, NEL TESTO SOSTITUITO DALL ART. 18 DEL D. L.VO 157/2006 E MODIFICATO DALL ART. 2 DEL D. L.VO n ART. 81 DELLA L.R. 12/2005, COME AMPLIATO DALL ART. 1, COMMA 1 LETTERA J DELLA L.R. 5/2009 E SOSTITUITO DALL ART. 21 DELLA L.R. 7/ DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE N. VIII/7977 DEL , INTEGRATA DALLA DELIBERAZIONE N. VII/8139 DEL DELIBERAZIONE GIUNTA REGIONALE N. 9/2727 CRITERI E PROCEDURE PER L ESERCIZIO DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE IN MATERIA DI TUTELA DEI BENI PAESAGGISTICI IN ATTUAZIONE DELLA L.R. 12/2005. REVOCA ALLA D.G.R. 2121/2006.
2 II PRINCIPI 1 IN GENERALE 2 - SEPARAZIONE TRA COMMISSIONE PER IL PAESAGGIO E COMMISSIONE EDILIZIA 3 FUNZIONE CONSULTIVA DELLA COMMISSIONE PER IL PAESAGGIO Disciplina giuridica COMMISSIONE PER IL PAESAGGIO 1 Art. 148 del D. L.vo 42/2004, nel testo sostituito dall art. 18 del D. L.vo 157/2006
3 e modificato dall art. 2 comma 1 del D. L.vo L articolo così recita: 1 - Le regioni promuovono l istituzione e disciplinano il funzionamento della commissioni per il paesaggio di supporto ai soggetti ai quali sono delegate le competenze in materia di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell art. 146, comma Le commissioni sono composte da soggetti con particolare, pluriennale e qualificata esperienza nella tutela del paesaggio Le commissioni esprimono pareri nel corso dei procedimenti autorizzatori previsti dagli articoli 146, comma 7, 147 e Art. 81 della L.R. 12/2005, come ampliato dall art. 1, comma 1 lettera j della L.R. 5/2009 e come sostituito dall art. 21 della L.R. 7/2010. La norma regionale prevede: 1 Col D.L.vo 157/2006 veniva modificato il II comma dell'art. 148 del D. L.vo 42/2004 stabilendo che le commissioni locali fossero composte da soggetti dotati di esperienza nella tutela del paesaggio non solo "particolare e qualificata" come veniva detto nell'originario testo del 2004, ma anche "pluriennale". 2 Anteriormente all'emanazione del D. L.vo 42/2004, la Regione Lombardia, nel disciplinare la subdelega ai Comuni delle funzioni in materia paesaggistica, aveva stabilito che le commissioni edilizie fossero integrate, in prima battuta, "da un esperto in problemi di tutela ambientale" (art. 11, c. 4 L.R. 57/1985, comma modificato dall'art. 3 della L.R. 32/1992) e successivamente (art. 5 L.R. 18/1997) "da almeno due esperti in materia di tutela paesistico-ambientale in possesso di comprovata esperienza, risultante dal curriculum individuale, ovvero acquisita mediante la partecipazione ad appositi corsi di formazione, promossi o riconosciuti dalla Regione".
