L HOUSING SOCIALE IN EUROPA DI ALBERTA DE LUCA 1

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1 L HOUSING SOCIALE IN EUROPA DI ALBERTA DE LUCA 1 COSA SI INTENDE PER HOUSING SOCIALE P. 2 IL COMPLESSO QUADRO DELL EDILIZIA SOCIALE IN EUROPA P. 3 GERMANIA, ITALIA, POLONIA, SLOVACCHIA E SPAGNA: UN CONFRONTO P. 11 PRATICHE INNOVATIVE P. 20 Residenza temporanea Luoghi comuni, Torino (I). p. 22 Residenza collettiva sociale Cascina Filanda, Torino (I). p. 25 Cenni di cambiamento, Milano (I). p. 27 RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI P Officina Territorio s.n.c.

2 COSA SI INTENDE PER HOUSING SOCIALE L attuale questione abitativa presenta caratteri e problemi diversi dal passato 2 : l estrema frammentazione della domanda (esprimono disagio abitativo persone mai colpite prima da questo problema); la sempre più stretta relazione fra problemi abitativi e problemi di ordine diverso (immigrazione, precarietà dell impiego e flessibilità del mercato del lavoro, invecchiamento della popolazione, trasformazione della famiglia tradizionale ecc.); la diminuzione generalizzata della spesa pubblica per il settore (con la progressiva ridefinizione del ruolo del soggetto pubblico e l emergere di attori diversi) (Clapham, 2006; Hickman e Robinson, 2006). L azione congiunta di questi elementi, esemplificativi e non esaustivi, determina un quadro generale in continuo mutamento, rendendo necessarie nuove chiavi di lettura, sia dal punto di vista analitico e interpretativo, sia da quello delle possibili azioni (le politiche). Una delle possibili risposte all attuale disagio o, più precisamente, a una parte dell attuale disagio è rappresentato dall housing sociale. Ma che cosa si intende con questa espressione? La traduzione, al di là del suo significato letterale (edilizia sociale), non è semplice e chiama in causa una pluralità di temi e di problemi, variamente declinati nei diversi contesti nazionali e nei differenti periodi storici 3. La definizione più spesso utilizzata è quella proposta dal CECODHAS (il Comitato europeo di coordinamento per l edilizia sociale) 4 : l housing sociale è l insieme delle attività atte a fornire alloggi adeguati, attraverso regole certe di assegnazione, a famiglie che hanno difficoltà nel trovare un alloggio alle condizioni di mercato perché incapaci di ottenere credito o perché colpite da problematiche particolari In che cosa si differenzia l housing sociale dalla più tradizionale edilizia popolare? Esso assume fra i propri obiettivi non solo la risposta quantitativa al bisogno di casa, ma anche (e forse soprattutto) la fornitura dei servizi necessari per accrescere la qualità degli interventi e rispondere alle complesse esigenze 2 La maggior parte di queste riflessioni trae spunto da un lavoro sull housing sociale condotto qualche anno fa in seno al centro di ricerca EU-POLIS del Dipartimento Interateneo Scienze, progetto e politiche per il territorio del Politecnico e dell Università di Torino (cfr. de Luca, Governa, Lancione, 2009). 3 Per una ricostruzione delle diverse fasi del social housing in Europa si veda: Priemus, Kleinman, Mac Lennan, Turner, Il CECODHAS riunisce 50 organismi nazionali o regionali di 23 paesi europei. Fra le sue funzioni istituzionali figura anche quella, fondamentale, di rappresentare gli organismi membri e i loro utenti presso le istanze europee, promuovendo l abitazione sociale nell Europa comunitaria (cfr. Czischke, 2007). 2

3 dell abitare. Non solo casa, quindi, ma anche inclusione, partecipazione, qualità della vita. L allargamento del campo di azione delle politiche abitative che ne consegue implica un cambiamento e una ridefinizione dei ruoli dei diversi attori coinvolti (non più solo il soggetto pubblico), delle modalità di finanziamento, di gestione degli interventi e di selezione dei beneficiari. Questo cambiamento assume forme diverse nei singoli Paesi: il paragrafo successivo darà conto dell estrema eterogeneità delle differenti situazioni. IL COMPLESSO QUADRO DELL EDILIZIA SOCIALE IN EUROPA Il concetto di edilizia sociale appena esposto non consente un confronto agevole tra le diverse realtà dei singoli Paesi europei poiché su di esse pesano in maniera rilevante scelte politiche, assetti istituzionali e amministrativi e sistemi di regolazione. Gli studi internazionali sul tema della condizione abitativa, infatti, non sono riusciti ancora a sistematizzare analisi comparative tra le diverse realtà che compongono la questione abitativa in Europa (Boelhouwer et al., 2000; Oxley, 2001). Tuttavia, è possibile individuare alcune variabili-chiave le prime tre di natura quantitativa e le altre due qualitative - per cogliere le diverse realtà nazionali 5, in particolare: i) la spesa nazionale per l housing; ii) lo stock immobiliare; iii) i fornitori; iv) i sistemi di finanziamento. La spesa nazionale - Da un punto di vista meramente quantitativo, come dimostra il grafico 1, i Paesi europei possono essere divisi in quattro grandi categorie a seconda della quota di spesa sociale dedicata alla casa: i) i Paesi con una spesa per l edilizia sociale inferiore allo 0,5% della spesa sociale (Portogallo, Italia, Belgio e Austria); ii) i Paesi con una spesa tra lo 0,5 e l 1% (Lussemburgo e Spagna); iii) i Paesi con una spesa dal 1,1 al 2% (Finlandia, Paesi Bassi e Svezia); iv) i Paesi con una spesa superiore al 2% (Germania, Grecia, Danimarca, Francia, Irlanda e Regno Unito). Le differenze fra i diversi Paesi sono, pertanto, rilevanti e non sempre si conferma la classica distinzione tra il modello sociale del Nord Europa, da cui ci si aspetta una spesa maggiore, e quelli del Sud, notoriamente con uno stato sociale meno sviluppato: Belgio e Austria destinano, ad esempio, una percentuale bassa della loro spesa sociale alle politiche di housing (intorno allo 0,3%), sostanzialmente paragonabile a quella dell Italia (0,1%). 5 È necessario precisare che i dati che saranno presentati si riferiscono il più delle volte agli anni precedenti la crisi e spesso all Europa a 15. Ciò rivela una delle maggiori difficoltà analitiche della questione abitativa che non può ad oggi contare su una sistematizzazione adeguata delle informazioni dei diversi contesti nazionali, soprattutto per quanto concerne i Paesi entrati nell Unione più recentemente. Per una lettura del fenomeno a seguito della crisi economica, il CECODHAS sta elaborando alcuni studi (a tal proposito, si veda: CECODHAS, 2012). 3

