PARTE I LE FINALITÀ PUBBLICISTICHE DELLA PRIVATIZZAZIONE

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1 PARTE I LE FINALITÀ PUBBLICISTICHE DELLA PRIVATIZZAZIONE 9

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3 Capitolo 1 L IRRESISTIBILE ASCESA DELLA PRIVATIZZAZIONE 1 La lotta di liberazione del lavoro pubblico dal diritto amministrativo 11

4 La prima e la seconda privatizzazione 1 del rapporto 1 Alla fine l espressione privatizzazione sembra averla spuntata sull espressione rivale contrattualizzazione, ed è ormai di uso così invalso da rendere persino superfluo l uso della virgolettatura. Per un sintetico riepilogo dei termini dell accesa diatriba linguistica cfr. CARINCI, Le fonti della disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, in Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. Commentario, Milano, 2 a edizione, tomo I, pp. LXXIII ss., il quale rileva come lo stesso D ANTONA, dopo averla criticata, l avesse infine fatta propria, nel battezzare come seconda privatizzazione la fase della riforma di cui è stato l indiscusso padre. Sono state così superate più per effetto della prassi linguistica, le pur fondate critiche della dottrina amministrativista (per tutti, CASSESE, Il sofisma della privatizzazione del pubblico impiego, in Riv.it.dir.lav., 1993, I, 287 ss. secondo cui denominare privatizzazione il fenomeno che si è fin qui analizzato comporta un abuso linguistico ed uno logico. L A. osserva che le norme non dispongono una privatizzazione, ma piuttosto la sindacalizzazione del pubblico impiego, e rileva l erroneità del sofisma: la privatizzazione comporta che non vi sia disciplina statale; il sindacato non è lo Stato; quindi la sindacalizzazione del pubblico impiego è la sua privatizzazione. L errore è nell abuso del termine medio, perché il sindacato è destinatario di una disciplina che va ben oltre il sostegno, ed il sindacalismo pubblico così è un sindacalismo «garantito dallo Stato» ); nonché della dottrina giuslavoristica [per tutti, RUSCIANO, Problemi sulla contrattualizzazione del lavoro pubblico, in DE MARTEN (a cura di), Il nuovo assetto del lavoro pubblico. Bilanci della prima tornata contrattuale, nodi problematici, prospettive, Quaderni ARAN/11, 1999, 217, che ritiene fuorviante il termine privatizzazione, perché sarebbe un errore pensare che i rapporti alle dipendenze da pubbliche amministrazioni da «pubblici» siano diventati «privati»: in realtà essi rimangono pubblici, ma vi si applicano, per un verso le norme generali del diritto del lavoro, e, per altro verso, le norme della contrattazione collettiva, che è il tipico strumento di regolazione dei rapporti di lavoro. In questo senso è più corretto parlare di «contrattualizzazione» ]. Critico è anche GHEZZI, La legge delega per la riforma del pubblico impiego, in Riv.giur.lav., 1992, I, 573, ed ora in Studi in onore di Renato SCOGNAMIGLIO, IPZS, Roma, 1997, che osserva come il termine privatizzazione sia inesatto perché pubblica resta pur sempre la natura giuridica dell amministrazione, dell apparato o dell ente datore di lavoro interessato dalla riforma: a meno che la confusione tra i due termini non abbia uno scopo strumentale nei confronti di opera- 12

5 (già) di pubblico impiego hanno trasformato la materia del diritto del lavoro forse più di quanto non abbiano trasformato lo stesso rapporto di pubblico impiego. Il pubblico impiego (rectius: il lavoro alle dipendenze da pubbliche amministrazioni) è infatti entrato a far parte pleno iure del diritto del lavoro, il cui ambito è stato corrispondentemente esteso 2. La privatizzazione del rapporto di impiego pubblico è pertanto la manifestazione forse più eclatante della cd. tendenza espansiva del diritto del lavoro 3, in controtendenza rispetto alla fuga dal diritto del lavoro 4 : fuga cui il legislatore del lavoro reagisce, per l appunto, colonizzando nuovi territori (il pubblico impiego, e, da ultimo, le collaborazioni coordinate e continuative atipiche, non riconducibili ad un progetto) e dunque estendendo 2 Per un accurata ricostruzione dell evoluzione storica della disciplina del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, dall unificazione ad oggi, con particolare attenzione ai profili relativi alla giurisdizione, si veda BATTINI, Il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, CEDAM, Con riferimento specifico alla ormai decennale storia della privatizzazione, F. CARINCI, Una riforma conclusa. Fra norma scritta e prassi applicativa. Prefazione in F. CARINCI, L. ZOPPOLI (a cura di) Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni. Commentario, Giuffrè, Torino, 2004, XLIII ss., L. ZOPPOLI, Dieci anni di riforma del lavoro pubblico ( ), in Lav.pubbl.amm., 2003, 751; CARUSO, La storia interna della riforma del P.I.: dall illuminismo del progetto alla contaminazione della prassi, in Lav. pubbl.amm., 2001, 973 ss., nonché in AA.VV. (a cura di D ANTONA, MATTEI- NI, TALAMO) Riforma del lavoro pubblico e riforma della pubblica amministrazione ( ). I lavori preparatori ai decreti legislativi n. 396 del 1997, n. 80 del 1998, e n. 387 del 1998, Giuffrè, Milano, 2001, XIII, ss. 3 Cfr. CARINCI, Le fonti della disciplina, cit., p. CI: secondo una formula suggestiva, di larga presa, la riforma starebbe tutta in una tendenziale riconduzione nell ambito del diritto comune dell intero universo del lavoro subordinato. 4 Cfr. anche ICHINO, La fuga dal diritto del lavoro, in Dem. e dir., 1990, 69 ss., e LISO, La fuga dal diritto del lavoro, in Ind. e sind., 1992, n. 28, 1 ss. 13

