Convegno di ANCI Toscana su Pianificazione strategica e Città Metropolitane Sesto Fiorentino, 1 dicembre 2014

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1 Convegno di ANCI Toscana su Pianificazione strategica e Città Metropolitane Sesto Fiorentino, 1 dicembre 2014 La Pianificazione Strategica nella nuova dimensione metropolitana e nello scenario europeo Roberto Camagni Politecnico di Milano

2 Ruolo e contraddizioni delle aree metropolitane maggiori La centralità delle aree metropolitane nei processi di internazionalizzazione e di globalizzazione è apparsa chiara, almeno in Europa, da quando il Presidente Jacques Delors annunciò il progetto di Grande Mercato Unico Europeo nel 1985; seguì un prolungato periodo di intensissimi investimenti (fino al 1992) da parte delle grandi imprese multinazionali industriali, finanziarie e commerciali nelle aree di punta dell economia dei singoli paesi. In seguito alcune città proseguirono la loro crescita e la loro attrattività, mentre altre e fra queste le grandi città italiane furono superate da città europee anche di minore taglia e minore storia. Intensi processi di metropolizzazione non possono non generare tensioni territoriali, trasformazioni spesso disordinate, crescite insediative che sfidano la capacità dei sistemi di pianificazione di mantenere un ordinato ed equilibrato sistema territoriale. (Milano, con un sistema di governo per 1,3 milioni di abitanti, costituisce il polo di riferimento funzionale ma non il centro ordinatore di un area di 4-6 milioni di abitanti)

3 GDP pro capite in PPA 2010 Le aree metropolitane costituiscono le aree più ricche e produttive in Europa

4 Accessibility potential (multimodal) 2011 ed anche naturalmente le aree più accessibili.

5 Grado di raggiungimento degli obiettivi di EU2020.ma in molti casi il raggiungimento degli obiettivi di EU2020 appare lontano

6 Annual GDP growth in metro areas, Crescita delle aree metropolitane europee (GDP prezzi correnti) y = x R² = Milano 0.06 Londra 0.04 Parigi Log GDP in metro areas in 1995 Evidente la convergenza delle aree metropolitane minori nel periodo di crescita Milano metropolitana (FUA): abitanti (la quarta in Europa): cresce di più di Parigi e della Ruhrgebiet Düsseldorf

7 GDP growth Crescita aree metropolitane europee (GDP prezzi correnti) 0, y = 6E-05x R² = , ,05-0,1-0,15 Log level of GDP in 2008 Abbastanza evidente la migliore tenuta delle aree metropolitane maggiori nella crisi

8 Baseline scenario 2030 (ESPON Project ET2050) Reykjavik Baseline March Average regional GDP growth rate < > 2.95 Oslo Stockholm Helsinki Tallinn Riga Canarias Guadeloupe Guyane Madeira Martinique Réunion Le grandi città metropolitane italiane devono aiutare il paese a superare la sfida di un Europa a due velocità (Fonte: Politecnico di Milano, 2013, modello MASST) Dublin København Vilnius Minsk Acores London Amsterdam Berlin Warszawa Bruxelles/Brussel Kyiv Paris Luxembourg Praha Bern Vaduz WienBratislava Budapest Kishinev Ljubljana Zagreb Beograd Bucuresti Sarajevo Lisboa Madrid Roma Podgorica Tirana Skopje Sofiya Ankara Athinai Ar Ribat El-Jazair Tounis Politecnico di Milano, Project ET2050, 2013 Valletta Nicosia km Regional level: NUTS2 Source: Politecnico di Milano, 2013 Origin of data: - MASST3 model EuroGeographics Association for administrative boundaries

9 Una doppia sfida Una sfida economica e una sfida territoriale e di pianificazione. Le due sfide si intrecciano fortemente, perché un territorio efficiente e di qualità costituisce elemento di attrattività e di competitività e perché solo una visione di sviluppo che riesca a coinvolgere tutto il capitale produttivo, cognitivo e sociale presente sull area vasta (massa critica) può essere capace di rilanciare le nostre grandi città. Si pone dunque oggi l esigenza di superare egoismi municipalistici, la storica frammentazione territoriale, la tradizionale modestia decisionale in ambito territoriale (progetti di pura valenza immobiliare), il sottoinvestimento sulle nostre città che dura da decenni.

