La tutela dei diritti fondamentali nell Unione europea dopo il Trattato di Lisbona NICOLE LAZZERINI

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1 La tutela dei diritti fondamentali nell Unione europea dopo il Trattato di Lisbona 1. Introduzione NICOLE LAZZERINI L attuale sistema di protezione dei diritti fondamentali nell Unione europea è il risultato di una graduale e continua evoluzione, che ha sopperito all assenza di specifiche previsioni nel Trattato istitutivo della Comunità europea (Roma, 25 marzo 1957). A partire dagli anni 60, la Corte di giustizia (di seguito: Corte) 1 ha svolto un ruolo propulsivo nella sua costruzione. Dal canto loro, gli Stati membri hanno progressivamente consolidato e rafforzato il sistema di origine giurisprudenziale 2. Ciò è avvenuto anche con l ultimo trattato di revisione in ordine di tempo, vale a dire il Trattato che ha modificato il trattato sull Unione europea e il trattato che istituisce la Comunità europea (Lisbona, 13 dicembre 2007; in seguito: Trattato di Lisbona), entrato in vigore il 1 dicembre Attingendo al progetto di Trattato che adotta una Costituzione per l Europa (Costituzione europea), firmato nel 2004, ma mai entrato in vigore 4, il Trattato di Lisbona ha introdotto delle modifiche profonde, per natura e implicazioni, al previgente sistema di protezione dei diritti fondamentali. Subito dopo l art. 1 del Trattato sull Unione europea (TUE), che individua in questo stesso Trattato e nel Trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE) il fondamento giuridico dell Unione 5, si trova ora una disposizione dedicata ai valori dell Organizzazione nel suo complesso. L art. 2 TUE li identifica nella dignità umana, la libertà, la democrazia, l'uguaglianza, lo Stato di diritto e il rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze, e precisa che essi sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini. In realtà, la disposizione sui valori fondanti dell Unione non è del tutto nuova: già l art. 6, par. 1, del TUE ante Lisbona faceva riferimento alla libertà, alla democrazia, al rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, e al rispetto dello Stato di diritto quali principi fondanti dell Unione e comuni agli Stati membri. L elenco di cui all art. 2 TUE è però più ampio, e la nuova terminologia e collocazione suggeriscono la volontà di affrancare l Unione europea dall immagine della comunità economica, a favore di una più evoluta comunità di valori 6. Le novità più vistose e, almeno nell immediato, di maggiore rilievo pratico riguardano il sistema delle fonti di tutela dei diritti fondamentali, come si evince dalla nuova formulazione dell art. 6 TUE, che ne delinea i tratti essenziali 7. L analisi di questa disposizione deve tenere conto della già ricca giurisprudenza della Corte di giustizia sull ambito di applicazione e sugli effetti della Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea (di seguito: Carta), nonché degli sviluppi relativi 1 Si ricorda che, a seguito del Trattato di Lisbona, l istituzione Corte di giustizia dell Unione europea comprende la Corte di giustizia, il Tribunale (già Tribunale di primo grado) e i tribunali specializzati. Nel proseguo, dove non diversamente specificato, il riferimento alla Corte è da intendersi fatto alla Corte di giustizia. 2 Sugli sviluppi anteriori al Trattato di Lisbona si rimanda a GARABELLO, Le norme del Trattato istitutivo e la giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee, in PINESCHI (a cura di), La tutela internazionale dei diritti umani. Norme, garanzie, prassi, Milano, 2006, p. 531 ss. 3 GUUE C 306, 17 dicembre 2007, p. 1 ss. 4 GUUE C 310, 16 dicembre 2004, p. 1 ss. 5 Dall art. 1 TUE risulta che l entrata in vigore del Trattato di Lisbona ha determinato il trasferimento all Unione europea delle funzioni già di competenza della Comunità europea, alla quale la prima si è sostituita, e che i due Trattati sui quali l Unione si fonda hanno uguale valore giuridico. L ultima versione consolidata degli stessi è pubblicata in GUUE C 326, 26 ottobre 2012, p. 13 ss. 6 L art. 49 TUE condiziona l ammissione di nuovi Stati nell Unione europea al rispetto di tali valori. Si veda anche infra, nel par. 4, il rapporto tra gli artt. 2 e 7 TUE. 7 V. infra, par. 2. 1

2 al (faticoso) processo di adesione dell Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali (Roma, 4 novembre 1950; di seguito, Convenzione europea) 8. Sebbene di minore portata, meritano attenzione anche alcune novità relative ai meccanismi di tutela dei diritti fondamentali di cui all art. 6 TUE Il nuovo sistema delle fonti di tutela dei diritti fondamentali dell Unione europea Prima dell entrata in vigore del Trattato di Lisbona, in assenza di specifiche disposizioni, la Corte ricostruiva i diritti fondamentali in via interpretativa, traendo ispirazione, in particolare 10, dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e dalla Convenzione europea, e garantendoli in quanto principi generali del diritto dell Unione europea 11. Questi venivano utilizzati come criteri di validità degli atti delle istituzioni e come parametri di interpretazione sia di tali atti sia di quelli adottati dagli Stati membri nell ambito di applicazione del diritto dell Unione europea 12. In alcuni casi, la Corte ha riconosciuto l idoneità di detti principi generali a produrre effetti diretti, obbligando il giudice nazionale dinanzi al quale fossero stati invocati da un individuo a disapplicare le norme nazionali con essi confliggenti, eventualmente anche nell ambito di una controversia tra privati 13. Il nuovo sistema introdotto dal Trattato di Lisbona si basa su tre fonti: la Carta, i principi generali e, dopo che l Unione vi avrà aderito, la Convenzione europea. Sebbene si tratti di fonti formalmente distinte, esiste una considerevole sovrapposizione tra le stesse dal punto di vista materiale, che rende necessari dei criteri di coordinamento, ravvisabili solo in parte nel diritto vigente La Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea A differenza della Costituzione europea, il Trattato di Lisbona non ha previsto la materiale incorporazione della Carta all interno dei nuovi Trattati, ma l ha comunque elevata al ruolo di fonte formale del diritto dell Unione europea, con rango di diritto primario. All art. 6, par. 1, TUE si legge infatti che [l]'unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella [Carta] ( ), che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. La disposizione fa riferimento alla Carta del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo. Le due date coincidono, rispettivamente, con la prima solenne proclamazione della Carta, avvenuta a Nizza, e con la sua seconda solenne proclamazione, resasi necessaria per ufficializzare le modifiche introdotte successivamente, soprattutto al Titolo VII ( Disposizioni generali relative all interpretazione e applicazione della Carta ). Lo status di diritto primario implica che i diritti fondamentali sanciti nei primi 50 articoli 8 V. infra, rispettivamente, paragrafi 3 e 5. 9 V. infra, par Sulle ulteriori fonti di ispirazione si veda infra, par Tali principi, che non riguardano soltanto la protezione dei diritti fondamentali (si pensi, ad esempio, ai principi di uguaglianza e non discriminazione, certezza del diritto e tutela delle legittime aspettative), sono una fonte in senso formale del diritto dell Unione europea. Si collocano in posizione interposta tra il diritto primario e gli atti derivati; tuttavia, se hanno un fondamento nei Trattati, ne condividono il rango. Sullo status dei principi generali relativi alla tutela dei diritti fondamentali, si veda anche infra, par Cfr., inter alia, ERT (causa C-260/89), sentenza 18 giugno 1991, in Raccolta, 1991, p ss., par. 42. Sul significato di questa espressione, coniata dalla Corte, si veda più ampiamente, infra, par Cfr. Mangold (causa C-144/04), 22 novembre 2005, in Raccolta, 2005, p ss., e Kücükdeveci (causa C-555/07), 19 gennaio 2010, in Raccolta, 2010, p. 365 ss. 14 V. infra, paragrafi 2.2 e

