LA POLITICHE FISCALI IN UN UNIONE MONETARIA

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1 LA POLITICHE FISCALI IN UN UNIONE MONETARIA In un unione monetaria la politica fiscale è il principale strumento a disposizione per affrontare shock asimmetrici ❶ con bilancio pubblico centralizzato: stabilizzatori automatici (trasferimenti tra paesi) ❷ con bilanci pubblici nazionali (decentralizzati): deficit contro le recessioni e imposte future (trasferimenti tra generazioni dello stesso paese) Quindi, la teoria raccomanda: a. Centralizzazione dei bilanci, oppure b. politiche fiscali nazionali con ricorso al deficit di bilancio in caso di recessione tuttavia questa opzione è praticabile solo se il debito pubblico è sostenibile! G.Croce -politiche fiscali in UM 1

2 Il problema della sostenibilità del debito pubblico /1 Il ricorso al deficit (nel caso di bilanci decentralizzati) può causare l insostenibilità del debito pubblico: in realtà la politica fiscale è soggetta a limiti stringenti. Vincolo di bilancio del governo: G T+ rb= B / t+ M / t G spesa pubblica primaria T entrate fiscali r tasso di interesse nominale B debito pubblico B/ t variazione di B nel tempo M base monetaria M/ t variazione di M nel tempo G.Croce -politiche fiscali in UM 2

3 Il problema della sostenibilità del debito pubblico /2 Il debito pubblico diviene insostenibile quando l andamento previsto delle variabili in gioco lascia temere che il paese non sarà in grado di rimborsare il debito. Questa valutazione non si basa sul valore assoluto del debito (B) ma sul suo valore relativo in rapporto al Pil dell economia (b=b/y). Dal vincolo di bilancio (assumendo M/ t=0) si ricava l equazione dinamica del debito b & = ( g t ) + ( r x) )b g spesa pubblica primaria in rapporto al Pil t entrate fiscali in rapporto al Pil x tasso di crescita nominale del Pil = tasso di crescita reale del PIL + tasso di inflazione Il rapporto debito/pil è aumentato dal deficit primario (g-t) e dalla spesa per interessi (rb) mentre è diminuito dalla crescita del Pil moltiplicata per il rapporto stesso (xb) G.Croce -politiche fiscali in UM 3

4 Un approfondimento. Ricaviamo l equazione che descrive la dinamica del rapporto debito pubblico / PIL Rapporto debito/pil : b B / Y by faccio la derivata rispetto al tempot B& = by & + by& doveb& = B / t, b& = b / t, Y& = Y / t sostituisc o a B& il vincolo del bilancio pubblico B& = B / t = G T + rb e ottengo G T + divido b& = rb per = by & Y e ho ( g t) + ( r x) + by& = l' equazione b della B = dinamica del (con M / rapporto t = 0) debito/pil G.Croce -politiche fiscali in UM 4

5 Il problema della sostenibilità del debito pubblico /3 Per stabilizzare il rapporto debito/pil (cioè per mantenerlo costante nel tempo) è necessario che l avanzo primario (t-g) sia esattamente sufficiente a pagare gli interessi sul debito al netto della crescita del Pil (r-x)b ( r ) t-g = xb b& =0 Se invece l avanzo primario è insufficiente a pagare gli interessi sul debito al netto della crescita, il rapporto debito/pil aumenta t g < ( r xb ) b& > 0 Se il rapporto b continua a crescere per più periodi il debito può diventare insostenibile NOTA: l avanzo primario t-g corrisponde a -(g-t) G.Croce -politiche fiscali in UM 5

6 Il problema della sostenibilità del debito pubblico /4 Dati i valori dell avanzo primario (t-g) e della differenza tra tasso di interesse e tasso di crescita dell economia (r-x), in base alla condizione ( r ) t-g = xb b& =0 possiamo ricavare il valore del rapporto b di lungo periodo nel modo seguente: t-g b= r x se si raggiunge questo valore, il rapporto debito/pil smette di crescere e rimane costante nel tempo. G.Croce -politiche fiscali in UM 6

