Guida per l organizzazione e la gestione della conoscenza del patrimonio immobiliare degli enti territoriali

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2 Guida per l organizzazione e la gestione della conoscenza del patrimonio immobiliare degli enti territoriali

3 La Guida è stata realizzata dall Ufficio Formazione e Servizi di IFEL Curatore dell opera: Francesca Proia Elaborazioni, testi ed immagini a cura di: Pier Luigi Mattera La presente Guida è stata conclusa nel mese di marzo 2012 Progetto grafico: Pasquale Cimaroli, Claudia Pacelli

4 Introduzione Capitolo 1. Inquadramento giuridico 1.1. Principi generali per la gestione del patrimonio: le funzioni dell ente ed il quadro giuridico La missione dell Ente locale I beni a titolo giuridico pubblico: definizione e nuove prospettive di classificazione Pubblico interesse, tutela e valorizzazione del patrimonio Le leggi che governano la tenuta e la gestione del patrimonio Le classi di beni immobili in base alla normativa vigente: i beni del demanio, i beni del patrimonio indisponibile, i beni del patrimonio disponibile 1.2. L inventario del patrimonio immobiliare: progetto/ obiettivo e strumento di gestione, vincoli normativi Cos è l inventario: la normativa di riferimento Finalità Definizione e norme L inventario nel processo di gestione del patrimonio Il processo di inventariazione Rilevazione o identificazione

5 Enumerazione Descrizione Classificazione/codificazione Valorizzazione Aspetti applicativi delle registrazioni inventariali Appendice 1. Gli eventi che modificano il patrimonio immobiliare Valutazione dei beni in applicazione del decreto n. 77/95 Beni immobili demaniali Beni immobili patrimoniali terreni Beni immobili fabbricati Capitolo 2. Applicazioni pratiche 2.1. L Ente locale di fronte al problema della ricognizione del proprio patrimonio: casi di specie e percorsi da intraprendere I gradi e lo stato di conoscenza del patrimonio immobiliare: situazioni tipo, dalla ricostruzione dello stato patrimoniale ex novo, alla implementazione e/o aggiornamento del quadro conoscitivo esistente Gli strumenti conoscitivi e le fonti di informazione a cui attingere Le forme di produzione della ricognizione patrimoniale Gli archivi interni ed esterni all Amministrazione 2.2. Le azioni che compongono la ricognizione patrimoniale: il processo conoscitivo Il censimento Ricognizione ed analisi dei titoli e dei documenti Ricognizione tecnica Osservazione ed analisi del territorio

6 La gestione dinamica della conoscenza Variazioni patrimoniali Ricognizioni mirate dei beni Monitoraggio corrente 2.3. L esito dell attività di ricognizione: la regolarizzazione dei beni Regolarizzazione amministrativa Atti e provvedimenti di perfezionamento del titolo di proprietà o di possesso Pubblicità immobiliare Regolarizzazione tecnica Rideterminazione della consistenza dei beni Perfezionamento delle certificazioni tecniche previste dalle norme vigenti Regolarizzazione catastale Operazioni al catasto terreni Operazioni al catasto fabbricati Variazione della intestazione di un immobile Regolarizzazione valutazione economica Capitolo 3. Aspetti organizzativi interni dell Ente 3.1. Strumenti di gestione delle informazioni: il censimento ed i sistemi informativi L anagrafe patrimoniale: l insieme delle informazioni prodotte dal/nel censimento secondo un sistema di classificazione e codifica L archivio: le banche dati e la conservazione degli atti e dei documenti La banca dati patrimoniale L archivio cartaceo Il sistema informativo: strumento di supporto operativo e decisionale L architettura del sistema

7 Il data base Le procedure e le funzioni 3.2. L organizzazione del processo conoscitivo e l organizzazione dell Ente: ingegnerizzazione dei processi e flussi di lavoro La costruzione del modello dei dati conoscitivi La definizione degli obiettivi strategici: reingegnerizzazione dei processi Il modello organizzativo La modellazione dei flussi di lavoro articolata per ogni funzione ed attività La modellazione della struttura organizzativa (relazioni tra funzioni, processi ed organizzazione) Il sistema di monitoraggio Il sistema di qualità Glossario dei termini d uso nella guida

8 Descrizione ed obiettivi della Collana di Guide Ifel La necessità di orientare l azione delle Amministrazioni comunali verso percorsi chiari che consentano di raggiungere risultati ottimali, è l obiettivo della Collana di Guide IFEL, dedicate ai temi più attuali dell economia, della finanza locale e della valorizzazione del patrimonio immobiliare dei Comuni. Spesso accade infatti che l implementazione di procedimenti complessi all interno di strutture comunali che non detengono elevate conoscenze tecniche, provoca un utilizzo improprio di strumenti che, pur rappresentando valide opportunità di sviluppo e crescita, può dare luogo a rischi e ricadute sull intero apparato amministrativo e finanziario dell ente. Per questo motivo e per sostenere e indirizzare i Comuni verso scelte consapevoli, la Fondazione IFEL, in qualità di soggetto che più da vicino conosce la realtà economica in cui quotidianamente operano i Comuni, intende fornire delle indicazioni pratiche sui processi che governano i sistemi di riferimento di ciascuna Guida. L obiettivo è quello di rendere più agevole l applicazione sia della normativa in essere e sia di strumenti che favoriscano la creazione di valore di asset di proprietà. Il contesto attuale in cui gravita l economia dei Comuni infatti, è caratterizzato da una grave carenza di risorse, dovuta sia al taglio dei trasferimenti erariali e sia ai pesanti vincoli posti dal Patto di stabilità interno. Diventa prioritario quindi reperire fondi che consentano la prosecuzione delle attività fondamen- 7