3 della Carta (Titoli I-VI) 15 svolgono, rispetto agli atti delle istituzioni dell Unione europea e a quelli nazionali, le stesse funzioni che sono state poc anzi descritte con riguardo ai principi generali 16. L art. 6, par. 1, TUE aggiunge che [l]e disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell'unione definite nei trattati. In realtà, questo limite, che è ribadito anche dall art. 51, par. 2, della Carta, discende già dal principio secondo cui l Unione ha solo le competenze ad essa attribuite dal TUE e dal TFUE 17. La disposizione in esame è stata infatti introdotta per rassicurare gli Stati membri che hanno manifestato preoccupazione circa la possibilità che la Carta sia utilizzata per ampliare le competenze dell Unione a scapito di quelle nazionali, soprattutto in via giurisprudenziale 18. L art. 6, par. 1, TUE afferma, da ultimo, che la Carta deve essere interpretata in conformità delle disposizioni generali del [T]itolo VII ( ) e tenendo in debito conto le [S]piegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni. La prima parte sottolinea l importanza del Titolo VII, che è senza dubbio uno dei più innovativi e densi di implicazioni 19. Dal punto di vista strettamente giuridico, invece, non aggiunge nulla: tali disposizioni hanno rango di diritto primario in quanto parte integrante della Carta. Un discorso diverso vale per il riferimento alle Spiegazioni, che sono state compilate, essenzialmente, da funzionari del servizio giuridico del Consiglio dell Unione per essere destinate, secondo le iniziali intenzioni, a un uso esclusivamente interno da parte dei componenti della Convenzione incaricata di redigere la Carta. In quanto documento formalmente separato dalla Carta 20, le Spiegazioni non ne condividono lo status di diritto primario. Il richiamo inserito nell art. 6, par. 1, TUE ne ha però valorizzato il ruolo di strumento di interpretazione della Carta di cui la stessa Corte, che è l interprete autentico del diritto dell Unione europea 21, deve tenere in considerazione. Ciò non è irrilevante, dal momento che le Spiegazioni contengono anche indicazioni sul significato e la portata delle disposizioni sostanziali e generali della Carta 22. Il rapporto tra le Spiegazioni e gli ordinari criteri di interpretazione delle norme di diritto dell Unione europea 23 non è però cristallino. Il tenore letterale dell art. 6, par. 1, TUE suggerisce l esistenza di un obbligo di tenere in considerazione le Spiegazioni, verosimilmente come primo punto di riferimento per chiarire il significato di una disposizione della Carta, anche a prescindere dall esistenza di un dubbio interpretativo. Non pare esclusa in radice la possibilità di pervenire a un interpretazione diversa da quella delle Spiegazioni, purché sostenuta da argomentazioni rigorose e oggettive, come, ad esempio, un evoluzione a livello delle fonti di ispirazione della Carta oppure nel contesto sociale, scientifico o tecnologico 24. La giurisprudenza della Corte non fornisce, al 15 Sui diritti fondamentali garantiti dalla Carta si veda GARABELLO, La Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea, in PINESCHI (a cura di), La tutela, cit., p. 547 ss. 16 V. supra, par. 2. Sull idoneità delle disposizioni della Carta a produrre effetti diretti si veda infra, par Cfr. l art. 5, par. 1, TUE. 18 Il confine tra un interpretazione estensiva ma nei limiti delle competenze attribuite, e un interpretazione che, invece, amplia le competenze è tutt altro che netto. La Corte sta tuttavia richiamando spesso il limite anzidetto, suggerendo l intenzione di prestare o almeno di dimostrare di prestare rigorosa osservanza al principio delle competenze attribuite: cfr., ex multis, Dano (causa C-333/13), sentenza 11 novembre 2014, e Cholakova (causa C-14/13), ordinanza 6 giugno 2013, entrambe non ancora pubblicate in Raccolta, rispettivamente paragrafi 88 e Si veda più ampiamente infra, par Le Spiegazioni sono state pubblicate in GUUE C 303, 14 dicembre 2007, p. 17 ss. 21 Cfr. art. 19, par. 1, TUE. 22 Soprattutto riguardo alle disposizioni del Titolo VII: si vedano, ad esempio, le indicazioni relative agli artt. 51 e 52(3) della Carta. 23 Su tali criteri, si veda CILFIT (causa 283/81), sentenza 6 ottobre 1982, in Raccolta, 1984, p ss., specialmente i paragrafi Come si evince nel quarto considerando del preambolo della Carta, quest ultima mira a rafforzare la tutela dei diritti fondamentali alla luce di tali cambiamenti. 3

4 momento, molti elementi al riguardo: il ruolo delle Spiegazioni è richiamato varie volte 25, ma il loro utilizzo non è costante. 2.2 La Convenzione europea sui diritti umani A differenza dei suoi Stati membri, l Unione europea non è parte della Convenzione europea. In un noto parere reso nel 1996 la Corte rilevò che i Trattati vigenti all epoca non attribuivano all allora Comunità europea alcuna competenza ad aderire alla Convenzione europea 26. L art. 6, par. 2, TUE ora recita: l Unione europea aderisce alla [Convenzione europea] 27. Il Trattato di Lisbona, quindi, ha superato l ostacolo rilevato dalla Corte 28 e, anzi, ha previsto un vero e proprio obbligo per l Unione europea di adoperarsi affinché l adesione si realizzi. Con questa la Convenzione europea diverrà una fonte in senso formale del diritto dell Unione europea, come la Carta e i principi generali. Al momento in cui si scrive, però, l adesione non si è ancora perfezionata 29 ; pertanto, la Convenzione europea continua a rilevare solo in modo indiretto nell ordinamento dell Unione. Tuttavia, mentre prima del Trattato di Lisbona ciò avveniva solo attraverso i principi generali, dei quali la Convenzione europea costituisce ancora una fonte di ispirazione 30, adesso una seconda porta di ingresso è fornita dalla Carta. Il suo art. 52, par. 3, stabilisce, innanzi tutto, che il significato e la portata [delle disposizioni della Carta che corrispondono a diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea] sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. L importanza di questa clausola di corrispondenza è accentuata dal fatto che tutti i diritti fondamentali contenuti nella Convenzione europea, nonché alcuni diritti previsti nei suoi Protocolli, sono riaffermati nella Carta. Infine, le Spiegazioni precisano che, per ricostruire il significato e la portata dei diritti garantiti dalla Convenzione europea e dai relativi Protocolli, si deve tenere conto, oltre che del loro testo, anche della giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani (di seguito: Corte europea) 31. L art. 52, par. 3, della Carta aggiunge che la clausola di corrispondenza non preclude che il diritto dell'unione conceda una protezione più estesa. Se, da un lato, questa previsione è in linea con quella dell art. 53 della Convenzione europea 32, dall altro non è escluso che essa possa essere utilizzata per giustificare una diversa ricostruzione di un diritto fondamentale corrispondente rispetto a quanto risulta dal sistema della Convenzione europea. Sin dalla sentenza Internationale Handelsgesellshaft la Corte di giustizia ha, infatti, affermato che la salvaguardia [dei diritti fondamentali] va garantita entro l ambito della struttura e delle finalità della Comunità [ora, Unione 25 Cfr., inter alia, Spasic (causa C-129/14 PPU), sentenza 27 maggio 2014, par. 55, Alemo Herron (causa C-426/11), sentenza 18 luglio 2013, par. 32, e Sky Österreich (causa C-283/11), sentenza 22 gennaio 2013, par. 42, non ancora pubblicate in Raccolta. 