6 i confini del proprio impero, ma accentuando, in tal modo, quella crisi di identità 5 che aveva provocato o, quantomeno, agevolato la fuga 6. È noto, infatti, come per lungo tempo (un secolo breve 7, ma pur sempre un secolo nella storia, anch essa breve, del diritto del lavoro) il pubblico impiego fosse stato considerato estraneo alla materia del diritto del lavoro ed assoggettato al dominio pressoché esclusivo del diritto 5 Sull instabilità dei quattro pilastri dell identità del diritto del lavoro che conosciamo (lo Stato nazione, la grande fabbrica, la piena occupazione, la rappresentanza generale del lavoro attraverso il sindacato) si veda D AN- TONA, Diritto del lavoro di fine secolo: una crisi di identità?, in Riv.giur.lav., 1998, I, 311 ss., ora in Contrattazione, rappresentatività, conflitto. Scritti sul diritto sindacale, a cura di GHEZZI, Roma, 2000, pp. 273 ss. Sulle non condivisibili affermazioni della dottrina sulla crisi di identità e la possibile dissoluzione del diritto del lavoro cfr. però SCOGNAMIGLIO, Lavoro subordinato e diritto del lavoro alle soglie del 2000, in Arg.dir.lav., 1999, 2, 273 ss., sul punto 283 ss. 6 Cfr. PERSIANI, Brevi riflessioni sulla privatizzazione dell impiego pubblico, in Arg.dir.lav., 3, 200, 621, il quale sembra condividere il timore che al diritto del lavoro possa accadere quello che accadde all impero austroungarico quando, ormai già in crisi, si determinò ad annettere la Bosnia Erzegovina. Annessione che, com è noto, fu la premessa dell assassinio del Granduca Ferdinando e, quindi, della prima grande guerra mondiale che determinò, tra l altro, la scomparsa di quell impero. 7 È l espressione che dà titolo al primo paragrafo del saggio di D ANTO- NA, Lavoro pubblico e diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle leggi Bassanini, già in Lav. pubbl. amm., 1998, n. 1, 42, ed ora in Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. Commentario, Giuffrè, Milano, 2000, p. XLIX. 14