9 tali, in particolar modo la fornitura alla collettività sottostante dei servizi essenziali; ciò può avvenire solamente assumendo il concetto di valorizzazione come base per l attuazione di tutte le politiche di sviluppo e di crescita. La crescita economica costituisce infatti la vera sfida per ogni comparto della Pubblica Amministrazione, poichè solo la crescita considerata nella sua dimensione temporale di medio periodo, può garantire la ripresa del sistema, al di là di misure contingenti che mirano al risanamento del deficit. In tale situazione i Comuni assumono un ruolo fondamentale di volano di sviluppo, realizzando la maggior parte degli investimenti pubblici del Paese. Alla luce delle considerazioni sopra esposte, ed in considerazione della missione istituzionale affidata ad Ifel dal DM 22 novembre 2005, si è ritenuto opportuno fornire ai Comuni degli strumenti agevoli di formazione continua, denominati Guide IFEL con l intento di semplificare l operato di quanti, funzionari e dirigenti delle Amministrazioni comunali, sono chiamati ad applicare determinati istituti, tendendo alla ottimizzazione dei risultati ed alla creazione politiche attive di sviluppo. Pierciro Galeone Direttore Fondazione IFEL 8

10 Introduzione Gli enti locali agiscono attualmente in un contesto dinamico e complesso, che comporta un accresciuta attenzione verso le risorse impiegate per il soddisfacimento dei bisogni della collettività ed i risultati della loro gestione. Gli elementi principali protagonisti del cambiamento in atto, sono il tendenziale incremento delle funzioni istituzionalmente e storicamente attribuite agli enti (processi di decentramento delle funzioni), le dinamiche che investono il contesto socioeconomico - ambientale, la graduale contrazione delle risorse trasferite dai livelli superiori di governo e il correlato processo di tendenziale incremento dell autonomia finanziaria locale. A questi si accompagnano un indirizzo di accresciuta autonomia nelle decisioni e di maggiore responsabilizzazione di chi le adotta nel perseguimento degli obiettivi e nell utilizzo delle risorse. Maggiore autonomia e responsabilizzazione comportano accresciuta attenzione all impiego dei fattori produttivi interni all ente, tra cui riveste particolare rilevanza il patrimonio immobiliare, che come risorsa principale, necessita di accorte politiche di acquisizione, conservazione, salvaguardia e gestione. Il patrimonio immobiliare, quindi, assume la caratteristica di elemento attivo, inteso come insieme di beni e diritti percepiti non solo nel loro aspetto giuridico ma anche determinanti per l attuazione dei processi di produzione e consumo. Con l affermazione progressiva dei principi di autonomia, re- 9

11 10 sponsabilizzazione, trasparenza, efficacia ed efficienza, i tradizionali strumenti di contabilità pubblica risultano insufficienti a soddisfare le esigenze indotte dal cambiamento. Si impongono pertanto modalità di amministrazione che consentano: - di disporre regolarmente e tempestivamente delle informazioni utili, e in alcuni casi necessarie, per le decisioni; - di fornire informazioni significative ai portatori di interessi per rispondere alle richieste di trasparenza sull impiego delle riserve pubbliche e sulla efficacia della gestione del patrimonio collettivo. Quindi, la gestione del patrimonio immobiliare non può prescindere dalla disponibilità di informazioni attendibili, significative, tempestive su: - l entità, la tipologia, le caratteristiche dei beni e dei diritti a disposizione degli enti; - il loro valore; - le variazioni della consistenza, del valore nel tempo; - le cause delle variazioni; - gli investimenti e le fonti di finanziamento degli elementi dell attivo patrimoniale. Basilare è la conoscenza della consistenza netta della dotazione patrimoniale dell ente e della sua variazione nel tempo: attraverso questi dati è possibile valutare il risparmio e il consumo di risorse realizzato dagli amministratori e, conseguentemente, il grado di equità intergenerazionale che essi possono aver conseguito e che si prefiggono di raggiungere. Il complesso di norme emanate negli ultimi anni in materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali richiama la necessità di perseguire una gestione efficiente del patrimonio ed evidenzia l impossibilità di realizzare tale scopo senza la disponibilità di informazioni affidabili sulla situazione economica, patrimoniale e finanziaria degli enti, sui risultati della gestione, sul contributo fornito dal patrimonio ai processi di produzione e consumo dell esercizio.

12 È quindi di preminente interesse qualificare correttamente il processo di organizzazione e gestione della conoscenza del patrimonio immobiliare degli enti territoriali, delinearne il profilo giuridico, le modalità operative, gli aspetti organizzativi. Significa accreditare per le attività di ricognizione patrimoniale un ruolo non marginale o residuale, bensì esaltarne la funzione primaria in ottica di definitiva integrazione con le funzioni istituzionali più rilevanti. La presente Guida è organizzata in tre capitoli: il primo tratteggia il quadro giuridico-normativo che costituisce il contesto della operatività dell ente locale, il secondo, misurandosi con gli aspetti applicativi, descrive il processo di gestione della conoscenza del patrimonio immobiliare, il terzo delinea le caratteristiche degli strumenti che permettono l operatività e le implicazioni di tipo organizzativo interne all ente, per consentire l efficace ed efficiente esplicazione delle attività. 11

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14 1. Inquadramento giuridico

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16 1.1. Principi generali per la gestione del patrimonio: le funzioni dell Ente ed il quadro giuridico La missione dell Ente locale L ente locale è erogatore di un servizio pubblico e, nello svolgimento della sua funzione è chiamato a coniugare l equità sociale ed intergenerazionale con efficienza economica e gestionale. Tra le altre funzioni assolve, nell interesse della collettività di riferimento, alla gestione di alcuni beni pubblici, che, per la maggior parte si tengono fuori dall applicazione del diritto comune perché strettamente destinati ad una funzione di pubblica utilità. L ente per attuare la propria funzione si avvale della organizzazione degli uffici pubblici i quali debbono conformarsi ai principi indicati all articolo 97 della Costituzione il cui primo comma così recita: I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l imparzialità dell amministrazione. L attività della pubblica amministrazione, che osservi i nominati principi costituzionali, comporta nei confronti del patrimonio pubblico l obbligo della efficace ed efficiente conduzione e gestione I beni a titolo giuridico pubblico: definizione e nuove prospettive di classificazione Il patrimonio pubblico ha natura giuridica estremamente complessa. Sul piano soggettivo riguarda diversi enti pubblici pro- 15