26 Adesione della Comunità europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo (2/94), parere 28 marzo 1996, in Raccolta, 1996, p. I-1759 ss. Per una più ampia discussione, si rimanda a GARABELLO, I rapporti tra l ordinamento comunitario e la Convenzione europea dei diritti umani, in PINESCHI (a cura di), La tutela, cit., p. 563 ss. 27 La stessa disposizione precisa, inoltre, che l adesione non modifica [rectius, non deve modificare] le competenze dell'unione definite nei trattati. Nonostante la terminologia sia meno precisa di quella dell art. 6, par. 1, TUE, è evidente che anche in questo caso il limite riguarda essenzialmente l estensione delle competenze. 28 L assenza di una base giuridica espressa su cui fondare la competenza dell Unione ad aderire alla Convenzione europea non costituiva, peraltro, l unico ostacolo. Prima dell entrata in vigore del Protocollo n. 14 alla Convenzione (1 giugno 2010), l adesione era consentita ai soli Stati. L art. 59 della Convenzione europea consta ora di un nuovo secondo paragrafo, secondo cui [l] Unione europea può aderire alla Convenzione. 29 V. più ampiamente infra, par Cfr. supra, par. 2, e infra, par Cfr. la spiegazione relativa all art. 52, par. 3, della Carta. Sul ruolo delle Spiegazioni ai fini della interpretazione della Carta si veda supra, par Nessuna delle disposizioni della presente Convenzione può essere interpretata in modo da limitare o pregiudicare i diritti dell uomo e le libertà fondamentali che possano essere riconosciuti in base alle leggi di ogni Parte contraente o in base a ogni altro accordo al quale essa partecipi. 4

5 europea] 33. Dunque, se è indubbio che il rilievo della Convenzione europea risulta rafforzato dall art. 52, par. 3, della Carta, la possibilità di divergenze nella tutela non è esclusa e l adesione non risulta senz altro priva di utilità. 2.3 I principi generali tratti dalla Convenzione europea e dalle tradizioni costituzionali Da ultimo, l art. 6, par. 3, TUE stabilisce che [i] diritti fondamentali, garantiti dalla [Convenzione europea] e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'unione in quanto principi generali. Confermando il ruolo dei principi generali, questa disposizione assicura la necessaria flessibilità al nuovo sistema, consentendo alla Corte di tenere conto di diritti fondamentali non contenuti nella Carta, quando la loro protezione si affermi come una tradizione costituzionale comune agli Stati membri 34. Il rapporto tra i diritti fondamentali enunciati nella Carta e quelli garantiti come principi generali non è disciplinato chiaramente dall art. 6 TUE o dalla Carta stessa, né è stato al momento oggetto di specifica attenzione da parte della Corte. Dal punto di vista sostanziale esiste una considerevole sovrapposizione tra le due fonti, perché i redattori della Carta hanno tenuto ovviamente conto della giurisprudenza sui principi generali. Potrebbe, quindi, un diritto fondamentale tutelato sia dalla Carta sia dai principi generali ricevere, in base alle due fonti, una diversa interpretazione, ovvero vedersi riconosciuti un ambito applicativo e degli effetti non corrispondenti? Un tale scenario dovrebbe essere evitato, per ragioni di coerenza e certezza del diritto. Quando c è sovrapposizione materiale, la tutela dovrebbe essere garantita sulla base della Carta, tenendo conto della pertinente giurisprudenza ante Lisbona sui principi generali come ausilio per determinare il significato e la portata del diritto fondamentale in questione. Inoltre, per i principi generali che concernono diritti fondamentali diversi da quelli protetti dalla Carta dovrebbero valere le regole relative all interpretazione e all applicazione di quest ultima. 2.4 Le altre fonti Le fonti indicate dall art. 6 TUE sono quelle che concorrono principalmente alla tutela dei diritti fondamentali dell Unione europea, ma non sono le uniche. Nei Trattati ci sono alcune disposizioni che ugualmente rilevano a tal proposito, sia in quanto prevedono diritti fondamentali azionabili dagli individui davanti ai giudici nazionali sia perché attribuiscono alle istituzioni dell Unione europea la competenza ad adottare atti di attuazione delle disposizioni della Carta. Si possono menzionare, rispettivamente, l art. 157, par. 1, TFUE, sul principio della parità di retribuzione tra uomini e donne per uno stesso lavoro o un lavoro di pari valore, che la Corte ha ritenuto idoneo a produrre effetti diretti verticali e orizzontali 35, e l art. 19 TFUE, che prevede la competenza dell Unione ad adottare provvedimenti volti a combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l'età o l'orientamento sessuale. I diritti fondamentali possono essere tutelati anche in base a principi generali diversi da quelli di cui all art. 6, par. 3, TUE, ovvero ricostruiti traendo ispirazione, secondo l espressione utilizzata dalla Corte, dai trattati internazionali in materia di diritti dell uomo cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito 36. Ad esempio, la Corte di giustizia ha talvolta fatto riferimento al Patto internazionale sui diritti civili e politici (New York, 19 dicembre 1966) e alla Convenzione sui 33 Internationale Handelsgesellshaft (causa 11-70), 17 dicembre 1970, in Raccolta, 1970, p. 1125, par Minore sembra la rilevanza di questa disposizione rispetto alla Convenzione europea, che potrebbe semmai riguardare i diritti contenuti in Protocolli e non riprodotti nella Carta: sui rapporti tra questa e la Convenzione europea si veda supra, par Cfr. Defrenne II (causa 43-75), sentenza 8 aprile 1976, in Raccolta, 1976, p Hauer (causa 44-79), sentenza 13 dicembre 1979, in Raccolta, 1979, p. 3727, par

