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1 Finanza, contabilità e revisione economico-finanziaria Sommario 1 L ordinamento contabile: fonti normative. 2 Il regolamento di contabilità. 3 Gli strumenti della programmazione finanziaria. 4 Il rendiconto della gestione. 5 La revisione economico-finanziaria. 6 Il Collegio dei Revisori dei conti. 1 L ordinamento contabile: fonti normative A Il D.Lgs. 77/1995 e il D.Lgs. 267/2000 Il D.Lgs. 77/1995 (ora confluito nel T.U. degli enti locali), disciplinando il nuovo ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, aveva creato un quadro organico di principi contabili dando un definitivo colpo di spugna alla pletora di norme che in modo poco omogeneo e disorganico si erano accavallate nel corso degli anni. Gli elementi più innovativi del decreto legislativo possono essere così sintetizzati: una nuova articolazione del bilancio di previsione, più snello e più leggibile, con cui il Consiglio fissa gli orientamenti ed i programmi; l introduzione del piano esecutivo di gestione (PEG), con cui la Giunta (per il tramite di dirigenti e funzionari) specifica le singole iniziative; l introduzione del controllo di gestione, con cui si verifica lo stato di attuazione degli obiettivi programmati; più in generale, l introduzione di un sistema di contabilità più vicino alle logiche aziendalistiche. I successivi interventi legislativi avevano, però, minato l unitarietà del decreto, costringendo gli operatori ad una defatigante operazione di raffronto fra più testi normativi. L art. 31 della L. 265/1999 ha dunque delegato il Governo a riunire e coordinare in un testo unico le disposizioni legislative vigenti in materia di or-

2 140 dinamento degli enti locali. Alla delega il Governo ha dato attuazione con D.Lgs. 267/2000 in cui sono confluiti, tra gli altri: la L. 142/1990; il D.Lgs. 77/1995 e successive modifiche; gli articoli della L. 127/1997 (cd. Bassanini bis) in materia di contabilità degli enti locali. In particolare, le disposizioni sull ordinamento finanziario e contabile sono ora confluite nella Parte II (artt ) del T.U. e, salvo espresse eccezioni, i riferimenti agli artt. del D.Lgs. 77/1995 contenuti in altre norme devono ora intendersi alle corrispondenti disposizioni del T.U. B L armonizzazione dei bilanci degli enti locali ai conti pubblici Il D.Lgs. 170/2006, recante «Ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici», attua, invece, la delega conferita al Governo dalla L. 131/2003. Il Capo III (principi per l armonizzazione dei bilanci degli enti locali) richiama innanzitutto i principi fondamentali a cui deve ispirarsi il bilancio di previsione: competenza, unità, coerenza, annualità, universalità, integrità, veridicità, attendibilità e pareggio finanziario. I punti essenziali su cui si sofferma in seguito sono: l esercizio provvisorio; la struttura del bilancio; gli elementi essenziali della relazione previsionale e programmatica; il bilancio pluriennale; la gestione delle entrate e delle spese; i risultati di amministrazione; i principi riguardanti il mantenimento degli equilibri di bilancio; i principi per l assunzione di finanziamenti attraverso l indebitamento. Occorre sottolineare, tuttavia, che, a seguito di una modifica alla L. 42/2009 apportata dalla L. 196/2009 (Legge di contabilità e finanza pubblica), il Governo è stato delegato ad emanare uno o più decreti legislativi volti non solo ad assicurare la piena autonomia finanziaria degli enti locali stessi (come si è visto in precedenza) ma anche ad armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di bilancio dei medesimi enti e i relativi termini di presentazione e approvazione, in funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica (art. 2, comma 1).

3 Finanza, contabilità e revisione economico-finanziaria 141 Alla delega contenuta nella L. 42/2009 ha dato una prima attuazione il D.Lgs. 23 giugno 20, n. 8, che ha previsto, tuttavia, una fase di sperimentazione che durerà due esercizi finanziari (2012 e 2013) e che coinvolgerà un numero limitato di enti individuati con D.P.C.M. 25 maggio Il nuovo regime contabile dovrebbe, dunque, entrare definitivamente in vigore nel 2014; nel frattempo, la normativa di riferimento, tuttora contenuta principalmente nel Testo Unico degli enti locali. 2 Il regolamento di contabilità Le norme relative all ordinamento finanziario e contabile degli enti locali riguardano (art. 150 T.U.E.L.): sotto l aspetto soggettivo l attività contabile svolta da Province, Comuni, Comunità montane, Comunità isolane, Città metropolitane, Unioni di Comuni; sotto l aspetto oggettivo le attività di programmazione, gestione, rendicontazione, di investimento, il servizio di tesoreria, compiti e attribuzioni dell organo di revisione economico-finanziaria e il risanamento finanziario. L articolo 37 dello Statuto di Roma Capitale, di apertura del Capo VII (relativo alla finanza, contabilità e alla revisione economico-finanziaria) sancisce che l ordinamento contabile di Roma Capitale è disciplinato dal Regolamento di contabilità nel rispetto delle leggi e in conformità alle norme dello Stato. In linea generale, il regolamento di contabilità dell ente deve applicare i principi contabili stabiliti dal T.U.E.L.; esistono, tuttavia, delle eccezioni, cioè delle norme del T.U.E.L. che possono non essere applicate qualora il regolamento preveda una differente disciplina. Nell ambito di tali eccezioni attraverso cui si «adattano» e applicano i principi generali alle specifiche esigenze organizzative e funzionali di ciascun ente si segnalano (artt ): le norme relative alle competenze specifiche dei soggetti dell amministrazione preposti alla programmazione, adozione ed attuazione dei provvedimenti di gestione che hanno carattere finanziario e contabile, in armonia con le disposizioni del Testo Unico e delle altre leggi vigenti; le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazione e viene apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati;