17 16 prietari ed in alcuni casi privati a cui sono delegate funzioni pubbliche e sul piano degli oggetti è costituito da immobili di varia tipologia e qualità oltre che da titoli, azioni, concessioni ecc. In questa Guida si tratterà specificatamente ed esclusivamente delle forme di gestione, in senso lato, di beni immobili affidati agli enti locali ed ai loro uffici. Il riferimento giuridico è rimasto il Terzo Libro del Codice Civile italiano, che ormai data più di sessanta anni ed alle cui categorie ordinanti si farà successivamente richiamo. Un quadro teorico che presenta oggi limiti sia nel concetto di demanialità, sia nel rapporto tra la nozione di patrimonio e quella di proprietà ma anche lacune nel rapporto tra classificazione dei beni e funzionalità ad esigenze di buona amministrazione. Le esigenze che devono sovraintendere al governo dei beni pubblici sono sinteticamente due: - definire criteri generali e direttive sulla gestione dei cespiti che, facendo salvo un orizzonte di medio e lungo periodo, possano assicurare l interesse della collettività; - produrre azioni concrete per una migliore gestione delle utilità pubbliche che scaturiscono da beni ad oggi disciplinati in modo discontinuo e per certi aspetti poco organico. Si prospetta necessaria quindi, la revisione dell attuale contesto giuridico dei beni pubblici ed il rafforzamento, con un suo approfondimento, della conoscenza dei beni del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, che ormai si considerano una ricchezza comune per la società italiana. La complessità giuridica della realtà che oggi caratterizza il mondo dei beni di proprietà ed a gestione pubblica non può essere ricondotta a criteri tassonomici consolidati nell ordinamento, poiché necessitano di adeguamenti ed aggiornamenti. Tra i possibili approcci che appressano un ordinamento dei beni in linea sia alla complessità sia alle emergenti necessità classificatorie il più adeguato appare essere quello elaborato dalla

18 1. Inquadramento giuridico Commissione istituita nel 2007 con Decreto del Ministro della Giustizia presieduta da Stefano Rodotà. La citata Commissione individua tre categorie: beni comuni, beni pubblici e beni privati di seguito brevemente descritte. I beni comuni esprimono utilità funzionali all esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona. Devono essere tutelati e salvaguardati dall ordinamento giuridico, anche a beneficio delle generazioni future. Titolari di beni comuni possono essere persone giuridiche pubbliche o privati che devono garantire la loro fruizione collettiva. Esempi di beni comuni sono: i fiumi i torrenti e le loro sorgenti, i laghi e le altre acque, l aria, i parchi, i beni archeologici, culturali, ambientali, paesaggistici tutelati. La categoria dei beni pubblici si articola in: beni ad appartenenza pubblica necessaria, beni pubblici sociali, beni pubblici fruttiferi. I beni ad appartenenza pubblica necessaria sono quelli che soddisfano interessi generali fondamentali, la cui cura discende dalle prerogative dello Stato e degli enti pubblici territoriali. Non sono né usucapibili né alienabili. Vi rientrano fra gli altri: le opere destinate alla difesa, le spiagge e le rade, la reti stradali, lo spettro delle frequenze, gli acquedotti ecc. La loro circolazione può avvenire soltanto tra lo Stato e gli altri enti pubblici territoriali. Sono beni pubblici sociali quelli le cui utilità essenziali sono destinate a soddisfare bisogni corrispondenti ai diritti civili e sociali della persona. Non sono usucapibili. Vi rientrano tra gli altri: le case dell edilizia residenziale pubblica, gli edifici pubblici adibiti a ospedali, istituti di istruzione e asili e le reti locali di pubblico servizio. La circolazione è ammessa con mantenimento del vincolo di destinazione. La cessazione del vincolo di destinazione è subordinata alla condizione che gli enti pubblici titolari del potere di rimuoverlo assicurino il mantenimento o il miglioramento della qualità dei servizi sociali erogati. Sono beni pubblici fruttiferi quelli che non rientrano nelle categorie indicate dalle norme precedenti. Essi sono alienabili e gestibili dal- 17

19 le persone pubbliche con strumenti di diritto privato. L alienazione ne è consentita solo quando siano dimostrati il venir meno della necessità dell utilizzo pubblico dello specifico bene e l impossibilita di continuarne il godimento in proprietà con criteri economici Pubblico interesse, tutela e valorizzazione del patrimonio La nozione di utilità pubblica del patrimonio ha un ruolo centrale nella storia, travalica il regime proprietario, è indifferente a che il bene sia pubblico o privato, e certamente introduce una limitazione nei diritti del privato allorché un bene rientri nell accessibilità pubblica. Si viene a generare una sorta di distinzione tra la proprietà giuridica ed i valori storico, artistici e culturali che sono sempre e comunque di pertinenza della comunità dei cittadini. Questo aiuta ad inquadrare meglio il concetto di patrimonio da intendersi dunque riferito a valori collettivi, a legami sociali, espressione di un patto di cittadinanza che rende esplicito il campo della pubblica utilità. La pubblica utilità, con l evolvere della sovranità attribuita all insieme dei cittadini e quindi con lo sviluppo ed il perfezionarsi, sulla base di una radicata coscienza civile, della produzione giuridica, si declina con l interesse pubblico, che della utilità pubblica è appunto espressione. Si può, così, in sintesi intendere come interesse pubblico il fine che ogni pubblica amministrazione deve perseguire ed attuare, secondo il principio della massimizzazione dell interesse di una collettività, che si definisce primario a fronte di tutti gli altri interessi cosiddetti secondari, e quindi comprimibili e sacrificabili. La qualificazione in astratto di un determinato interesse come pubblico avviene da parte dell ordinamento. Solo una norma di legge potrebbe qualificare come pubblico un interesse ed attribuirne la cura alla comunità nazionale e alle comunità minori 18