7 amministrativo 8, essendo state presto travolte le tesi dirette a ricostruire in termini unitari il contratto di impiego pubblico e privato 9. 8 All inizio del secolo, per la verità, non vi era affatto concordia di vedute circa la collocazione del rapporto di pubblico impiego nel diritto privato ovvero nel diritto pubblico. Cfr. in particolare BARASSI, Il contratto di lavoro nel diritto positivo italiano, Milano, 1901, p. 218: Dottrina e giurisprudenza, specie quest ultima, non sono concordi nel ritenere che qui vi sia un rapporto di diritto privato, un contratto di lavoro. L A. riteneva che il rapporto tra la pubblica amministrazione e l impiegato rimanesse fondamentalmente di diritto privato e che non si potesse disconoscere l elemento contrattuale, posto che il decreto di nomina [ ] esprime la pura e semplice volontà della pubblica amministrazione. Ma da sé è inefficace: occorre il consenso anteriore o posteriore dell impiegato (così, pp. 220 ss. ed ivi ampi riferimenti alla dottrina ed alla giurisprudenza dell epoca). Sul piano legislativo, l art. 2 del R.D.L. 13 novembre 1924, n (Disposizioni relative al contratto d impiego privato), poi trasfuso nell art c.c., disponeva che le disposizioni del decreto stesso si applicano anche agli impiegati di Enti morali, di Enti Parastatali e di Enti pubblici, salvo che il rapporto d impiego non sia diversamente regolato per legge, anche se, ai sensi dell att. 18, comma 2, nulla era innovato circa la competenza stabilita da altre leggi sulle controversie relative ai rapporti d impiego di dipendenti da enti pubblici e parastatali, cosicché, la tendenziale sottoposizione dell impiego pubblico e di quello privato ad una stessa disciplina non apparve nel 1924 incompatibile con la rispettiva diversa natura e che non destò scandalo l ipotesi di un impiego pubblico regolato dal diritto privato (così FRENI, Impiego pubblico e diritto comune del lavoro, in Dir.lav., 1978, I, 318, che parla al riguardo di forza espansiva di questa disciplina tendenzialmente comune ai due settori ). Per il rilievo che con il d.lgs. n. 29 del 1993, si ripristina e non si ribalta [ ] il significato originario [ ] della disposizione contenuta nel c.c. all art (significativamente intitolata «contratto di lavoro per i dipendenti degli enti pubblici» cfr. MARESCA, Le trasformazioni dei rapporto di lavoro pubblico e il sistema delle fonti, in Atti del Convegno AIDLASS, dell Aquila, 31 maggio 1 giugno 1996, Giuffrè, Milano 1997, COGLIOLO, Idee direttive per il contratto di impiego pubblico e privato, in Scritti vari di diritto privato, Giuffrè, PACINOTTI, Contributo alla determinazione della natura giuridica del rapporto intercedente tra lo Stato o tra un altra pubblica amministrazione e gli impiegati suoi, Niccolai,

8 Ne fanno fede anche visivamente i manuali di diritto sindacale e di diritto del lavoro nelle edizioni meno recenti, e precedenti, per il diritto sindacale, l anno 1983 (anno di entrata in vigore della l. n. 93, legge quadro sul pubblico impiego); e, per il diritto del rapporto di lavoro, gli anni (anni di entrata in vigore della l. n. 421 del 1992 e del d.lgs. n. 29 del 1993). Invero, i manuali di diritto del lavoro si occupavano quasi sempre in negativo del rapporto di pubblico impiego, in sede, cioè, di individuazione dell oggetto della materia del diritto del lavoro e di delimitazione dei suoi confini, e, dunque, essenzialmente per affermare l incompetenza funzionale dei giuslavoristi, e la competenza dei cultori del diritto amministrativo 10. Ed anche nei suoi primi timidi approcci la dottrina giuslavoristica [ ] priva di una seria 10 F. SANTORO PASSARELLI, Nozioni di diritto del lavoro, Jovene, Napoli, 1977, p. 72: ancora oggi può dirsi che al rapporto di lavoro pubblico, regolato diversamente dalla legge, e più precisamente da norme che si considerano tuttora appartenenti al diritto amministrativo, non trovano applicazione in concreto le norme costituenti il diritto del lavoro in senso tradizionale (ma negli stessi termini testuali si veda, ad esempio, anche l edizione del 1987: p. 80); GHERA, Diritto del lavoro, 1982, pp è la sicura prevalenza del rapporto organico su quello di servizio che [ ] ha determinato la sistemazione del pubblico impiego nel diritto pubblico (e precisamente nel diritto amministrativo). SCOGNAMIGLIO, Diritto del lavoro, parte generale, Cacucci, Bari, 1972, osservava invece che la circostanza che il lavoro sia prestato alle dipendenze dello Stato o degli altri enti pubblici, in quanto agiscono con potere di supremazia per il perseguimento di finalità di ordine generale, incide in larga misura sulla natura e disciplina del rapporto. Così da porre in dubbio addirittura la fondatezza, o comunque l opportunità, di ogni tentativo di estendere a quest altro obietto, e secondo una più vasta visuale della materia, il contenuto del diritto del lavoro (p. 121). Un maggior rilievo il pubblico impiego ha sempre avuto nel manuale di CARINCI, DE LUCA TAMAJO, TOSI, TREU, Diritto del lavoro. Il rapporto di lavoro subordinato, 2, Torino, 1985, III cap. Il rapporto di pubblico impiego, pp , con descrizione dei profili essenziali della disciplina. 16

