PIANO REGIONALE PER L ATTRATTIVITÁ REGIONAL ATTRACTION PLAN

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1 PON ATAS Ob.1 - Misura II.2 - Azione 5.5 PIANO REGIONALE PER L ATTRATTIVITÁ REGIONAL ATTRACTION PLAN Regione Sicilia Region of Sicily ITALIANO - ENGLISH Sistema Formativo per gli Investimenti Diretti Esteri Training System for Foreign Direct Investment

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3 PON ATAS Ob.1 - Misura II.2 - Azione 5.5 PIANO REGIONALE PER L ATTRATTIVITÁ Regione Sicilia Sistema Formativo per gli Investimenti Diretti Esteri

4 Sistema Formativo per gli Investimenti Diretti Esteri Progetto per lo sviluppo delle competenze della pubblica amministrazione locale nelle Regioni ex. Ob. 1 e nel Molise, per l attrazione degli Investimenti Diretti Esteri Progetto finanziato nell ambito dell'azione di Sistema 5.5: Azioni di affiancamento e azioni di internazionalizzazione dell economia e della cultura delle Regioni dell Obiettivo 1 prevista dalla Misura II.2 del Programma Operativo Nazionale Assistenza Tecnica e Azioni di Sistema Ob.1 (PON ATAS) FSE IT 161 PO 001

5 INDICE Prima parte: il quadro di riferimento del Piano Strategico per l Attrazione nella Regione di Investimenti Diretti Esteri (IDE) La struttura generale del Piano Strategico per l Attrazione (PRA) degli IDE nella Regione Il contesto nell ambito del quale è maturato il Piano Strategico per l Attrazione Missione e funzioni strategiche L ambito di intervento del PRA Effetti attesi dall adozione del PRA nella Regione I nodi critici dell attrazione degli IDE nella Regione La posizione dell Italia nelle dinamiche internazionali degli IDE Il rafforzamento della capacità del territorio di attrarre e mantenere gli IDE L approccio di Marketing territoriale Attrazione degli IDE e sviluppo economico sostenibile della Regione Il sistema di offerta territoriale nella prospettiva di attrazione degli IDE attraverso una analisi di benchmarking regionale Le criticità positive e negative per l attrazione degli IDE nella Regione Siciliana Il raccordo della strategia per l attrazione degli IDE nella Regione con le altre politiche...54 Seconda parte: la dinamica degli Investimenti Diretti Esteri... 1 L andamento a livello aggregato degli IDE nel mondo Le tendenze in atto a livello globale Analisi dei trend per aree geografiche I trend attesi La posizione dell Italia Gli andamenti degli IDE nelle regioni italiane...71 Terza parte: la posizione competitiva della Regione... 1 L economia regionale: produzione, istituzioni, cultura, ambiente e collegamento con l estero La specializzazione produttiva siciliana Le istituzioni Cultura ed ambiente La dotazione infrastrutturale I collegamento con l estero L attrattività della Regione Siciliana Il confronto provinciale Alcune conclusioni di sintesi...95 Quarta parte: la strategia... 1 Condizioni di fondo, criticità e sfide chiave per l attrazione degli IDE nella Regione Le criticità positive e negative Vision ed obiettivi strategici Gli obiettivi strategici La strategia competitiva della Regione Siciliana Gli Assi strategici Gli indicatori per la misurazione dei risultati Quinta parte: le attività operative La predisposizione delle attività operative

6 2 Le attività della catena del valore I progetti speciali Sesta parte: il modello organizzativo Il sistema di governo della strategia di attrazione degli IDE

7 Prima parte: il quadro di riferimento del Piano Strategico per l Attrazione nella Regione di Investimenti Diretti Esteri (IDE) 1. La struttura generale del Piano Strategico per l Attrazione (PRA) degli IDE nella Regione 1.1 Il contesto nell ambito del quale è maturato il Piano Strategico per l Attrazione La definizione del quadro conoscitivo rispetto al grado di attrattività degli IDE (Investimenti Diretti Esteri) nella Regione e l impostazione di un PS per lo sviluppo ed il consolidamento degli IDE verso il territorio regionale nasce nell ambito del progetto S.F.I.D.E. (Sistema Formativo per gli Investimenti Diretti Esteri). S.F.I.D.E. è il programma attraverso il quale il Ministero per gli Affari Esteri ha inteso consegnare alle Regioni ex Obiettivo 1 ed al Molise uno strumento di affiancamento e formazione dei funzionari pubblici rivolto al trasferimento di competenze per la governance dei processi che sottendono all attrazione ed al mantenimento sui territori regionali di IDE. La definizione del Piano Strategico per l Attrazione degli IDE è quindi il momento conclusivo di un esteso ed inteso programma di confronto tra i responsabili apicali delle Amministrazioni regionali coinvolte nel Programma, gli esperti di S.F.I.D.E., le istituzioni del Governo nazionale e di livello sopranazionale. Esso corrisponde alla fase attraverso la quale ci si è proposti di porre a sintesi operativa le conoscenze trasferite attraverso l affiancamento alle Regioni e costruire uno strumento operativo per la governance dei fattori di attrattività degli IDE. Attraverso il PRA quindi, si intende mettere a sistema le funzioni strategiche che ciascuna Amministrazione Regionale ha a disposizione per governare i processi di internazionalizzazione dei territori da ascrivere ai flussi di investimenti esteri ed in via particolare a quelli in uscita. Per assolvere a tale compito il PRA sarà strutturato in sei parti, attraverso le quali verranno affrontati i temi teorici ed operativi che i policy maker e gli attori pubblici principali dell attuazione delle politiche di sviluppo ed attrattività degli investimenti si troveranno a vagliare nell implementazione delle politiche e dei programmi attuativi delle stesse. Nella prima parte verranno affrontati i temi teorici, relativi alle variabili macro e micro economiche che sottendono alla scelta di localizzazione degli investimenti. Ovvero quali sono le variabili influenzabili e di governance sulle quali le policy pubbliche possono agire per attrarre e sviluppare gli investimenti privati e specificatamente gli investimenti privati esteri. Si passeranno in rassegna le teorie economiche relative agli impatti che gli IDE possono determinare sul territorio ospitante. In tale contesto verrà, quindi, dato rilievo alle variabili di attrattività territoriale governabili direttamente dalle Regioni nonchè le policy e gli strumenti messi in atto dalla Regione Siciliana correlate e/o correlabili direttamente o trasversalmente al PRA. 7