7 Esempio 1 Domanda. All inizio dell anno si ha b=120%, r=5%, x=2,5%. a) Se si verifica un disavanzo primario del 4%, quale sarà il valore di b a fine anno? b) Se invece il governo vuole ridurre il valore di b a 110% entro l anno, quale dovrà essere il valore del saldo primario (in rapporto al Pil)? Soluzione. a) Utilizzando l equazione della dinamica del debito b & = 4 % + 5% 2,5% 1,20= 4% + 3% = 7 ( ) % Il rapporto debito/pil aumenta del 7% e arriva a 127%. b) L obiettivo del governo implica una riduzione di b pari a -10%, quindi -10=(g-t)+(5-2,5)x1,20 (g-t)=-10-2,5x1,20=-13 Il governo dovrà realizzare un avanzo primario pari al 13% del Pil. NB: (g-t) misura il disavanzo, quindi se ha valore negativo indica un avanzo di bilancio. G.Croce -politiche fiscali in UM 7

8 Esempio 2 Domanda In un paese si realizzano i seguenti valori g-t=2%, r=3,5%, x=6%. Dati questi valori (e assumendo che rimangano costanti nel tempo), quale sarà il valore di lungo periodo di b? Soluzione b t g = r x = 2% ( 3,5% 6% ) = 0,80 Il rapporto debito/pil compatibile con un disavanzo primario del 2%, dati gli altri valori, è pari all 80%. Esempio 3 Domanda In un paese si realizzano i seguenti valori r=5,8%, x=2,4%, b=120%. Se il governo si prefigge di mantenere stabile nel tempo il rapporto debito/pil al valore corrente, quale saldo primario dovrà realizzare? Soluzione b t g = = 1,20 t g ( 5,8% 2,4% ) = ( 5,8% 2,4% ) 1,20= 4,08% Per mantenere stabile il rapporto debito/pil è necessario un avanzo primario del 4,08%, che serve a pagare la spesa per interessi sul debito. G.Croce -politiche fiscali in UM 8

9 Esempio 4. I parametri del Trattato di Maastricht Il Trattato di Maastricht stabilisce che il disavanzo non possa superare il 3% e il debito non possa superare il 60% del Pil. Se un paese volesse mantenersi stabilmente esattamente a questi valori, quale tasso di crescita dell economia dovrebbe realizzare? Il valore del 3% si riferisce al disavanzo complessivo, comprensivo della spesa per interessi, pertanto in condizioni di stabilità di b vale ( g t) + rb= xb dove il termine a sinistra rappresenta il disavanzo complessivo. Sostituendo si ottiene 3 % =x 0,60 da cui risulta che il tasso di crescita deve rimanere costantemente al 5%. G.Croce -politiche fiscali in UM 9

10 Esempio 5. Italia, Germania e Finlandia Consideriamo i valori di disavanzo, debito e crescita del 2010, i tassi di interesse sui titoli del debito pubblico di luglio 2011 (e un tasso di inflazione pari al 2% per ricavare la crescita nominale del Pil): come variano i rapporti debito/pil in questi tre paesi? g-t r x b Variazione di b Italia 4,5 5,5 3=1+2 1,20 7,5 Germania 3,5 2,75 5,5=3,5+2 0,85 1,16 Finlandia 2,5 3,20 5,5=3,5+2 0,50 1,35 Italia b& Germania Finlandia = 4,5 + (5,5 b& = 3,5 + b& = 2,5 + 3)1,20 = 7,5 ( 2,75 5,5 )0,85 (3,2 5,5 )0,50 = = 1,16 1,35 G.Croce -politiche fiscali in UM 10

11 Fonte: Deficit o surplus pubblico (% del Pil) ITALIA, GERMANIA, FINLANDIA G.Croce -politiche fiscali in UM 11

12 Tassi di interesse a lungo termine sui titoli pubblici ITALIA, GERMANIA, FINLANDIA Fonte: G.Croce -politiche fiscali in UM 12

13 Fonte: Tasso di crescita (reale) del Pil ITALIA, GERMANIA, FINLANDIA (dati 2011 e 2012 sono previsioni) G.Croce -politiche fiscali in UM 13

