IL CONCORSO E LA SOLIDARIETA NEGLI ILLECITI AMMINISTRATIVI

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1 IL CONCORSO E LA SOLIDARIETA NEGLI ILLECITI AMMINISTRATIVI Fra i principi basilari in tema di illeciti amministrativi in materia di lavoro occupano un posto di rilievo quelli relativi al concorso di più persone nell illecito nonché il principio della solidarietà. I due istituti meritano un commento. Il concorso di più persone nell illecito amministrativo L art. 5 della Legge n. 689/81 in tema di concorso nella consumazione dell illecito amministrativo prevede che quando più persone concorrono in una violazione amministrativa, ciascuna di esse soggiace alla sanzione per questo disposta, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge. E noto che l illecito, qualunque sia la natura come risultato di un comportamento umano può essere commesso da una sola persona oppure da una pluralità di soggetti. Manca sul tema una qualunque regolamentazione della volontà sull illecito amministrativo. La Cassazione (con sentenze Sez. I 19 luglio 2001 n e sez. III del 18 febbraio n. 1876) ha affermato sul tema che devono essere recepiti i principi fissati dal codice penale. L argomento del concorso nell illecito amministrativo potrebbe interessare direttamente anche il consulente del lavoro nell esercizio della propria attività professionale per cui si rendono utili alcune riflessioni. I principi del diritto penale Come risulta evidente il concorso di cui all art. 110 del codice penale prevede la presenza nell autore dell illecito di dolo. Più difficile risulta il trasferimento dei principi del concorso degli illeciti amministrativi che sono puniti indifferentemente, a titolo di dolo o di colpa. In questi casi bisogna far riferimento all art. 113 del c.p. che così recita: nel delitto colposo, quando l evento è stato cagionato dalla cooperazione di più persone, ciascuna di queste soggiace alle pene stabilite per il delitto stesso. Andrà ricordato che è considerata una circostanza aggravante per chi, nell esercizio della sua autorità, direzione o vigilanza, ha determinato a commettere il reato persona ad esso soggetta. Circostanza aggravante che si potrebbe ipotizzare nei confronti principalmente del datore di lavoro. Così posto il problema vale la regola in materia di illecito amministrativo o della responsabilità per concorso di tutti coloro che hanno collaborato alla realizzazione dell evento. Il principio colpevolista basilare ravvisa responsabilità nel dolo oggettivo costituito dal contributo causale. E necessario comunque che la persona coinvolta si renda conto della condotta attivata quale apporto diretto all evento sanzionato. 1

2 Illeciti tributari In tema di illeciti tributari dovuti con sanzione amministrativa andrà ricordato che le disposizioni legislative fatte salve dall art. 5 della legge 689/81 sono quelle che, regolando ipotesi di concorso di persone nell illecito amministrativo, escludono l irrogazione della sanzione per l intero a ciascun concorrente sì che, tra esse, non può legittimamente farsi rientrare quella relativa all art. 6, norma destinata a disciplinare, per converso, non il concorso di persone nell illecito, ma la solidarietà con l autore dell illecito da parte di soggetti extraneus, che non abbia, cioè concorso nella consumazione dell infrazione. In tema di sanzioni amministrative, le disposizioni legislative che derogano alla disciplina del concorso di persone secondo le previsioni dell art. 5 della legge 224 novembre 1981, n. 689, sono quelle che, regolando ipotesi di concorso nell illecito, escludono espressamente l irrogazione della sanzione per intero a ciascun concorrente. Non costituisce una siffatta disposizione l art. 3 della Legge 23 dicembre 1998 n. 898, che prevede l irrogazione di sanzione amministrativa a carico di chi abbia percepito contributi comunitari non dovuti. Giurisprudenza sul concorso Il concorso di più persone nella commissione di una violazione amministrativa regolato dall art. 5 della legge 689/81 differisce dalla fattispecie prevista dall art. 6 delle legge citata che disciplina la solidarietà con l autore dell illecito di persone non concorrenti nella violazione, sia perché ciascun concorrente soggiace all intera sanzione, sia perché il pagamento da parte di uno non estingue l obbligazione degli altri. Ne discende che nell ipotesi di concorso di più persone nella violazione non è applicabile la disposizione dell art c.c. in tema di interruzione della prescrizione richiamato dall art. 28 della legge citata (Cass. Civ. Sez febbraio 2000 n. 2088). In tema di sanzioni amministrative l art. 5 della Legge n. 689/81, il quale contempla il concorso di persone nella commissione di illeciti amministrativi, recepisce i principi fissati in materia dal codice penale, rendendo applicabile la pena pecuniaria a tutti coloro che abbiano offerto un contributo alla realizzazione dell illecito, concepito come una struttura unitaria, nella quale confluiscono tutti gli atti dei quali l evento punito costituisce il risultato, anche se detti atti, autonomamente considerati, possono non essere illeciti, sempre che sussista nei singoli partecipi la consapevolezza del collegamento finalistico dei vari atti e cioè la coscienza e volontà di portare un contributo materiale e psicologico alla realizzazione dell illecito perseguito da tutti (Cass. Civ. Sez. 3, 18 febbraio 2000 n Cass. Sez. II 4 agosto 2006, n ). 2