8 La seconda parte approfondirà il tema della dinamica degli Investimenti Diretti Esteri. Sarà misurato l andamento a livello aggregato degli IDE nel mondo. Verrà quindi osservata la posizione dell Italia nel contesto mondiale e quello delle singole regioni italiane, soffermandosi sul raffronto specifico tra la Regione Siciliana e le altre Regioni destinatarie di S.F.I.D.E. Nella terza parte, acquisiti gli strumenti teorici ed effettuate le verifiche empiriche dei fenomeni in atto, verrà dato spazio alla definizione della posizione competitiva della Regione Siciliana nell ambito del contesto di attrattività degli Investimenti Esteri. Sarà oggetto di analisi la struttura economica e produttiva della Regione, fino alla selezione degli asset (punti di vantaggio competitivo) del territorio regionale ed alla definizione del posizionamento della Regione Siciliana rispetto ai fattori di attrattività considerati strategici dagli investitori. Nella quarta parte del PRA si avrà modo di definire la strategia regionale di attrattività. Verranno messe a sistema le condizioni di fondo, le criticità e le sfide chiave per l attrazione degli IDE nella Regione. Si rileveranno la visione e gli obiettivi strategici attesi dall implementazione della stessa e gli assi strategici preferenziali di intervento. Dal punto di vista operativo ciò significa individuare limitati obiettivi chiari e definiti nonché misurabili in progressione nel tempo. A questi associare, quindi, specifiche policy ed assi di intervento, quindi differenziare gli stessi per ambiti territoriali (provinciali e/o sovraprovinciali) di intervento. La quinta parte, di natura più propriamente operativa, affronterà le questioni relative alla traduzione degli assi strategici di intervento in azioni specifiche da implementare. Sarà pertanto oggetto di definizione l insieme delle attività che costituiscono il Piano e che sono rivolte alla scelta di: progetti/interventi strategici da proporre ai potenziali investitori modalità e definizione della programmazione temporale delle attività target di investitori da intercettare modalità di intercettazione degli investitori contenuti e modalità delle attività di comunicazione da attivare servizi di assistenza/informazione ai potenziali investitori servizi after care agli investitori. L ultima parte del Piano si pone l obiettivo di definire il modello organizzativo, ovvero il sistema di governo della strategia di attrazione degli IDE nella Regione Siciliana. Da questo punto di vista il progetto SFIDE consegna alle Regioni coinvolte e, quindi, anche alla Regione Siciliana, un sistema di conoscenze e relazioni che possono essere proficuamente utilizzate al fine di ottimizzare l operatività e l impatto atteso dall implementazione del PRA. Ciascuna delle Regioni coinvolte ha difatti avuto modo di costituire, anche se informalmente, un gruppo (task force) di funzionari apicali i quali hanno potuto confrontarsi e approfondire direttamente i diversi step che conducono alla implementazione di una politica di attrattività e quelle che, in tale contesto, sono le fasi e le funzioni critiche. Allo stesso tempo il programma SFIDE ha sicuramente contribuito a tessere una rete di relazioni tra le stesse regioni coinvolte che 8

9 fungono da base e sono di grande utilità per intraprendere in cammino comune nella direzione della specializzazione/collaborazione al fine di raggiungere più proficue economie di scopo. Sempre in questa ultima parte della redazione di avrà modo di esplicitare le modalità e gli strumenti per la governance delle relazioni interistituzionali con gli organismi nazionali ed internazionali, nonché tra le Regioni S.F.I.D.E Missione e funzioni strategiche Gli Investimenti Diretti Esteri (IDE) hanno il potenziale di generare occupazione, crescita della produttività, trasferimenti di conoscenze, competenze e di tecnologia, aumentare le esportazioni e contribuire allo sviluppo di economico di lungo termine delle economie mondiali 1. Dal punto di vista macro economico, gli investimenti diretti rappresentano una delle contropartite finanziarie del saldo di parte corrente di un paese, e quindi contribuiscono alla copertura finanziaria di eventuali squilibri tra risparmi e investimenti nazionali. Una seconda chiave di lettura del fenomeno richiede di valutare gli impatti degli IDE dal lato delle transazioni reali finanziate da questi flussi, e dei loro effetti sugli investimenti fissi lordi e sull occupazione dell economia recettrice. Da tale punto di vista, in primo luogo occorre notare come molti paesi avanzati non solo quelli emergenti perseguano politiche di attrazione di investimenti produttivi dall estero, volte a sussidiare le iniziative pubbliche per lo sviluppo delle aree arretrate interne (per una rassegna UNCTAD, 2002). Inoltre, nel presupposto che le IMN detengano vantaggi proprietari superiori a quelli delle imprese locali, gli investimenti diretti sono considerati un importante veicolo per il trasferimento internazionale di conoscenze tecnologiche, organizzative e gestionali. In particolare, questi spillover tecnologici avverrebbero attraverso tre canali: la competizione tra le partecipate estere delle IMN e le imprese locali, che spingerebbe queste ultime a sviluppare tecnologie migliori o a imitare quelle utilizzate dalle prime; la creazione di forza lavoro più qualificata, parte della quale sarebbe successivamente disponibile per le imprese locali; i rapporti delle IMN con i fornitori locali, ossia attraverso i cosiddetti backward linkages di Hirschman (1959); anche UNCTAD (2001). Gli elementi fino a qui evidenziati, supportati dagli esiti delle ricerche empiriche condotte a livello internazionale, evidenziano come la capacità di attrarre gli IDE può determinare importanti effetti impattanti sul territorio ospite. Da qui l importanza strategica del Piano che si propone come strumento di governance dello sviluppo di un Paese, ma anche di una macroarea territoriale (nel nostro caso una Regione), alla quale è sottesa una vision comune di medio-lungo termine. 1.3 L ambito di intervento del PRA Nel definire l ambito entro cui il PRA si muove ed attiva risorse è opportuno sottolineare la distinzione tra le azioni rivolte a rafforzare la competitività ovvero 1 United Nations Conference on Trade and Developement (UNCTAD),