6 diritti del bambino (New York, 20 novembre 1989) 37. Tali principi generali, non avendo un fondamento nei Trattati, non hanno rango di diritto primario come quelli di cui all art. 6, par. 3, TUE, ma si collocano comunque al di sopra degli atti delle istituzioni, rispetto ai quali operano come parametri di interpretazione e criteri di validità. Inoltre, gli atti degli Stati membri che rientrano nell ambito di applicazione del diritto dell Unione europea devono risultare compatibili anche con questi principi generali di rango interposto. Anche gli accordi internazionali conclusi dall Unione europea possono concorrere a rafforzare la protezione accordata ai diritti fondamentali dalle fonti descritte. Nel dicembre 2010, l Unione è divenuta per la prima volta formalmente parte di un trattato internazionale sui diritti umani, la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (New York, 13 dicembre 2006) 38. Come tutti gli accordi internazionali conclusi dall Unione, questa convenzione si inserisce nel sistema delle fonti in posizione intermedia tra il diritto primario e gli atti delle istituzioni 39 ; questi ultimi devono, quindi, essere interpretati in maniera conforme alla prima 40. Invece, solo le norme degli accordi internazionali conclusi dall Unione che sono idonee a produrre effetti diretti possono operare anche come parametri di validità degli atti derivati. La Corte ha escluso questa funzione per le disposizioni della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, ritenendo che esse prevedano solo obblighi programmatici L applicazione della Carta dei diritti fondamentali nella giurisprudenza della Corte di giustizia Secondo quanto previsto dall art. 51, par. 1, della Carta, le disposizioni di quest ultima si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell'unione ( ), come pure agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'unione. La Carta ha quindi due diversi livelli di applicazione: il diritto dell Unione e, entro i limiti di cui si dirà a breve, il diritto nazionale (degli Stati membri). Tutti gli atti di diritto dell Unione europea devono essere interpretati in conformità con le rilevanti disposizioni della Carta e, in caso di contrasto non superabile tramite l interpretazione, la norma derivata potrà essere dichiarata invalida dalla Corte di giustizia o dal Tribunale 42. La Corte ha già annullato alcuni atti delle istituzioni UE per contrasto con la Carta. Ad esempio, nella sentenza Schecke, la Corte di giustizia ha valutato come un ingerenza sproporzionata sui diritti fondamentali alla tutela della vita privata e dei dati personali 43, l'obbligo, previsto da un regolamento dell Unione, di rendere pubblici i dati personali delle persone fisiche beneficiarie di sussidi agricoli europei. La Corte ha evidenziato che, omettendo distinzioni in base alla durata, la 37 Dynamic Medien (causa C-244/06), sentenza 14 febbraio 2008, in Raccolta, 2008, p Il testo della Convenzione è disponibile al sito: L Unione ha firmato la Convenzione il 30 marzo 2007; con la decisione 2010/48/CE del Consiglio del 26 novembre 2009, GUUE L 23, 27 gennaio 2010, p. 35 ss., la Convenzione è stata approvata, ed è stata autorizzato il deposito dello strumento di conferma formale della stessa presso il segretario generale delle Nazioni Unite, avvenuto il 23 dicembre Cfr. l art. 216, par. 2, TFU ( Gli accordi conclusi dall'unione vincolano le istituzioni dell'unione e gli Stati membri ) e, inter alia, Air Transport Association of America e a. (causa C-366/10), sentenza 21 dicembre 2011, in Raccolta, 2011, p. I ss., par Si veda, ad esempio, HK Danmark (cause riunite C-335/11 e 337/11), sentenza 11 aprile 2013, non ancora pubblicata in Raccolta, paragrafi 36-39, in cui la Corte ha allineato alla definizione di disabilità che si ricava dall art. 1 della suddetta Convenzione la nozione di handicap rilevante nell ambito della direttiva 2000/78/CE (GUCE L 303, 2 dicembre 2000, p. 16 ss.). 41 Cfr. Z. (causa C-363/12), sentenza 18 marzo 2014, non ancora pubblicata in Raccolta, par. 85, e L invalidità di una disposizione del diritto derivato dell Unione europea potrà essere dichiarata dalla Corte di giustizia nell ambito di un rinvio pregiudiziale per validità ex art. 267 TFUE o di un ricorso per annullamento ex art. 263 TFUE, ovvero anche dal Tribunale, ma solo nel contesto di un ricorso per annullamento, poiché al momento allo stesso non è stata attribuita alcuna competenza in via pregiudiziale. 43 Tutelati agli artt. 7 e 8 della Carta. 6

7 frequenza, la natura o l importo dell'aiuto, il legislatore dell Unione non aveva realizzato un giusto equilibrio tra l'obiettivo della trasparenza e quello della tutela dei diritti fondamentali incisi 44. Nella sentenza Åkerberg Fransson la Corte ha chiarito che la disposizione secondo cui la Carta si applica agli Stati membri esclusivamente nell attuazione del diritto dell Unione va intesa nel senso che la Carta, come già i principi generali, rileva rispetto a tutte le norme nazionali che cadono nell ambito di applicazione del diritto dell Unione europea 45. Questa condizione è soddisfatta ogniqualvolta una norma vincolante di diritto dell Unione europea, che non sia essa stessa una disposizione della Carta (o un principio generale), trova concreta applicazione al caso in cui viene lamentata la disposizione della Carta 46. L ipotesi più semplice è quella in cui la violazione deriva da una misura nazionale adottata con l obiettivo specifico di trasporre una direttiva. Tuttavia, la Carta si applica anche a una normativa nazionale che sostanzialmente traspone una direttiva, pur non essendo stata adottata a tal fine 47, oppure a disposizioni procedurali nazionali che regolano l esercizio in giudizio di diritti, anche non di natura fondamentale, garantiti dal diritto dell Unione 48. Non è invece sufficiente sostenere di essere vittima di una violazione di un diritto fondamentale tutelato dalla Carta per attivarne la protezione, né rileva che l atto nazionale all origine della violazione riguardi una materia di competenza dell Unione se questa non è stata ancora esercitata 49. I giudici nazionali devono assicurare la conformità alla Carta delle disposizioni nazionali che rientrano nell ambito di applicazione del diritto dell Unione. In presenza di un conflitto non risolvibile in via interpretativa si dovrà valutare se la disposizione rilevante della Carta può produrre effetti diretti e, in caso positivo, disapplicare la norma nazionale confliggente 50. Nella sentenza Association de médiation sociale (AMS) 51 la Corte ha chiarito che hanno effetto diretto le disposizioni che sono di per sé sufficient[i a] conferire ai singoli un diritto soggettivo invocabile in quanto tale 52. Allo stato attuale, la Corte ha ritenuto idoneo a produrre effetti diretti sia verticali (nei confronti dello Stato o di un suo organo) che orizzontali (nei confronti di un altro privato) il divieto di non-discriminazione in base all età di cui all art. 21, par. 1, della Carta, mentre è giunta all opposta conclusione rispetto al diritto dei lavoratori all informazione e consultazione nell impresa di cui all art. 27, poiché, per produrre pienamente i suoi effetti, deve essere precisato mediante disposizioni del diritto dell Unione o del diritto nazionale 53. Se la disposizione non è invocabile con effetto diretto, occorrerà verificare se sussistono le condizioni per promuovere, 44 Si veda l art. 52, par. 1, della Carta, che individua le condizioni alle quali possono essere legittimamente limitati i diritti fondamentali in essa enunciati, al fine di salvaguardare finalità di interesse generale riconosciute dall'unione, ovvero proteggere i diritti e le libertà altrui. Per un altro esempio, si veda Association Belge des Consommateurs Test- Achats ASBL (causa C-236/09), sentenza 1 marzo 2011, in Raccolta, 2011, p. I-773 e, più recentemente, Digital Rights Ireland (cause riunite C-293/12 e C-594/12), sentenza 8 aprile 2014, non ancora pubblicata in Raccolta. 