4 Grafico 1 La spesa per l housing sul totale della spesa sociale (dati Eurostat 2005) Ciò non significa, però, che l attenzione per le politiche abitative sia la stessa. Occorre, infatti, prendere in considerazione anche i dati relativi allo stock di alloggi sociali (sul totale degli alloggi in affitto e su quello di nuova costruzione). Lo stock immobiliare Generalmente, la consistenza dello stock abitativo sociale si misura nell incidenza degli alloggi sociali in affitto sul totale dello stock abitativo. Come illustra la figura 1, si possono individuare cinque gruppi di Paesi: il primo con una percentuale che va dallo 0 al 1,9% (Grecia, Lettonia e Estonia); il secondo con una percentuale che va dal 2 al 4,9% (Lussemburgo, Lituania, Bulgaria, Portogallo, Ungheria e Germania); il terzo con una percentuale che va dal 5 al 10,9% (Italia, Malta, Slovenia, Belgio, Irlanda e Polonia); il quarto con una percentuale che va dall 11 al 18,9% (Finlandia, Francia, Repubblica Ceca, Regno Unito e Svezia) e infine, il quinto con una percentuale di alloggi sociali sul totale degli alloggi più alto del 19% (Danimarca, Austria e Paesi Bassi). La maggior parte dei Paesi dell Europa Centrale e dell Est presentano percentuali molto basse, eccezion fatta che per la Repubblica Ceca e la Polonia (in parte perché gran parte del patrimonio residenziale è rimasto in mani pubbliche anche dopo la transizione verso un economica di mercato). Tra il 2000 e il 2008 il settore è rimasto costante in Austria, Belgio, Danimarca e Finlandia mentre si è contratto in tutti gli altri Paesi dell Europa a 15 e la quota di persone che ha fatto richiesta di un alloggio sociale è cresciuta in media ovunque. 4

5 Fig. 1 - La consistenza del patrimonio di alloggi sociali in affitto sul totale degli alloggi Fonte: CECODHAS, 2011 Un altro dato interessante è quello relativo alla percentuale di alloggi sociali sul totale delle nuove costruzioni: Austria Danimarca e Paesi Bassi si attestano sulle posizioni più alte della graduatoria, la Grecia e la maggior parte dei Paesi dell Est in quelle più basse ma i dati a disposizione non consentono di fotografare la situazione completa dell Unione (tabella 1). Inoltre, occorre considerare che a seguito della crisi alcuni governi hanno investito nell housing sociale come ammortizzatore nell ambito di più ampi e generali piani di recupero: in Francia, per esempio, secondo la fonte CECODHAS (2011), il 2010 è stato l anno record per la costruzione di housing sociale (in totale nuovi alloggi); in Inghilterra, mentre il numero di nuove costruzioni da parte di imprese private si è dimezzato nei bienni e , quello delle abitazioni sociali è aumentato. Rimane però da vedere, in 5

6 questo momento di estrema instabilità, come i governi decideranno di regolarsi a fronte di perduranti tagli alla spesa pubblica e misure di austerità. Tab. 1 - Il patrimonio di alloggi sociali edificati sul totale delle nuove costruzioni EU-27 VALORI PERCENTUALI Austria 27,5 Belgio 6 Bulgaria nd Cipro nd Danimarca 22 Estonia nd Finlandia 13 Francia 12 Germania 15 Grecia 1 Irlanda 7 Italia nd Lettonia 1 Lituania nd Lussemburgo nd Malta nd Paesi Bassi 19 Polonia 5 Portogallo nd Regno Unito nd Repubblica ceca nd Romania 4 Slovacchia 12 Slovenia nd Spagna 16 Svezia 13 Ungheria Fonte: Cecodhas, 2011 nd La fotografia dello stato del social housing nell'ue che emerge - anche solo dai pochi dati quantitativi sin qui esposti - è quanto mai composita. In termini di spesa, di stock e di trend futuri, la situazione è frantumata e di difficile interpretazione. Ciò che appare evidente è la necessità di condurre una lettura trasversale e sincronica dei diversi dati per cogliere, almeno in parte, la complessità del fenomeno. Tre esempi possono chiarire il concetto. 6

7 Il primo riguarda il Belgio e l Austria: come si è visto, questi Paesi destinano alla casa una spesa analoga all Italia (rispettivamente 0,2%, 0,4% e 0,1%, vedi grafico 1). Tuttavia, prendendo in considerazione i dati relativi allo stock di alloggi sociali sul totale degli alloggi in affitto (Austria 23% e Belgio 7%, vedi figura 1) e la percentuale di nuovi alloggi sociali costruiti sul totale delle nuove costruzioni (Austria 27,5% e Belgio 7%, vedi tabella 1), si può notare come questi Paesi, pur non investendo molto in housing, riescano ad avere un sistema molto più sviluppato e, a una prima analisi, efficiente rispetto ad altri. Alcuni Paesi, quindi, hanno un sistema in cui a una bassa spesa per housing sociale corrisponde uno stock di alloggi sociali consistente e si registra un trend di espansione considerevole. Un secondo esempio è rappresentato dalla Germania che, pur avendo un numero di alloggi sociali contenuto (il 4,6% sul totale dello stock abitativo, vedi figura 1), presenta una percentuale di nuovi alloggi sociali costruiti sul totale dei nuovi edifici piuttosto alta (15%, vedi tabella 1), segno di una certa dinamicità espansiva del settore. Il terzo esempio riguarda Francia e Spagna, due Paesi dalle politiche abitative molto diverse: se la Francia ha, infatti, un considerevole stock di alloggi sociali (17%, vedi figura 1) e una lunga storia di logement sociale alle spalle, lo stesso non si può dire della Spagna che si attesta atra gli ultimi posti dell Unione per numero di alloggi sociali disponibili (2%, vedi figura 1). Ciò che però è interessante rilevare è che la Spagna si trova tra i Paesi che hanno oggi un trend fortemente positivo (16% di alloggi sociali sul totale delle nuove abitazioni, vedi tabella 1) e, in questo senso, sembra intenzionata a recuperare il gap. La difficile composizione del quadro complessivo dell housing sociale in Europa è confermato anche da altri tipi di variabili, di natura più qualitativa, riguardanti i provider di housing sociale e i diversi sistemi di finanziamento. I fornitori Chi si fa carico dell edilizia sociale in Europa? Il sistema di governance è composito e, soprattutto, in continua evoluzione. Storicamente, l housing sociale è nato in Europa nei primi anni del XX secolo, grazie all impulso del settore privato (principalmente istituzioni caritatevoli e aziende private che fornivano alloggi per i propri dipendenti) in risposta ai crescenti bisogni abitativi indotti dall industrializzazione di massa e la massiccia urbanizzazione. In seguito al secondo conflitto bellico, molti governi centrali hanno deciso di subentrare a queste iniziative per andare incontro alla crescente domanda di case 6. Nel corso degli anni Novanta si è assistito a un processo di decentramento delle responsabilità in materia di housing verso i livelli regionale e locale, parallelamente a un progressivo ritiro da parte dello Stato centrale, protrattosi ancora negli ultimi venti anni, quando si è registrato un graduale ritorno dell attore privato e l affermarsi di iniziative non profit portate avanti da agenzie 6 Vale qui la pensa di sottolineare che in alcuni Paesi come la Danimarca e i Paesi Bassi, il settore è rimasto prerogativa degli attori privati. 7