10 l attrattività del territorio (interventi sugli assi strategici prioritari per come emersi da analisi di benchmarking) e quelle per favorire l attrazione sul territorio di determinate tipologie di investitori (target marketing, scouting, politiche after care). Nell ambito delle due linee di azione sopramenzionate il PRA non vuole essere un programma generale per il rafforzamento della competitività della Regione Siciliana che prescrive gli interventi che devono essere attuati sul territorio per migliorarne le condizioni di attrattività. Esso, invece, si pone l obiettivo, una volta definita la vision dell azione pubblica, di definire le policy e le attività operative di target marketing, scouting e politiche after care. In questo senso, il PRA non contiene indicazioni vincolanti per le amministrazioni pubbliche, per le istituzioni e per gli altri attori circa le iniziative che devono essere prese nei diversi ambiti che influenzano il grado di attrattività del territorio. Nel definire un orientamento strategico il Piano, tuttavia, individua e richiama gli elementi materiali e immateriali su cui è essenziale intervenire per aumentare l attrattività dell offerta territoriale della Regione per le tipologie di domanda cui essa è rivolta. Per precisare definitivamente lo spettro di azione del PRA, è necessario chiarire cosa si vuole intendere con l espressione strategia di attrazione degli investimenti diretti esteri (o più genericamente esogeni). Il riferimento alla strategia sottolinea innanzitutto che i ragionamenti del PRA sono sviluppati in una prospettiva di medio lungo termine, flessibile nel tempo, finalizzata allo sviluppo sostenibile. Al termine attrazione va dato un significato esteso che comprende, oltre al favorire l insediamento sul territorio di nuovi investimenti produttivi, ovvero far affluire nuovi capitali esogeni per rafforzare (le M&A) le imprese già presenti, anche il mantenimento nel tempo di tali attività, oltre al loro continuo sviluppo grazie al progressivo radicamento nel sistema territoriale ospitante. Il termine esteri o più genericamente esogeni descrive l insieme di investimenti che hanno origine al di fuori della Regione Siciliana. In altri termini, il target cui fa riferimento il PSA è costituito principalmente dagli investitori internazionali, ma anche dagli investitori italiani extra regione, potenzialmente in grado di produrre nuovi investimenti produttivi nella Regione Siciliana. Il Piano predispone un complesso di attività rivolte alla domanda, costituita dagli investitori internazionali e all offerta, costituita dai sistemi territoriali della Regione Siciliana. Per quanto riguarda la domanda: segmentazione e scelta dei target prioritari; attivazione di politiche ed attività di comunicazione, target marketing e scouting; attivazione di una serie di servizi per l investitore potenziale o attuale anche di natura after care. Per quanto riguarda l offerta: definizione di una vision integrata strategica dell offerta territoriale, segmentata per aree territoriali omogenee; 10

11 azioni per il rafforzamento dell attrattività del territorio; coinvolgimento degli attori locali nelle azioni di Marketing territoriale. 1.4 Effetti attesi dall adozione del PRA nella Regione La costruzione del PRA che è stata proposta nelle pagine precedenti porta con sè la definizione di due differenti linee di effetti attesi dall adozione del Piano: effetti diretti ed effetti trasversali o di secondo livello. L adozione del Piano agisce antitutto sulla struttura delle funzioni strategiche Regionali. Nel caso della Regione Siciliana, la quale ha già assegnato nella propria programmazione una visione strategica all internazionalizzazione ed all attrazione di investimenti esteri, l adozione del Piano rafforza presso le Istituzioni e presso i vertici delle Amministrazioni la scelta già intrapresa. In particolare funge da strumento operativo di medio-lungo termine per impostare le politiche di attrattività oggetto del PRA in quanto rileva: il sistema delle eccellenze ed i programmi da presentare ai potenziali investitori i target da intercettare le politiche di target marketing le azioni di scouting le attività di assistenza agli investitori esteri, comprese le attività after care il sistema di governance e di gestione delle politiche di attrazione degli IDE Un secondo gruppo di effetti attesi, di natura trasversale, si riferisce agli impatti che l adozione del Piano determina sull economia del territorio ospitante. In tal senso si attendono e potranno essere misurati effetti di impatto positivo: sull ammontare degli IDE ingoing in valore assoluto e come percentuale sul PIL regionale; sul numero di occupati complessivi e sulla quota percentuale di occupati in aziende siciliane destinatarie di IDE (sia greenfield che M&A) sulla crescita di aziende innovative (ovvero che introducono innovazioni di prodotto e/o innovazioni di processo) sulla crescita dell occupazione a più elevato livello di specializzazione sulla crescita degli scambi commerciali con l estero sulla costituzione di reti di cooperazione (accordi internazionali) tra la Sicilia e Paesi esteri. 11