14 Fonte: Debito pubblico ITALIA, GERMANIA, FINLANDIA G.Croce -politiche fiscali in UM 14

15 La disciplina di bilancio Nell unione monetaria europea i bilanci pubblici sono rimasti decentralizzati, ma per evitare i problemi di sostenibilità del debito sono state poste delle regole attraverso il Trattato di Maastricht e il Patto di stabilità e crescita Patto di stabilità e crescita: -Il bilancio pubblico deve essere in pareggio nel medio periodo (nell arco di un intero ciclo economico) -Se si verifica un deficit >3% del Pil il paese va incontro a sanzioni (multe) -Deficit superiori al limite sono ammessi in circostanze eccezionali (eventi imprevedibili, fasi economiche avverse) G.Croce -politiche fiscali in UM 15

16 Spillovers negativi delle politiche fiscali nazionali Se le politiche fiscali di un paese avessero effetti solo sul paese stesso non vi sarebbe motivo di regole fiscali a livello di unione. Tuttavia, il deficit di un paese può causare spillovers (effetti negativi) sugli altri paesi dell unione. In particolare, un aumento persistente del rapporto debito/pil (b) in un paese può causare: un aumento del tasso di interesse a livello di unione, e di conseguenza: pressioni sulla banca centrale per adottare politiche monetarie espansive un possibile apprezzamento della valuta comune, con conseguenze negative per le esportazioni di tutti i paesi dell unione Se poi il paese con alto b presentasse un elevato rischio di insolvenza si potrebbe avere una fuga di capitali dal paese con un forte deprezzamento del cambio della valuta comune G.Croce -politiche fiscali in UM 16

17 Imperfetto funzionamento dei mercati finanziari Se i mercati finanziari funzionassero in modo efficiente non vi sarebbe bisogno di regole fiscali a livello di unione poiché i tassi di interesse sui debiti di ciascun governo sarebbero proporzionali al rispettivo rischio di insolvenza: i paesi con più alto rapporto debito/pil (b) dovrebbero pagare interessi più alti. Tuttavia, non sempre i mercati finanziari valutano correttamente il rischio: prima del 2010 per molti anni i tassi di interesse dei paesi dell area euro con alto e basso debito sono rimasti molto vicini! Inoltre, in realtà il rischio di insolvenza di un paese non rimane isolato ma si riflette sugli altri paesi: - l insolvenza del governo di un paese può compromettere la stabilità del sistema finanziario degli altri paesi (contagio) (ad es. tramite banche) - il timore del contagio spinge gli altri paesi a intervenire a sostenere il debito pubblico del paese a rischio di insolvenza: così i costi e i rischi del debito di un paese si trasmettono agli altri e i tassi di interesse non incorporano i rischi in misura adeguata G.Croce -politiche fiscali in UM 17

18 - La presunzione di interventi di salvataggio (garanzia implicita) a favore del paese insolvente crea un problema di azzardo morale. Per evitare ciò gli accordi a livello di unione possono formalmente vietare tali interventi (clausola di nonsalvataggio). Tuttavia, questo divieto potrebbe non essere del tutto credibile: in caso di crisi grave i paesi possono avere un interesse molto forte a evitare la bancarotta di un paese Problemi di applicazione delle regole fiscali L esistenza di spillovers negativi e il rischio di contagio giustificano l imposizione di regole fiscali a livello di unione (Patto di stabilità e crescita). Alcuni paesi hanno in proposito di inserire un vincolo di pareggio del bilancio pubblico nella loro Costituzione. L esperienza (Stati Uniti, Unione monetaria europea) però mostra che queste regole sono difficili da applicare, vengono spesso aggirate e non risultano molto efficaci nel controllo dei disavanzi. G.Croce -politiche fiscali in UM 18