9 tradizione al riguardo [ ] si è sempre occupata del pubblico impiego con l insicurezza di chi compie un indebito sconfinamento in zone riservate all altrui competenza 11. Dopo la caduta dell ordinamento corporativo l attenzione della dottrina e della giurisprudenza del lavoro si concentrò sopratutto sul rapporto di impiego alle dipendenze da enti pubblici economici, che si ritenne comunque assoggettato all autorità giudiziaria ordinaria, ai sensi dell art. 429, n. 3, c.p.c., pur dopo il venir meno dell inquadramento sindacale degli enti in questione nelle disciolte organizzazioni sindacali di diritto pubblico 12. Quanto al rapporto di impiego alle dipendenze da pubbliche amministrazioni, non espressamente considerato nell art. 39 Cost., si discusse in origine in appendice al colossale e monomaniacale dibattito sull attuazione della suddetta norma costituzionale sull opportunità di considerare nella futura legge sindacale anche il settore pubblico, con la previsione, ad esempio, di una registrazione dei sindacati dei pubblici dipendenti, sia pure con esclusione della possibilità di contrattazione collettiva ; sull opportunità di delineare un procedimento di determinazione delle condizioni di impiego che faccia sempre capo alla legge, ma che abbia tuttavia come necessario presupposto la consultazione delle associazioni sindacali rappresentative ; 11 Così, RUSCIANO, Il rapporto di lavoro nelle pubbliche amministrazioni: crisi del modello tradizionale e ipotesi di nuova regolamentazione, in Riv.giur.lav., 1974, I, 312 ss. 12 I termini del dibattito sono efficacemente riassunti da PERA, Problemi costituzionali del diritto sindacale italiano, Milano, 1960, pp. 261 ss. 17

10 sulla ammissibilità o no dello sciopero nel pubblico impiego 13. Si trattava, però, pur sempre di visite o incursioni in casa d altri, nel quadro del tradizionale disinteresse dei giuslaboristi per il pubblico impiego 14. Fu soprattutto a partire dal 1970, con l art. 37 dello Statuto dei lavoratori, che i cultori del diritto del lavoro possono trarre una sorta di legittimazione diretta, da parte del legislatore, ad occuparsi dei rapporti di pubblico impiego, ed a teorizzare, sul piano metodologico, una prospettiva giuslavoristica del pubblico impiego 15. Sono di quegli 13 Si veda per tutti ancora PERA, Problemi costituzionali, cit., pp. 257 ss., cui si riferiscono le frasi virgolettate. 14 Così CARINCI, Alle origini di una storica divisione: impiego pubblico impiego privato, in Riv.trim.dir.civ., 1974, 1098 ss. (citazione in nota 12, p. 1102). 15 Così, RUSCIANO, Pubblico impiego e diritto del lavoro, Napoli, 1974 (p. 16), il quale osservava che è un dato di comune esperienza il manifestarsi sempre più accentuato nel pubblico impiego di talune rivendicazioni sindacali, notevolmente articolate, che differenziandosi da quelle assai frequenti di natura tipicamente corporativa, sono volte ad incidere non solamente sui livelli retributivi ma altresì su quegli aspetti dell organizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni che, resistendo all erosione del tempo, hanno la duplice negativa funzione di essere contrari all interesse dei dipendenti senza giovare all efficienza dell apparato burocratico. Questo dato di comune esperienza, ben lungi dal poter essere trascurato, si ritiene stia a dimostrare che è in atto un processo, probabilmente irreversibile, di rivalutazione del profilo tipicamente lavoristico del rapporto di pubblico impiego e pertanto impone, sia al legislatore che all interprete, di operare scelte globali che siano aderenti a questa nuova realtà. Ma cfr. già ROMAGNOLI, Commento all art. 37 dello statuto dei lavoratori in GHEZZI, MANCINI, MONTUSCHI, ROMAGNO- LI, Statuto dei diritti dei lavoratori, Bologna, 1972, pp 559 ss., nonché in Aspetti processuali dell art. 28 dello statuto dei lavoratori, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1971,

11 anni le prime monografie a carattere generale 16 ed i primi saggi, specie di diritto sindacale, da parte di giuslavoristi 17. È di quegli anni il primo convegno dell Associazione italiana di diritto del lavoro e della sicurezza sociale 18, sui temi del pubblico impiego, anche se soprattutto con riferimento a specifiche questioni, quale quella relativa alla condotta antisindacale nel pubblico impiego 19. Ed è pro- 16 GHERA, Il pubblico impiego, Bari, 1975, e già in precedenza, Rapporto di lavoro e pubblico impiego nella organizzazione degli enti pubblici, in Studi in onore di F. Santoro Passarelli, vol. V, Napoli, 1972, pp. 381 ss., in una prospettiva che non sembra mettere in discussione la competenza del diritto amministrativo a regolare il rapporto di pubblico impiego, stante la particolare natura della subordinazione del pubbico dipendente, qualificata dalla connessione del rapporto di servizio con la struttura degli uffici nei quali si articola l organizzazione degli apparati amministrativi, ciò che dimostra come la subordinazione del pubblico dipendente non sia debitoria bensì organizzatoria (sul punto, 17 ss.). Differente nel pubblico impiego, più che la collaborazione, è in realtà il modo ed il fine della stessa, qualificata dall inserzione del lavoro nell organizzazione del lavoro dell amministrazione. Tale inserzione, e quindi il collegamento funzionale tra la prestazione lavorativa e l interesse della pubblica amministrazione al cui servizio è resa, si realizza secondo lo schema normativo rigido della c.d. supremazia speciale, laddove nel rapporto di lavoro interprivato [ ] un simile collegamento si realizza mediante lo schema normativo flessibile della subordinazione (così, p. 14). 17 Ad esempio, TREU, Struttura contrattuale e politiche rivendicative nel pubblico impiego, in Riv.trim.dir.proc.civ., 1973, 1112 ss. FERRARO, Autonomia collettiva e pubblico impiego, in Riv.giur.lav., 1973, I, 573 ss., e Statuto dei lavoratori e pubblico impiego, Napoli, Si vedano gli Atti delle Giornate di studio di Siena del 9 10 ottobre 1972, sul tema Statuto dei lavoratori ed enti pubblici, Milano, Cfr. Atti delle Giornate di studio, su Condotta antisindacale e pubblico impiego, Napoli,