12 2. I nodi critici dell attrazione degli IDE nella Regione 2.1 La posizione dell Italia nelle dinamiche internazionali degli IDE I flussi finanziari internazionali si sono molto accresciuti negli anni novanta e nei primi anni del decennio in corso ben oltre i livelli corrispondenti al mero finanziamento degli squilibri globali di parte corrente. Il grado di apertura finanziaria di tutti i maggiori paesi è anch esso notevolmente aumentato, come indicato dalla contemporanea crescita delle loro attività e passività finanziarie sull estero in rapporto al PIL. Gli investimenti diretti (greenfield) e quelli di portafoglio (M&A) hanno rappresentato le componenti più dinamiche di questo processo. Il peso delle corrispondenti transazioni sul PIL mondiale è salito, rispettivamente, dall 1,5 al 5,2 per cento e dal 2,3 al 7,5 per cento; quasi due terzi dei movimenti di capitale mondiali sono oggi imputabili a investimenti diretti e di portafoglio (negli anni ottanta questa stessa quota era rappresentata da flussi finanziari di altro tipo: prestiti e depositi bancari, crediti commerciali, prestiti ufficiali, ecc.). Per entrambe le categorie di investimenti, i paesi industriali hanno predominato dal lato sia dell attivo sia del passivo. Secondo stime dell UNCTAD, alla fine del 2001 quasi il 90 per cento delle attività finanziarie mondiali per investimenti diretti era detenuto da residenti di paesi avanzati; per gli investimenti di portafoglio, la quota dei paesi avanzati era ancora maggiore. Agli stessi paesi era altresì imputabile, rispettivamente, il 66 e il 91 per cento delle passività mondiali per investimenti diretti e di portafoglio. Dopo la definitiva rimozione dei controlli valutari, avvenuta nel 1988, l Italia si è rapidamente integrata con i mercati finanziari internazionali; il turnover finanziario con l estero è cresciuto a ritmi impetuosi, salendo a circa 100 volte il PIL nel triennio L apertura finanziaria del Paese, misurata dalla somma degli stock di attività e passività estere in rapporto al PIL, si è anch essa fortemente accresciuta, mantenendosi in linea con la media dei paesi del G-7, ma rimanendo al di sotto di quella di altri paesi europei. Il lieve arretramento nei confronti degli altri paesi europei è imputabile alla minor crescita relativa delle nostre passività estere. L andamento delle passività complessive sull estero nasconde in realtà differenze significative tra le varie componenti. Mentre gli investimenti di portafoglio esteri in Italia sono risultati sostanzialmente in linea con quelli in altri paesi industriali, l espansione degli investimenti diretti esteri in Italia è stata assai debole. All inizio dello scorso decennio lo stock di questi investimenti era pari al 6 per cento del PIL, valore superiore a quello registrato da Germania e Giappone (due paesi tradizionalmente chiusi agli investimenti diretti esteri) e solo di poco inferiore a quello di altri maggiori paesi industriali. Negli anni successivi il divario con i paesi europei si è ampliato nettamente. Il differenziale positivo con la Germania si è invertito di segno. Pur raddoppiate rispetto al livello iniziale, alla fine del 2001 le nostre passività per investimenti diretti esteri risultavano inferiori non solo a quelle di tutti i paesi industriali a eccezione del Giappone, ma anche a quelle di molti paesi in via di sviluppo. 12

13 La debolezza degli investimenti diretti esteri in Italia è documentata anche dai dati di flusso: ancora in rapporto al PIL, dal 1995 gli afflussi di investimenti esteri sono risultati sistematicamente inferiori a quelli registrati in media dai paesi della UE e dagli altri paesi industriali escluso il Giappone; il rapporto investimenti/pil a prezzi e cambi costanti è rimasto sostanzialmente invariato, in contrasto con quanto osservato per la maggioranza degli altri paesi. Un disallineamento dell Italia rispetto agli altri maggiori paesi è visibile anche nei dati relativi alle fusioni e acquisizioni cross border (mergers and acquisitions, M&A) e alla cosiddetta produzione internazionale (ossia quella che le imprese multinazionali, o IMN, realizzano al di fuori del paese in cui è insediata la propria casa madre): due fenomeni in diverso grado correlati con gli investimenti diretti. In primo luogo, conformemente alle indicazioni offerte dai flussi di investimenti diretti, le M&A estere in Italia sono risultate sistematicamente più basse, se rapportate al PIL, di quelle nei paesi del G-7 e negli altri maggiori paesi europei ed extra-europei. In secondo luogo, anche se la dimensione media delle imprese manifatturiere italiane partecipate da IMN estere è risultata approssimativamente in linea con quella di analoghe imprese localizzate negli altri maggiori paesi industriali, l incidenza dei lavoratori occupati da queste imprese sul totale nazionale risulta assai più bassa, così come quella del valore della produzione da esse realizzata. In un contesto come quello descritto è utile evidenziare quelli che sono i fattori che determinano, presso gli investitori internazionali, le scelte di investimento all estero, tenendo in evidenza che il contesto nell ambito del quale si muovono le singole regioni italiane è comunque debole in termini di attrattività generale del Paese. Di seguito viene riportata una tabella di sintesi elaborata dalla Banca d Italia nell ambito della quale vengono riportati i segni attesi della relazione tra ciascun fattore strategico e la capacità di attirare investimenti diretti esteri. Fattori che influenzano la capacità di attirare investimenti diretti esteri Fattori Strategie di investimento diretto (1) orizzontali verticali regionali Dimensione e dinamica del mercato domestico Positivo (2) positivo (2) o nullo positivo (2) Costo del lavoro negativo o nullo negativo negativo o nullo Distanza geografica rispetto al Paese Positivo (3) negativo (4) irrilevante investitore Qualità e dimensione delle infrastrutture per il trasporto e la distribuzione commerciale Positivo (5) positivo (5) positivo (5) dei prodotti e per le comunicazioni Tasso di Volatilità negativo o nullo negativo o nullo negativo o nullo cambio Deprezzamento temporaneo negativo positivo incerto Incentivi fiscali positivo o nullo positivo positivo o nullo 13