4 a) l istituzione, in ogni Ente locale delegato, di una Commissione per il paesaggio ; la norma precisa che la commissione deve avere i requisiti di organizzazione e di competenza tecnico-scientifica dettati dalla Giunta Regionale ; b) la possibilità di costituire la Commissione per il paesaggio in forma consorziata o associata. Va sottolineata l opportunità di istituire commissioni per il paesaggio in forma consorziata o associata per quegli ambiti che hanno omogeneità di valori paesaggistici, al fine di evitare giudizi differenti. E ciò vale non solo per gli ambiti (o nucleo di paesaggio) individuati nei Piani d area o nel P.T.C.P., ma indipendentemente dall esistenza di Piano sovraordinati qualora due o più territori comunali presentino rilevanze paesaggistiche unitarie o omogenee (come accade nelle nostre provincie, caratterizzate dall estremo frazionamento, di tipo amministrativo, del territorio, suddiviso in tanti, forse troppi, comuni). c) la funzione consultiva della Commissione per il paesaggio, mediante rilascio di pareri (obbligatori, ma non vincolanti) in merito: - al rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche; - all irrogazione delle sanzioni previste dal D. L.vo 42/2004 di competenza dell Ente di riferimento; - al giudizio di impatto paesistico dei progetti di recupero abitativo dei sottotetti; - al giudizio di impatto paesistico dei progetti di cui al P.P.R., per gli ambiti non soggetti a vincolo paesaggistico; (parte IV della normativa); - in ogni altra ipotesi, prevista dalla normativa vigente. d) la competenza della Commissione Edilizia integrata da almeno due esperti (se esistenti) o degli esperti (in assenza della Commissione Edilizia) qualora non sia stata
5 istituita la Commissione per il Paesaggio. 3 3 Deliberazione della Giunta Regionale n. VIII/7977 del , integrata dalla deliberazione n. VII/8139 del Le dette deliberazioni hanno per oggetto le determinazioni in merito alla verifica della sussistenza dei requisiti di organizzazione e di competenza tecnico-scientifica per l esercizio delle funzioni paesaggistiche. Le dette delibere hanno per contenuto: 3.1) Competenze e ruoli della Commissione per il Paesaggio ) Oltre ai pareri obbligatori previsti dalla legge, si segnala l opportunità di dare alla C.P. i seguenti ulteriori compiti consultivi: 3 L art.96 d.lg. n. 267/2000, nel richiedere agli organi rappresentativi dei Comuni di individuare i comitati, le commissioni, i consigli ed ogni altro organo collegiale con funzioni amministrative, ritenuti indispensabili per la realizzazione dei fini istituzionali dell amministrazione o dell ente, con soppressione degli organismi non identificati come indispensabili e attribuzione delle relative funzioni all ufficio, con preminente competenza nella materia, non conferisce ai medesimi Comuni, a pena di incostituzionalità ella norma (con riferimento al riparto di competenze fra Stato ed enti locali, di cui agli art.117 ss. Della Costituzione), il potere di effettuare scelte che implicano il trasferimento ad un ufficio comunale della competenza ad emettere autorizzazione paesaggistica, trattandosi di competenza dello Stato, da esercitare in concorso con la Regione interessata o ad essa delegata, per ragioni di tutela rilevanti per l intera collettività e, dunque, non affidabili a valutazioni effettuate in ambito strettamente locale (nella specie, si è ritenuto che l Unione dei comuni di Codevigo e Pontelongo non potesse disporre la soppressione della Commissione Edilizia Integrata, in base all art.4, comma 11, del d.p.r. n. 380/2011, nonché all art.117 della Costituzione, come integrato con legge costituzionale n. 3/2001). (Consiglio di Stato, sez. VI, 05/04/2012, n.2013)
6 - sulla irrogazione delle sanzioni amministrative; - sull accertamento della compatibilità paesaggistica (c.d. sanatoria paesaggistica) ex art. 167 e 181 D. L.vo 42/2004; - sulla valutazione paesistica dei progetti, previsti dall art. 39 della NORMATIVA del Piano Paesistico Regionale, approvato con D.C.R. 951 dell , per le aree non soggette a tutela paesaggistica, secondo le modalità stabilite dalle linee guida per l esame paesistico del progetto (D.G.R. VII/11045 dell 8.XI.2002) ) l opportunità di istituire C.P. in forma consorziata tra più comuni contigui, appartenenti alla stessa unità di paesaggio come individuati o dal P.T.P.R o dal P.T. di coordinamento della provincia o dei parchi. 3.2) Requisiti per i componenti della C.P. Si stabilisce: che i componenti della C.P. a) siano almeno 3 negli enti, anche associati o consorziati, con meno di abitanti, e almeno 5 se gli abitanti sono più di ; b) siano scelti tra laureati o diplomati in materie attinenti: 5 4 L art. 39 della Normativa del P.P.R. prevede: a al comma 6 che il responsabile del procedimento possa, in ogni caso, avvalersi del parere della commissione al fine paesaggistico di esprimere il giudizio di impatto paesaggistico, secondo quanto prevede il precedente comma 5. L eventuale richiesta di parere non sospende, né interrompe i termini previsti per il rilascio degli atti di assenso e di inizio lavori. b al comma 9 che il giudizio di impatto paesistico possa essere espresso dalla commissione per il paesaggio, in sostituzione del responsabile del procedimento. 5 La "Convenzione Europea sul paesaggio" (c.d. convenzione di Firenze del 20.X.2000) (recepita dalla L n. 14) invitava gli Stati aderenti ad istituire apposti percorsi formativi per gli specialisti del paesaggio.