8 sociali (sebbene parallelamente a sussidi a larga scala, programmi di finanziamento e regolazioni settoriali di emanazione governativa). La fotografia della situazione attuale è riportata nella tabella 2. GOVERNO CENTRALE AUTORITÀ LOCALE Tab. 2 I fornitori ISTITUZIONI /SOCIETÀ PUBBLICHE INDIPENDENTI COOPERATIVE ALTRI PRIVATI NO PROFIT PROVATI FOR Austria X X X X X Belgio X X X Bulgaria Cipro X X Danimarca X X X Estonia X Finlandia X X Francia X X X Germania X* Grecia Irlanda X X X Italia X X X X X Lettonia Lituania Lussemburgo X X X X Malta X X Paesi Bassi Polonia X XX** Portogallo X X X x X X PROFIT Regno Unito X X X X X*** R. Ceca X X*** X*** X*** Romania Slovacchia X X Slovenia X X Spagna X X X X Svezia**** Ungheria X * incluse aziende municipali, considerate come parti del settore privato; ** a seconda delle definizione impiegata; *** possono richiedere finanziamenti per fornire edilizia sociale nell ambito di schemi di finanziamento specifici; **** non esiste ufficialmente l edilizia sociale, nonostante l esistenza di un settore di proprietà pubblica a livello municipale e di cooperative proprietarie di alloggi. Fonte: CECODHAS, 2011 Attori pubblici, nella maggior parte dei casi locali (solo a Malta e Cipro la competenza è ancora del governo centrale) che operano direttamente o attraverso 8

9 aziende ad hoc di proprietà pubblica sono affiancati da soggetti privati specializzati, in crescita, generalmente non profit o limited profit. Diverso è il caso dei Paesi centro-orientali dove (eccezion fatta per Polonia e Repubblica Ceca) le politiche di social housing sono gestite esclusivamente dai governi locali, senza alcun coinvolgimento di soggetti esterni. Negli ultimi anni il panorama si è arricchito di un altro soggetto, i fornitori non specializzati ( commercial developers e proprietari privati), che ricevono sussidi pubblici per fornire abitazioni con finalità sociali, generalmente per un periodo di tempo limitato (è il caso della Germania, la Spagna, l Italia, l Inghilterra, la Francia e la Repubblica Ceca). I sistemi di finanziamento 7 - Gli interventi di edilizia sociale vengono finanziati attraverso strumenti diversi (a volte combinati tra loro): prestiti e sussidi pubblici, prestiti bancari, contributi degli inquilini ecc. Il finanziamento dei progetti di social housing può essere di competenza esclusiva dello Stato centrale, delle Regioni (o Provincie federali), delle Municipalità o, in alcuni casi, di più soggetti contemporaneamente. In alcuni Paesi, come la Svezia o i Paesi Bassi, non è previsto alcun sistema di finanziamento pubblico, in altri è, invece, l unico tipo di finanziamento esistente, come nel caso di Bulgaria, Lettonia, Lituania e Romania, dove gli alloggi sociali sono solo di proprietà pubblica e finanziati dal budget municipale (o, in certi casi, da quello statale). Il sostegno pubblico può avvenire mediante sovvenzioni dirette o prestiti da parte di istituti di credito pubblici specializzati, mentre nel caso di prestiti da istituti di credito privati, l attore pubblico può fungere da garante o finanziare il pagamento dei relativi interessi. Le istituzioni pubbliche possono finanziare il social housing anche indirettamente, concedendo, per esempio, terreni a prezzi scontati (come avviene in Austria, Italia e Lussemburgo) o agevolazioni fiscali che riducano i costi di costruzione. Anche il mercato finanziario privato può sostenere progetti di social housing. Si tratta di un opzione abbastanza frequente negli ultimi tempi, sebbene la crisi finanziaria abbia dimostrato che, per garantire la sostenibilità e l applicabilità di questo tipo di finanziamento, deve esserci qualche forma di intermediazione tra i fornitori e il mercato (per esempio, una struttura di collegamento supervisionata da autorità pubbliche) in grado di garantire e supportare gli investimenti. Un altra modalità di finanziamento consiste nella vendita dello stock esistente. Questa soluzione è stata adottata frequentemente negli ultimi anni, da un lato per soddisfare gli affittuari che volevano diventare proprietari di una casa ma non potevano farlo sul mercato privato e dall altro per generare nuove risorse da investire nella ristrutturazione e nella costruzione di nuovi alloggi. La drastica 7 Cfr. Lodi Rizzini C. (2013), Le politiche di Social Housing in Unione Europea: a che punto siamo?, reperibile sul sito Secondo Welfare: (ultimo accesso 17 febbraio 2014). 9