14 Barriere ambientali (6) negativo negativo negativo Barriere tariffarie e non tariffarie all importazione di beni e servizi prodotti Positivo (7) incerto positivo (7) dal paese investitore Restrizioni valutarie alle rimesse di profitti negativo negativo negativo Restrizioni al diritto di stabilimento di imprese negativo negativo negativo estere Assetti proprietari e modelli di controllo societario ostili alle M&A Negativo (10) negativo (10) negativo (10) di imprese estere Dimensione delle imprese locali positivo (10) positivo (10) positivo (10) Fonte: Indagine Banca d Italia (2004) (1)Per le definizioni delle tre diverse strategie di investimento diretto si rimanda alle pagine precedenti. (2) Solo in presenza di ostacoli tali da precludere l opzione di esportare o renderla più onerosa relativamente agli investimenti diretti. (3) Questa relazione viene indebolita dal progresso tecnico nel settore dei trasporti, ossia dalla riduzione nei costi per tonnellata/chilometro. (4) Il progresso tecnico nei trasporti rafforza questa relazione. (5) La relazione non è lineare. (6) Inefficienza della macchina burocratica, inadeguatezza degli assetti regolamentari e normativi dei mercati, bassa qualità del diritto societario e fallimentare e scarsa ampiezza e inefficienza del mercato del credito, condizioni critiche di sicurezza sotto il profilo della criminalità e del conflitto sociale, forti diversità linguistiche e culturali. (7) L effetto è più forte quando questo fattore si associa ad un mercato interno o regionale ampio e in forte espansione (rispettivamente per gli investimenti orizzontali e regionali). Per definire una linea di azione quanto più proficua del PRA è stato ritenuto opportuno dedicare alcune riflessioni sul perché gli investimenti esteri in Italia siano così bassi, iniziando con l esaminare i principali fattori di attrazione individuati dalla letteratura teorica ed empirica, e proseguendo nella discussione della posizione dell Italia con riferimento a tali fattori. Tale procedimento viene in aiuto in quanto, una volta acquisiti i fattori strategici dell attrattività, il PSA potrà essere impostato come uno strumento che, in via sussidiaria e per quanto direttamente compete a livello di governance locale, possa definire gli ambiti diretti di azione. Nel tradizionale contesto marginalista, gli investimenti diretti venivano ricondotti, alla stregua di qualsiasi altro tipo di movimenti di capitale, ai differenziali internazionali nei saggi di rendimento sul capitale investito corretti per il rischio politico (ovvero ai differenziali salariali corretti per il grado di skill dei lavoratori). Questa visione si è notevolmente affinata nel corso del tempo, alla luce di nuovi sviluppi nel campo teorico ed empirico. Si è infatti avvertita, da un lato, l esigenza di spiegare perché i movimenti di capitale internazionali assumessero la forma di investimenti diretti anziché quella di prestiti o di investimenti di portafoglio; dall altro, quella di conciliare la teoria 14

15 con i fatti evidenziati dalla ricerca empirica. Queste esigenze sono alla base dello sviluppo di nuove teorie volte a spiegare i comportamenti delle imprese multinazionali e i flussi di commercio e produzione internazionali da esse attivati. Secondo l approccio moderno, gli investimenti diretti rappresentano una delle possibili modalità di espansione all estero delle imprese; per questo motivo le loro determinanti sono analizzate in rapporto a quelle di altre forme di internazionalizzazione, principalmente le esportazioni. In questa ottica è utile distinguere anzitutto tre diverse strategie di investimento produttivo internazionale: a) gli investimenti orientati a servire i mercati esteri (investimenti diretti orizzontali ); b) quelli orientati a ridurre i costi di produzione mediante la localizzazione delle fasi produttive più labor intensive nei paesi a basso costo del lavoro (investimenti diretti verticali ); c) gli investimenti diretti regionali, che consistono nel trasferimento di tutte le fasi del processo produttivo in un paese estero, scelto in ragione di vantaggi localizzativi di tipo orizzontale o verticale, dal quale successivamente servire i mercati di un intera regione. Sotto il profilo settoriale è altresì utile distinguere gli investimenti diretti industriali da quelli nel comparto dei servizi. Una distinzione ulteriore è quella tra investimenti volti a costituire nuove unità produttive (i cosiddetti investimenti green field) e quelli volti ad acquisire il controllo di imprese estere già esistenti (le M&A). Il dibattito teorico ha infatti evidenziato come queste tipologie di investimento reagiscano a stimoli in parte diversi, e che pertanto l influenza di specifici fattori sugli investimenti diretti complessivi risulti a priori incerta. Le evidenze empiriche raccolte e che hanno maggiormente contribuito all analisi teorica degli investimenti diretti hanno rilevato alcuni macro ambiti che sono in grado di determinare la scelta dell investitore estero e che sono stati ricondotti dagli economisti, nei seguenti punti: dimensione e crescita dei mercati di destinazione distanze geografiche, tecnologie di trasporto ed infrastrutture distanze psicologiche, barriere ambientali ed altri fattori strutturali costo del lavoro, produttività e tasso di cambio. A tali macro aree (sistemi) l analisi teorica ed empirica ha aggiunto nel tempo altre più specifiche considerazioni, quali i risultati di alcune recenti indagini econometriche che hanno evidenziato, per gli investimenti diretti esteri in Italia, la presenza di una costante country-specific negativa, quantitativamente rilevante e significativa dal punto di vista statistico. Secondo i risultati di studi condotti (De Santis e Vicarelli 2001), questo risultato evidenzierebbe gli effetti delle esternalità negative causate dalla bassa dotazione infrastrutturale, dalla presenza della criminalità organizzata, dall inefficienza del sistema amministrativo e giudiziario italiano. Fattori, questi, non esplicitamente considerati per mancanza di indicatori adeguati a livello internazionale. Tra gli altri fattori strutturali che le analisi empiriche hanno rilevato come differenzianti l Italia rispetto al contesto internazionale e che avrebbero potuto influire negativamente sull ammontare degli investimenti diretti esteri, vi è la questione dimensionale (Traù, 1999). 15