4 142 i criteri di segnalazione di fatti e valutazioni che il responsabile finanziario è tenuto a rendere al Sindaco o al Presidente, al Segretario, al Collegio dei revisori e alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti laddove nella gestione di entrate e spese correnti si rilevino situazioni che possono rendere precari gli equilibri di bilancio; l istituzione di un servizio di economato, cui viene preposto un responsabile, per la gestione di cassa delle spese di ufficio di non rilevante ammontare. 3 Gli strumenti della programmazione finanziaria A La programmazione finanziaria La programmazione finanziaria è la prima delle fasi temporali (le altre sono la gestione del bilancio e quella di chiusura) in cui si articola il sistema della contabilità finanziaria. Essa assume notevole rilevanza politico-amministrativa, in quanto in essa vengono decisi i programmi e gli indirizzi sia della gestione corrente sia di medio termine, che incidono anche sulla programmazione futura. Gli atti fondamentali del sistema di programmazione finanziaria possono essere classificati in base all orizzonte temporale considerato: il bilancio annuale di previsione rientra tra gli strumenti di programmazione annuale (insieme al piano esecutivo di gestione); il bilancio pluriennale è, invece, uno degli strumenti di programmazione pluriennale (unitamente alla relazione previsionale e programmatica). B Il bilancio annuale di previsione e il bilancio pluriennale Nello Statuto di Roma Capitale la disciplina del bilancio e della programmazione finanziaria è contenuta nell articolo 38. Il bilancio annuale di previsione, corredato della relazione previsionale e programmatica e del bilancio pluriennale, è presentato dalla Giunta all Assemblea Capitolina almeno trenta giorni prima del termine fissato dalla legge per l approvazione dello stesso da parte dell Assemblea. Il bilancio pluriennale, di durata pari a quello della Regione Lazio, esprime la coerenza amministrativa e finanziaria degli strumenti di programmazione di Roma Capitale. Unitamente alla proposta di assestamento del bilancio di previsione la Giunta sottopone all Assemblea Capitolina il documento di programmazione

5 Finanza, contabilità e revisione economico-finanziaria 143 finanziaria con il quale si definisce la manovra di finanza locale per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e si indicano i criteri e i parametri per la formazione dei bilanci annuale e pluriennale successivi. 4 Il rendiconto della gestione I risultati della gestione dell anno finanziario sono riassunti e dimostrati nel rendiconto, il quale comprende il conto del bilancio, il conto economico e il conto del patrimonio. Il conto del bilancio dimostra il grado di realizzazione delle previsioni approvate con il bilancio di previsione annuale, ponendo in rilievo le entrate accertate e riscosse e le spese impegnate e pagate, sia per la gestione di competenza che per la gestione dei residui. Il conto economico illustra i componenti positivi e negativi dell attività dell ente secondo criteri di competenza economica. Il conto del patrimonio rileva le variazioni subite dal patrimonio dell ente per effetto della gestione mettendo a confronto il patrimonio esistente ad inizio gestione con quello rilevato alla fine del periodo di riferimento. Il rendiconto è corredato da una relazione contenente, tra l altro, la valutazione di efficacia dell azione svolta e dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi deliberati nonché, limitatamente ai centri di attività per i quali siano attivate forme di contabilità costi-ricavi, il valore dei prodotti ed eventualmente dei proventi ottenuti. Il rendiconto e la relazione sono presentati dalla Giunta all Assemblea Capitolina almeno trenta giorni prima del termine fissato dalla legge per l approvazione dello stesso da parte dell Assemblea. Il Regolamento di contabilità può definire schemi e modalità di predisposizione del conto consolidato patrimoniale di inizio e di fine mandato, nel quale sono riassunti e dimostrati i risultati della sola gestione patrimoniale; il conto è sottoposto all esame dell Assemblea Capitolina e portato a conoscenza dei cittadini. 5 La revisione economico-finanziaria Per garantire che l attività amministrativa sia svolta in conformità agli obiettivi prefissati dalla legge e per tutelare gli interessi della collettività, fornendo ai cittadini i servizi pubblici nel modo più efficiente possibile e allo stes-