10 Popolazione residente nelle province metropolitane, 2001 e Var % Torino ,8% Milano ,3% Venezia ,6% Genova ,5% Bologna ,7% Firenze ,2% Roma ,0% Napoli ,1% Bari ,4% Reggio Calabria ,3% Tot. province metro ,5% - Aree metro Centro Nord ,8% - Aree metro Sud ,2% Italia ,3% III II IV I Roma, Bologna, Venezia, Firenze Milano cresce di meno della media nazionale e cresce tutta nella corona Altre città metropolitane riducono la popolazione nel comune centrale Fonte: Casucci e Leon, 2014, su dati Censuari ISTAT 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% Variazioni % comune centrale e resto della provincia: suburbanizzazione ovunque 0,0% Torino Milano Venezia Genova Bologna Firenze Roma Napoli Bari Reggio Calabria -5,0% comune capoluogo resto provincia

11 Addetti extra-agricoli delle imprese, delle istituzioni pubbliche e delle istituzioni non profit Unità locali delle Imprese Numero di Addetti Province metropolitane Var % Var % Torino ,5% ,8% Milano ,0% ,0% Venezia ,6% ,6% Genova ,9% ,8% Bologna ,8% ,4% Firenze ,5% ,8% Roma ,4% ,9% Napoli ,2% ,0% Bari ,9% ,5% Reggio Calabria ,1% ,2% Tot. Aree metro ,3% ,9% - Aree metro Centro Nord ,2% ,3% - Aree metro Sud ,7% ,6% Italia ,7% ,8% Roma: *** Roma cresce più di tutte Milano cresce bene ma tutta al centro (come Genova) mentre Bologna e Venezia suburbanizzano i posti di lavoro) 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% Variazioni % comune centrale e resto della provincia 0,0% -5,0% Torino Milano Venezia Genova Bologna Firenze Roma Napoli Bari Reggio Calabria -10,0% -15,0% capoluogo resto provincia

12 3. La pianificazione strategica territoriale La pianificazione strategica urbana e territoriale può essere definita come: la costruzione collettiva di una visione condivisa del futuro di un dato territorio, attraverso processi di partecipazione, discussione, ascolto; un patto fra amministratori, attori, cittadini e partner diversi per realizzare tale visione attraverso una strategia e una serie conseguente di progetti, variamente interconnessi, giustificati, valutati e condivisi; e infine come il coordinamento delle assunzioni di responsabilità dei differenti attori nella realizzazione di tali progetti. Difficoltà: poche esperienze di PS di area vasta in Italia.

13 3. La p.s. come nuova community governance La pianificazione strategica costituisce lo strumento principe per il rilancio di una progettualità sia pubblica che privata attraverso forme nuove di coordinamento decisionale pub/pub e pub/priv. Valorizzando e promuovendo le reti sociali, facendo leva sulla condivisione di valori e sugli elementi di identità e costruendo tavoli di confronto, discussione e coordinamento, la P.S. configura una nuova community governance che supera insieme alcuni vistosi casi di fallimento del mercato e di fallimenti del governo : nell offerta di beni pubblici; nella valutazione collettiva delle progettualità pubbliche e private; nella realizzazione di azioni collettive.

14 1. L Europa e la nuova programmazione Tutti gli Stati Membri saranno incentivati ad adottare strategie nazionali e/o regionali per l ambiente urbano (Verso una strategia tematica.., 2004) Fattore determinante dell efficacia della politica di coesione è la qualità del partenariato fra tutti gli stakeholder, inclusi quelli al livello regionale e locale, nella preparazione e implementazione dei programmi (2005) Il partenariato fornisce la base per l apertura e la trasparenza nella preparazione e implementazione dei programmi

15 La legge 7 aprile 2014 n. 56 Oggi abbiamo finalmente una legge operativa, la legge 56/2014, uno strumento di governo flessibile, dalle ampie e robuste competenze, in grado di essere motore di sviluppo e di inserire le aree più produttive nella grande rete delle città del mondo (Preambolo al disegno di legge iniziale) La legge, pure utile, presenta a mio avviso molti limiti che ne ridurranno l efficacia; ma può ancora essere integrata attraverso buoni Statuti Metropolitani.