16 Tale variabile risulta essere particolarmente sensibile per le M&A in quanto, come è stato dimostrato empiricamente, la preferenza degli investitori internazionali per M&A è rivolta ad imprese di dimensioni medio-grandi, mentre nel contesto italiano almeno il 30% del PIL è attribuibile ad imprese con meno di 20 addetti. Un autorevole studio della Banca d Italia (Temi di discussione: Investire in Italia? Risultati di una recente indagine empirica, 2004) avanzano due diverse congetture (di segno opposto) rispetto alle motivazioni che avrebbero determinato l estrema debolezza del sistema di attrazione degli IDE in Italia. Da un lato, le imprese estere potrebbero avere manifestato una certa inerzia nel prendere atto degli effettivi miglioramenti che l offerta sistema italiano ha conseguito negli ultimi anni. Miglioramenti che secondo valutazioni 2 della Economist Intelligence Unit EIUevidenziano per l Italia un generale miglioramento negli ultimi anni. Ed in alcuni casi il miglioramento sarebbe stato tale da riportare l Italia in linea con gli altri Paesi europei (ad esempio, in relazione alla stabilità economica, all apertura commerciale ed alla qualità complessiva del regime fiscale). In altri, l Italia avrebbe continuato a mantenersi al di sotto della media, pur riducendo il divario nei confronti degli altri Paesi avanzati. I profili sotto i quali si continuano a registrare i divari più consistenti con gli altri Paesi riguardano gli assetti istituzionali (la qualità della burocrazia, il livello di corruzione dei funzionari pubblici, la trasparenza e l equità del sistema legale) e, in misura minore, le politiche verso l imprenditoria privata ( la protezione dei diritti di proprietà, il lobbyng di gruppi di interesse, gli schemi di protezione degli investimenti esteri) Se così fosse, ovvero, se la persistente debolezza fosse riconducibile alla mancata percezione dei miglioramenti strutturali, allora il corso di azione implicherebbe rendere più incisive le iniziative volte a promuovere l immagine dell Italia all estero e rafforzare gli aspetti nei quali l Italia ha accumulato i più ingenti ritardi nei confronti degli altri Paesi avanzati. Secondo una diversa interpretazione, meno ottimistica, il basso livello degli investimenti diretti esteri in Italia sarebbe riconducibile anche ad alcune importanti peculiarità del modello produttivo nazionale, in particolare alla già evidenziata prevalenza di imprese industriali di piccola dimensione ed alla diffusione, in parte connessa, di assetti proprietari e modelli di controllo societario ostili alle M&A estere. 2.2 Il rafforzamento della capacità del territorio di attrarre e mantenere gli IDE Nell anno 2003 l OECD 3, nell ambito delle iniziative programmate della Commissione per gli Investimenti, lancia un importante ed ambizioso programma 2 Le valutazioni condotte dalla EIU si estrinsecano in indicatori quantitativi (punteggi) riguardanti un ampio ventaglio di aspetti ambientali e di vincoli regolamentari imposti dai governi: la stabilità macroeconomica, l apertura con l estero e la qualità del sistema finanziario, la qualità degli assetti politici e istituzionali, le politiche governative volte al settore privato. 3 L OECD è un forum nell ambito del quale i Governi di 30 Paesi lavorano assieme per esaminare e governare gli effetti economici, sociali e di sostenibilità ambientale della globalizzazione. I membri OECD sono: Australia, Austria, Canada, Repubblica Ceca, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Ungheria, Islanda, Irlanda, Italia, Giappone, Korea, Lussemburgo, Messico, Olanda, Nuove Zelanda, Norvegia, Polonia, Portogallo, Repubblica Slovacca, Spagna, Svezia, Turchia, Regno Unito, Stati Uniti. Prende parte ai lavori dell OECD anche la Commissione dell Unione Europea. 16

