DECRETO LEGISLATIVO RECANTE DISCIPLINA SANZIONATORIA DELLE VIOLAZIONI DELLE DISPOSIZIONI DEL REGOLAMENTO (UE) N. 2006/2004, RELATIVO

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1 DECRETO LEGISLATIVO RECANTE DISCIPLINA SANZIONATORIA DELLE VIOLAZIONI DELLE DISPOSIZIONI DEL REGOLAMENTO (UE) N. 181/2011, CHE MODIFICA IL REGOLAMENTO (CE) N. 2006/2004, RELATIVO AI DIRITTI DEI PASSEGGERI NEL TRASPORTO EFFETTUATO CON AUTOBUS. R E L A Z I O N E Il presente decreto legislativo è finalizzato a dettare la disciplina sanzionatoria delle violazioni delle disposizioni del regolamento (UE) n. 181/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011, che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004, relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus, entrato in vigore il 1 marzo Detto regolamento impone una serie di obblighi in particolare a carico dei vettori e dei gestori delle stazioni di autobus a tutela dei diritti dei passeggeri nel trasporto con autobus. Il decreto è stato predisposto ai sensi degli articoli 28 e 31 del suddetto regolamento ed in attuazione dell articolo 2 della legge 6 agosto 2013, n. 96, recante delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'unione europea - Legge di delegazione europea Detta norma contiene la delega al Governo ad adottare, entro la data dalla stessa fissata, disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di obblighi contenuti in regolamenti dell'unione europea pubblicati alla data dell'entrata in vigore della stessa legge di delegazione europea, per i quali non sono già previste sanzioni penali o amministrative. Inoltre, il presente decreto legislativo è adottato ai sensi dell'art. 14 della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti competente per materia. L articolo 28 ( Organismi nazionali responsabili dell applicazione ) del regolamento 181/2011/UE dispone che ogni Stato membro designi uno o più organismi nuovi o esistenti responsabili dell applicazione del regolamento, per quanto riguarda i servizi regolari in partenza da punti situati nel proprio territorio e i servizi regolari provenienti da un paese terzo verso tali punti, e che ogni organismo adotti le misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti dei passeggeri. Al riguardo, per quanto riguarda l organizzazione, le decisioni di finanziamento, la struttura giuridica e il processo decisionale, la norma comunitaria sancisce anche che ogni organismo sia indipendente dai vettori, dagli operatori turistici e dagli enti di gestione delle stazioni. L articolo 31 ( Sanzioni ) del regolamento fa carico agli Stati membri di definire il regime sanzionatorio applicabile per inosservanza delle disposizioni stabilite dal Regolamento. Gli stessi Stati membri adottano tutte le misure necessarie per

2 assicurarne l applicazione. La disposizione sancisce anche l effettività, la proporzionalità e la capacità dissuasiva delle suddette sanzioni. Pertanto, alla luce della normativa richiamata lo schema di decreto legislativo: 1. individua l organismo responsabile dell applicazione del Regolamento nell Autorità di regolazione dei trasporti; 2. prevede il regime sanzionatorio applicato dall Autorità di regolazione dei trasporti, individuando le fattispecie sanzionabili, l entità delle sanzioni, le procedure per l applicazione. Il provvedimento è suddiviso in tre Capi e strutturato in venti articoli, ed in particolare il Capo II, a sua volta, è suddiviso in cinque Sezioni, come di seguito specificato: - CAPO I DISPOSIZIONI GENERALI (articoli 1-4) - CAPO II SANZIONI AMMINISTRATIVE SEZIONE I SANZIONI IN MATERIA DI CONTRATTO DI TRASPORTO (articoli 5 e 6) SEZIONE II SANZIONI IN TEMA DI ASSISTENZA IN CASO DI INCIDENTE (articolo 7) SEZIONE III SANZIONI PER LA VIOLAZIONE DEGLI OBBLIGHI RELATIVI A PERSONE CON DISABILITÀ O A MOBILITÀ RIDOTTA (articoli 8-12) SEZIONE IV SANZIONI PER LA VIOLAZIONE DEI DIRITTI DEL PASSEGGERO IN CASO DI CANCELLAZIONE O RITARDO (articoli 13-15) SEZIONE V SANZIONI IN MATERIA DI INFORMAZIONE E RECLAMI (articoli 16-17) - CAPO III Disposizioni transitorie e finali (articoli 18-19) Il Capo I dello schema di decreto reca disposizioni in ordine agli Organismi nazionali responsabili dell applicazione del regolamento. In particolare, come