20 1. Inquadramento giuridico (espressioni dei principi di autonomia e decentramento), identificate nello Stato, negli enti territoriali, locali e di altro tipo. La tutela del pubblico interesse, nella fattispecie in esame, si deve applicare al patrimonio pubblico ed alla sua gestione, nella materia che l ordinamento stabilisce con riguardo ai beni pubblici, alla loro tenuta e mantenimento, al loro uso. Per una pubblica amministrazione la legge, nelle sue diverse articolazioni e gradi, definisce l ambito dell interesse pubblico, al cui rispetto è richiamato il suo comportamento e l attività amministrativa. Le risorse e le energie pubbliche sono impegnate nella conoscenza dei beni, nella gestione tecnica ed amministrativa corrente, secondo principi di salvaguardia e tutela nonché di valorizzazione. Come verrà ribadito ed approfondito più avanti, tutte le attività che riguardano il patrimonio e che con approssimazione si definiscono in senso lato di gestione del patrimonio ruotano intorno alla sua conoscenza. pubblicità e distribuzione informativa dei dati redazione registri d inventario e conto del patrimonio censimento e registrazione dei dati gestione amministrativa e contabile monitoraggio territoriale e pianificazione dell uso dei beni gestione tecnica e manutenzione 19

21 La tutela e la gestione in senso stretto, che sia tecnica (manutenzione, riqualificazione, riuso, ristrutturazione) o amministrativa (utilizzazione, contrattualizzazione), trovano alimento dalla conoscenza, così come la conoscenza è guida per la conservazione, fruizione e valorizzazione (intesa come attribuzione di un valore del bene immobile). Conoscenza, tutela, gestione, fruizione, valorizzazione formano quindi un circolo inscindibile, sempre da cogliere e proporre nella sua unità di processo Le leggi che governano la tenuta e la gestione del patrimonio Il decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (ordinamento finanziario e contabile degli enti locali) ed il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico delle leggi sull Ordinamento degli Enti Locali) introducono, anche se con gradualità e con strumenti e modalità di controversa valutazione, l obbligo di misurare i risultati economici e di rappresentare la situazione patrimoniale dell ente e, soprattutto, prevedere il fondamentale principio di redazione del conto economico secondo competenza economica. La precedente, tradizionale contabilità pubblica aveva infatti manifestato i suoi limiti, e lo stato della gestione delle risorse patrimoniali degli enti si notava per la sua condizione deficitaria. L introduzione del concetto di competenza economica mira dunque a sviluppare negli enti locali una maggiore sensibilità ai problemi dell equilibrio economico-patrimoniale, ad affermare logiche di sistematico controllo della consistenza e dotazione patrimoniale. Con il rilievo attribuito all utilizzo efficace ed efficiente delle risorse degli enti locali si è posto l accento sull importanza dell informazione relativa al patrimonio. La legge L.142/90, fornisce un primo segnale in questo senso quando, all articolo 55, sesto 20

22 1. Inquadramento giuridico comma, stabilisce che i risultati di gestione sono rilevati mediante contabilità economica e dimostrati nel rendiconto comprendente il conto del bilancio e il conto del patrimonio. Tuttavia, prima dell entrata in vigore del d.lgs. 77/95, i risultati prodotti sui conti patrimoniali erano ancora scarsamente significativi: generale carenza dei dati, dei principi e dei metodi necessari alla loro elaborazione costituivano le cause di una condizione deficitaria. Il d.lgs. 77/95, poi recepito il 18 agosto 2000 nel Testo Unico delle leggi sull Ordinamento degli Enti Locali, introduce fondamentali innovazioni in tema di rilevazione della consistenza patrimoniale degli enti locali. Con la norma infatti, si impone l obbligo di dimostrare i risultati di gestione oltre che mediante il conto del bilancio, anche per mezzo del conto economico e del conto del patrimonio. Questi ultimi due danno una rappresentazione della situazione patrimoniale, economico, finanziaria dell ente e quindi rendono disponibili i dati necessari per l apprezzamento della capacità di perseguire oltre l equilibrio fra le entrate e le uscite monetarie anche quello economico-patrimoniale, garanzia di continuità della gestione. Il conto economico poi in particolare evidenzia, riferendosi a criteri di competenza economica, i componenti positivi e negativi dell attività dell ente, tra cui l ammortamento, la cui definizione normativa costituisce sicuramente una delle novità più rilevanti introdotte. Il citato ammortamento infatti: - deve essere inserito fra i costi d esercizio del conto economico al fine di realizzare la finalità di ripartizione di un costo pluriennale fra gli esercizi di utilità, nel rispetto di competenza economica; - assume, nell ambito della contabilità finanziaria, la funzione di creare autofinanziamento, che nel progressivo aumento dell autonomia finanziaria degli enti locali costituisce funzione nuova e particolarmente significativa rispetto al passato. Altro documento di sintesi reso obbligatorio dal d.lgs 77/95, è il conto del patrimonio che rileva i risultati della gestione pa- 21

23 22 trimoniale e riassume la consistenza del patrimonio al termine dell esercizio, con evidenza delle variazioni intervenute rispetto alla consistenza iniziale. Il conto del patrimonio include anche i beni del demanio, che devono quindi essere assoggettati a valutazione diversamente da quanto avveniva in precedenza, quando di tali beni era tenuta solo una descrizione qualitativa nell inventario. E evidente la scelta del legislatore di porre la massima attenzione sulla necessità di valorizzare l impiego di tutte le risorse, dovendo tuttavia scontare la difficoltà di attribuire un valore significativo a beni come quelli demaniali aventi caratteri particolari con la loro iscrizione nel conto del patrimonio che può creare distorsioni nella rappresentazione della consistenza patrimoniale. La redazione del conto economico e di quello del patrimonio si deve ispirare quindi al principio di competenza economica, criterio che guida l individuazione dell esatto esercizio a cui i valori devono essere attribuiti; secondo il principio di competenza l effetto delle operazioni e degli altri eventi deve essere rilevato contabilmente e attribuito all esercizio al quale tali operazione ed eventi si riferiscono e non a quello in cui si verificano le relative manifestazioni numerarie. Il riferimento al principio di competenza economica pone in evidenza la nuova importanza attribuita al raggiungimento delle condizioni di economicità da parte degli enti locali e rappresenta un fondamentale criterio non solo della corretta rappresentazione dei componenti positivi e negativi di reddito dell esercizio, ma anche della situazione patrimoniale dell ente locale: è proprio l applicazione di tale criterio che consente i collegamenti che esistono fra la dimensione economica e quella patrimoniale e l apprezzamento del globale equilibrio economico-patrimoniale perseguito dall ente locale. Il sistema delle informazioni contabili delineato dal sopra citato decreto presenta come peculiare la discrezionalità lasciata

