Ministero del Tesoro COMMISSIONE TECNICA PER LA SPESA PUBBLICA. Osservazioni e Raccomandazioni su:

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1 Ministero del Tesoro COMMISSIONE TECNICA PER LA SPESA PUBBLICA Osservazioni e Raccomandazioni su: AVVIO DI PROCESSI DI PRIVATIZZAZIONE DELLE IMPRESE DI PUBBLICA UTILITA' IN ITALIA numero l marzo 1992 Commissari relatori: pro f. P. Giarda " A. Petretto CR. 4/92

2 Il problema delle privatizzazioni in Italia origina dalla constatazione di un eccessivo coinvolgimento della proprietà pubblica nell' oganizzazione della produzione di beni e servizi per il mercato. Le ragioni storiche che hanno portato alla "pubblicizzazione" di centinaia di aziende che producono i beni più disparati non sussistono più, perché sono venute a cadere le ragioni allocative o di difesa occupazionale che le avevano motivate. Anzi, le ragioni e i vincoli di finanza pubblica giustificano un'aggressiva politica di reimmissione sul mercato, soprattutto per le aziende che, grazie alla protezione fornita dall'intervento finanziario pubblico o dalle condizioni di monopolio in cui operano, si trovano in situazione economica di relativa profittabilità ed efficienza. La dismissione delle aziende che producono beni e servizi dovrà avvenire con gradualità, anche se il successo di recenti operazioni di privatizzazione suggerisce che i mercati finanziari sono attualmente ben disposti ad assorbire titoli di proprietà di aziende con un'immagine di "buona gestione". La fase di transizione dovrà essere utilizzata per coraggiose politiche di riorganizzazione industriale e di ripianamento aziendale delle quali il management deve essere responsabile e dal cui successo deve dipendere la sua permanenza in carica. La presente raccomandazione si limita a quel complesso di attività genericamente definite come «imprese di pubblica utilità)), che comprendono i settori delle telecomunicazioni, gas, energia elettrica ed acqua, per le quali la convenienza economica del processo di privatizzazione risulta, almeno in linea teorica, più problematica. La struttura proprietaria delle aziende operanti in questi settori può essere sintetizzata come segue. Nel settore delle telecomunicazioni vige un monopolio statale che viene esercitato attraverso la concessione del servizio a società il cui capitale azionario è in maggioranza di proprietà dell 'IRI. Cosl, la STET, a maggioranza IRI, a sua volta detiene la maggioranza del pacchetto azionario di l

3 SIP, ITALCABLE e TELESPAZIO, rispettivamente concessionarie dei servizi di telecomunicazione per il territorio nazionale, dei servizi di telecomunicazione internazionale e delle attività a mezzo satellite. Il settore del gas fa quasi per intero capo all'eni. L'approvvigionamento si basa infatti per il 35% sulla produzione nazionale, che spetta per il 90% all'agip (totalmente controllata dall'eni) e per il 10% a produttori privati; la restante parte del fabbisogno nazionale, pari al 63%, è coperta da importazioni che fanno capo alla SNAM, di nuovo interamente controllata dal l 'ENI. Il trasporto è effettuato praticamente solo dalla SNAM, che serve le aziende elettriche (22% dei consumi complessivi), le aziende di distribuzione per gli usi civili ( 41%) e le grandi utenze industriali (37%). La distribuzione è divisa fra ITALGAS (50% dell'eni), aziende distributrici private, aziende municipalizzate e gestioni in economia dei Comuni. Nel settore dell'energia elettrica la legge di nazionalizzazione del 1962 riserva all' ENEL l'esercizio nel territorio nazionale delle attività di produzione, importazione ed esportazione, trasmissione, trasformazione e vendita dell'energia elettrica, salvo circoscritte deroghe (per altro riconsiderate da recenti interventi legislativi) per enti locali e autoproduttori. Per quanto riguarda il settore dell'acqua, l'elemento che lo caratterizza in Italia è l'estrema frammentazione del servizio. Gli ottornila Comuni sono serviti da più di tredicimila acquedotti quasi tutti gestiti direttamente dai Comuni stessi. Più ampia è la presenza di aziende speciali nella fase della distribuzione. Il settore è caratterizzato da una rete idrica nazionale fatiscente, investimenti sottodimensionati e interventi di manutenzione assolutamente carenti, nonché da distribuzione del servizio rispetto all' utenza non corrispondente allo sviluppo del paese. A fronte di una generale redditività, con l'eccezione del settore idrico, il sistema delle l.p.u. presenta i seguenti aspetti critici rilevanti: 2