7 - la pianificazione e la gestione del territorio e del paesaggio: - la progettazione edilizia e urbanistica; - la tutela dei beni architettonici e culturali; - le scienze geologiche, naturali, geografiche, ambientali. c) abbiano maturato una qualificata esperienza: - triennale: se laureati; - quinquennale: se diplomati; nell ambito della libera professione o in qualità di pubblico dipendente, in una delle materie sopraindicate e con riferimento alle funzioni paesaggistiche. d) abbiano presentato la loro candidatura, con attestazione del titolo di studio, dell esperienza maturata, nonché degli ulteriori titolo professionali (partecipazione a corsi di formazione, a commissioni paesaggistiche etc.). Si stabilisce inoltre che il Presidente debba essere laureato e abbia maturato qualificata esperienza in materia paesaggistica. 3.3) Istituzione e nomina delle Commissioni per il paesaggio Si stabilisce che: a) la nomina dei componenti avvenga a seguito di comparazione dei curricula
8 presentati; b) la nomina dei componenti può essere fatta anche successivamente alla istituzione delle C.P., dando atto della congruenza dei titoli; c) i componenti non possono essere contestualmente membri della Commissione Edilizia o di commissioni comunali operanti nel settore territoriale; d) i componenti devono astenersi dal partecipare e dal votare nelle riunioni della Commissione ove si discutano interventi riguardanti interessi propri o di loro parenti fino al quarto grado. 3.4) Adempimenti in ordine alla struttura tecnica dell Ente locale Si stabilisce che (in armonia col comma 6 dell art. 146 del D.L.vo 42/2004): a) ogni Ente locale deve avere una struttura tecnica con i compiti di: - verificare gli elaborati allegati alla domanda di autorizzazione; - acquisire il parere della C.P.; - redigere la relazione tecnica illustrativa dell intervento; - trasmettere alla Soprintendenza documenti, parere e relazione; - proporre alla Soprintendenza una proposta di provvedimento. b) l Ente locale può realizzare tale struttura, o consorziarsi con altri Enti, o addirittura utilizzare la struttura di un altro Ente. 4 Deliberazione Giunta Regionale n. 8/2121 Criteri e procedure per l esercizio delle funzioni amministrative in materia di tutela dei beni paesaggistici. (abrogata) La delibera
9 - affermava che alla Commissione per il Paesaggio è attribuita la responsabilità della compatibilità paesaggistica degli interventi; - stabiliva il procedimento che deve portare al giudizio finale di compatibilità paesaggistica. In sintesi, il procedimento prevede: a lettura e interpretazione del contesto paesaggistico; b individuazione degli elementi di vulnerabilità e rischio; c valutazione delle trasformazioni conseguenti alla realizzazione dell intervento valutazione finale della compatibilità paesaggistica del progetto. 5 Deliberazione della Giunta Regionale n. 9/2727 La delibera ha revocato la precedente deliberazione G.R. 2121/2006. La deliberazione: a) afferma l opportunità che le commissioni per il paesaggio siano istituite in forma associata, utilizzando quale possibile criterio le aggregazioni, gli ambiti, i sistemi o le unità di paesaggio individuate nel P.T.C.P.. Ciò in quanto il paesaggio non può essere costretto entro i confini amministrativi comunali; b) stabilisce che la nomina della commissione per il paesaggio può avvenire anche con semplici deliberazioni dell Organo competente secondo lo Statuto dell Ente; c) ricorda che la partecipazione alla commissione del paesaggio è a titolo gratuito (art. 183, c. 3, D.L.vo 42/2004) potendosi prevedere solo un rimborso spese.