17 rivolto a produrre un documento il Policy Framework for Investment che avrebbe avuto il compito di approfondire e discutere i dieci temi fondamentali che erano stati indicati nella United Nation Monterrey Consensun on Financing for Developement, tenutasi nel 2002, come i punti critici per migliorare la qualità dell ambiente dei paesi per l aumento degli investimenti. Il Framework è il frutto di una intensa discussione tra circa 60 Paesi (i 30 paesi OECD più altri 30 paesi che rappresentano l America meridionale, l Asia, l Europa settentrionale ed i principali paesi Africani) dell economia mondiale, discussione che ha coinvolto anche istituti come la Banca Mondiale, la Business and Industri Advisory Commitee, la Trade Unione Advisory Commitee). Una task force che continua a lavorare assieme sui temi affrontati dal Framework e sul suo effettivo utilizzo e aggiornamento. Il Framework, data la sua natura ed i processi che lo hanno definito, rappresenta una vera e propria pietra miliare in termini di individuazione ed analisi di quelli che sono i fattori critici che determinano lo sviluppo degli investimenti privati (sia interni che diretti esteri) ed è questo il motivo per il quale di seguito vengono date alcune indicazioni rispetto al contenuto dello stesso. Il Framework indica tre principi importanti che devono sostenere le politiche di sviluppo degli investimenti. Il primo è che venga adottata una politica coerente, vale a dire che i diversi ambiti di regolamentazione (diritto di proprietà, tassazione, barriere all entrata, ecc.) devono essere tali da non generare effetti distorsivi per i quali gli effetti di una politica possano essere annullati dagli effetti di un altra. Il secondo è che venga assegnata importanza all utilizzo di un approccio trasparente nella formulazione ed implementazione delle politiche che si intendono adottare. La trasparenza riduce l incertezza ed i rischi per gli investitori così come riduce i costi di transazione associati alla realizzazione degli investimenti, oltre a facilitare il dialogo pubblico/privato. Il terzo principio applicato nel Framework si riferisce alla implementazione di un processo continuativo di valutazione degli impatti delle politiche relative allo sviluppo degli investimenti già esistenti e di quelle di prima applicazione. I principi guida appena elencati devono, secondo gli studi condotti, permeare tutte le funzioni strategiche che vanno a determinare le scelte di investimento e, se correttamente stimolate, conducono alla loro crescita e sviluppo. I temi riconosciuti come strategici per le politiche pubbliche di sviluppo e crescita degli investimenti (sia interni che diretti esteri) vengono indicati nei seguenti: politiche di investimento promozione degli investimenti e forme di aiuto alla realizzazione politiche per il commercio politiche di tutela della concorrenza politiche fiscali il sistema di governance politiche per la promozione di condotte imprenditoriali responsabili sviluppo delle risorse umane 17

18 sviluppo delle infrastrutture e del settore finanziario public govenrnance. Le politiche di investimento Informazioni trasparenti su come i policy maker implementano e cambiamo le norme e la regolamentazione correlata direttamente ed indirettamente al settore è una determinante critica della decisione dell investitore. La trasparenza e la prevedibilità sono particolarmente importanti per le imprese di media e piccola dimensione, le quali fanno particolare fatica ad entrare nell economia formale. Questo è, altresì, un elemento di particolare importanza per l investitore estero, il quale deve confrontarsi con un sistema di regole culturali ed amministrative differente da quello che conosce nel suo paese di provenienza. In via generale le indicazioni che possono essere date si riferiscono al fatto che i policy maker che si pongono l obiettivo di far promuovere gli investimenti privati dovrebbero: consultarsi con le parti interessate, semplificare e codificare la legislazione, usare un linguaggio di estensione delle regole comprensibile, applicare protocolli della normativa esistente e di quella proposta, aumentare ed estendere l uso delle tecnologie informatiche per diffondere i documenti della regolamentazione e l utilizzo di pubblicazioni tematiche attraverso le quali informare rispetto alle novità normative. La tutela della proprietà (reale ed intellettuale) è un ulteriore elemento sensibile da governare attraverso le politiche per gli investimenti. In particolare la tutela della proprietà intellettuale funge da incentivo ai privati ad investire in ricerca e sviluppo, elemento, questo, che è strettamente correlato alla realizzazione di investimenti rivolti all introduzione di innovazioni di processo e di prodotto. Innovazioni di successo, d altra parte, diffondendosi nei sistemi economici interessati, portano con sè aumenti di produttività e stimolano la crescita. La tutela dei diritti di proprietà intellettuale è uno strumento utilizzato dai policy maker al fine di stimolare gli investimenti in ricerca e sviluppo, ivi inclusi i brevetti, i copyright, i quali consentono ai possessori di sfruttare in termini di rientri di reddito, per un tempo determinato, le innovazioni generate. I diritti di proprietà intellettuale, contrariamente a quanto si possa pensare, non sono una problematica che interessa le grandi imprese e le multinazionali, le quali definiscono programmi di R&S significativi, bensì sono significative anche per le piccole-medio imprese. La promozione degli investimenti e le forme di aiuto Le misure specificatamente dedicate alla promozione e gli strumenti di aiuto agli investimenti possono essere determinanti solo se vengono attuate in aggiunta e non in sostituzione alle politiche volte allo sviluppo degli investimenti di cui si è già detto al punto precedente e si dirà nei punti che seguono. Le azioni di promozione degli investimenti e misure di aiuto possono raggiungere i propri obiettivi solo se usate prevalentemente in mercati di piccola dimensione e nelle aree svantaggiate, in quanto deboli dal punto di vista della struttura economica e degli investimenti privati. La promozione degli investimenti e la definizione di strumenti di aiuto, in tal senso, è utile anche per rendere 18