10 riduzione nel numero e nel livello di qualità del patrimonio immobiliare (di fatto sono stati venduti gli alloggi di maggiore pregio) ha tuttavia allarmato alcuni governi. Infatti, il right to buy è riconosciuto solo in Austria, nelle Fiandre e nel Regno Unito (oggi con diverse limitazioni), in alcuni paesi non è consentito (Lettonia, Lituania, e con alcune eccezioni, Danimarca e Svezia), in altri è subordinato a determinate condizioni (nella maggior parte degli Stati) 8. I progetti di edilizia sociale possono, infine, essere finanziati non solo sul lato dell offerta, ma anche su quello della domanda, principalmente attraverso benefits che aiutano gli affittuari nel pagamento del canone di locazione. Si tratta di una forma di finanziamento indiretta che può però anche generare distorsioni, come l aumento generale degli affitti. 8 In Grecia e a Cipro, invece, l housing sociale prevede solo la vendita, e non l affitto degli alloggi. 10

11 GERMANIA, ITALIA, POLONIA, SLOVACCHIA E SPAGNA: UN CONFRONTO I cinque Paesi aderenti al Progetto Social Housing Good Practices (Germania, Italia, Polonia, Slovacchia e Spagna) rappresentano bene l eterogeneità del problema abitativo e delle possibili risposte per farvi fronte che, come si è detto precedentemente, è la cifra più significativa della questione-casa in Europa. Questo paragrafo è un approfondimento delle situazioni dei cinque Paesi, condotto attraverso dati qualitativi e quantitativi. Per questi ultimi si rimanda ai grafici e alla tabella sintetica alla fine del paragrafo mentre per quanto riguarda gli elementi qualitativi, sono stati presi in considerazione quattro aspetti-chiave: i) cosa s intende per social housing; ii) chi lo fornisce; iii) com è finanziato; iv) chi può accedervi. La fonte principale di tale approfondimento - sia per quanto attiene gli aspetti quantitativi, sia per quelli qualitativi - è il già citato rapporto sull edilizia sociale in Europa, redatto dal CECODHAS (2011). In Germania all espressione housing sociale, generalmente poco usata, si preferisce alloggi sovvenzionati o edilizia COSA S INTENDE agevolata, settore che rappresenta circa il 5% PER SOCIAL dello stock abitativo nazionale. Con tali termini, si fa in genere riferimento HOUSING all insieme delle sovvenzioni pubbliche indirizzate ai diversi fornitori, in cambio della disponibilità ad utilizzare parte degli alloggi a scopo sociale (introducendo soglie di reddito e applicando canoni di locazione più bassi) su base temporanea. La ripartizione delle competenze vede: lo Stato federale che è responsabile dell erogazione dei sussidi alle famiglie e della definizione della normativa di riferimento riguardo ai contratti di locazione; le Province (Lander) che hanno un ruolo-chiave in quanto responsabili dei programmi e piani di finanziamento; infine, gli enti locali che hanno il compito di garantire alloggi a prezzi accessibili a chi non può assicurarsi un alloggio adeguato. In Italia la definizione ufficiale di social housing è stata fornita, per la prima volta, nel 2008 (con il Decreto Legge Definizione di alloggio sociale ai fini dell'esenzione dall obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità europea ). Secondo tale disposizione normativa, l housing sociale è composto da: i) alloggi dati in locazione su base permanente; ii) alloggi costruiti o ristrutturati - attraverso partecipazioni pubbliche e private o l utilizzo di fondi pubblici - che vengono affittati per un periodo di almeno otto anni; iii) gli alloggi venduti a prezzo calmierato con l obiettivo di creare mix sociale nei contesti di riferimento. Complessivamente, gli alloggi sociali in affitto rappresentano circa il 4% del patrimonio abitativo nazionale. 11

12 Il concetto di housing sociale ha sostituito quello di edilizia residenziale pubblica (ERP) - e quello ancora precedente di edilizia economica o popolare che faceva riferimento al patrimonio immobiliare realizzato con il concorso finanziario dello Stato, o di altri enti pubblici, per la costruzione di abitazioni a costo contenuto per i cittadini meno abbienti. Tre sono le tipologie di edilizia sociale: l edilizia sovvenzionata, a totale carico, con il concorso o con il contributo dello Stato, realizzata da quest ultimo o dagli enti pubblici (Regioni, Comuni, Agenzie territoriale per la casa) e a cui si applicano le norme previste per le opere dello Stato e degli enti pubblici (in termini di semplificazione delle procedure per l occupazione delle aree e l esecuzione delle opere); l edilizia agevolata in cui l amministrazione incentiva l edificazione residenziale attribuendo specifiche agevolazioni creditizie alle imprese costruttrici; infine, l edilizia residenziale convenzionata che, come la precedente, prevede la realizzazione dell immobile da parte del privato cui lo Stato non offre agevolazioni creditizie ma attribuisce direttamente beni o contributi. In Polonia è difficile stabilire quali abitazioni costituiscano il patrimonio di housing sociale. Vi rientra un ampia gamma di alloggi, composta da: i) gli alloggi in affitto e alloggi di proprietà dei Comuni; ii) le abitazioni con affitti regolamentati procurate da organizzazioni immobiliari non-profit denominate TBS (society for social housing); iii) gli alloggi forniti da aziende statali e quelli offerti dalla tesoreria dello Stato ai propri dipendenti; iv) le abitazioni di proprietà delle cooperative, occupate dagli inquilini che ne hanno titolo; v) gli alloggi destinati a persone disabili o ad altri gruppi che abbiano particolari necessità; vi) le strutture prefabbricate di emergenza per i senza-tetto; vii) le abitazioni occupate dai proprietari, costruite o acquistate attraverso sussidi statali (in particolare attraverso il programma Una casa per ogni famiglia ). In Slovacchia è in corso un ampio dibattito per la riforma del settore. Nel gennaio del 2011, è entrata in vigore una nuova norma che riguarda i sussidi a sostegno delle abitazioni sociali, definite come: abitazioni acquisite con l utilizzo di fondi pubblici per fornire un adeguata e umanamente decorosa soluzione abitativa a individui che con i loro mezzi non sono in grado di provvedere ad assicurarsi una casa e che rientrano nelle condizioni stabilite dalla presente norma. Il social housing è anche costituito da abitazioni permanenti in edifici residenziali o alloggi finanziati con i fondi pubblici e forniti in osservanza di specifiche normative in materia. Due tipologie di soluzioni abitative ricadono nella tipologia di social housing: i) i nuovi alloggi costruiti utilizzando sussidi statali, di proprietà municipale, finalizzati a necessità sociali e occupati in base a criteri definiti (in base ad un provvedimento che è in vigore da 14 anni); ii) una piccola parte di edifici di proprietà delle Municipalità, occupati da inquilini che già risiedevano in case di proprietà statale e che non hanno acquistato l alloggio in cui vivevano: essi beneficiano ancora di un diritto permanente di utilizzo dell alloggio con canoni d affitto limitati ed estremamente bassi. In base ad alcune stime, questi alloggi 12