3 In caso di amministrazione congiunta di una società di capitali, l amministrazione che deliberatamente si astenga dall esercizio dei doveri inerenti alla carica ( tra i quali anche quello di vigilare sulla correttezza dell amministrazione non direttamente esercitata) concorre, oggettivamente e soggettivamente con la propria omissione alla causazione dell illecito amministrativo materialmente commesso dal co- amministratore e ne risponde, quindi in solido, a norma dell art. 5 legge 689/81 per fatto proprio. In questo caso la S.C. ha confermato la decisione di merito che ha ritenuto la responsabilità dell amministrazione di una società, quanto meno a titolo di culpa in vigilando, in relazione all illecito di assunzione di lavoratori non per il tramite dell ufficio di collocamento attribuito al coamministratore, al quale era affidata di fatto la cura del settore amministrativo della società (Cass. Civ. Sez. 1, 26 novembre 1996 n ). In tema di sanzioni amministrative l art. 5 delle Legge n. 689/81 contempla il concorso di persone, recepisce i principi fissati in materia dal codice penale, rendendo così applicabile la pena pecuniaria non soltanto all autore o ai coautori dell infrazione, ma anche a coloro che abbiano comunque dato un contributo causale, anche se esclusivamente sul piano psichico. Pertanto, la circostanza che un soggetto estraneo ad un azienda, o partecipe di una compagine sociale non personalizzata, sia l autore materiale del fatto non esclude che altro contitolare della stessa impresa collettiva sia a sua volta coautore, sia pure con apporto causale sul piano civilistico della stessa condotta sanzionata (Cass. Civ. Sez. 1, 9 aprile 1996 n. 3288). Per la configurabilità del concorso di persone nella violazione amministrativa, la mera presenza fisica allo svolgimento del fatto non può assumere autonoma rilevanza, in quanto essa realizza una forma di cooperazione nell azione illecita solo se attuata in modo da determinare un agevolazione, anche indiretta, della condotta dell autore o, comunque, un rafforzamento del proposito, uno stimolo o un maggiore senso di sicurezza nell azione di questi (la S.C. con Sentenza n della Sez. 1 del 05 aprile 1994 ha ritenuto erronea ed insufficiente l argomentazione del Giudice di Merito che aveva considerato sussistente il concorso solo perché l incolpato si accompagnava all autore della violazione, senza accertare se tale circostanza si fosse tradotta in una forma concreta di cooperazione nell illecito). Nell ipotesi di assunzione di lavoratori in violazione alle disposizioni in tema di collocamento (nella specie gli articoli 10 e 11 della legge n. 83 del 1970, in relazione all art. 27 comma 3, legge n. 56 del 1987 disposta con deliberazione della Giunta di un ente locale, ciascuno degli assessori che hanno contribuito alla deliberazione ne è responsabile, ai sensi della legge n. 689/81 ancorché le assunzioni illegittime siano state poste in essere dagli organi di direzione amministrativa - i dirigenti degli uffici e dei servizi - che hanno la competenza alla stregua del modello organizzativo in vigore 3

4 per gli enti locali, ai sensi del Testo Unico ad essi relativo, come per l amministrazione statale, in quanto la deliberazione dell organo di direzione politica ha concorso comunque alla determinazione di quelle assunzioni, Cass. Sez. lavoro 1 marzo 2005 n. 4274). I principi della solidarietà in tema di sanzioni amministrative Il terzo comma dell art. 6 della Legge n. 689/81 precisa che se la violazione è commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente privo di personalità giuridica o, comunque, di un imprenditore, nell esercizio delle proprie funzioni o incombenze, la persona giuridica o l ente o l imprenditore è obbligato in solido con l autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta. Nel caso di applicazione delle sanzioni amministrative queste vengono notificate anche alla ditta quale responsabile in solido. Nell ipotesi che paghi la ditta questa ha diritto di regresso nei confronti dell autore o autori della violazione. La responsabilità solidale Il vincolo di solidarietà nell adempimento di una obbligazione ha funzione di garanzia del credito, in quanto ne rende più agevole la soddisfazione pratica e ne rafforza la possibilità di realizzazione. Il creditore infatti può rivolgersi a propria scelta all uno o all altro dei propri debitori per pretendere l intera prestazione; il prescelto è tenuto ad adempiere per l intero e non può opporre l esistenza di patti o norme che, all interno del rapporto trai condebitori, ripartiscono tra costoro l obbligazione. Il vincolo predetto può sorgere in genere per contratto o dalla legge; ed è previsto, in modo specifico, in relazione ad illeciti civilistici. L art c.c. dispone che, se un fatto illecito è imputabile a più persone, tutte sono tenute in solido al risarcimento dei danni, salvo il diritto di regresso verso i condebitori a favore di chi abbia effettuato il risarcimento con vantaggio di tutti. Detti principi valgono anche nella materia delle violazioni depenalizzate. Quando il legislatore fa riferimento alla solidarietà in un obbligazione pecuniaria, viene richiamata non soltanto la nozione astratta ma anche la disciplina dell istituto quando viene offerta dal diritto civile; né esiste altra normativa che, in difetto potrebbe completare il contenuto della disposizione dettata dal legislatore nell articolo 6 in esame. La sanzione amministrativa può essere coattivamente riscossa agendo esecutivamente sul patrimonio di uno qualunque dei soggetti obbligati, anche diverso dalla persona che commise materialmente la trasgressione; e non potrà farsi opposizione avverso la procedura esecutiva a motivo di questa pretesa dell autorità procedente ad ottenere l intero ammontare della somma dovutale. 4