24 1. Inquadramento giuridico all ente locale nella scelta delle modalità di raccolta e classificazione dei dati necessari all elaborazione del conto economico e del conto del patrimonio Le classi di beni immobili in base alla normativa vigente: i beni del demanio, i beni del patrimonio indisponibile, i beni del patrimonio disponibile Si ritiene opportuno a questo punto, sebbene brevemente, richiamare il concetto di patrimonio. Il legislatore nelle norme contabili non ha dato una definizione del patrimonio, ma ha soltanto elencato le sue componenti, individuandole rispettivamente: nei beni immobili e mobili di proprietà dell ente, compreso il denaro; nei diritti reali su beni altrui, sia regolati da norme di diritto pubblico che privato; nei diritti cosiddetti di uso civico di qualsiasi specie o natura. Al patrimonio degli enti locali si attribuisce, per definizione normativa, il significato di un complesso di rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo all ente, cui occorre dare una valutazione economica ai fini della sua rappresentazione contabile. Il significato giuridico del patrimonio facente capo all ente come soggetto di diritto in senso civilistico, va invece ricercato nei principi generali dell ordinamento e, per quanto riguarda i beni mobili e immobili, nella disciplina stabilita per i beni appartenenti allo Stato e agli enti pubblici negli articoli 822 e seguenti del Codice civile e nella legislazione speciale. In particolare, lo speciale regime pubblicistico di un determinato bene deriva, nel nostro ordinamento, dall inserimento nella categoria del demanio o in quella del patrimonio. La classificazione dei beni pubblici (demaniali e patrimoniali) è contenuta nel Codice civile agli articoli 822 e seguenti, i quali pur operando una ripartizione, non consentono di individuare un criterio sostanziale di differenziazione. La distinzione tradizio- 23

25 nale dei beni demaniali è quella che attiene al carattere naturale o artificiale degli stessi. Nel primo caso, il bene è demaniale per sua natura a prescindere dalla destinazione data dall amministrazione e non può non appartenere allo Stato; mentre nell altra ipotesi, il bene acquista la qualità di demaniale solo se appartiene allo Stato o agli altri enti territoriali ed in virtù di una specifica destinazione funzionale operata dalla stessa amministrazione che attribuisce al bene un vincolo immediato all interesse pubblico. Il demanio naturale è composto dal demanio marittimo, dal demanio idrico e dal demanio militare. Costituiscono il cosiddetto demanio accidentale il demanio stradale, il demanio aeronautico, gli acquedotti ed i beni d interesse storico-artistico. Il regime dei beni demaniali I caratteri propri del regime dei beni demaniali sono quelli della indisponibilità e della autotutela. Il primo connotato si specifica nella inalienabilità del bene che comprende non solamente il trasferimento della proprietà ma anche la costituzione di qualsivoglia diritto reale sulla cosa, nella inidoneità del bene ad essere utilizzato in via esclusiva da privati e quando ciò accade è necessario un particolare atto amministrativo concessorio nell impossibilità di acquisto per usucapione, a non poter essere oggetto di esecuzione forzata. Inoltre secondo un orientamento giurisprudenziale i beni di cui si tratta non sono nemmeno suscettibili di espropriazione per pubblica utilità, stante la prevalenza della destinazione loro propria o ricevuta. Per autotutela, invece, si intende la facoltà dell amministrazione, a cui il bene appartiene, di fare ricorso in caso di spoglio, turbative o molestie, agli strumenti di diritto pubblico oltre che a quelli ordinari riconosciuti al proprietario dal codice civile. I provvedimenti di autotutela si sostanziano, il più delle volte, in atti di diffida diretti alla riduzione in pristino, allo sgombero di locali, alla cessazione delle 24

26 1. Inquadramento giuridico attività confliggenti con la funzione demaniale del bene stesso. Detti provvedimenti sono espressione dell esercizio dei poteri di polizia demaniale previsti da leggi speciali attraverso i quali la pubblica amministrazione tutela i propri beni. Il carattere della demanialità dei beni ha un momento iniziale e finale. Nessun problema al riguardo si pone per i beni del demanio naturale poiché, per definizione, essi sono considerati demaniali nel momento stesso cui vengono a formarsi e perdono tale carattere quando eventi naturali incidono sulla loro esistenza. Nel caso di beni del demanio accidentale, invece, occorre operare delle specificazioni. In primo luogo, il bene deve rientrare in una delle categorie previste per la qualificazione di bene demaniale ; deve essere intervenuto l atto o il fatto che conferisce allo Stato o all ente pubblico territoriale il diritto di proprietà sul bene stesso. Infine, occorre la destinazione del bene alla funzione pubblica che deve risultare da una esplicita manifestazione di volontà dell amministrazione anche in forma tacita. Passando ora al momento terminale della demanialità, oltre che per fatti naturali (come ad esempio il disseccamento di un corso d acqua), i più importanti fattori che ne determinano la cessazione sono costituiti dai provvedimenti amministrativi che sottraggono il bene alla funzione cui questo è destinato (cosiddetta sdemanializzazione). I beni che perdono la qualità demaniale rimangono di proprietà dell ente pubblico e sono inseriti nella categoria dei beni patrimoniali con la conseguente modifica del regime giuridico (soprattutto per quanto riguarda il venir meno della condizione di inalienabilità). Infine, quanto ai beni demaniali degli enti locali, le norme del codice civile assegnano agli enti pubblici territoriali i beni del demanio cosiddetto accidentale e sempre che i predetti enti ne siano proprietari. Sono tipici del demanio degli enti territoriali i cimiteri ed i mercati (Codice civile articolo 824 II comma). 25