12 prio a tale questione che i manuali di diritto sindacale iniziano a dedicare qualche timida pagina 20. Il sindacato sembra giocare in quegli anni (come ai nostri giorni) un ruolo fondamentale nella partita per l annessione del rapporto di pubblico impiego al diritto del lavoro. Invero, la tesi generale che i sindacati, col vasto concorso di studiosi, sostengono, consiste nell affermazione conclamata che non vi dovrebbe essere nessuna sostanziale differenza tra l impiegato pubblico e quello privato e che per entrambi deve perciò attuarsi la stessa disciplina del contratto collettivo, con la piena sostanziale parificazione del rispettivo trattamento [ ] nella prospettiva tuttora valida di rendere omogenee le situazioni giuridiche degli uni e degli altri all interno del sistema del lavoro subordinato 21. Quella tesi generale, complice l ambizione di dominio dei giuslavoristi 22, finisce per imporsi al legislatore. L azione svolta direttamente o indirettamente dalle organizzazioni attraverso convegni, dibattiti, studi per opera diretta delle stesse associazioni e col concorso di studiosi in 20 Ad esempio GIUGNI, Diritto sindacale, Bari, nell edizione (la IV) del 1979 non si occupava ancora della contrattazione collettiva nel pubblico impiego, ma dedicava qualche cenno all applicabilità dell art. 28, l. n. 300 del 1970 nei confronti degli enti pubblici (p. 104). 21 Così, SIMI, La legge quadro del pubblico impiego di fronte alla costituzione, in Riv.it.dir.lav., 1985, I, 58 ss. (sul punto p. 59), in senso decisamente critico rispetto alla tesi generale riferita. 22 L espressione è di TREU, Intervento, in Le trasformazioni dei rapporti di lavoro pubblico e il sistema delle fonti. Atti delle giornate di studi di diritto del lavoro l Aquila, 31 maggio 1 giugno 1996, Milano, Giuffrè, p. 194, ed è riferita alla fiducia riposta nel contratto collettivo come unico mezzo per risolvere i problemi del pubblico impiego. 20