4 - inefficienza allocativa e tecnica delle strutture integrate delle industrie interessate, nonché inefficienza gestionale delle singole imprese, a causa della limitata pressione della concorrenza e dei condizionamenti politici del management; - retribuzioni del personale relativamente elevate; - insufficiente affidabilità, per la finanza pubblica, delle regole e dei vincoli finanziari, anche per le imprese attualmente in utile; - uno sviluppo rallentato della tecnologia rispetto all'evoluzione della domanda e nei confronti di analoghe industrie europee; - una qualità mediamente scadente dei servizi prestati. In merito all'efficienza complessiva delle strutture industriali in cui operano le varie aziende produttrici servizi di pubblica utilità si osserva, soprattutto per i settori del gas e delle telecomu nicazioni, che nel tempo si sono formati gruppi verticalmente integrati in settori multiprodotto, in cui alcuni mercati sono di tipo monopolistico ed altri di tipo concorrenziale. Questa struttura integrata crea forti spinte a comportamenti anticompetitivi da parte del gruppo stesso che tende a utilizzare i proventi derivanti dai mercati non concorrenziali (in utile) per sovvenzionare le attività concorrenziali (in perdita) ed estendere o mantenere intatto il proprio potere di mercato. Considerazioni analoghe possono farsi per i sussidi incrociati che vanno da imprese redditizie a imprese in perdita per difetto del management. Raccomandazioni di carattere generale sulle privatizzazioni (l) La Commissione esprime la valutazione che occorra procedere a trasferire ai privati la proprietà del maggior numero possibile di imprese di pubblica utilità. Ritiene anche che tale raccomandazione non dovrebbe essere qualificata con cautele eccessive sul fronte delle procedure di cessione, dei prezzi di cessione e della regolamentazione dell'attività delle imprese cedute. L'assunzione di responsabilità nella gestione diretta di servizi, tramite public 3

5 utilities, distoglie l'attenzione dei policy makers dai problemi di organizzazione dei servizi fondamentali dello Stato (sanità, istruzione, giustizia, ecc.) Gli obiettivi pubblici dell'area dei servizi per il mercato possono essere efficacemente conseguiti con lo strumento della regolamentazione, pur ammettendo la proprietà privata. (2) In merito al risultato finanziario delle operazioni di vendita di un 'impresa pubblica occorre considerare la scarsa efficacia delle privatizzazioni così dette "fredde", che cioè lasciano il 51% delle azioni in mano pubblica. La cessione del controllo ai privati può modificare il valore atteso degli utili e fare aumentare la domanda per le attività cedute e/o il prezzo che gli investitori sono disposti a pagare. Al riguardo si può rilevare come la complessa procedura prevista dal decreto recentemente approvato per procedere alla cessione integrale del controllo ai privati (art. l comma 9) appaia farraginosa e disincentivante. E' da ritenersi proponibile la presenza dell'azionista pubblico con quote sostanzialmente simboliche (minori del 10%), per garantire la partecipazione agli organi deliberanti. (3) In merito al collocamento sul mercato delle azioni, l'esperienza inglese ha mostrato che il prezzo di sottoscrizione dovrà essere tanto più basso quanto maggiore sono la diffusione dell'azionariato che si vuole conseguire e il grado di regolamentazione del settore successivo al collocamento. Il ricavo della vendita dipende anche dalla capacità di assorbimento del mercato azionario e dal potere contrattuale degli intermediari finanziari ed investitori istituzionali coinvolti nell'operazione di vendita. Ne consegue che il prezzo di collocamento è legato in modo cruciale alla regolamentazione dei prezzi di vendita e delle condizioni di offerta dei servizi che sarà attuata dopo la privatizzazione ed è legato altresì alla rimozione dei vincoli sull'impiego dei fattori produttivi che attualmente condizionano la gestione delle imprese di pubblica utilità. In particolare, per garantire tassi di rendimento competitivi con quelli offerti sui titoli del debito pubblico, occorre prevedere in modo esplicito una dinamica tariffaria (se pur regolamentata) coerente con la dinamica del livello 4