13 rappresentano solo un quarto del numero totale di abitazioni di proprietà delle Municipalità. In Spagna il mercato delle abitazioni è fortemente orientato verso la proprietà della casa e solo una piccola quota dello stock di abitazioni è destinata all affitto. Inoltre, il patrimonio abitativo in locazione è fortemente concentrato nelle grandi aree metropolitane del Paese, dove la quota si avvicina maggiormente agli standard europei. A partire dal 1963, il governo ha definito (mediante il regio decreto 2131/1963), la Vivienda de protección oficial (VPO, anche conosciuta come Vivienda con protección publica o Vivienda protegida ), una tipologia di edilizia parzialmente sovvenzionata dalla pubblica amministrazione, il cui obiettivo è l agevolazione dell acquisto (e talvolta dell affitto) per la popolazione a basso reddito. I benefici legati a un alloggio classificato come VPO sono indirizzati sia al costruttore (o al promotore) che all acquirente: il costruttore, impegnandosi a vendere l abitazione entro un tetto di prezzo massimo fissato dalla pubblica amministrazione, riceve in cambio i finanziamenti per gran parte del progetto (80%) a un tasso d interesse basso; l acquirente ottiene una casa a un prezzo notevolmente inferiore a quello di mercato (talvolta anche sussidi nella forma di prestiti a interessi ridotti) e in cambio la casa avrà una normativa di uso e di vendita speciale (deve essere il domicilio abituale dell acquirente e, qualora desiderasse vendere l alloggio, il prezzo sarebbe fissato dalla pubblica amministrazione che possiede anche il diritto preferenziale per l acquisto). Il settore di proprietà rappresenta l 85% dell intero stock abitativo e quello in affitto appena l 11%, il più basso in Europa, concentrato in poche grandi città come Madrid e Barcellona. L affitto sociale raggiunge solo il 2%. In Germania il settore non-profit istituzionale è stato sciolto nel 1989 e contemporaneamente il patrimonio di CHI FORNISCE IL proprietà delle Municipalità è stato trasferito a proprietari privati, orientati al mercato SOCIAL HOUSING immobiliare. Attualmente, i fornitori di alloggi pubblici sovvenzionati sono le società immobiliari partecipate dai Comuni e le cooperative (che tradizionalmente rappresentano il settore non-profit), così come i proprietari privati, gli operatori commerciali e gli investitori. Da un punto di vista giuridico, tutte le società immobiliari sono considerate operatori del mercato, anche se effettivamente le società immobiliari municipali agiscono in accordo con le politiche locali e in relazione alle necessità abitative della popolazione. In Italia, il principale fornitore è dagli ex Istituti autonomi case popolari (Iacp), enti pubblici, non economici, creati nel 1903 per soddisfare le necessità abitative per le classi meno abbienti e successivamente trasformati in Agenzie autonome, 13

14 con differenti statuti legali, che posseggono e/o gestiscono il patrimonio abitativo pubblico. A esse si aggiungono le cooperative edilizie e altri operatori privati, coinvolti nella fornitura di alloggi sociali sin dalla fine degli anni Settanta. Le cooperative edilizie consistono nell associazione di più persone (almeno nove) che, in forma d impresa, perseguono la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata, allo scopo di soddisfare le esigenze abitative dei propri membri. Alcuni nuovi operatori sono entrati recentemente in scena e sono principalmente le fondazioni create dalla partnership tra Regioni, Municipalità, fondazioni bancarie e altri investitori privati. L edilizia sovvenzionata è di competenza del settore pubblico (municipalità e agenzie pubbliche per l edilizia); l edilizia agevolata è fornita quasi esclusivamente dalle cooperative, mentre l edilizia convenzionata racchiude sia operatori pubblici sia privati, tra i quali i più attivi sono le imprese di costruzione e le cooperative edili. In Polonia, i provider sono le Municipalità, le aziende non profit TBS e le cooperative. Le prime detengono un patrimonio importante, pari a circa l 8% del totale nel 2009 (sebbene negli ultimi anni la costruzione di nuovi alloggi municipali si è in pratica arrestata); le 393 TBS che possono essere di proprietà pubblica, privata o a partecipazione mista - detengono, oggi, alloggi (di cui costruiti nel 2010) in affitto a basso costo per inquilini che contribuiscono fino a un massimo del 30% dei costi di costruzione; infine le cooperative amministrano il 19,4% (dato del 2009) della quantità totale di alloggi, in proprietà (83% dei casi) o in affitto (il restante 17%). In Slovacchia, il social housing è fornito unicamente dalle Municipalità. Fino alla fine del 2010 esisteva un opportunità per le organizzazioni non-profit di accedere ai fondi pubblici per il social housing, creati e controllati dalle Municipalità ma questa opzione non è mai stata veramente fatta valere e non è stata più inserita nella nuova normativa. In Spagna, la costruzione delle viviendas protegida è prerogativa di diverse soggettualità: organi statali, governi regionali, Municipalità, aziende pubbliche, società miste pubblico-private, associazioni, imprese commerciali, cooperative, organizzazioni non-profit, ma anche privati cittadini. 14