detto sopra, l articolo 28 del regolamento stabilisce che l organismo designato dallo Stato membro per l applicazione della disciplina recata dal regolamento medesimo, nonché all adozione delle misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti del passeggero, deve garantire l indipendenza da qualsiasi vettore, operatore turistico e ente di gestione delle stazioni. Il suddetto requisito di terzietà deve essere assicurato sul piano giuridico-organizzativo, decisionale e finanziario. Tali requisiti, cioè l indipendenza dell Organismo da qualsiasi vettore, operatore turistico e ente di gestione delle stazioni, sono ampiamente assicurati dall Autorità di regolazione dei trasporti istituita ai sensi dell articolo 37 del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, in quanto essa non ha, sotto alcuna forma, rapporti né economici né funzionali con predetti operatori economici. Tale amministrazione, infatti, non ha competenze in materia di conclusione di 2

3 contratti di servizio, che impongono obblighi di servizio a fronte di compensazioni economiche, né con i vettori, né con gli operatori turistici, né tanto meno con gli enti di gestione delle stazioni. Si conferma, poi, che l Autorità non espleta alcuna azione d influenza o decisionale sugli organi di amministrazione di alcuno dei soggetti sopra citati. Il predetto Organismo è altresì responsabile dell applicazione del regolamento 2006/2004/CE per quanto concerne la materia disciplinata dal medesimo regolamento, come stabilito dall articolo 33 di quest ultimo. Nel corso dell iter di approvazione presso le competenti Commissioni parlamentari sono state formulate delle modifiche dirette ad introdurre delle condizioni ai vari procedimenti disciplinati dal Regolamento in questione. In particolare, il comma 4 dell articolo 3, così come riformulato dalla condizione dell 8 a Commissione Senato, stabilisce che l Autorità vigili sulla corretta applicazione del Regolamento e, a tal fine, esercita funzioni di monitoraggio, di vigilanza nonché sanzionatorie e riferisce annualmente al Parlamento in ordine all applicazione del regolamento stesso, con riferimento all anno solare precedente. Inoltre, ogni volta che lo ritenga necessario, l Autorità può avanzare al Parlamento ed al Governo proposte di modifiche del decreto in argomento, anche con riferimento alla misura delle sanzioni irrogate. In merito, si evidenzia che, avendo recepito la su menzionata condizione, non è possibile procedere al contestuale accoglimento della condizione posta dalle Commissioni riunite II e IX della Camera dei Deputati che riformula con pari contenuti il comma 4 senza prevedere, però, l ultimo periodo. Per questioni di omogeneità con il testo del decreto legislativo recante la disciplina sanzionatoria delle violazioni delle disposizioni del Regolamento (CE) n. 1371/2007, relativo ai diritti ed agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario, si è ritenuto opportuno inserire il comma 4-bis prevedendo che ogni passeggero, dopo aver presentato un reclamo al vettore, trascorsi novanta giorni dalla presentazione, può presentare un reclamo all Autorità per presunte infrazioni al regolamento, anche avvalendosi di strumenti telematici e di semplificazione, secondo modalità tecniche stabilite con provvedimento della medesima Autorità, adottato entro sessanta giorni dalla pubblicazione del presente decreto. L'Autorità istruisce e valuta, a norma dell articolo 4, i reclami pervenuti ai fini dell'accertamento dell'infrazione. Per le medesime motivazioni su addotte, si è ritenuto opportuno riformulare la condizione posta dalle Commissioni riunite II e IX della Camera dei Deputati prevedendo al comma 5 che per i servizi regolari di competenza regionale e locale i reclami possono essere inoltrati anche alle competenti strutture regionali che provvedono a trasmetterli, unitamente ad ogni elemento utile ai fini della definizione del procedimento per l accertamento e l irrogazione delle sanzioni di cui all articolo 4, all Autorità con periodicità mensile. Con decreto del Ministro sono individuate le predette strutture regionali sulla base delle indicazioni fornite dalle singole regioni. Per quanto riguarda il comma 7 del medesimo articolo 3 del testo originario del decreto legislativo, la condizione delle Commissioni riunite II e IX della Camera dei Deputati è stata accolta con modifiche apportate per esigenze di omogeneità con quanto disposto dal comma 4 dell articolo 5 del citato decreto legislativo recante la disciplina sanzionatoria delle violazioni delle disposizioni del Regolamento (CE) n. 3