19 maggiormente competitivi gli investimenti in specifiche aree territoriali più deboli e meno sviluppate, consentendo agli investitori esteri di individuare partner locali e facendo crescere l immagine positiva dell economia del territorio ospitante. Un ruolo importante nella promozione è ascrivibile alle Agenzie di Promozione degli Investimenti, la cui presenza è cresciuta consistentemente sia nei paesi sviluppati che in quelli più deboli. In tal senso la centralizzazione, o quanto meno il coordinamento della attività di promozione degli investimenti esteri ( o esterni), risulta essere più efficace e produce risultati più significativi. La promozione degli investimenti esteri e le azioni di aiuto agli stessi, così come le attività di divulgazione delle opportunità di investimento, risultano essere, senza dubbio, più efficaci e più efficienti se diretti attraverso una sola agenzia (o quanto meno un numero limitato di più agenzie coordinate). Le esperienze valutate suggeriscono che fino a quando le agenzie lavorano esclusivamente e vengono finanziate internamente dai governi, esse riescono a svolgere con minore efficacia il proprio ruolo, ovvero attraggono meno investimenti esteri. Per essere più incisive hanno bisogno di essere impostate in maniera tale da riuscire ad organizzare e mantenere al proprio interno uno staff qualificato e molto motivato, impostato sulle linee del settore privato. Le agenzie, inoltre, raccolgono migliori risultati quando le stesse si coordinano con il governo centrale e con le rappresentanze del settore privato, in maniera tale da avere ampia visibilità e credibilità nei loro contatti diretti ed indiretti con gli investitori esteri (o esterni). Le agenzie di promozione degli investimenti possono giocare un ruolo importante nel facilitare la comunicazione e l incontro tra gli investitori ed i policy maker, in quanto fungono da vero e proprio tramite tra di loro. Uno degli ostacoli all insediamento di nuovi investimenti che bisogna considerare è quello dei costi connessi alle procedure per insediare il nuovo investimento. Molti governi, in tal senso, hanno introdotto riforme per velocizzare e semplificare il processo di avvio di una nuova attività di impresa. Un approccio comune a tale problematica è la previsione di un insediamento one-stop shops. Questo consente all investitore di avere facile accesso alle informazioni sui diversi step per far partire, ovvero, per ampliare la propria attività di impresa e di avere a disposizione dei servizi per accelerare i tempi di rilascio dei relativi permessi e licenze. Lo one-stop shops prevede anche un facile accesso a tutte le altre informazioni utili relative agli aiuti disponibili per l apertura e/o l ampliamento di un attività di impresa, sia agli investitori interni che a quelli esteri, per esempio sulle questioni regolamentari, le opportunità finanziarie, le scelte localizzative. Tale sistema rende più facile per il governo centrale rendere omogenei gli standard dei servizi offerti, consentendo agli investitori di risparmiare sui tempi e sui costi relativi alla decisione di investimento, cosa che facilita, senza dubbio, nuovi investimenti. Lo strumento degli aiuti finanziari e degli altri incentivi per attrarre investitori esteri possono avere effetti interessanti se non sono usati in sostituzione alle politiche che consentono di creare un ambiente positivo per l imprenditorialità. In assenza di una solida politica di sviluppo degli investimenti, la competizione tra i paesi per attrarre IDE non necessariamente potrebbe portare ad una crescita globale dell economia, anzi, potrebbe essere la causa di distrazione delle risorse dal loro utilizzo più produttivo. Determinando, di fatti, una allocazione delle risorse economiche non ottimale. 19

20 In tale contesto, gli incentivi dovrebbero essere usati solo come parziale adeguamento di alcuni svantaggi di mercato che non possono essere corretti altrimenti, ovvero con politiche generali di sviluppo degli investimenti. Infine è buona norma che i risultati e gli impatti delle policy in discussione vengano monitorati e valutati periodicamente. Una ulteriore indicazione importante è che l investitore deve avere fiducia nella integrità del mercato cui si rivolge. Questo richiede che come pilastro centrale di un sistema economico, vi sia un sistema di regole capace di assicurare il rispetto dei contratti, la tutela del diritto di proprietà e la possibilità di definire efficacemente tutte le eventuali dispute tra le parti. In molti casi fare ricorso al sistema giudiziario è costoso e, soprattutto, richiede tempi lunghi, fatto che agisce, sicuramente come elemento di scoraggiamento del potenziale investitore. L immagine di un mercato integro può in tal caso essere favorita attraverso lo sviluppo di procedure alternative di definizione delle controversie, quali l arbitrato, la mediazione e la conciliazione. Le politiche di genere devono inoltre rispettare il principio della non discriminazione tra investitore interno ed investitore estero. Il concetto del national treatment stabilisce che un governo debba considerare, nella medesima situazione, le imprese controllate da soggetti non nazionali alla stregua di quelle nazionali. Eventuali politiche che comportano un trattamento di favore per le imprese nazionali (per esempio le politiche che derogano l applicazione di trattamenti nazionali alle imprese controllate da soggetti esteri) vengono viste come costo aggiuntivo per l investitore estero. Deve inoltre essere aggiunto che per una impresa che opera ed investe in un paese estero, la possibilità di trasferire i ricavi derivanti dagli investimenti è importante. Un ultimo aspetto determinate per le politiche di investimento è da correlare alla relazione positiva tra il livello degli investimenti esteri e le convenzioni e gli accordi internazionali stipulati. Gli accordi internazionali possono contribuire a promuovere gli investimenti attraverso le limitazioni di un considerevole numero di investimenti, rendendo il sistema di regolamentazione più prevedibile, riducendo i rischi politici ai quali sono sottoposti gli investitori. Molti accordi internazionali contengono le previsioni attraverso le quali i governi regolamentano e si affidano ad arbitrati internazionali. Questo consente di poter ricorrere ad organismi super partes nella definizione di eventuali controversie che possono insorgere. Le politiche per il commercio Le ultimi teorie oggi riscontrate evidenziano come gli investimenti internazionali risultano essere maggiormente attratti dalle opportunità di crescita della produttività e meno attratti all accesso ai mercati locali ed alle risorse naturali presenti sul territorio di destinazione. In tali circostanze, le politiche di settore e le procedure che non sono conformi agli standard internazionali riconosciuti agiscono come un una barriera all attrazione degli IDE e rappresentano un costo aggiuntivo sulla decisione di investimento. Le procedure commerciali, molto spesso, possono essere semplificate attraverso regole armonizzate e accordi di cooperazione tra i paesi con benefici per lo sviluppo generale degli investimenti. Come veniva già sottolineato in precedenza, la trasparenza e prevedibilità delle politiche commerciali intraprese da un paese sono elemento essenziale per ridurre 20

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