6 144 so tempo con il minor dispendio di risorse, la L. 142/1990, all art. 57, aveva introdotto l istituto della revisione economico-finanziaria. Tale istituto è stato in parte derogato e in parte completato dalle disposizioni del Capo VII, artt del D.Lgs. 77/1995, ora confluiti negli artt TUEL. In particolare, la revisione economico-finanziaria è funzionale al conseguimento di una maggiore efficienza, economicità ed efficacia della gestione dell ente, attraverso la creazione di una struttura organizzativa di tipo aziendale e l individuazione di un «manager» che si assuma integralmente la responsabilità dell intera gestione. In questo contesto, quindi, si viene affermando l esigenza di introdurre un meccanismo di controllo complessivo della gestione, che consenta, attraverso l analisi del rapporto prestazioni erogate/obiettivi, di misurare l adeguatezza dell organizzazione a perseguire gli obiettivi individuati in modo efficiente ed efficace. 6 Il Collegio dei revisori dei conti A Generalità Lo Statuto di Roma Capitale (art. 40, comma 1) attribuisce al Collegio dei Revisori dei conti di Roma Capitale l esercizio della funzione di revisione economico-finanziaria, nell ambito dei principi fissati dalla legge e ogni altra attività o compito da essa indicati. Il Collegio dei Revisori è composto da tre membri; i requisiti soggettivi e le modalità di nomina, anche nelle ipotesi di decesso, rinunzia o decadenza, sono disciplinati dalla legge. Non possono essere nominati Revisori coloro che si trovino nelle condizioni ostative a ricoprire tale incarico indicate dalla legge e dal Regolamento di contabilità, in quelle stabilite per la carica di Consigliere Capitolino, i parenti e gli affini entro il quarto grado dei Consiglieri Capitolini, dei componenti della Giunta Capitolina, del Segretario Generale, del Direttore Generale ove nominato e dei dirigenti, e coloro che hanno con Roma Capitale o con aziende, società ed enti da essa dipendenti o controllate un rapporto continuativo di prestazione d opera retribuita. I revisori, salvo diversa disposizione di legge, durano in carica tre anni. Non sono revocabili, salvo che non adempiano, secondo le norme di legge e dello Statuto, al loro incarico. I revisori adempiono al loro dovere con la diligenza del mandatario e rispondono della verità delle loro attestazioni.

7 Finanza, contabilità e revisione economico-finanziaria 145 Il compenso annuale dei revisori è determinato dall Assemblea Capitolina all atto della nomina o della riconferma, per tutta la durata del triennio nei limiti fissati dalla normativa vigente. B Funzioni e competenze Il Collegio dei revisori collabora con l Assemblea Capitolina nelle sue funzioni di controllo e di indirizzo, secondo le previsioni e modalità previste dai regolamenti dell Assemblea e di contabilità. Su tale funzione rileva anche quanto previsto dall art. 16, comma 9 che prevede la richiesta da parte dell Assemblea di relazioni specifiche. Su tale punto si fa rinvio al Cap. 6 relativo all Assemblea Capitolina. Il Collegio dei revisori esprime pareri sulla proposta di bilancio di previsione, sui documenti ad esso allegati e sulle variazioni di bilancio. Nei pareri sono suggerite tutte le misure atte ad assicurare l attendibilità delle impostazioni all Assemblea Capitolina che adotta i provvedimenti conseguenti o motiva adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall organo di revisione. Il Collegio dei revisori esercita la vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria, economica, patrimoniale e fiscale della gestione. La tecnica del campione costituisce il normale strumento di indagine del collegio per l esercizio delle funzioni di controllo e di vigilanza. Le deliberazioni del Collegio dei revisori sono adottate a maggioranza dei componenti. Ove emergano gravi irregolarità nella gestione, il Collegio dei revisori ne riferisce immediatamente al Sindaco e al Presidente dell Assemblea Capitolina il quale provvede a convocare l Assemblea nel termine previsto dal proprio regolamento iscrivendo all ordine del giorno la comunicazione del collegio dei revisori. Il Collegio dei revisori attesta la corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione e redige apposita relazione in merito alla proposta di deliberazione del rendiconto medesimo, esprimendo eventuali proposte tendenti a conseguire una migliore efficienza, produttività ed economicità della gestione. Quali sono le modalità di scelta dei revisori dei conti? In merito alle modalità di scelta dei revisori dei conti l art. 16, comma 25, del D.L. 138/20, conv. in L. 148/20, ha disposto che, a decorrere dal primo rinnovo

8 146 dell organo di revisione successivo all entrata in vigore del decreto stesso, i revisori dei conti degli enti locali vengano scelti mediante estrazione da un apposito elenco regionale. In tale elenco possono essere iscritti i soggetti già iscritti, a livello regionale, nel registro dei revisori legali o appartenenti all ordine dei dottori commercialisti e degli esperti contabili. I criteri per la formazione di tale elenco sono stati definiti con D.M. 23/2012 (l elenco è stato successivamente integrato con D.M ). In ogni caso, l ente locale deve comunicare al proprio tesoriere i nominativi dei revisori, entro venti giorni dalla data di esecutività della delibera di nomina.

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