27 26 I beni patrimoniali Il patrimonio dell ente pubblico è costituito anche da beni che non rivestono la qualità di demaniali e che sono anch essi indicati per categorie dal Codice civile (articoli 826 e 830). Per tali beni, non sussistono i requisiti qualificanti sopra enunciati e il trattamento giuridico può, di regola, essere assimilato a quello dei beni di proprietà di privati. Tuttavia, l interesse pubblico insito nella funzione cui il bene è destinato, giustifica in alcuni casi una disciplina peculiare che resta comunque diversa da quella dei beni demaniali. Ci si riferisce, in particolare, alla categoria dei beni appartenenti al patrimonio indisponibile, per indicare le fattispecie di beni adibiti esclusivamente allo svolgimento di attività o di servizi pubblici e quindi al conseguimento di fini pubblici. L elencazione è nel codice civile, all articolo 826: le foreste, i parchi e le riserve, le miniere, le cose di interesse archeologico, paleontologico e artistico, le caserme e gli armamenti, gli edifici destinati a sede di pubblici uffici e le altre cose destinate a un pubblico servizio. Il patrimonio indisponibile degli enti territoriali è costituito prevalentemente dagli edifici destinati a sede di pubblici uffici e dalle cose mobili destinate agli stessi e necessarie per l espletamento delle attività inerenti i loro compiti istituzionali. La destinazione di un bene (immobile o mobile) a un pubblico servizio è dunque il criterio discriminante per il riconoscimento della indisponibilità del bene stesso, scelta che compete all ente locale. Fuori dai casi in cui l ordinamento prevede l indisponibilità del bene in ragione dei motivi ora ricordati, il regime giuridico delle cose in proprietà dell ente pubblico è quello dei beni privati che vanno a formare il patrimonio in senso stretto (patrimonio disponibile) dell ente e quindi soggetti all applicazione delle norme del codice civile. Come già accennato, va rilevato che nell arco dei quasi settanta anni decorrenti dalla validità dell attuale Codice civile, soprattutto nella parte relativa al diritto di proprietà e dei beni, sono sensibilmente cambiati i bisogni degli individui e della collettività e,

28 1. Inquadramento giuridico conseguentemente, sono mutati il quadro e la rilevanza dei vari interessi di cui l ordinamento deve farsi carico anche mediante una regolamentazione adeguata dei beni pubblici. La distinzione da codice fra demanio e patrimonio indisponibile ha sempre destato non poche perplessità, per l impossibilità di comprendere appieno i motivi del perché alcune specie di beni fossero sottoposte al regime severo e rigido del demanio ed altre fossero invece soggette a un regime più lieve, quello appunto del patrimonio indisponibile, atto a preservare la destinazione pubblica dei beni senza, però, impedirne formalmente l alienazione o, quantomeno, la commercializzazione secondo le regole del diritto privato. A ciò deve aggiungersi che, di più negli ultimi tempi, si è acquisita la consapevolezza che la proprietà pubblica, oltre a soddisfare i bisogni delle persone e le esigenze dell organizzazione amministrativa, avrebbe dovuto non solo essere gestita economicamente, ma anche essere messa a reddito, ove naturalmente ciò fosse risultato compatibile con il soddisfacimento di tali bisogni ed esigenze. In questo clima, si sono dunque moltiplicate in modo frammentario le previsioni legislative che, in deroga alle disposizioni del codice civile, hanno introdotto ipotesi di alienazione o commercializzazione di beni pubblici pur appartenenti al demanio. La proliferazione di dette previsioni derogatorie ha vieppiù ridotto la sfera di applicazione delle norme del codice, che hanno perso centralità nella disciplina dei beni pubblici. È maturata, quindi, l esigenza di superare la categorizzazione dei beni codificata nel 1942 e aggiornare la disciplina generale della proprietà pubblica, rimarcandosi la opportunità, in un quadro di ipotesi di privatizzazioni, di individuare con chiarezza, i beni (circoscritti ed eventuali) realmente insuscettibili di essere privatizzati e quelli potenzialmente privatizzabili, ancorché demaniali, definendone tuttavia limiti e condizioni. A questo ultimo aspetto 27

29 28 va attribuito il giusto rilievo perché non si determini attraverso la privatizzazione la perdita delle garanzie insite in diritti costituzionali fondamentali. La commissione Rodotà, incaricata di redigere uno schema di delegazione legislativa per la novellazione delle norme codicistiche sui beni pubblici, nonché di altre parti del Libro III del codice per le quali si presentassero «simili necessità di recupero della funzione ordinante del diritto della proprietà e dei beni», ha operato elaborando un testo innovativo, a cui si è fatto cenno precedentemente, che mira ad equilibrare le esigenze finanziarie pubbliche con gli irrinunciabili precetti e principi costituzionali, assumendo questo come guida della proposta di riforma della disciplina della proprietà pubblica.

30 1.2. L inventario del patrimonio immobiliare: progetto/obiettivo e strumento di gestione, vincoli normativi Cos è l inventario: la normativa di riferimento Finalità Le regole di amministrazione degli enti locali introdotte a partire dagli anni 90, attribuiscono un ruolo fondamentale agli inventari, assunti come indispensabili per una corretta gestione della consistenza patrimoniale, tanto che la loro redazione costituisce ormai per l ente un vero e proprio progetto/obiettivo, tenuto conto della nota difficoltà di ricostruire la stato conoscitivo per quanto attiene, interesse specifico di questa guida, la parte riguardante il patrimonio immobiliare. il metodo costituzione dell anagrafe (classificazione dei beni) lo strumento il censimento del patrimonio la missione l inventario dei beni 29