4 1371/2007, traslando, però, il suo contenuto introducendo il comma 5 nell articolo 4 del decreto il cui argomento, relativo al procedimento per l accertamento e l irrogazione delle sanzioni, risulta più coerente con quanto disposto dal nuovo comma recante disposizioni in materia di gestione delle somme derivanti dal pagamento delle sanzioni. Infine, allo scopo di recepire la condizione posta espressamente dalle Commissioni riunite II e IX della Camera in sede di remissione del prescritto parere, si è previsto con il comma 8, che all Autorità di regolazione dei trasporti siano assegnate ulteriori dieci unità di personale, da reperire nell ambito del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni, con le modalità previste dall articolo 37, comma 6, lettera b-bis), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n Le condizioni poste sia dall 8 a Commissione Senato che dalle Commissioni riunite II e IX della Camera dei Deputati a valere sull articolo 4, sono state accolte con modifiche conformemente sempre con quanto già disposto dall articolo 5 del citato decreto legislativo recante la disciplina sanzionatoria delle violazioni delle disposizioni del Regolamento (CE) n. 1371/2007. Il Capo II, suddiviso in cinque sezioni, reca sanzioni in materia di: contratto di trasporto; assistenza in caso di incidente; violazione degli obblighi relativi a persone con disabilità o a mobilità ridotta; violazione dei diritti del passeggero in caso di cancellazione o ritardo; informazione e reclami. Per quanto riguarda l articolo 5, è stato introdotto il comma 1 in ragione del parere motivato della Commissione europea formulato, sullo schema di decreto legislativo deliberato in sede preliminare dal Consiglio dei Ministri, a norma dell art. 258 del TFUE per il mancato rispetto degli articoli 12, 28 e 31 del regolamento (UE) n. 181/2011, relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus e che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 inoltrato alla Rappresentanza permanente D Italia presso la UE in data 11 luglio prot. N In tale sede Commissione formula l osservazione per cui il progetto del decreto legislativo non sembra prevedere in ogni caso le sanzioni per gli operatori che violano le seguenti disposizioni del regolamento: art. 4, par. 1, relativo all obbligo di emettere i biglietti e art. 19, par. 1 e 2, concernenti gli obblighi dei vettori in caso di cancellazione, negato imbarco o ritardo prolungato.. La Commissione, nel corpo del dispositivo del predetto parere, ha quindi inviato la Repubblica Italiana a conformarsi alle osservazioni contenute nel predetto parere entro il termine di due mesi. Ne consegue che l integrazione dello schema del decreto legislativo di recepimento nel senso richiesto dalla Commissione appare inevitabile al fine di impedire l apertura di una procedura di infrazione nei confronti dell Italia. Il ridotto termine esplicitamente fissato dalla Commissione perché l Italia si conformi alle prescrizioni impartite nel parere non consente di rimettere l integrazione in parola ad successivo decreto legislativo correttivo. In ogni caso, si rileva che devono escludersi profili di incostituzionalità relativi all iter di approvazione del presente decreto legislativo conseguenti all integrazione del testo successivamente all acquisizione dei pareri parlamentari, posto che, per un verso, si tratta di esigenza sopravvenuta alla formulazione dei predetti pareri e imposta dal rispetto dell ordinamento dell Unione europea e, per l altro, in considerazione del fatto 4