45 Åkerberg Fransson (causa C-617/10), sentenza 26 febbraio 2013, non ancora pubblicata in Raccolta, in particolare i paragrafi V. ROSAS, When is the EU Charter of Fundamental Rights Applicable at National Level?, in Jurisprudencia/Jurisprudence, 2012, p ss. 47 Questa era l ipotesi che veniva in rilievo in Fransson. 48 Cfr. DEB (causa C-279/09), sentenza 22 dicembre 2010, in Raccolta, 2010, p. I ss. Ulteriori ipotesi emergono, ad esempio, da Kamberaj (causa C-571/10), sentenza 24 aprile 2012, non ancora pubblicata in Raccolta, N.S. e altri (cause riunite C-411/10 e C-493/10), sentenza 21 dicembre 2011, in Raccolta, 2011, p. I ss., e J.Mc.B (causa C- 400/10 PPU), sentenza 5 ottobre 2010, in Raccolta, 2010, p. I-8965 ss. Per una panoramica, si veda SARMIENTO, Who s Afraid of the Charter? The Court of Justice, National Courts and the New Framework of Fundamental Rights Protection in Europe, CMLR, 2013, p ss. 49 Nella successiva sentenza 6 marzo 2014, Cruciano Siragusa (causa C-206/13), non ancora pubblicata in Raccolta, par. 24, la Corte ha precisato che la nozione di «attuazione del diritto dell Unione» ( ) richiede l esistenza di un collegamento di una certa consistenza, che vada al di là dell affinità tra le materie prese in considerazione o dell influenza indirettamente esercitata da una materia sull altra. 50 Sull idoneità delle disposizioni della Carta a produrre effetti diretti, si veda infra, in questo paragrafo. 51 AMS (causa C-176/12), sentenza 15 gennaio 2014, non ancora pubblicata in Raccolta. 52 Ibidem, par Ibidem, rispettivamente, paragrafi 45 e 47. 7

8 sempre davanti al giudice nazionale, un azione di responsabilità nei confronti dello Stato membro per non corretto adempimento degli obblighi di diritto dell Unione, al fine di ottenere un risarcimento pecuniario 54. Poiché la sentenza Fransson ha configurato un ambito di applicazione della Carta piuttosto ampio, è particolarmente rilevante la questione del rapporto tra gli standard dell Unione e gli standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali. L art. 53 della Carta, rubricato Livello di protezione, recita che [n]essuna disposizione della [stessa] deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti, nel rispettivo ambito di applicazione, ( ) dalle costituzioni degli Stati membri. Nel caso Melloni 55, dall interpretazione della Costituzione spagnola fornita dal Tribunal Constitucional discendeva un livello di tutela del diritto alla tutela giurisdizionale effettiva (art. 47 della Carta) più elevato di quello assicurato da alcune norme di diritto derivato dell Unione sul mandato di arresto europeo 56. La Corte di giustizia ha affermato che l art. 53 non introduce alcun limite al principio del primato del diritto dell Unione sul diritto nazionale nelle ipotesi in cui quest ultimo offre una protezione maggiore rispetto alla Carta 57. Piuttosto, quando la situazione è del tutto determinata dal diritto dell Unione, il livello di protezione è quello stabilito dalla Carta, anche laddove la tutela nazionale risulti più elevata. Ciò accadeva nel caso Melloni, in cui venivano in rilievo norme sul mandato d arresto europeo ritenute compatibili con la Carta dalla Corte che fissavano esattamente il livello di protezione dei diritti della persona destinataria del mandato 58. Al contrario, quando la situazione non è del tutto determinata dal diritto dell Unione, gli Stati membri possono applicare il rispettivo standard nazionale, ma solo a condizione che non siano compromessi il livello di tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla Corte, il primato, l unità e l effettività del diritto dell Unione 59. La Corte ha ravvisato questa seconda ipotesi nel caso Fransson, in cui le norme di diritto dell Unione che rendevano applicabile la Carta si limitavano a vincolare gli Stati membri a un risultato, senza effettuare un preciso bilanciamento tra le contrapposte esigenze di effettività della normativa dell Unione in questione e la tutela dei diritti fondamentali degli individui incisi dalla prima. Sebbene sia necessario attendere ulteriori pronunce, non sembrano particolarmente ampi gli spazi lasciati agli standard nazionali. Alcuni Stati membri hanno cercato di limitare l applicazione della Carta all interno del proprio ordinamento attraverso la stipulazione di protocolli 60. La formulazione ambigua del Protocollo (n. 30) sull applicazione della Carta alla Polonia e al Regno Unito 61 aveva indotto taluni a sostenere che i due Stati fossero esonerati dall obbligo di rispettare le disposizioni contenute nella nuova fonte. La Corte ha escluso questa interpretazione nella sentenza N.S., affermando che la Carta si applica anche alle disposizioni del diritto polacco e britannico che rientrano nell ambito di applicazione del diritto dell Unione europea 62. La Corte si è però pronunciata solo su una delle tre disposizioni sostanziali del Protocollo. Le due ulteriori riguardano essenzialmente le disposizioni sociali del Titolo IV e non si può escludere che siano idonee a limitare taluni effetti di questa parte della Carta. La Repubblica Ceca, che aveva inizialmente chiesto di poter beneficiare dello stesso 54 Cfr. Francovich e a. (cause riunite C-6/90 e C-9/90), sentenza 19 novembre 1991, in Raccolta, p. I-5357 ss., e, più recentemente, Dominguez (causa C-282/10), sentenza 24 gennaio 2012, non ancora pubblicata in Raccolta. 55 Melloni (causa C-399/11), sentenza 26 febbraio 2013, non ancora pubblicata in Raccolta. 56 Decisione quadro 2002/584/GAI relativa al mandato d arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri (GUCE L 190, 18 luglio 2002, p. 1 ss.), modificata dalla decisione quadro 2009/299/GAI, che rafforza i diritti processuali delle persone e promuove l applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle decisioni pronunciate in assenza dell interessato al processo (GUUE L 81, 27 marzo 2009, p. 24 ss.). 57 Cfr. Melloni, cit., par Ibidem, paragrafi da 61 a Ibidem., par. 60, e Fransson, cit., paragrafi 29 e da 34 a Ai sensi dell art. 51 TUE, i Protocolli al TUE e al TFUE ne costituiscono parte integrante, ed hanno pertanto rango di diritto primario. Quindi, attraverso un protocollo, è teoricamente possibile limitare gli effetti della Carta. 61 GUUE 326, cit. p. 313 ss. 62 N.S., cit., par