31 30 L inventario costituisce il fondamento per la determinazione della consistenza patrimoniale. Infatti, mettendo in relazione le informazioni desumibili dall aggiornamento annuale dei registri con le altre informazioni ricavabili dalla gestione finanziaria, economica e patrimoniale dell ente, è possibile determinare le variazioni attive e passive della consistenza patrimoniale e quindi giungere alla redazione del conto del patrimonio. Ma l inventario è anche strumento di gestione del patrimonio. Nel rispetto dei principi generali normativi, negli inventari vengono descritti e valutati i beni immobili insieme a quelli mobili, ai diritti reali, a quelli di godimento e di uso, ai crediti e ai debiti con scadenza negli esercizi futuri che possono avere o non avere corrispondenza con gli accertamenti e gli impegni della contabilità finanziaria. Come anticipato sopra la disciplina del conto del patrimonio fa riferimento alla disposizione di legge (art. 151, comma 6, del Testo Unico enti locali) che richiede che i risultati di gestione siano rilevati mediante contabilità economica, citata per la prima volta in tema di ragioneria della pubblica amministrazione dal sesto comma dell articolo 55 della legge 8 giugno 1990, n Gli enti locali da allora sono tenuti nella predisposizione del bilancio a redigere il conto del patrimonio, sottoponendo all approvazione del Consiglio, di solito entro il 30 giugno di ogni anno, il conto consuntivo di cui il conto del patrimonio è l allegato principale (art. 230, comma primo, del Testo Unico: il conto del patrimonio rileva i risultati della gestione patrimoniale e riassume la consistenza del patrimonio al termine dell esercizio, evidenziando le variazioni intervenute nel corso dello stesso rispetto alla consistenza iniziale ). Per la redazione dello stato patrimoniale è necessaria quindi la rilevazione della dimensione economico-patrimoniale (contabilità economica) dei fatti gestionali.

32 1. Inquadramento giuridico Il primo passo da compiere, per dare attuazione ai dettami normativi, è la predisposizione degli inventari, senza questi la consistenza non è quantificabile, non sarebbe possibile calcolare gli ammortamenti, e di conseguenza si renderebbe inattendibile l informazione economica conseguente. L aggiornamento degli inventari, per altro, è propedeutico alle rilevazioni degli elementi del conto del patrimonio, la sua assenza non consentirebbe di predisporre un bilancio di previsione rispettoso dei principi di veridicità e attendibilità (art. 162, Testo unico), al cui controllo sono tenuti i revisori dell ente (art. 239, Testo unico). Oltre a quanto previsto nel Testo Unico degli Enti Locali, la legge finanziaria 2008 (legge n.244/2007) stabilisce che la corretta tenuta degli inventari è essenziale ai fini della predisposizione dei piani triennali per il contenimento delle spese previsti all articolo 2, commi , e dal piano delle alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari di cui all art 58 del D.L n 112/2008. Nella tabella che segue sono riportati gli articoli dell ordinamento finanziario e contabile che riguardano gli inventari e il conto del patrimonio: TUEL art. 152, comma 2 Conto consolidato art. 167 Ammontamento dei beni art. 227 Rendiconto della gestione art. 229, comma 7 Coefficienti delle quote ammortamento art. 230 Conto del patrimonio e conti patrimoniali speciali art. 233 Conti degli agenti contabili interni art. 160 Approvazione dei modelli (poi disciplinati nel DPR n. 194/1996) DLGS N. 77/1995 art. 115 Tempi di applicazione art. 116 Completamento degli inventari e ricostruzione dello stato patrimoniale art. 117 Gradualità di ammontamento dei beni 31

33 Definizione e norme L inventario può definirsi un elenco ordinato di carattere qualitativo e quantitativo di un insieme di cose, nella fattispecie di beni costituenti il patrimonio immobiliare dell ente a qualsiasi titolo posseduti. Esso costituisce la base per la determinazione della consistenza patrimoniale. Gli inventari contengono la descrizione e la valutazione del patrimonio dell ente. Nell inventario si prescinde dall appartenenza dei fatti registrati a un determinato esercizio amministrativo ed in esso sono riportati tutti i fatti inerenti il singolo bene nel corso del tempo. La tabella che segue esemplifica e sintetizza schematicamente il prospetto informativo sugli eventi interessanti un singolo bene inventariato. Anno Causale Costo ( ) Quote ammortamento parziale totale % Importo ( ) Fondo ammortamento Valore residuo ( ) 1997 Costruzione X Completamento Y X+Y 3% A A (X+Y) - A 2005 Ampliamento Z X+Y+Z 3% B B (X+Y+Z) - B È come produrre una sequenza di fotogrammi che in modo sintetico danno conto della storia tecnico-amministrativa dei beni, che naturalmente dovrà essere integrata con tutte le informazioni identificative e descrittive del caso. Si vedrà nel prosieguo che le informazioni contenute nell inventario sono una estrazione mirata dei dati conoscitivi gestiti dall ente e di regola archiviati in un data base del sistema informativo. Le norme sulla redazione dell inventario rinviano alla suddivisione classica dei beni in demanio, patrimonio indisponibile e disponibile. Detta classificazione è accolta integralmente nel 32

34 1. Inquadramento giuridico modello n. 20 del DPR 31 gennaio n. 194, relativo al conto del patrimonio degli enti locali (art. 230, Testo unico enti locali). La legislazione inoltre individua il Consegnatario dei beni e le responsabilità connesse alla conservazione dei beni ricevuti (art. 233, Testo unico enti locali). Il consegnatario deve documentare la propria gestione all amministrazione locale attraverso la redazione di un conto (art. 160, Testo unico enti locali) L inventario nel processo di gestione del patrimonio L inventariazione dei beni immobili dà vita ad uno dei principali processi nell ambito della gestione del patrimonio, probabilmente quello costitutivo in quanto compendio di tutta la conoscenza dei beni detenuti dall ente. Può intendersi meglio questa affermazione se si ricostruisce la struttura di quello che si potrebbe definire il macro processo della gestione del patrimonio partendo da una tripartizione che raccoglie i processi legati alla conoscenza del patrimonio, alle variazioni, alla gestione in senso stretto o conduzione. gestione sistema informativo conoscenza censimento gestione banche dati inventariazione una rete di processi variazione acquisizione immissione in possesso dismissione gestione gestione d uso gestione contrattuale gestione concessioni gestione degli investimenti gestione manutenzione 33