13 gran parte collegati all area sindacale, ha così avuta realiz- 21

14 zazione attraverso la cd. legge quadro Così, ancora, SIMI, La legge quadro, cit., p. 61. Secondo gli studiosi evocati criticamente dall A., invece, era necessario innanzi tutto combattere ed eliminare le spinte corporative, che da sempre caratterizzano la politica rivendicativa del sindacalismo c.d. autonomo : così, RUSCIANO, Il rapporto di lavoro nelle pubbliche amministrazioni, cit., p. 325, che osservava altresì che le organizzazioni dei dipendenti pubblici, aderenti alle maggiori confederazioni dei lavoratori, possono costituire, nel pubblico impiego, degli agenti contrattuali forniti della necessaria consapevolezza dei problemi specifici, ma nello stesso tempo capaci di raccordare, in uan visione globale ed equilibrata, l interesse dei dipendenti pubblici e l autentico interesse generale, che certamente si identifica con l interesse della collettività costituita in massima parte dai lavoratori subordinati alla efficienza ed alla produttività degli apparati pubblici. Il punto di vista del sindacalismo confederale è ben sintetizzato anche da TREU, Politiche rivendicative sindacali e riforma della pubblica amministrazione, in Riv.giur.lav., 1974, I, 331 ss., e da ICHINO, Iniziative e linee di azione del sindacato per la riforma della pubblica amministrazione, ibidem, p. 343, che, tra l altro, osservava: dallo sfacelo della pubblica amministrazione non si uscirà soltanto mettendo in galera qualche burocrate corrotto o sollecitando moralisticamente i lavoratori del settore pubblico a lavorare di più; il problema non è soltanto di moralità o di alacrità delle singole persone: occorre ricostruire l organizzazione amministrativa secondo principi e schemi nuovi rispetto al passato, in modo che essa possa funzionare per lo Stato democratico ed in modo democratico. Secondo l A. la riforma non era finalizzata solo a far funzionare in modo più efficiente e democratico la pubblica amministrazione, ma anche a tutelare meglio il dipendente pubblico, considerato che i livelli di tutela del dipendente pubblico sono rimasti fermi per interi decenni o sono progrediti in misura ridottissima: il risultato paradossale è che oggi il pubblico dipendente è sotto diversi aspetti molto più esposto all arbitrio del datore di lavoro e giuridicamente sprovvisto di tutela di quanto non sia il dipendente privato. L A. esplicita infine quello che potremmo definire il valore in sé della privatizzazione: Ma al di là di queste considerazioni contingenti, è ora che il movimento sindacale affronti alla radine il problema della dicotomia fra lavoro pubblico e lavoro privato; occorre riaffermare [ ] che è venuta a cadere la ragion d essere della distinzione sul piano giuridico fra la categoria del lavoro pubblico e la categoria del lavoro privato [ ] entrambi i rapporti devono essere finalmente ricondotti ad un unica disciplina. 22

15 I cultori del diritto del lavoro, ed in particolare del diritto sindacale, ricevono dunque dalla legge quadro sul pubblico impiego una nuova e più ampia legittimazione 24 ad occuparsi del pubblico impiego 25, peraltro senza alcuna espropriazione in danno dei cultori del diritto amministrativo, posto che, come è noto, con la legge quadro un fenomeno tipico del lavoro privato, come la contrattazione collettiva, viene rielaborato dal diritto amministrativo secondo le categorie del diritto pubblico 26. I manuali di diritto sindacale successivi al 1983 dedicano così specifiche e distinte 24 Di legittimazione alla ricerca, parlava ad esempio ROMEO, La privatizzazione ovvero la contrattualizzazione del pubblico impiego, in Riv.it.dir.lav., 1991, I, 301 ss., secondo cui l impegno del giurista, anzi del giuslavorista, considerato che da oltre un decennio il diritto del lavoro ha «requisito» l area del pubblico impiego, è ineludibile. 25 Cfr. per tutti L. ZOPPOLI, Contrattazione e delegificazione nel pubblico impiego (Dalla legge quadro alle politiche di privatizzazione ), Napoli, 2 ed., 1990 (ed ivi ricchissimi riferimenti e spunti cui si rinvia), che così apre, significativamente, la sua monografia: Con la legge quadro sul pubblico impiego del 29 marzo 1983 n. 93 si afferma definitivamente nel nostro ordinamento il principio secondo cui i pubblici dipendenti possono concorrere alla determinazione delle proprie condizioni di lavoro secondo i metodi e i criteri della contrattazione collettiva. Se si hanno presenti le coordinate concettuali e le valenze ideologiche del c.d. rapporto di immedesimazione organica dei pubblici impiegati, ricorrono motivi sufficienti per parlare di una vera e propria rivoluzione o almeno di una trasformazione di portata storica. 26 Così D ANTONA, Lavoro pubblico e diritto del lavoro, cit., p. XLVII, che a tal proposito parla di ibridazione della contrattazione collettiva con il diritto amministrativo. E del resto curata dall istituto di Diritto pubblico della facoltà di giurisprudenza dell Università di Firenze, l opera collettanea di ORSI BATTAGLINI, MAVIGLIA, ALBANESE, LUCIBELLO, Accordi sindacali e legge quadro sul pubblico impiego, Milano,

16 trattazioni alla contrattazione collettiva nel pubblico impiego 27. Ma è nel 1992, con la legge delega per la privatizzazione dei rapporti di pubblico impiego, che i giuslavoristi conquistano definitivamente l agognata frontiera del pubblico impiego, e non hanno così più bisogno di esibire alcun passaporto legislativo per varcare i confini della loro materia, avendo il legislatore esteso quei confini, con l annettere al diritto comune del lavoro una gran parte dei rapporti di pubblico impiego Cfr. CARINCI, DE LUCA TAMAJO, TOSI, TREU Diritto del lavoro. Il diritto sindacale, 1, Torino, 1983, i quali dedicano un ampio capitolo (l undicesimo) alla contrattazione collettiva nel pubblico impiego (pp ), nonostante all epoca vi fosse soltanto un disegno di legge quadro. Le edizioni successive, ed in particolare la 3 del 1994 (ristampa nel 1997) tengono conto degli sviluppi successivi ed ampliano il cap. XI cap. (pp ). GIUGNI, Diritto sindacale, Bari, 1984 dedica per la prima volta un apposito capitolo (il 9 ) alla contrattazione collettiva nel pubblico impiego (pp ). PERSIANI, Diritto sindacale, Padova, 1986, non considera ancora la contrattazione collettiva nel settore pubblico. 28 Cfr., per un analisi dall interno delle concitate fasi finali della conquista di uno storico traguardo che, ancora nel luglio del 1992, sembrava impossibile e comunque lontanissimo, persino per i più fiduciosi, TREU, Prefazione, in TREU (a cura di), Pubblico impiego. Verso il diritto comune del lavoro, Franco Angeli, Milano, 1993, pp. 7 ss. 24