6 generale dei prezzi. Rendimenti elevati e competitivi con i tassi reali di mercato finanziario possono essere garantiti solo consentendo ai sottoscrittori di sviluppare aspettative di guadagni di capitale. Cessione del controllo, garanzie sullo sviluppo minimo dei ricavi unitari, rimozione dei vincoli all'impiego efficiente delle risorse aziendali e prezzo di cessione costituiscono un pacchetto integrato di parametri che devono essere, tutti, funzionali alla cessione. (4) In merito alle forme di collocamento, occorre sottolineare che la cessione può raggiungere importi consistenti solo se si riesce ad incentivare l'interesse di un ampio numero di risparmiatori. Ciò è particolarmente rilevante quando, come in Italia, gli investitori istituzionali sono relativamente poco sviluppati e il risparmio si forma in larghissima misura presso le famiglie. In questo quadro diventa, anche alla luce della nuova normativa sulle OPA, praticabile solo la via della vendita dei titoli sul mercato a preu.o fisso. La collocazione diretta può essere attuata solo per importi relativamente poco consistenti e in circostanze particolari, comunque non per imprese di grandi dimensioni e ad elevata redditività (potenziale o effettiva) quali sono in generale le I.P.U. (5) In merito alla trasformazione in S.p.A. dell'enel, unica I.P.U. non ancora sotto tale forma giuridica, si rileva che: (i) la S.p.A. rispetto ad un ente pubblico, presenta un 'organizzazione interna soggetta ad un livello di burocratizzazione inferiore; (ii) la S.p.A. consente forme di controllo contabile più trasparenti; (iii) la trasformazione in S.p.A. mette un settore in condizioni di essere privatizzato rapidamente e ciò costituisce una «minaccia più credibile>> rispetto ad una mera dichiarazione, che incentiva il management a conseguire risultati di efficienza; (iv) la trasformazione in S.p.A. può consentire di ristrutturare più agevolmente il settore per conseguire economie di scala o risparmi di efficienza. 5

7 Raccomandazioni specifiche sui singoli settori delle I. P. U. L'esperienza inglese mutuata al caso italiano e le ricerche empiriche suggeriscono le seguenti indicazioni per ciascun settore. Per quanto riguarda le telecomunicazioni, la Commissione raccomanda che, dopo lo scorporo di Telespazio, che può opportunamente rimanere nella sfera pubblica, l'intera proprietà STET sia ceduta ai privati. La privatizzazione deve essere preceduta da una ristrutturazione industriale che separi (in ottemperanza alla Convenzione del 1984) i rami potenzialmente competitivi da quelli tecnologicamente monopolistici. I primi saranno ceduti senza prevedere controlli sul mercato, i secondi saranno opportunamente soggetti a regolamentazione. Per quanto riguarda il gas la Commissione raccomanda: l) lo scorporo dell'attività estrattiva dall' AGIP e la tassazione della rendita metanifera (anche attraverso canoni di concessione), con successiva cessione della proprietà dell'azienda; 2) relativamente alle attività di trasporto, la cessione della SNAM; 3) che i proventi affluiscano comunque al Tesoro; nel caso si decidesse la cessione sul mercato della ENI holding, la cessione delle due società di cui sopra concorrerebbe a determinare il provento complessivo per il Tesoro. Per quanto riguarda l'energia elettrica, la Commissione raccomanda: l) la trasformazione in S.p.A. dell'enel e delle aziende municipalizzate; 2) la loro cessione per intero sotto i vincoli: - dello scorporo della fase della generazione, per addivenire alla creazione di un vero e proprio mercato dell'energia; - dell'obbligo di praticare prezzi uniformi sul territorio e assicurare l' «universalità)) del servizio; ma con le garanzie di: 6

8 -ricavi unitari che crescano in coerenza con l'inflazione; - una procedura per la revisione quadriennale delle tariffe. Per quanto riguarda l'acqua, la privatizzazione deve essere preceduta da una radicale ristrutturazione industriale e produttiva, che richiederà tempi lunghi, per rendere vendibile il settore. A giudizio della Commissione, una base utile per procedere in tal senso è costituita dal d.d.l. AC-4228-ter-A (relatore G. Galli). In generale, per quanto riguarda il trasporto in rete, è attualmente in discussione a livello comunitario l'opportunità di ampliare la concorrenza attraverso l'adozione del metodo del "vettoriamento comune" che non prevede la possibilità per la società di trasmissione di trasportare servizi di sua proprietà. La Commissione non ritiene in questa sede di dover discutere una questione tecnica così complessa, tuttavia, non può non rilevare come la riduzione del potere di mercato delle società di trasporto, che finiscono altrimenti per diventare l'unica fonte di approvvigionamento, sia uno dei metodi più efficaci per ridurre l'area di monopolio naturale dei settori. 7