15 È molto difficile rappresentare il quadro completo dei meccanismi di finanziamento finalizzati alla fornitura di alloggi sociali in COM È Germania dove non ci sono banche-dati FINANZIATO IL centralizzate e i programmi di finanziamento sono profondamente cambiati nel tempo. I SOCIAL HOUSING Comuni e le Province hanno un ruolo di primo piano nella politica della casa. In generale le sovvenzioni pubbliche, sotto forma di sussidi o sgravi fiscali, colmano il gap tra il canone percepito e il reale costo dell affitto. Le sovvenzioni pubbliche diminuiscono progressivamente nel tempo e di conseguenza il costo dell affitto aumenta. Alla fine del periodo di ammortamento (tipicamente 20 o 40 anni per le abitazioni di nuova costruzione con sovvenzioni pubbliche e anni per le abitazioni ristrutturate), l abitazione può essere affittata o venduta a prezzi di mercato. In pratica, le aziende municipalizzate spesso continuano a gestire gli alloggi sociali in termini di affitti e di assegnazioni. Sono disponibili anche agevolazioni per persone al di sotto di determinate soglie di reddito, sia che siano in affitto sia di proprietà. In Italia, i finanziamenti sono erogati dalle Regioni. Insieme a esse le Municipalità cofinanziano sussidi rivolti alla persona finalizzati alla locazione e forniscono le aree ai costruttori. Il Governo centrale è responsabile della macroprogrammazione e del cofinanziamento dei progetti attraverso le indennità di alloggio, il cofinanziamento di programmi per il rinnovo urbano e i programmi a sostegno della spesa per il canone degli alloggi sociali. Nel 2009, il Piano nazionale di edilizia abitativa ha posto le basi per la definizione di una nuova forma di partecipazione pubblico-privato, attraverso la CDP Investimenti SGR Spa, società di gestione del risparmio che promuove e gestisce il Fondo investimenti per l abitare. Sebbene il numero di fondi generato sia contenuto, la modalità di finanziamento introdotta dai nuovi provvedimenti normativi è un elemento di assoluta novità, soprattutto per il settore pubblico. L ammontare dei fondi pubblici varia in base alla tipologia di schema di finanziamento adottato, come rappresentato nella tabella 3. In Polonia, la banca pubblica Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) attualmente eroga crediti preferenziali alle aziende TBS e alle cooperative per la costruzione di alloggi sociali. I prestiti coprono fino al 70% del valore del progetto e le organizzazioni TBS sostengono il restante 30%, attraverso risorse proprie e/o richiedendo agli inquilini un contributo che viene restituito quando l inquilino lascia l alloggio (senza che generi un diritto all acquisto). Nell agosto del 2011, un emendamento alla legge sulle aziende TBS ha previsto che, a determinate condizioni, l azienda proprietaria può vendere gli alloggi a prezzi di mercato. Gli affitti sono legati al costo e limitazioni sono fissate dalla legge. Nelle abitazioni delle cooperative, l inquilino - membro della cooperativa - paga il 30% del costo iniziale e successivamente un affitto che copre i costi di manutenzione. 15

16 Le Municipalità utilizzano il loro budget principalmente per espandere il proprio stock abitativo, attraverso nuove costruzioni e acquisizioni di alloggi esistenti. I canoni degli affitti sono stabiliti a livello locale. Dal 2004, i proprietari delle abitazioni sono liberi di definire il canone dell affitto ma, se questo supera un certo valore, l incremento deve essere debitamente giustificato. Inoltre, le Municipalità possono richiedere dei sussidi alla BGK per la costruzione e la ristrutturazione di alloggi destinati ai gruppi sociali in condizioni di povertà. Infine, lo Stato può sovvenzionare le Municipalità e le associazioni non governative per la costruzione e la ristrutturazione di alloggi destinati ai senzatetto e a persone con necessità particolari (i cosiddetti alloggi protetti ). Tab. 3 - Meccanismi di finanziamento dell edilizia sociale in Italia SCHEMI DI EDILIZIA SOCIALE EDILIZIA SOVVENZIONATA EDILIZIA AGEVOLATA EDILIZIA CONVENZIONATA DEFINIZIONE Affitto di alloggi di proprietà pubblica. È rivolta alle fasce con il reddito più basso. Abitazioni sia in affitto che in vendita, indirizzate a famiglie con redditi bassi e medi. Abitazioni private fornite per affitto o vendita, i cui costi di trasferimento sono regolati da uno specifico accordo sottoscritto tra la Municipalità e il proprietario dell abitazione. MECCANISMI FINANZIARI I sussidi coprono tra il 60% e il 100% del costo e l affitto è proporzionale al reddito dell inquilino. Gli affitti nel settore pubblico sono molto bassi, mediamente corrispondono a un quarto del valore di mercato. I sussidi per l edilizia agevolata variano tra il 20% ed il 60% del costo. L affitto è limitato al prezzo minimo di mercato o al 4,5% del costo di costruzione. I sussidi nell edilizia agevolata per la vendita variano tra il 10% ed il 30% e il prezzo dell alloggio non può essere superiore a quello dell edilizia sovvenzionata. I fornitori beneficiano di uno sconto sulle tasse locali per l ottenimento dei permessi per la costruzione e di una concessione In Slovacchia, la costruzione di nuova edilizia residenziale sociale è finanziata attraverso una combinazione di sussidi e prestiti leggeri. I fondi provengono dal budget statale e dal Fondo statale per lo sviluppo della casa, creato nel 1996, inizialmente finanziato unicamente dallo Stato e recentemente alimentato anche da altre fonti. I sussidi coprono fino al 30% dei costi di costruzione (escluso il costo dell area) mentre il prestito ha un interesse annuo dell 1%, con un periodo di rientro fino a 30 anni e può arrivare ad un massimo dell 80% del valore. 16