9 trattamento dagli incerti contorni garantito al Regno Unito e alla Polonia, ha successivamente ritirato la richiesta 63. Una disposizione relativa agli effetti della Carta si trova anche nel Protocollo concernente le preoccupazioni del popolo irlandese relative al Trattato di Lisbona. Anche in questo caso, non è chiaro se il Protocollo operi nel senso di escludere, nei confronti dell Irlanda, alcuni effetti della Carta, in particolare in materia di tutela del diritto alla vita, della famiglia, e dei diritti relativi all istruzione. 4. I meccanismi di tutela Il riconoscimento del valore giuridico vincolante della Carta non è stato accompagnato dalla previsione di appositi mezzi di ricorso in caso di violazioni dei diritti in essa garantiti. Tuttavia, dal 1 dicembre 2009 le persone fisiche e giuridiche possono reagire a tali violazioni attraverso i ricorsi previsti in via generale dai Trattati, che sono sia di natura giurisdizionale (il ricorso per annullamento ex art. 263 TFUE e il rinvio pregiudiziale di cui all art. 267 TFUE, la decisione sulla cui proposizione spetta, però, al giudice nazionale) sia non giurisdizionale (ricorso al Mediatore europeo e petizione al Parlamento europeo). Inoltre, il Trattato di Lisbona ha introdotto alcune modifiche al sistema di tutela giurisdizionale dell Unione, ampliando le possibilità degli individui di far valere sospette violazioni dei diritti fondamentali dell Unione europea 64 da parte di quest ultima o degli Stati membri 65. A partire dal 1 dicembre 2009 nei settori dell asilo, immigrazione e cooperazione giudiziaria in materia civile (che formano, insieme alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, il cd. spazio di libertà, sicurezza e giustizia) 66 il rinvio pregiudiziale può essere sollevato da tutte le giurisdizioni nazionali, anziché solo da quelle le cui decisioni non sono impugnabili. Dal 1 dicembre 2014 sono venuti meno anche i limiti alla competenza della Corte nei settori della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale di cui all art. 35 del TUE ante Lisbona 67. Queste novità sono benvenute, considerato che l attività dell Unione nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia si rivolge a (o interferisce con il godimento di diritti da parte di) categorie di persone particolarmente vulnerabili, quali i cittadini di Stati terzi, tra cui i richiedenti asilo, i minori, le vittime di reati o gli imputati in procedimenti penali. L art. 263, par. 4, TFUE stabilisce che le persone fisiche o giuridiche possono impugnare gli atti regolamentari che non comportano misure di esecuzione quando sono da essi riguardate direttamente. In altre parole, limitatamente a tale categoria di atti il ricorrente non dovrà più dimostrare di essere riguardato anche individualmente, come è invece richiesto in via generale 63 Cfr. (consultato il 10 gennaio 2015). 64 Quelli garantiti dalla Carta, ma anche quelli cui la Corte ha riconosciuto, o potrebbe in futuro riconoscere, lo status di principi generali del diritto dell Unione. 65 Sui mezzi non giurisdizionali si rimanda a GARABELLO, Le norme, in PINESCHI (a cura di), La tutela, cit., in particolare il paragrafo Disciplinato al Titolo V del TFUE. La norma di apertura, l art. 67 TFUE, recita che l Unione deve realizzare detto spazio nel rispetto dei diritti fondamentali. 67 Cfr. l art. 10 del Protocollo n. 36 sulle disposizioni transitorie, GUUE 326, cit. p Rimarranno, però, alcuni limiti alla competenza della Corte: si vedano l art. 276 TFUE ed i Protocolli n. 19 e 21 sulla posizione del Regno Unito e dell Irlanda rispetto allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia (ibidem). Inoltre, il Regno Unito si è avvalso delle facoltà ad esso riservate (v. Protocollo n. 36, art. 10, par. 4 e 5) di esercitare un opt-out da tutte le misure pre-lisbona in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (block opt-out) e di confermare, contestualmente, la sua partecipazione a talune tra esse (opt-in back); cfr. MILLER, The UK Block Opt-out in Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters:Recent Developments, House of Commons Library Standard Note, 10 novembre 2014, disponibile al sito: (consultato il 10 gennaio 2015). 9

10 quando l impugnazione non si rivolge contro una decisione di cui il ricorrente è il destinatario 68. Tuttavia, nella sentenza Inuit la Corte di giustizia ha identificato gli atti regolamentari con quelli di portata generale non legislativi, intendendo per tali quelli adottati tramite una procedura legislativa 69. Questa interpretazione, poco in linea con la regola generale in materia di impugnazione degli atti secondo cui la sostanza dell atto prevale sulla forma dello stesso 70, riduce le potenzialità della nuova disposizione di colmare le lacune di tutela giurisdizionale effettiva più volte evidenziate prima del Trattato di Lisbona. Il ricorso per annullamento (art. 263 TFUE) e il rinvio pregiudiziale (art. 267 TFUE) possono ora riguardare anche gli atti degli organi o organismi dell'unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. L attività di alcune agenzie dell Unione ben può interferire sui diritti umani 71. Rimane invece sostanzialmente esclusa la competenza della Corte nell ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC) 72. Uno sviluppo positivo, soprattutto alla luce della prassi internazionale in materia di sanzioni individuali adottate nel contesto della lotta al terrorismo, è comunque la possibilità di impugnare le decisioni PESC che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, alle stesse condizioni di cui agli art. 263, par. 4, TFUE 73. L attuazione delle norme dell Unione europea che tutelano i diritti fondamentali può avvenire anche attraverso la procedura di infrazione di cui agli artt TFUE, la cui attivazione rimane, però, nella discrezionalità della Commissione europea. Neanche sono attivabili dagli individui i due meccanismi previsti dall art. 7 TUE senza sostanziali variazioni rispetto all omologa disposizione del TUE ante Lisbona per le ipotesi di rischio di una grave violazione dei valori di cui all art. 2 TUE da parte di uno Stato membro, ovvero di una loro grave e persistente violazione in atto 74. Tuttavia, a differenza di quanto accadeva per l art. 6, par. 1, del TUE ante Lisbona 75, la competenza della Corte di giustizia si estende ora anche all art. 2 TUE. La Corte potrebbe però essere piuttosto renitente ad adombrare violazioni dell art. 2 TUE, sia per evitare di entrare in contrasto con le istituzioni responsabili dell attivazione dei meccanismi di cui all art. 7 TUE sia per non correre il rischio di risultare indebolita ove ai suoi rilievi non facessero seguito iniziative in base alla stessa disposizione L adesione dell Unione europea alla Convenzione europea sui diritti umani Poiché l Unione europea non è parte alla Convenzione europea, i ricorsi proposti nei suoi confronti davanti alla Corte di Strasburgo sono irricevibili ratione personae 77. Uno scenario molto 68 Le tre ipotesi sono tutte disciplinate dall art. 263, par. 4, TFUE. 69 Inuit Tapiriit Kanatami (causa C-583/11 P), sentenza 3 ottobre 2013, non ancora pubblicata in Raccolta, paragrafi Cfr. BARENTS, The Court of Justice after the Lisbon Treaty, in CMLR, 2010, p. 709 ss., e per un commento sulla sentenza WAELBROECK, BOMBOIS, Des requérants privilégiés et des autres. À propos de l arrêt Inuit et de l exigence de protection juridictionelle effective des particuliers en droit européen, in Cahiers de droit européen, 2014, p. 21 ss. 71 Si pensi, ad esempio, a FRONTEX, l Agenzia dell Unione per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri. 72 Cfr. artt. 24, par. 1, TUE e 275 TFUE. 73 Ibidem. 74 Per una più ampia discussione di tali meccanismi si rimanda a GARABELLO, Le norme, in PINESCHI (a cura di), La tutela, cit., in particolare i par. 3.1 e Cfr. l art. 46 del TUE ante Lisbona. 76 In questo senso, VINCZE, The ECJ as the Guardian of the Hungarian Constitution: Case C-286/12 Commission v. Hungary, in EPL, 2013, p Si noti, tra l altro, che l art. 269 TFUE ha riprodotto il limite secondo cui, nell ambito dell art. 7 TUE, la Corte può essere adita solo per controllare il rispetto delle prescrizioni procedurali previste da quella disposizione. 77 In linea di principio, è possibile, invece, far valere la responsabilità degli Stati membri per le violazioni che possono derivare dall attuazione del diritto dell Unione. Tuttavia, nella sentenza 30 giugno 2005 nel caso Bosphorus Hava 10