10 La deliberazione afferma che: Il parere deve essere formulato prestando particolare attenzione alla coerenza dell intervento con i principi, le norme e i vincoli degli strumenti paesaggistici vigenti, nell ottica di una tutela complessiva del territorio; nel caso di aree tutelate per le legge (ex L.Galasso) si deve far riferimento al significato storico, culturale, ecologico e naturalistico, estetico-visuale, degli elementi che, nel loro insieme, definiscono la peculiarità del bene e che possono essere desunti dagli elaborati del P.P.R. nonchè dai Piani di coordinamento dei Parchi e delle Province. Di conseguenza, secondo la regione il parere deve far riferimento, altresì alle prescrizioni ed indirizzi contenuti: a) nella motivazioni e/o nelle prescrizioni d uso dello specifico vincolo, b) nel P.P.R., c) nel P.T.C. delle Province e dei Parchi, d) nel P.G.T. 1 Natura giuridica II COMMISSIONE PER IL PAESAGGIO IN GENERALE La Commissione per il Paesaggio è un organo del Comune (o dell Ente locale delegato per le funzioni paesaggistiche).
11 E un organo: - non temporaneo; - non straordinario; - non occasionale; ma inserito stabilmente nelle strutture dell Ente locale. La Commissione per il Paesaggio esercita funzioni obbligatorie, nel procedimento diretto all emanazione dell autorizzazione paesaggistica. E da rilevare che la L.R. 12/2005, prevede ancora l alternativa tra: - la commissione edilizia integrata 6 - la commissione comunale per il paesaggio. La L.R. non tiene conto che l art. 148 del D. L.vo 42/2004 è stato sostituito dall art. 18 del D. L.vo 157/2006 stabilendo che nel caso di delega delle funzioni, in materia paesaggistica, agli Enti locali da parte della Regione, è obbligatoria la istituzione della Commissione locale per il paesaggio, quale supporto ai soggetti ai quali sono delegate (dalla Regione) le competenze in materia di autorizzazione paesaggistica, ai 6 La presenza delle commissioni edilizie, non è più contemplata come obbligatoria nel nostro ordinamento nazionale. Già l art. 41 della L. 449/1997 aveva stabilito che le pubbliche amministrazioni, inclusi i Comuni, procedessero alla individuazione degli organi ritenuti indispensabili per il raggiungimento dei propri fini istituzionali e sopprimesse quelli non dotati di tali requisiti. La normativa è stata ripresa e confermata dall art. 96 del T.U.E.L. (D. L.vo 267/2000); l art. 4 del T.U.Edilizia (D.P.R. 380/2001) assegna al regolamento edilizia il compito di individuare gli interventi edilizi da sottoporre al preventivo parere della Commissione Edilizia nel caso in cui il Comune intenda istituire la Commissione Edilizia.
12 sensi dell art. 146, c. 6. E da ricordare che l Ente locale, per esercitare le funzioni paesaggistiche ad esso delegate, deve aver istituito la Commissione per il paesaggio, e deve disporre di strutture tecniche in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnicoscientifiche nonchè di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia (art. 146, c. 6 D. L.vo 42/2004). 2 Nomina a) Secondo quanto prevede la D.G.R. 22.XI.2011 n la nomina della Commissione per il paesaggio può avvenire anche con semplice deliberazione dell organo competente secondo lo Statuto degli Enti titolari delle funzioni. b) Per quanto riguarda il Comune, è da ricordare che ai sensi dell art. 48 del T.U.E.L., al III comma, prevede la competenza della Giunta (non del Consiglio) all adozione del regolamento sull ordinamento degli uffici e dei servizi. Nell ambito dell assetto organizzativo e gestionale dell Ente spetterà, pertanto, alla Giunta determinare, in armonia con le indicazioni date dalla Regione, la disciplina per il funzionamento della Commissione per il paesaggio (come per le altre commissioni consultive). E' lecito, pertanto, che alla Commissione possano essere indicate delle "linee-guida" per l'esercizio della loro attività (si veda: art. 107, I comma, T.U.E.L.). c) La nomina dei componenti della Commissione per il paesaggio, spetta, quindi, in via generale alla Giunta, fatta salva la facoltà che lo Statuto (o il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi) attribuiscano il potere di nomina al Sindaco. E' da escludere, in ogni caso, la competenza del consiglio sulla base di quanto dispone l'art. 42 del T.U.E.L.