17 Per incrementare la fornitura di abitazioni rivolte alle famiglie con redditi bassi, i programmi di sostegno comprendono una terza tipologia di finanziamento che consiste in un programma di sussidio per le infrastrutture tecniche necessarie alla costruzione dell abitazione. La responsabilità finanziaria della gestione del patrimonio abitativo sociale resta, in ogni caso, in capo alle Municipalità. Gli affitti degli alloggi sociali nelle nuove abitazioni municipali sono basati su un rientro a lungo termine dei costi di costruzione e possono arrivare al 5% annuo del costo totale di costruzione. I benefici sull alloggio sono disponibili solo per chi ha un reddito inferiore al livello minimo di sussistenza. Paradossalmente i canoni di affitto dei nuovi alloggi sono più alti dei vecchi canoni regolamentati che ancora oggi sono applicati in una parte delle abitazioni municipali. In Spagna, il finanziamento dell housing social è regolato principalmente dal Piano nazionale per l abitare (e, in misura marginale, da piani regionali) mediante sussidi pubblici. Inoltre, lo Stato promuove e attua convenzioni con gli istituti di credito per la concessione di prestiti a condizioni favorevoli. CHI PUÒ ACCEDERE AL SOCIAL HOUSING In Germania, i destinatari di social housing sono stabiliti dalla legge. In generale si tratta di famiglie che non possono accedere ad un alloggio adeguato senza un adeguato sostegno. Vengono supportate, in particolare, le famiglie a basso reddito, quelle con figli a carico, le famiglie monoparentali, le donne in maternità, gli anziani e i senza tetto. In Italia, il social housing rappresenta un obiettivo di interesse generale che mira alla salvaguardia della coesione sociale, con la finalità di contenere i problemi abitativi di persone e di famiglie svantaggiate che non possono accedere all abitazione nel libero mercato. Le Regioni hanno la responsabilità di definire i requisiti per l accesso al social housing così come le regole per la determinazione dei canoni di affitto. Per quanto riguarda gli alloggi sociali pubblici, in tutte le Regioni i requisiti per accedere all assegnazione degli alloggi (mediante la registrazione alle liste di attesa), sono definiti dai seguenti criteri: il reddito del richiedente, l indirizzo (per verificare se esiste un collegamento diretto tra la famiglia e il Comune in cui si effettua la richiesta) e la nazionalità. La priorità di accesso all alloggio sociale è assegnata in base al disagio abitativo, alla numerosità del nucleo familiare, alle situazioni di coabitazione forzata. In Polonia, i criteri di accesso possono variare in base ai diversi programmi e, in generale, sono basati su criteri di reddito. Gli inquilini che risiedono in alloggi sociali sono famiglie con redditi moderati che non posseggono altre proprietà 17

18 immobiliari e che non possono acquista re o affittare un abitazione nel libero mercato. Il reddito massimo per persona per ciascuna famiglia è definito per legge e, nel caso gli alloggi siano forniti dalle TBS, si riferisce al salario medio presente nella Regione in cui si effettua l intervento oppure, nel caso gli alloggi siano forniti dai Comuni, è definito dall amministrazione comunale. In Slovacchia, il criterio maggiormente utilizzato per l accesso al social housing è determinato dal livello di reddito della famiglia. I gruppi socialmente vulnerabili possono avere una priorità nelle liste di accesso (come ad esempio i disabili, i genitori single con figli piccoli, i malati mentali e i senza-tetto). La decisione finale sull assegnazione rimane sempre a cura della Municipalità. Nel caso delle abitazioni lasciate agli inquilini dei vecchi alloggi statali non vengono applicati dei criteri specifici. In Spagna, i piani per l housing sociale hanno da sempre puntato a un ampia fascia della popolazione, stabilendo differenti programmi di sostegno in base al livello di reddito dei beneficiari. Le singole Comunità Autonome utilizzano simili requisiti per l attribuzione degli alloggi: massimali di reddito, nessuna disponibilità di altre case, registrazione nelle liste di attesa del territorio. Persone con disabilità o in condizioni di dipendenza hanno la priorità. I governi regionali, inoltre, possono stabilire altri tipi di requisiti. Grafici Germania, Spagna, Italia, Polonia e Slovacchia: i titoli di godimento. 18

19 Tabella 4 - Germania, Spagna, Italia, Polonia e Slovacchia: i dati riassuntivi Settore di edilizia sociale Trend del mercato abitativo INDICATORI Stock abitativo totale (x 1.000) Stock in affitto sociale sul tot. dello stock abitativo (%) Stock in affitto sociale sul tot. dello stock abitativo in affitto (%) N di alloggi sociali in affitto ogni abitanti Percentuale di alloggi sociali sulle nuove costruzioni (%) N. abitazioni ogni abitanti Incidenza del costo dell abitazione sul reddito (%) (media EU 22,9%) Abitazioni con bagno o doccia (% dello Stock) (media EU 96,9%) Abitazioni con acqua calda (% dello Stock) Abitazioni con riscaldamento (% dello Stock) D ES I PL SK DATO ANNO DATO ANNO DATO ANNO DATO ANNO DATO ANNO ND ND , , , , , , , , ND ND , , , ND ND ND ND 99, , , ND ND 99, , , , , , , , , Ruolo dello Stato Esclusione abitativa e sociale Spesa pubblica per l housing come % del PIL Disparità nella distribuzione del reddito (rapporto tra quintili di reddito) (media EU 4,9)%) Popolazione a rischio di povertà o esclusione (%) (media EU 23,1%) Popolazione in stato di grave deprivazione abitativa (%) (media EU 6%) ND ND 1, , ND ND 0, , , , , , , , , , , , , FONTE: CECODHAS (2011) 19

20 PRATICHE INNOVATIVE A fronte delle differenti condizioni strutturali che, nei diversi Paesi europei, contribuiscono a determinare la politica per la casa, può essere utile soffermarsi su alcune delle caratteristiche che connotano le pratiche in corso 9. Negli ultimi anni in Europa, sono state introdotte delle novità sostanziali nelle pratiche nel campo dell housing per rispondere all inadeguatezza delle politiche abitative tradizionali. Tali iniziative si caratterizzano soprattutto per: la maggiore integrazione con l ambito sociale; il coinvolgimento di attori diversi da quello pubblico. Esse intendono eliminare le inefficienze di un controllo accentrato e di una gestione totalmente pubblica del problema, orientare al mercato le politiche per renderle finanziariamente più sostenibili, realizzare una mediazione tra interessi pubblici, mercato della casa e interessi dei privati bisognosi, concentrare l attenzione sulle fasce sociali a rischio emergente mediante politiche ad hoc, attuare politiche di sostegno all affitto al di fuori del limitato numero di alloggi di edilizia residenziale pubblica disponibili, realizzare il passaggio di competenze dallo Stato agli enti sub-statali. Queste innovazioni o anche solo i tentativi volti a introdurle sono particolarmente significative in quei paesi, come l Italia, chiamati a recuperare un gap significativo tra domanda e offerta abitativa. In effetti, dalla fine degli anni Novanta, anche in Italia - sebbene in ritardo rispetto agli altri Paesi, per i quali si è parlato di una rivoluzione abitativa già negli anni Settanta (Tosi, 1994) - si sono registrate diverse iniziative sperimentali che hanno effettivamente tentato di dare una risposta al mutato fenomeno abitativo, in un quadro generale aggravato rispetto agli altri Paesi europei dal problematico processo di decentramento dallo Stato alle Regioni e i Comuni. Tale processo, infatti, è andato avanti tra profonde incertezze e scarsità di risorse: da un lato, sono andati esaurendosi i fondi nazionali ex-gescal (l Istituto che gestiva la costruzione delle case dei lavoratori); dall altro, tra la fine degli anni Ottanta e l inizio degli anni Novanta, è andato progressivamente assottigliandosi il patrimonio pubblico mediante un massiccio processo di dismissione. Ne è derivata una situazione complessa dal punto di vista della gestione amministrativa che la legge 179 del 1992 ha cercato di fronteggiare, introducendo criteri di efficienza ed efficacia (mediante il passaggio degli Istituti Autonomi di Case Popolari a enti di natura economica, le Agenzie Territoriali per la Casa) e la fissazione di norme per l introduzione di piani integrati (nell ambito dei quali acquisiscono un ruolo di primo piano i Comuni). Tuttavia, nonostante queste novità si è registrato in generale, a livello nazionale una forte stasi. La problematica situazione di partenza dell Italia caratterizzata, dunque, da una bassa spesa sociale dedicata all housing, un patrimonio di alloggi sociali numericamente modesto e una serie di difficoltà gestionali rende alcune pratiche particolarmente interessanti proprio perché innovative rispetto a un contesto per 9 Per quelle presentate dal Gruppo di Partenariato, si rimanda alla Premessa di questo documento. 20