11 diverso si aprirebbe laddove, facendo seguito all obbligo in tal senso ora previsto dall art. 6, par. 2, TUE 78, l Unione europea aderisse alla Convenzione. Con l adesione, infatti, quest ultima diventerebbe una fonte in senso formale del diritto dell Unione, di rango interposto tra i Trattati e il diritto derivato 79, o forse, in virtù del richiamo esplicito dianzi menzionato, di rango primario. Tuttavia, la conseguenza più importante sarebbe la sottoposizione dell Unione al controllo esterno da parte della Corte europea, dinanzi alla quale la prima potrebbe essere convenuta 80. L adesione richiede la conclusione di un apposito accordo internazionale tra l Unione e gli Stati membri del Consiglio d Europa. Inoltre, alcune specifiche formalità sono richieste dall art. 218 TFUE, che prescrive la previa approvazione del Parlamento europeo e la delibera all unanimità da parte del Consiglio; inoltre, la decisione di quest ultimo sulla conclusione dell accordo di adesione entrerà in vigore solo dopo essere stata approvata da tutti gli Stati membri, conformemente alle rispettive norme costituzionali. Il diritto primario dell Unione contiene delle indicazioni anche in merito al contenuto dell accordo di adesione. Innanzitutto, l art. 6, par. 2, TUE precisa che l adesione non deve modificare le competenze dell Unione come previste nei Trattati. Il Protocollo n. 8, oltre a ribadire questo limite, aggiunge che l accordo di adesione deve garantire che siano preservate le caratteristiche specifiche dell'unione e del diritto dell'unione, in particolare per quanto riguarda: a) le modalità specifiche dell'eventuale partecipazione dell'unione agli organi di controllo della convenzione europea; b) i meccanismi necessari per garantire che i procedimenti avviati da Stati non membri e le singole domande siano indirizzate correttamente, a seconda dei casi, agli Stati membri e/o all'unione 81. Il processo di adesione, iniziato ufficialmente nel luglio 2010 con l avvio dei negoziati relativi all elaborazione di un progetto di accordo di adesione 82, ha recentemente subito una brusca battuta d arresto. Il 18 dicembre 2014, infatti, pronunciandosi sulla richiesta formulata dalla Commissione europea ex art. 218, par. 11, TFUE, la Corte di giustizia ha emesso il parere 2/13, in cui ha affermato l incompatibilità con i Trattati del progetto di accordo di adesione uscito dal negoziato 83. Il parere evidenzia vari aspetti problematici, tra i quali viene in rilievo, innanzi tutto, l assenza di una disposizione volta a impedire agli Stati membri di servirsi dell art. 53 della Convenzione europea che fa salvi gli standard di tutela (nazionali o internazionali) più protettivi per compromettere il primato, l unità e l effettività del diritto dell Unione. La Corte ha poi ritenuto che l adesione, se avvenisse secondo le modalità previste dal progetto di accordo, potrebbe ledere il principio della fiducia reciproca tra gli Stati membri. Ciascuno di essi deve, come regola, presumere che il livello di tutela dei diritti fondamentali in un altro Stato membro sia coerente con lo standard espresso dalla Carta e, di conseguenza, astenersi dal verificarne l effettivo rispetto dei diritti Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi c. Irlanda (ric. n /98), la Corte europea ha affermato l esistenza di una presunzione relativa di equivalenza del livello di tutela dei diritti fondamentali garantito nell ordinamento dell Unione rispetto a quello della Convenzione, che opera in favore degli atti nazionali adottati in attuazione di un obbligo di diritto dell Unione europea che non lascia margine di discrezionalità. 78 V. supra, par Questo è, infatti, il rango proprio degli accordi internazionali conclusi dall Unione: v. supra, par. 2.4, in particolare la nota È auspicabile che a quel punto sia abbandonata la presunzione cd. Bosphorus, su cui si veda la nota precedente. 81 Protocollo (n. 8) relativo all articolo 6, paragrafo 2 del Trattato sull Unione europea sull adesione dell Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, art Il negoziato è stato condotto dalla Commissione europea per l Unione e dal Comitato direttivo per i diritti umani per il Consiglio d Europa, prima tramite un gruppo informale di lavoro ( CCDH-UE ) e, poi, per mezzo di un gruppo ad hoc ( 47+1 ). Informazioni e documenti relativi al processo negoziale sono disponibili al sito: I negoziatori hanno elaborato un pacchetto di quattro strumenti necessari per realizzare l adesione, tra cui, segnatamente, il progetto di adesione e il relativo commentario: cfr. Entrambi gli indirizzi sono stati consultati il 10 gennaio Adesione della Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo (2/13), parere 18 dicembre 2014, non ancora pubblicato in Raccolta. Le argomentazioni della Corte sono esposte ai paragrafi

12 fondamentali in un caso concreto. Neanche i meccanismi elaborati dai negoziatori in risposta alle indicazioni contenute nei Trattati (ovvero, l istituto del convenuto aggiunto e la procedura del previo coinvolgimento della Corte di giustizia 84 ) sono stati ritenuti idonei a garantire il rispetto delle caratteristiche specifiche dell Unione. Infine, la Corte ha ritenuto il progetto di accordo lesivo delle competenze previste dai Trattati nella misura in cui consentirebbe a un giudice esterno all Unione di sindacare anche gli atti PESC che sfuggono alla sua giurisdizione 85. L adesione dell Unione europea alla Convenzione europea è una questione certamente complessa, e non solo sotto un profilo squisitamente tecnico. La volontà della Corte di giustizia di salvaguardare i caratteri distintivi dell ordinamento dell Unione europea, incluso il proprio ruolo, è per certi versi comprensibile. L introduzione del controllo esterno da parte della Corte europea verrebbe a determinare, inevitabilmente, anche una gerarchia tra le due corti. Ciononostante, il parere 2/13 sembra eccessivamente sbilanciato verso la salvaguardia delle prerogative della Corte di giustizia, a discapito dell effettiva tutela dei diritti fondamentali dell individuo. Poiché i pareri resi dalla Corte di giustizia ex art. 218, par. 11 TFUE hanno carattere vincolante, il processo di adesione non può proseguire sulla base del progetto di accordo esaminato nel parere 2/13. Considerato che l art. 6, par. 2, TUE, richiede l adesione dell Unione alla Convenzione europea, la riapertura dei negoziati sembra lo scenario più verosimile. Tuttavia, a una prima analisi, l accoglimento di tutte le censure sollevate dalla Corte porterebbe a diminuire significativamente l utilità dell adesione dal punto di vista della tutela dell individuo. Occorre pertanto attendere per vedere come sarà superato l impasse Conclusioni Il Trattato di Lisbona ha modificato profondamente il sistema di