16 Limiti principali della legge Debolezza complessiva: le città metropolitane assomigliano in larghissima misura alle nuove province, già deboli istituzionalmente e ulteriormente indebolite, enti governati dai sindaci che prestano gratuitamente i loro servizi, senza risorse per le poche competenze aggiuntive. Le funzioni assegnate sono infatti le funzioni fondamentali delle province. Di nuovo e sostanziale troviamo: - il piano strategico: uno strumento di coordinamento e di indirizzo, attivabile comunque; - la promozione dello sviluppo, ma lasciata totalmente senza risorse; - la pianificazione territoriale generale, non meglio definita, che duplica e rischia di appiattirsi sulla pianificazione di coordinamento provinciale. - I sistemi informatici e digitali.

17 Esempi migliori imitabili: il caso francese Con la loi 58 si istituiscono per il momento solo tre Métropoles: Paris, Lyon, Aix-Marseille-Provence; solo Lione sperimenterà da subito l elezione diretta del consiglio metropolitano, grazie alla sua lunga tradizione di efficace cooperazione intercomunale. La natura giuridica. Le tre métropoles sono "enti pubblici a fiscalità propria EPCI e a statuto speciale ", le cui competenze sono assai vaste e specificate dalla legge per ciascuna di esse. Come le communautés d agglomération e le communautés urbaines, sono titolari di entrate fiscali proprie, rappresentate da quote delle imposte fondiarie e immobiliari comunali, pagate da famiglie e imprese, sulle quali hanno competenza quanto a tassi e quote.

18 Esempi migliori imitabili: il caso francese Le funzioni. Sono specificate per ciascuna metropoli e comprendono ambiti precedentemente attribuiti ad altri enti, comuni e dipartimenti. Nel caso del Grand Paris, la métropole sostituisce a pieno diritto i Comuni nell esercizio delle seguenti funzioni: pianificazione territoriale di livello metropolitano; costituzione di riserve fondiarie di interesse metropolitano; politica della casa e logement social; tutela dell ambiente e della qualità della vita; politique de la ville (dispositivi negoziali e contrattuali di sviluppo urbano finanziati dallo stato); grandi progetti di trasformazione urbana; pianificazione dei trasporti; sviluppo e pianificazione (aménagement) economica, sociale e culturale. Nel caso di Lione, alla métropole è assegnata anche la competenza sui piani urbanistici (plan local d urbanisme) e la gestione dei grandi servizi urbani.

19 Esempi migliori imitabili: il caso francese Si istituisce in ciascuna métropole un Conseil de développement che riunisce i partner economici, sociali e culturali ed è consultato sugli orientamenti strategici. La costituzione effettiva delle métropoles è prevista l 1 gennaio 2016 ; da qui ad allora è prevista, e già realizzata, la costituzione di una mission de préfiguration : una commissione tecnico-politica di alto livello cui partecipano il prefetto della regione, i politici locali (élus) e i partner socio-economici, con il compito di predisporre lo statuto metropolitano, l organizzazione e la struttura budgettaria dell ente, un documento di diagnosi generale del territorio che costituisce la base per il successivo "progetto metropolitano", nonché soprattutto un "patto finanziario e fiscale" che legherà la metropoli e i suoi comuni. Appare evidente un processo temporale di costruzione istituzionale coerente, serio, ben strutturato e non improvvisato, nonché una precisa volontà di costruzione di una intercomunalità vera ed efficace.

20 Suggerimenti tentativi Priorità veramente strategiche oggi: - Costruire Statuti differenziati e innovativi; - Rafforzare le competenze di pianificazione di area vasta e favorire una intercomunalità forte (premialità); - Assegnare alle CM competenze sulla fiscalità immobiliare (oneri, contributi di costruzione) e una partecipazione alla fiscalità patrimoniale dei Comuni a fronte di specifici interventi; - Aprire tavoli di confronto e collaborazione con le Regioni; - Costruire i P.S. attraverso un percorso partenariale e partecipativo (con regole e organizzazione) e una articolazione per zone omogenee; - Assegnare alle indicazioni (condivise) del PS una valenza forte sulla coerenza e la compatibilità delle azioni comunali e sulle indicazioni della pianificazione generale; - Assegnare alle CM la definizione di regole sul riuso degli edifici non utilizzati, sul regime dei diritti edificatori trasferibili, sui consumi di suolo; - Costruire una identità metropolitana to Camagni Politecnico di Milano

21 Grazie Grazie per l invito e per l attenzione Roberto Camagni Dipartimento ABC - Politecnico di Milano Piazza Leonardo da Vinci MILANO tel: fax:

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