5 Nel caso di insufficienza di mezzi, la stessa procedura esecutiva potrà essere intrapresa, successivamente, nei confronti degli altro condebitori sino a completa soddisfazione dell ente creditore. Una disciplina totalmente diversa vige in materia di illeciti tributari sanzionati in via amministrativa, per la quale la normativa generale è dettata dal D.lgs. 18 dicembre 1997, n In tema di solidarietà si è dovuto, tra l altro, tener conto nella specifica materia del fatto che il contribuente affida a terzi l effettuazione degli adempimenti che a lui fanno capo nonché del fatto per cui agiscono persone fisiche a nome e per conto di soggetti obbligati costituiti da persone giuridiche o enti ad esse equiparate. Giurisprudenza in tema di solidarietà In tema di infrazioni amministrative, e con riguardo all obbligazione solidale dell imprenditore e del dipendente prevista dall art. 6, comma terzi della Legge n. 689/81 il predetto vincolo di solidarietà assume rilevanza nel solo caso in cui l Amministrazione se ne avvalga in concreto (comminando la sanzione anche al corresponsabile in solido) e, non anche nel caso in cui la contestazione risulti mossa nei confronti del solo dipendente, al quale non è pertanto riconosciuto alcun interesse a rappresentare in sede di opposizione ad ordinanza ingiunzione la mancata contestazione al co-obbligato solidale (Cass. Civ. Sez. 1, 29 ottobre 1998 n ). In tema di infrazioni amministrative e con riguardo all obbligazione solidale dell imprenditore al pagamento della somma dovuta dal dipendente che ha commesso la violazione nell esercizio delle sue funzioni (art. 6 comma 3, L. n. 689/81) ove l autorità competente non faccia valere, nei confronti dell imprenditore, la responsabilità solidale, con la notificazione della contestazione della violazione e successiva ordinanza ingiunzione, l imprenditore non è legittimato a proporre opposizione contro l ordinanza ingiunzione notificata ai dipendenti (Cass. Civ. Sez. I, 11 novembre 1995, n. 254). In tema di infrazioni amministrative l art. 8 della Legge n. 689/81 ( in tema di più violazioni di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative) non è applicabile quando l entità della sanzione è correlata al numero delle violazioni commesse (nella specie trattavasi delle infrazioni previste in materia di collocamento di lavoratori agricoli, dall art. 27, Legge 28 febbraio 1987 n. 56 per i datori di lavoro che non assumono i lavoratori per il tramite degli uffici di collocamento e per i datori di lavoro che omettono di dare comunicazione alla commissione circoscrizionale della cessazione del rapporto, casi nei quali sussistono tante violazioni quanti sono gli operai assunti senza il tramite dell ufficio di collocamento o della cessazione del rapporto di lavoro dei quali si è omessa la prescritta comunicazione - Cass. Civ. Sez. I, 8 novembre 1994, n. 9270). 5

6 La sanzione pecuniaria prevista per l inosservanza del divieto di assunzione di lavoratori subordinati senza il tramite della competente sezione circoscrizionale per l impiego va posta a carico dell amministratore della società datrice di lavoro che con la sua condotta ha determinato l illecito, essendo diretta, come tutte le sanzioni amministrative, a punire un comportamento di una persona fisica tenuto in violazione di norme dell ordinamento, salva la responsabilità solidale di cui all art. 6 della Legge n. 689/81 (Cass. Civ. Sez. I, 26 luglio 2001, n ). Rilevante anche la sentenza n del 7 dicembre 2001 della S.C. così massimata: Le disposizioni legislative "fatte salve" dall'art. 5 della Legge n. 689 del 1981 sono quelle che, regolando ipotesi di concorso di persone nell'illecito amministrativo, escludono l'irrogazione della sanzione per l'intero a ciascun concorrente, sì che, tra esse, non può legittimamente farsi rientrare quella di cui al successivo art. 6, norma destinata a disciplinare, per converso, non il concorso di persone nell'illecito, ma la solidarietà con l'autore dell'illecito da parte di soggetto extraneus, che non abbia, cioè, concorso nella consumazione dell'infrazione. (Nell'affermare il principio di diritto che precede, la S.C. ha così cassato la sentenza del giudice di merito che aveva ritenuto applicabile la norma di cui all'art. 6 citato all'autore morale - e perciò stesso concorrente con l'autore materiale del fatto - della violazione della norma di cui all'art. 25 l. reg. Lombardia n. 8 del 1976, per avere, cioè, eseguito attività di cava a secco su terreno sottoposto a vincolo idrogeologico). Claudio Milocco 6