17 Di conseguenza, cambiano ancora, e più decisamente, i manuali di diritto sindacale 29, tenuti ora a dare compiutamente conto di un sistema di rappresentanza sindacale e di contrattazione collettiva che si vuole ormai definitivamente affrancato dal diritto pubblico. Invero, il contratto collettivo non è più recepito in un atto legislativo o regolamentare, ma è ritenuto fonte diretta di disciplina del rapporto di pubblico impiego (salvo però a negare siffatta natura di fonte diretta, allorché si tratta di salvare la costituzionalità del sistema), e tanto già basta alla dottrina, pressoché unanime, per ricondurre il contratto collettivo de quo al genus autonomia privata collettiva 30. Ma la competenza scientifica dei giuslavoristi non verrebbe certo meno anche a voler considerare il contratto collettivo come fonte normativa 31, come dimostrano i pre- 29 Ad es., PERSIANI, Diritto sindacale, cit., che nelle edizioni degli anni 80 non si era occupato del settore pubblico, nell edizione del 1999 dedica un apposito capitolo (il V, pp ) alla contrattazione collettiva nel pubblico impiego, dopo aver dedicato il 3 cap. all organizzazione sindacale nel pubblico impiego. Nel manuale di diritto sindacale della GALANTINO nell edizione del 1999 il capitolo sulla contrattazione collettiva ha uno sviluppo considerevole (cap. 7, pp ), mentre nella 1 edizione del 1990 la trattazione era ben più scarna (pp ). I nuovi manuali di diritto sindacale partono già con apposite parti dedicate alla contrattazione collettiva del settore pubblico: cfr. VALLEBONA, Istituzioni di diritto del lavoro, I, Il diritto sindacale, Giappichelli, Torino, 1998, pp Cfr. per tutti CARINCI, Le fonti della disciplina, cit., p. CVIII, e da ultimo in Una riforma conclusa, cit., p. 16, il quale rileva che si può ancora parlare di un genus comune costituito dall autonomia privata collettiva. 31 Per qualche spunto in tal senso, all epoca del tutto marginale, sia consentito il rinvio a PILEGGI, in Comparti, materie, livelli della contrattazione collettiva, in Quaderni di diritto del lavoro e delle relazioni industriali, n. 16, 1995, p

18 cedenti storici relativi al contratto collettivo corporativo ovvero, al contratto collettivo recepito in decreto legislativo ai sensi della l. n. 241 del 1959, tanto per restare in epoca repubblicana. Non cambiano però solo i manuali di diritto sindacale. Cambiano e si imbolsiscono anche i manuali di diritto del lavoro (in senso stretto), che ora si occupano ex professo anche del rapporto di pubblico impiego, inserendone perlopiù la trattazione nella parte dedicata ai rapporti speciali di lavoro 32. Più in generale, si assiste, da parte della dottrina lavoristica, quasi dovesse sfogare una lunga astinenza, ad una 32 Nell edizione del 1993 del già citato manuale di GHERA il rapporto di pubblico impiego inizia ad avere un certo risalto, nonostante l A. avesse potuto tenere conto soltanto della l. delega n. 421 del 1992 (si vedano pp ). Nell ultima edizione del 2000, a privatizzazione ormai completata (e dunque a materia ormai acquisita) il rapporto di pubblico impiego viene trattato con maggiore ampiezza (anche se ancora in termini piuttosto contenuti: pp ). SCOGNAMIGLIO, Diritto del lavoro, Jovene, Napoli, 2000, inserisce un ampia trattazione sul rapporto di pubblico impiego nella sezione (III) relativa ai rapporti speciali di lavoro (pp ), facendo riferimento, conformemente all impostazione del manuale, sia ai profili di disciplina del rapporto di lavoro sia a quelli di diritto sindacale. CARINCI, DE LUCA TAMAJO, TOSI, TREU, Diritto del lavoro. Il rapporto di lavoro subordinato, 2, IV edizione, Torino, 1998, dedicano il XIII cap. al Rapporto di pubblico impiego (pp ). VALLEBONA, Istituzioni di diritto del lavoro, II, Il rapporto di lavoro, Giappichelli, Torino, 1998, si occupa del pubblico impiego nel capo V, relativo alle articolazioni interne al lavoro subordinato, e precisamente tra le discipline adattate all interesse tipico dell organizzazione (pp ). Ma in tutti i manuali il rapporto alle dipendenze da pubbliche amministrazioni trova piena cittadinanza: cfr. GALANTINO, Lezioni di diritto del lavoro, Torino, 2000, cap. XVIII, Il rapporto di lavoro pubblico, pp ; SUPPIEJ, DE CRISTOFARO, CESTER, Diritto del lavoro. Il rapporto individuale, Cedam, Padova, 1998, cap. VI, Il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazione, pp. 323 e