21 molti versi deficitario. Per questo motivo, si è scelto di dare spazio ad alcune esperienze condotte a livello locale in particolare a Torino e Milano che hanno avuto e stanno avendo risultati interessanti, soprattutto per quanto riguarda specifici aspetti come le modalità di interazione tra attori pubblici, privati (soprattutto fondazioni) e il terzo settore e che possono offrire ulteriori spunti rispetto a quelli emersi dalle pratiche presentate dal Gruppo di Partenariato (cfr. Premessa). In tutti e tre gli esempi, un ruolo-chiave è svolto dal gestore sociale, il soggetto responsabile degli aspetti immobiliari e sociali degli interventi 10. Si tratta di soggetti indipendenti privati - con una missione d interesse pubblico o filantropico - che assumono generalmente una forma giuridica di non profit o limited profit e fanno della partecipazione il principio-guida del loro funzionamento (gli abitanti, infatti, sono adeguatamente rappresentati e partecipano, ove possibile, anche alla gestione dei servizi). In genere, il gestore sociale stipula con il Comune, la Regione, la fondazione o il fondo preposto a seconda dei casi - un contratto global service, in base al quale svolge, direttamente o indirettamente, le attività connesse alla gestione degli immobili e della comunità, occupandosi per esempio delle relazione tra gli inquilini ma anche dell incasso dei canoni e dei rapporti con il contesto territoriale di riferimento. In alcuni casi, come per esempio nell ambito dell esperienza Cenni di cambiamento, l idea è di far evolvere le funzioni del gestore sociale verso l acquisizione della proprietà degli immobili. Residenza temporanea Luoghi comuni, Torino (I) Obiettivo: Luoghi comuni è una residenza temporanea che offre soluzioni abitative per un periodo limitato a persone che, per ragioni economiche, sociali e familiari, vivono in una fase di transizione e, quindi, di vulnerabilità sociale ed economica. Alla funzione residenziale sono affiancate quella commerciale e di servizi, esercitate in spazi dedicati, la cui locazione concorre a contenere i canoni degli alloggi della residenza e a garantire la completa sostenibilità economica della gestione. Pertanto i punti-cardine del progetto sono il mix funzionale e il mix sociale, quest ultimo, in particolare, utile al raggiungimento dei seguenti obiettivi: la prevenzione della stigmatizzazione che solitamente si accompagna alla concentrazioni di categorie di popolazione disagiata in un unica area o struttura; l applicazione di canoni al di sotto del mercato per chi si trova in una situazione di stress o emergenza abitativa, grazie anche al pagamento di canoni più elevati da parte di chi utilizza la struttura durante le brevi permanenze in città, senza trovarsi in una situazione di vulnerabilità; 10 Per un inquadramento del gestore sociale, si vedano gli studi condotti dalla Fondazione Housing Sociale (2011) e il materiale disponibile su (ultimo accesso 4 marzo 2014). 21

22 la creazione di un contesto relazionale che consenta di sviluppare interazioni con persone appartenenti a gruppi sociali e professionali differenti. Soggetti coinvolti Partecipano al progetto: il Comune di Torino; l Ufficio Pio, ente strumentale della Compagnia di San Paolo; lo studio professionale incaricato del progetto (selezionato tramite bando); l impresa di costruzione (selezionata tramite bando); la ditta fornitrice degli arredi per l allestimento dei locali comuni (selezionata tramite bando); il gestore sociale (selezionato tramite bando); gli imprenditori privati, esercenti le attività commerciali e di ristorazione (selezionati tramite bando). La peculiarità di questo intervento sta nei principi di co-progettazione e di selezione competitiva che costituiscono la base del sistema di governance. Infatti, ricevuto l immobile in comodato d uso per trenta anni dal Comune di Torino, l Ufficio Pio della Compagnia di San Paolo ha deciso di affidare le diverse attività (progettazione, sviluppo e gestione) a soggetti differenti e di farlo attraverso selezioni pubbliche. Vale la pena di sottolineare che sia la Compagnia di San Paolo (in quanto fondazione di origine bancaria), sia l Ufficio Pio (in quanto suo ente strumentale) non avrebbero l obbligo di effettuare bandi di gare ma hanno scelto di farlo per garantire da un lato un elevato standard qualitativo e dall altro la trasparenza delle operazioni. Anche la gestione sociale e le attività commerciali fanno capo a soggetti differenti: il ristorante, la gastronomia e gli esercizi commerciali sono gestiti in piena autonomia da imprenditori privati, mentre il gestore sociale il Consorzio Kairos - è chiamato sia a gestire la residenza temporanea (manutenzione ordinaria, riscossione canoni, gestione relazioni con gli ospiti, promozione delle relazioni con il territorio), sia a coordinare i diversi soggetti che operano nell ambito di Luoghi Comuni. In ogni fase del ciclo di vita del progetti, i soggetti beneficiari aggiudicatari dei bandi sono stai coinvolti nella co-progettazione e nella gestione condivisa e partecipata. 22