13 PRINCIPI 1 - Separazione tra Commissione per il Paesaggio e Commissione Edilizia Sia la normativa nazionale (art. 146, 6 comma) che quella regionale (in particolare le deliberazioni di Giunta Regionale richiamate) sottolineano con forza la necessità che vi sia una netta separazione tra la C.P. e la Commissione Edilizia, e in genere le commissioni comunali (anche di carattere consigliare) che si occupano di edilizia ed urbanistica.
14 La separazione è relativa: - alla composizione: non vi possono essere soggetti che siano componenti della C.P. e di altre commissioni territoriali; - alle funzioni: la C.P. deve esprimere parere in ordine alla congruenza degli interventi con i valori paesaggistici ma esclusivamente con riguardo agli immobili e alle aree vincolate. Ciò esclude ogni valutazione in ordine alla coerenza dell intervento con le prescrizioni dello strumento urbanistico, compito riservato alla Commissione Edilizia, e alla struttura burocratica con funzioni in campo edilizio. Occorre anche ricordare, come ha affermato la giurisprudenza che La sussistenza di specifiche competenze dello Stato (ora delegate alle regioni) in materia di bellezze naturali non esclude che la tutela di quest ultima sia un obbiettivo primario anche per la pianificazione urbanistica; in sede di approvazione di un piano regolatore, pertanto, l amministrazione a ciò competente può introdurre vincoli diretti alla tutela del paesaggio, ancorchè siano già stati adottati i provvedimenti di cui alla L. n del 1939 ed anche in senso più restrittivo di quelli previsti da questi ultimi (C.d.S. sez. IV, 22 marzo 2005 n. 1223). Ciò è del resto coerente con il disposto dell art. 10, c. 2, della Legge Urbanistica 1150/1942 che, in sede di approvazione da parte dell Ente superiore del P.R.G., consentiva di apportare modifiche al P.R.G., quando tali modifiche fossero finalizzate alla tutela del paesaggio (sul punto: T.A.R. Lombardia sede di Milano, II, n. 3630). Ma va rilevato che le eventuali prescrizioni di ordine paesaggistico contenute negli strumenti urbanistici non possono essere messe a fondamento del parere in materia paesaggistica, essendo, la loro rilevanza, esclusivamente di carattere urbanisticoedilizio.
15 2 Funzione consultiva della Commissione per il Paesaggio 2.1 La funzione della C.P. è quella consultiva, in sede di procedimento autorizzatorio, in ordine alla compatibilità dell intervento. 7 La funzione consultiva non si esaurisce in un giudizio positivo o negativo, ma può allargarsi nel dare indicazioni e suggerimenti per il corretto inserimento nel paesaggio dell intervento. 8 Questa facoltà, esplicitamente ammessa in caso di sanatoria (in epoca ovviamente antecedente al decreto Rutelli proibitivo delle autorizzazioni paesaggistiche in 7 "In ordine all'investitura e al ruolo della Commissione per la tutela paesaggistica costituisce "ius receptum" il principio per cui i pareri e i nulla-osta in materia ambientale espressi dagli organi deputati alla tutela in questione costituiscono una valutazione di natura tecnico-discrezionale, ossia resa in virtù di nozioni ed esperienze di natura tecnico-scientifica applicate alla fattispecie e volte a verificare la compatibilità o meno dell'opera alle esigenze di rispetto delle caratteristiche paesaggistiche-ambientali che connotano lo stato dei luoghi oggetto del vincolo". Consiglio di Stato, sez. IV, n Le Commissioni per il paesaggio possono darsi delle "lineeguida" per l'esame dei progetti, da rendere pubbliche, come forma di collaborazione tra il Comune e il privato, che può trarre utili indicazioni nella predisposizione dei progetti.