5 che le condotte sanzionate con le disposizioni integrative in parola si inseriscono nel perimetro di valutazione preso in considerazione dalle Commissioni parlamentari competenti in sede di formulazione dei pareri, in quanto espressamente previste dai citati art. 4, par. 1 e 19, par 1 e 2, del reg. n. 181 del A ciò si aggiunge, che la scelta del Governo, conforme al disposto dell articolo 31 del Regolamento che consente agli Stati membri di stabilire sanzioni anche di natura civile e condivisa dalle Commissioni parlamentari competenti, di non prevedere sanzioni amministrative a fronte della violazione dei precetti contenuti nei citati articoli 4, par. 1 e 19, par. 1 e 2, del Regolamento era motivata dal fatto che si tratta di condotte immediatamente inerenti l esecuzione del contratto di trasporto, come tali già assistite da adeguate sanzioni civili di natura risarcitoria nell ambito della disciplina della responsabilità contrattuale. A fronte delle difformi stringenti valutazioni espresse dalla Commissione europea nel proprio parere motivato si impone, a questo punto, la necessità di rivisitare la scelta compiuta, stabilendo specifiche sanzioni amministrative. Inoltre, sempre l articolo 5 prevede, al comma 2, le sanzioni relative alle condizioni contrattuali non discriminatorie. L articolo 6 prevede l inefficacia delle clausole derogatorie o restrittive degli obblighi nei confronti dei passeggeri, introdotte nel contratto in violazione dell articolo 6 del regolamento. In merito, la condizione delle Commissioni riunite II e IX della Camera dei Deputati che prevede di sostituire le parole inefficacia delle clausole con nullità delle clausole, si ritiene di non poterla accogliere in quanto in contrasto con quanto disciplinato dall articolo 1341 c.c. che, al secondo comma, sanziona con l inefficacia l introduzione di una clausola limitativa della responsabilità che non sia espressamente sottoscritta. La sezione II individua le sanzioni in tema di assistenza ai passeggeri in caso di incidente (articolo 7). La sezione III prevede sanzioni per la violazione degli obblighi connessi ai diritti delle persone con disabilità o a mobilità ridotta, tra cui: il diritto al trasporto (articolo 8); il diritto a non dover pagare oneri aggiuntivi in ragione della loro condizione (articolo 9); la predeterminazione ed informazione in ordine alle condizioni ed alle modalità pratiche che consentano l'accessibilità al servizio di trasporto (articolo 10); l'assistenza di cui possono beneficiare nelle stazioni di autobus designate e a bordo degli autobus (articolo 11); la formazione a cui sono soggetti tutti coloro che hanno rapporti con i passeggeri (articolo 12). La sezione IV contempla sanzioni per la violazione dei diritti del passeggero in caso di cancellazione o ritardo, sanzionando il vettore per non aver garantito la continuazione, il reinstradamento e non aver ottemperato al rimborso, in modo conforme a quanto previsto dall articolo 19 del Regolamento (articolo 13), oppure sanzionando il vettore o l'ente gestore della stazione per non aver informato i passeggeri circa le cancellazioni od i ritardi (articolo 14) ed il solo vettore per non aver prestato l'assistenza prevista dall'articolo 21 del regolamento in tali casi (articolo 15). Per quanto concerne l articolo 13, è stato introdotto il comma 1 con riguardo alle prescrizioni dell articolo 19 del Reg. CE n. 181/2011 per le stesse ragioni indicate all articolo 5 e alle quali si fa rinvio. La sezione V prevede infine sanzioni in materia di informazione e reclami, precisamente per la violazione del diritto all'informazione sul viaggio e sui diritti dei passeggeri (articolo 16) e nei casi in cui i vettori non istituiscano il sistema del 5

6 trattamento dei reclami di cui all'articolo 26 del regolamento, o che non provvedano alle comunicazioni relative ai reclami come disposto dall'articolo 27 del medesimo regolamento (articolo 17). Il Capo III contiene disposizioni transitorie in merito all'applicabilità di alcune norme del regolamento, e come previsto da quest ultimo all articolo 2, per gli obblighi connessi ai diritti dei passeggeri di alcune tipologie di servizi regolari (articolo 18). In sostanza lo stesso regolamento prevede che gli Stati membri possano decidere che per un certo periodo di tempo alcuni suoi predeterminati articoli, e conseguentemente le connesse sanzioni previste dal presente decreto, non si applichino. Al riguardo, in tale articolo 18 del presente decreto viene disposto che salvo gli articoli individuati dall'articolo 2, paragrafo 4, del medesimo regolamento, lo stesso non si applica fino al 28 