19 La partecipazione a un unione monetaria diminuisce o aumenta la disciplina fiscale? Indipendentemente dalle regole fiscali, entrando in un unione monetaria un paese tende ad avere deficit di bilancio più larghi o più contenuti? La risposta non è univoca a priori poiché esistono argomenti a sostegno di entrambe le possibilità. a. Diminuisce la disciplina il singolo paese membro dell unione non può svalutare quindi il tasso di interesse sul suo debito pubblico incorpora il rischio-insolvenza ma non più il rischio-svalutazione: quindi il tasso è inferiore a quello che pagherebbe al di fuori dell unione e questo può allentare la disciplina fiscale b. Aumenta la disciplina se l unione pone un divieto assoluto di finanziamento monetario del deficit, il singolo paese è indotto a maggiore disciplina fiscale G.Croce -politiche fiscali in UM 19

20 La crisi del debito pubblico nei paesi europei. Come ne usciremo? Come noto, nel in alcuni paesi dell unione monetaria, si è manifestata una crisi di sostenibilità del debito pubblico causata dal forte aumento dei deficit pubblici a seguito della crisi finanziaria del : nel 2007 il deficit pubblico nell area dell euro nel suo insieme era dell 1% del Pil, mentre nel 2010 è diventato del 6% (in Irlanda del 32% e in Grecia del 15% già nel 2009). Ora, le possibili soluzioni sono riconducibili a quattro ipotesi (o a una loro combinazione): a. Si creano strumenti (es. fondi salva-stati, eurobond) con cui tutti i paesi dell area euro aiutano i paesi in difficoltà: significa creare un embrione di bilancio pubblico europeo, per realizzare quell assicurazione pubblica che finora non esisteva. Ma questa unione fiscale implica il trasferimento di una parte dei poteri di politica fiscale dagli stati nazionali ad un autorità europea: poteri di controllo per evitare l azzardo morale, che tanto preoccupa la Germania, ma eventualmente anche di indirizzo, di prelievo, di spesa, di emissione del debito. E, di conseguenza, impone anche una maggiore unione politica. Questo significa sottomettere questa autorità al controllo democratico da parte dei cittadini europei, mediante elezioni. G.Croce -politiche fiscali in UM 20

21 b. Si allargano i compiti della BCE consentendole di agire come prestatore di ultima istanza anche nei confronti degli stati per frenare un eventuale rialzo eccessivo dei tassi di interesse sul loro debito nei mercati finanziari ed evitare il loro fallimento. Anche in questo caso di pone il problema di prevenire l azzardo morale, e quello di mantenere l indipendenza della BCE. A questo scopo dovrebbe affiancarsi un autorità europea con poteri di controllo sulle politiche fiscali. E questo, di nuovo, richiede una maggiore unione politica c. Si coordinano le varie politiche dell area dell euro: i paesi in crisi devono risanare i loro bilanci pubblici combinando politiche fiscali restrittive e politiche per il rilancio della competitività (bassa crescita salariale e dei prezzi e/o aumento della produttività) cioè deprezzamento del cambio reale. Ma allo stesso tempo, il riequilibrio deve essere realizzato anche dai paesi, come le Germania, con un eccesso di competitività, che dovrebbero far crescere i loro salari e ridurre il loro surplus di partite correnti, anche adottando politiche fiscali più espansive. La BCE dovrebbe facilitare questo riaggiustamento con politiche meno restrittive. G.Croce -politiche fiscali in UM 21

22 d. Se non si accetta nessuna delle ipotesi sopra, il paese in crisi dovrà fare affidamento soltanto su politiche nazionali: riduzione di spesa pubblica, aumento delle imposte, politiche per favorire la crescita. Ovviamente queste politiche sono necessarie anche sub a. e b., ma in questo caso non vi sarebbero né aiuti né il coordinamento delle politiche europee. (Rimane possibile l aiuto del Fondo monetario internazione (FMI). Drastiche politiche di rigore fiscale, però, possono avere effetti recessivi e aggravare la crisi del debito. Tanto più se sono adottate contemporaneamente da più, o al limite da tutti i paesi. Scegliere questa ipotesi significa ammettere la possibilità di un fallimento di uno stato aderente all unione monetaria e, soprattutto, la sua temporanea o definitiva fuoriuscita dall euro Non si può escludere che questo comporti la rottura della stessa unione monetaria e la fine dell esperienza dell euro così come finora l abbiamo conosciuta. G.Croce -politiche fiscali in UM 22

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