16 sanatoria) (Cons. Stato, VI sez., n. 5097, idem 18.X.1999 n. 1437) non può essere esclusa anche nell ordinario procedimento autorizzatorio, sulla base dei principi di collaborazione tra la P.A. e il privato. L'attività consultiva della Commissione del paesaggio è elemento costitutivo del procedimento per l'autorizzazione paesaggistica; il parere è obbligatorio, in quanto la sua assenza determina l'illegittimità del procedimento, e quindi del provvedimento finale. Il parere della Commissione locale non può essere considerato come una "superfetazione", o, peggio, una forma rituale di partecipazione dell'ente locale nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, ma deve essere considerato come espressione di valutazione tecnica, fatta da esperti locali, in relazione a fattispecie locali, in ordine all'impatto paesaggistico del progetto e della sua incidenza sui valori del paesaggio tutelati. Ne segue che il successivo parere vincolante della Soprintendenza (parereprovvedimento) non può non tener conto del parere espresso dalla Commissione locale, e in caso di dissenso (o di diversa valutazione) dovrà dare idonee e congrue motivazioni rispetto al contenuto e alle conclusioni cui è pervenuta la Commissione locale del Paesaggio, nel parere espresso. 2.2 Le funzioni non essenziali sono suggerite dalla Regione nelle deliberazioni di G.R. come eventuali. In particolare, per quanto riguarda l esame paesistico dei progetti (introdotto dall art. 25, c. 1 delle N.T.A. del Piano Territoriale Paesistico Regionale, approvato con deliberazione del Consiglio Regionale del e confermato dall art. 33 e seguenti del P.P.R. oggi vigente -, va precisato innanzitutto che dall analisi della normativa emerge la non necessità di avere un atto formale (autorizzazione o parere favorevole) sulla valutazione dell impatto paesistico dei progetti, valutazione che rientra nella responsabilità del progettista. Quindi,per la validità e per l efficacia dei titoli abilitativi, non è necessario ottenere
17 atti o pareri da parte dell Amministrazione Comunale relativamente all impatto paesistico dei progetti. E il responsabile del procedimento edilizio che, per esprimere il giudizio di impatto paesistico, facoltativamente chiede nel procedimento edilizio un parere, sull impatto paesistico dei progetti, dalla Commissione per il paesaggio o può sottoporre alla Commissione l incarico di esprimere direttamente il giudizio di impatto paesistico. Va detto: a) che la valutazione di impatto paesistico non costituisce un procedimento autonomo (come è il procedimento per il rilascio dell autorizzazione paesaggistica) ma è atto eventuale del procedimento edilizio. b) che il procedimento edilizio deve chiudersi comunque nei termini previsti dalla legge; il responsabile del procedimento non può sospendere i termini in attesa del parere. Ciò significa che nel procedimento iniziato a seguito della DIA l eventuale parere va richiesto ed ottenuto nel termine di 30 giorni dalla presentazione. c) che la Commissione per il Paesaggio investita, dal responsabile del procedimento, del parere o del giudizio sull impatto paesistico del progetto, può anche suggerire al responsabile di chiedere modifiche progettuali od opere di mitigazione; e ciò nell ambito dei poteri attribuiti al responsabile del procedimento edilizio dall art. 38, c. 4 L.R. 12/2005 ( Il responsabile del procedimento qualora ritenga che ai fini del rilascio del permesso di costruire sia necessario apportare modifiche di modesta entità rispetto al progetto originario, può nel termine di 60 giorni dalla domanda richiedere tali modifiche, illustrandone le ragioni) 4 marzo 2013
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Art. 1. Composizione. Art. 2. Nomina, durata e compensi
REGOLAMENTO DELLA COMMISSIONE COMUNALE PER IL PAESAGGIO (art. 81 della L.R. 11 marzo 2005 n. 12 e art. 148 del D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 D.G.R. n. VIII/7977 del 6 agosto 2008 e D.G.R. n. VIII/8139 del
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