35 - La conoscenza, materia privilegiata di questa Guida, comprende in un sistema a rete proprio l inventario assieme alle attività di censimento ed alla gestione delle banche dati. - Le variazioni si articolano nei processi di acquisizione, immissione in possesso, dismissione. - La conduzione raccoglie i processi di gestione d uso, gestione contrattuale e contabile, gestione delle concessioni, gestione degli investimenti, gestione manutentiva. Nel ciclo di vita di un bene immobile, ricostruibile dalla sequenza delle attività/processo che lo investono, l inventariazione riveste senza dubbio il ruolo di perno attorno a cui tutti gli altri ruotano. La conoscenza con il censimento, l acquisizione, l immissione in possesso e la consegna, la gestione d uso e la gestione contrattuale, la gestione manutentiva e la dismissione contribuiscono con l apporto informativo e una collaborazione nel procedimento all implementazione dell attività inventariale, alimentando il processo, che di seguito verrà illustrato. acquisizione immissione in possesso consegna censimento consistenza inventariazione gestione d uso manutenzione dismissione gestione contrattuale L inventario assume dati dalle attività interne agli altri processi, ma restituisce anche dati necessari a sviluppare gli stessi processi ed i loro flussi di lavoro. 34

36 1. Inquadramento giuridico I processi principali che si relazionano con l inventario sono: - acquisizione: è il processo tipico che si sostanzia nell incremento della dotazione patrimoniale tramite atti di diritto pubblico o privato (disposizioni legislative, decreti, sentenze, provvedimenti amministrativi, atti negoziali di compravendita, permuta, cessione, donazione, ecc.); comporta incremento nella consistenza patrimoniale da registrarsi in inventario - immissione in possesso e consegna: si tratta di un processo che di regola segue l acquisizione, formalizza la disponibilità di un bene in capo all amministrazione e la attribuzione della sua conduzione e conservazione in capo ad una entità amministrativa dell ente, definisce l individuazione del consegnatario, informazione da includere necessariamente nelle scritture inventariali; - gestione d uso: è un processo integrato con la pianificazione degli utilizzi del patrimonio, si colloca su un piano di pianificazione e programmazione, comprende le attività attraverso le quali si compiono le scelte operative relative alla destinazione da attribuire ai beni, alle valorizzazioni, alle alienazioni, all attivazione di qualsiasi iniziativa patrimoniale; gli esiti di questo processo comportano variazioni in aumento o diminuzione nella consistenza patrimoniale, da registrarsi in inventario, ma al contempo le registrazioni inventariali consentono di attingere alle informazioni necessarie per l attività di programmazione, alimentandone il processo; - gestione contrattuale e contabile: garantisce la corretta tenuta amministrativa dei beni del patrimonio indisponibile a reddito e dei beni fruttiferi, attraverso regolarizzazione degli utenti e rendicontazioni finanziarie; le destinazioni e gli utilizzi trovano registrazione inventariale; - gestione delle concessioni: consente di regolamentare modi e forme di affidamento di beni del patrimonio pubblico suscettibili di temporanea utilizzazione da parte di soggetti esterni all ente anche privati; le destinazioni e gli utilizzi trovano registrazione inventariale; 35

37 - gestione manutentiva: attiene a tutte le opere e le modifiche necessarie al mantenimento in efficienza, al miglioramento, rinnovo e/o sostituzione, ed alla valorizzazione del patrimonio, attraverso un insieme programmato (piano investimenti) e coordinato (progettazione e gestione) di interventi; gli esiti finanziari del processo alimentano la valorizzazione dei beni e trovano registrazione nell inventario; - dismissione: si tratta di un processo di alienazione, realizzato attraverso atti di diritto pubblico o privato e finalizzato a razionalizzare l uso del patrimonio a regolarizzare situazioni pregresse o a produrre introito finanziario da destinare a fini programmati dall ente; comporta una diminuzione della consistenza patrimoniale, da registrarsi in inventario Il processo d inventariazione Per entrare nel dettaglio della sequenza di operazioni necessarie per la corretta compilazione dell inventario, si riassume l articolazione delle fasi che sono: - rilevazione; - enumerazione; - descrizione; - classificazione; - valorizzazione Rilevazione o identificazione La rilevazione consiste nella identificazione dei beni immobili che costituiranno l inventario. Essa mira ad acquisire tutti i dati conoscitivi di partenza su cui impostare la registrazione ordinata quali-quantitativa dei beni. La rilevazione richiede la definizione di un piano di rilevazione e, viene condotta con gli strumenti ed utilizzando le fonti di cui si tratterà nel capitolo 2 della presente 36

38 1. Inquadramento giuridico Guida dedicato alle operazioni che compongono la ricognizione patrimoniale, essenza del cosiddetto processo conoscitivo Enumerazione La enumerazione, se si vuole, costituisce il primo embrione di un inventario che voglia avere le caratteristiche della completezza: in questa fase si procede ad ordinare in forma strutturata, e secondo criteri tassonomici definiti, i beni raccolti per caratteristiche tipologie identificate. Si tratta di un operazione per nulla facile e scontata, soprattutto quando la rilevazione si basa su fonti preminentemente documentali Descrizione La fase della enumerazione viene seguita dalla descrizione che tanto più è particolareggiata ed approfondita, quanto più la ricerca finalizzata alla rilevazione è stata condotta in modo appropriato. La descrizione è un operazione che ingloba per ogni bene tutti gli elementi che ne illustrano le qualità storiche, architettoniche, artistiche, economiche, sociali, che ne qualificano caratteristiche e identità, che ne quantificano dimensioni e misure Classificazione/codificazione La fase di classificazione rimanda alle classi di beni immobili definite dalla normativa vigente (sopra ampiamente illustrate) ed ai principi di redazione degli inventari. L attribuzione del bene alla sua classe di appartenenza, nel rispetto delle definizioni indicate dal Codice civile (demanio, patrimonio indisponibile, patrimonio disponibile) è solo la prima, anche se indispensabile operazione; si dovranno in seguito prevedere anche ulteriori articolazioni, o sottoclassi, in cui organizzare i beni per consentire successive 37

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