protezione dei diritti fondamentali dell Unione. Il dato esteriore consegnato dalla prassi è quello di una crescente presenza dei diritti fondamentali sia nella giurisprudenza delle corti dell Unione sia nella attività delle sue istituzioni 87. Una valutazione circa l impatto concreto di queste novità non può, però, basarsi solo su tali dati, presupponendo un analisi che va ben oltre quella sviluppata in queste pagine. Ci si limiterà, pertanto, a ribadire una considerazione di carattere generale e istituzionale. Nel ridisegnare l assetto delle fonti di tutela dei diritti fondamentali nell Unione, il Trattato di Lisbona ha contribuito a ridefinire anche l assetto dei rapporti tra la Corte di giustizia e le corti che hanno uno specifico mandato di tutelare tali diritti: le Corti costituzionali nazionali e la Corte europea. Come è stato osservato, l Europa è sotto questo punto di vista una crowded house 88. Una 84 L istituto del convenuto aggiunto (co-respondent mechanism, nella terminologia del progetto di accordo: cfr. art. 3) consente all Unione di divenire parte in un procedimento proposto nei confronti di uno (o più) dei suoi Stati membri quando questi, per evitare di violare la Convenzione, avrebbero dovuto venire meno a obblighi di diritto dell Unione. Poiché in tal caso l eventuale responsabilità è (come regola) solidale, si evita che la Corte europea ingerisca sulla divisione di competenze tra l Unione e i suoi Stati membri stabilita dai Trattati. Inoltre, quando l Unione è convenuto aggiunto, il progetto prevede che la Corte di giustizia, se non ha già avuto modo di valutare tale aspetto, deve avere sufficiente tempo per pronunciarsi sulla compatibilità, con la Convenzione europea, delle norme dell Unione ritenute all origine della violazione. Con tale procedura, detta appunto di previo coinvolgimento (preliminary involvement mechanism), si intende salvaguardare il ruolo della Corte di giustizia di interprete autentico del diritto dell Unione. 85 V. supra, par Per alcune prime riflessioni sul parere 2/13 si vedano i commenti di ROSSI, Il Parere 2/13 della CGUE sull adesione dell UE alla CEDU: scontro fra Corti? e di VEZZANI, Gl è tutto sbagliato, gl è tutto da rifare! : la Corte di giustizia frena l adesione dell UE alla CEDU, entrambi su SIDIBlog, rispettivamente: e (consultati il 10 gennaio 2015). 87 Cfr. il Report annuale della Commissione europea sull applicazione della Carta nell Unione nel 2013, COM/2014/224 final. Tutti i reports sono reperibili al seguente indirizzo: (consultato il 10 gennaio 2015). 88 V. CRUZ VILLALÓN, Rights in Europe: a Crowded House, in King s College London Working Paper 2012, disponibile al seguente indirizzo: 12

13 fruttuosa coabitazione di queste corti nello spazio giuridico europeo richiede una chiara delimitazione delle rispettive sfere di competenza, ma anche e soprattutto un atteggiamento di reciproca apertura e dialogo, in particolare nelle inevitabili aree di intersezione tra i tre sistemi di tutela. Sotto questo profilo, l approccio della Corte di giustizia all art. 53 della Carta non sembra valorizzare particolarmente il potenziale apporto degli standard nazionali di tutela al sistema dell Unione. Inoltre, diversamente da quanto la clausola di corrispondenza di cui all art. 52, par. 3, della Carta apparentemente richiede, nella giurisprudenza post Lisbona della Corte si evidenzia una diminuzione dei riferimenti alle sentenze della Corte di Strasburgo, piuttosto che un aumento. Se, da un lato, ciò che più importa è la conformità sostanziale degli standard di tutela, che può esserci a prescindere dalla citazione diretta della giurisprudenza di Strasburgo, è tuttavia auspicabile che un atteggiamento di apertura emerga anche dal ragionamento giuridico della Corte di giustizia. Purtroppo, la battuta d arresto da quest ultima recentemente inferta al processo di adesione dell Unione europea alla Convenzione europea evidenzia un atteggiamento ben lontano dall evocata ricerca di una fruttuosa coabitazione con la Corte di Strasburgo e con le corti costituzionali nazionali 89, le cui ripercussioni potranno essere valutate solo nei mesi, e forse anni, a venire. Bibliografia: ADINOLFI, La Corte di Giustizia dell Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, in RDI, 2010, p. 45 ss.; ARNULL, Protocol (No 30) on the Application of the Charter of Fundamental Rights of the European Union to Poland and the United Kingdom, in PEERS, WARD, HERVEY, KENNER (a cura di), The EU Charter of Fundamental Rights. A Commentary, Oxford, 2014, p ss.; BARATTA, Accession of the EU to the ECHR: The Rationale for the ECJ s Prior Involvement Mechanism, in CMLR, 2013, p ss.; DANIELE, Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea e Trattato di Lisbona, in DUE, 2008, p. 655 ss.; DE BOER, Addressing Rights Divergences under the Charter: Melloni, in CMLR, 2013, p ss.; DENMAN, The Charter of Fundamental Rights, in EHRLR, 2010, p. 349 ss.; DOUGLAS-SCOTT, The European Union and Human Rights after the Treaty of Lisbon, in HRLR, 2011, p. 645 ss.; GERKRATH, Les principes généraux du droit ont-ils encore un avenir en tant qu instruments de protection des droits fondamentaux dans l Union européenne?, in RAE, 2006, p. 31 ss.; GRAGL, A Giant Leap for European Human Rights? The Final Agreement on the European Union s Accession to the European Convention on Human Rights, in CMLR., 2014, p. 13 ss.; HILSON, Rights and Principles in EU Law: A Distinction without Foundation?, in MJ, 2008, p. 193 ss.; JACQUÉ, The Explanations Relating to the EU Charter of Fundamental Rights of the European Union, in The EU Charter, cit., p ss.; LAZZERINI, (Some of) the Fundamental Rights Granted by the Charter May be a Source of Obligations for Private Parties: AMS, in CMLR, 2014, p. 907 ss.; LENAERTS, Le Traité de Lisbonne et la protection juridictionnelle des particuliers en droit de l Union, in Cahiers de droit européen, 2009, p. 711 ss.; ID., Exploring the limits of the EU Charter of Fundamental Rights, in EuConst, 2012, p. 375 ss.; MENGOZZI, Les caractéristiques spécifiques de l Union européenne dans la perspective de son adhésion à la CEDH, in DUE, 2010, p. 231 ss.; PEERS, The «Opt-out» that Fell to Earth: The British and Polish Protocol Concerning the EU Charter of Fundamental Rights, in EHRLR, 2012, p. 375 ss.; ROSAS, When is the EU Charter of Fundamental Rights Applicable at National Level?, in Jurisprudencia/Jurisprudence, 2012, p ss.; SARMIENTO, Who s afraid of the Charter? The Court of Justice, National Courts and the New Framework of Fundamental Rights Protection in Europe, in CMLR., 2013, p ss.; TIZZANO, Les Cours européennes et l'adhésion de l'union à la CEDH, in DUE, 2011, p. 29 ss.; VON DANWITZ, PARASCHAS, A Fresh Start for the Charter: Fundamental Questions on the Application of the European Charter of Fundamental Rights, in Fordham Int L L.J., 2012, p ss.; ZILLER, Le fabuleux destin des Explications relatives à la Charte des droits fondamentaux de l Union européenne, in COHEN-JONATHAN (a cura di), Chemins d Europe. Mélanges en l honneur de Jean-Paul Jacqué, Paris, 2010, p. 765 ss. (consultato il 10 gennaio 2015). 89 Si veda la proposta in tal senso avanzata da Cruz Villalón nel contributo citato nella nota precedente. 13