19 vera e propria esplosione di studi sul lavoro pubblico 33, non arginata da alcuno strumento deflativo del sovraccarico editoriale, per celebrare il ritorno del figliol prodigo, cioè il ritorno dei rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni al diritto del lavoro 34. Tutti i profili (sostanziali, sindacali, processuali) della privatizzazione vengono vivisezionati in un florilegio di scritti, specie nella forma della raccolta di saggi, dei numeri monografici di varie riviste, del commentario 35, stante la vastità, l eterogeneità e l instabilità della materia: una materia fluida che mal si presta a trattazioni monografiche, destinate, peraltro, ad essere presto superate dal corso incessante delle modifiche legislative. Nasce una rivista bimestrale dedicata esclusivamente al lavoro nelle pubbliche 33 Di letteratura formatasi con la velocità delle foreste tropicali, parla ROMAGNOLI, Il contratto collettivo di lavoro nel Novecento italiano, in Aidlass (a cura di), Il diritto del lavoro alla svolta del secolo. Atti delle giornate di studio. Ferrara maggio 2000, Giuffrè, Milano, 2002, Così, D ANTONA, Lavoro pubblico e diritto del lavoro, cit., Tra i moltissimi commentari ricordiamo, da ultimo, F. CARINCI, L. ZOPPOLI (a cura di), Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, Utet, Torino, 2004; F. CARINCI e D ANTONA (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, Giuffrè, Milano, 2000; CORPACI, RUSCIANO, L. ZOPPOLI, La riforma dell organizzazione, dei rapporti di lavoro, e del processo nelle amministrazioni pubbliche. Commentario, in Nuove leggi civ.comm., 1999; PERONE, SASSANI (a cura di), Processo del lavoro e rapporto alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Il decreto legislativo n. 80 del 1998, Cedam, Padova, 1999; DELL OLIO, SASSANI (a cura di), Amministrazioni pubbliche, lavoro, processo. Commento ai d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 e 29 ottobre 1998, n. 387, Milano,

20 amministrazioni 36, ed al tema le trasformazioni dei rapporti di lavoro pubblico ed il sistema delle fonti viene dedicato il congresso dell Associazione nazionale di diritto del lavoro e della sicurezza sociale 37. I convegni, i seminari, le giornate di studio, gli incontri, i dibattiti non si contano più, e rendono difficile ed inutile un arida elencazione. La proliferazione degli studi è del resto in parte giustificata dalla necessità di inseguire affannosamente il legislatore, autore consapevole (e forse colpevole), di una riforma sperimentale, concepita come riforma in itinere 38, realizzata con la tecnica della novellazione permanente del d.lgs. n. 29 del 1993, destinata a proseguire sul d.lgs. n. 165 del Una tecnica che costringe anche la dottrina a novellare continuamente i propri contributi, altrimenti condannati ad una precocissima obsolescenza. Una tecnica legislativa alluvionale che contraddice i propositi di delegificazione e di semplificazione perseguiti dalla riforma. 36 Il primo numero esce nel gennaio febbraio del 1998, con editoriale, dal titolo assai significativo, di CARINCI, Una nuova rivista per una riforma in itinere, p. 1. Più recentemente (il primo numero e di ottobre dicembre 2003) è nata la rivista trimestrale di legislazione e giurisprudenza sul rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione Lavoro Pubblico, diretta da FOR- LENZA. 37 È il titolo delle Giornate di studio di diritto del lavoro, tenutesi a L Aquila dal 31 maggio al 1 giugno 1996, in Atti, Milano, L espressione è di CARINCI, Una nuova rivista per una riforma in itinere, cit., p. 1, nonché Una riforma in itinere: la c.d. privatizzazione del rapporto di impiego pubblico, in Atti in onore di G.F. Mancini, Giuffrè, Milano,