febbraio 2015 ai servizi regolari nazionali, la cui distanza prevista è pari o superiore a 250 km (art. 18, comma 1). Lo stesso articolo 18 del presente decreto al comma 2 prevede che, fino al 28 febbraio 2018, ai servizi regolari, nazionali od internazionali, tra l'italia e gli Stati membri dell'unione europea o del SEE, oppure la Confederazione elvetica, non si applica l'obbligo di formazione dei conducenti, come previsto dall'articolo 16, paragrafo 2, del regolamento. Particolare disposizione, prevista dal comma 3 del medesimo articolo 18, sempre relativamente all attuazione della possibilità riconosciuta agli Stati membri di non applicare lo stesso regolamento, riguarda i servizi regolari di competenza statale tra l'italia ed uno Stato non appartenente all'unione europea o al SEE, qualora diverso dalla Confederazione elvetica, in virtù della loro peculiare disciplina dettata da accordi internazionali bilaterali. L art. 18, comma 2, del decreto in esame dispone che tali servizi regolari fino al 28 febbraio 2017 sono esclusi dall'applicazione del regolamento. Periodo, peraltro, qualora ritenuto necessario, ulteriormente prolungabile non oltre il 28 febbraio 2021, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Infine, sotto il medesimo Capo III, vi sono altresì le disposizioni finali, contenute nell articolo 19, il quale reca la clausola di invarianza finanziaria. Infatti, si prevede che dall attuazione delle disposizioni dell emanando decreto (quali l istituzione dell organismo ovvero l applicazione della disciplina sanzionatoria) non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, stabilendo al comma 2 che le Amministrazioni pubbliche interessate provvederanno all'adempimento dei compiti derivanti dal regolamento stesso con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. Per quel che riguarda l osservazione delle Commissioni parlamentari in merito all opportunità di introdurre una disciplina unica, finalizzata ad assicurare l omogeneità e la coerenza della disciplina sanzionatoria in materia di violazioni dei diritti dei passeggeri e per quanto concerne le diverse modalità di trasporto, si ritiene che detta modifica potrà essere valutata in una fase successiva all emanazione della disciplina applicativa di cui ora si tratta. Le osservazioni, poi, tese a suggerire una generale rimodulazione delle sanzioni previste dallo schema di decreto in esame si ritiene non debbano aver seguito in 6

7 quanto l impianto sanzionatorio, così come definito, già risponde ai criteri di effettività, proporzionalità e capacità dissuasiva. Con riferimento all osservazione delle Commissioni parlamentari in merito all opportunità di fissare un termine entro il quale le Regioni e le Province autonome devono individuare le stazioni site nel proprio territorio nelle quali è fornita assistenza alle persone con disabilità o a mobilità ridotta, ai fini della successiva designazione ed informazione alla Commissione europea, ai sensi dell articolo 12 del regolamento (UE) n. 181/2011, si ritiene non sia più perseguibile in quanto ciò comporterebbe, in una fase evidentemente avanzata dell iter di approvazione del decreto in oggetto, coinvolgere nuovamente le Regioni e le Province autonome. Infine, per quel che concerne l osservazione delle Commissioni II e IX riunite della Camera dei Deputati con cui, con riferimento a quanto previsto dall articolo 18, comma 2, si invita il Governo a voler valutare la praticabilità di prevedere un termine più ravvicinato rispetto al 28 febbraio 2018 per l applicazione degli obblighi previsti dal regolamento (UE) n. 181/2011 riguardo alla formazione in materia di disabilità del personale, conducenti compresi, a diretto contatto con i viaggiatori, si ritiene di non poterla accogliere in quanto si tratta di una norma che evita duplicazioni di oneri e razionalizza la formazione e la disponibilità del personale con mansioni di conducente. Se non vi fosse tale deroga, le imprese dovrebbero formare tutti i loro conducenti sui temi relativi alle persone con disabilità ed a mobilità ridotta, senza la possibilità di attendere la formazione obbligatoria prevista per il rinnovo della carta di qualificazione del conducente. 7

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