Romano Del Nord, Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici

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1 Romano Del Nord, Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici Relativamente al settore dell edilizia sanitaria, lo sviluppo della metodologia di determinazione dei costi standardizzati è stato, per il momento, rapportato alla tipologia edilizia maggiormente rappresentativa dell intero sistema socio-sanitario e, nello specifico, alla categoria degli edifici ospedalieri. Dando per scontato che i presenti siano esperti del settore e che quindi non sia necessario soffermarsi dilungatamente sull impostazione metodologica di base, quello che volevo far rilevare è che, per quanto riguarda i termini di legge, il riferimento più preciso circa le finalità e le modalità di utilizzazione del costo standardizzato è riportato nell articolo 23 del DPR 554 in base al quale il calcolo sommario preventivo della spesa va effettuato -per quanto concerne le opere e i lavoriapplicando alle quantità caratteristiche degli stessi i corrispondenti costi standardizzati, determinati dall Osservatorio dei lavori pubblici. Tale procedura si utilizza nell elaborazione del progetto preliminare, in fase di programmazione. Questo è il riferimento più operativo che i disposti normativi vigenti forniscono per poter definire il costo standardizzato. La finalità primaria è quella di consentire -per un verso- la verifica di congruità dei costi a consuntivo dell opera perché siano in qualche modo coerenti con le determinazioni assunte in sede di programmazione degli interventi e -in seconda istanzal utilizzazione dei costi standardizzati per redigere, come si è appena detto, il calcolo sommario della spesa, applicandoli alle quantità caratteristiche dell opera. Troviamo quindi due riferimenti fondamentali sotto il profilo metodologico: le quantità caratteristiche di intervento, che costituiscono l oggetto cui attribuire il costo standardizzato e il valore del costo standardizzato stesso. Le elaborazioni sviluppate dal gruppo di lavoro hanno comportato attività di analisi a tavolino e attività di

2 rilevazioni dirette sul campo, mediante indagini e sopralluoghi specifici. Per quel che riguarda le rilevazioni a tavolino è stato necessario, in primis, definire le aree funzionali omogenee di cui è costituita la categoria delle strutture ospedaliere, successivamente quantificare le incidenze relative a ciascun area funzionale rispetto al costo totale ed infine individuare le aree omogenee sotto il profilo economico in modo da farne derivare degli insiemi differenziati sotto il profilo del costo unitario. Per quanto riguarda invece la rilevazione sul campo sono state operate rassegne di informazione su interventi campione con evidenziazione delle differenti incidenze di aree funzionali omogenee, con verifica degli scostamenti rispetto alle incidenze relative ipotizzate come soluzione tipo e, infine, con la individuazione delle incidenze di costo inerenti ai fattori di costo differenziale. Quindi si è proceduto, per ciascun intervento campione, alla rilevazione dell incidenza delle opere edili, delle attrezzature, delle opere extrasistema e così via. La delimitazione di campo cui si è fatto riferimento è quella espressa dalla legge, che indica, quali oggetti cui rapportare i costi standardizzati, le categorie di opere e le tipologie di lavori. Per l individuazione della categoria di opere si è assunta, come riferimento, la classificazione suggerita dall Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici. Rispetto alla scomposizione delle opere puntuali che concorrono a definire le strutture socio sanitarie ci si è limitati a considerare, come già precisato, gli edifici ospedalieri. Naturalmente la stessa metodologia è applicabile agli altri tipi di opere della stessa categoria. Per quel che riguarda invece la tipologia dei lavori la norma impone che il costo standardizzato sia determinato con riferimento a tutte le tipologie, quindi alla nuova costruzione, alla demolizione, al recupero, alla ristrutturazione, al restauro e alla manutenzione di qualunque tipo, anche se in questa applicazione sperimentale ci si è limitati ai soli interventi di nuova costruzione, di

3 ristrutturazione e ai lavori di manutenzione straordinaria, completamento e ampliamento. Il percorso metodologico ha dunque previsto come già dettoinizialmente un indagine sulla tipologia ospedaliera con scomposizione del complesso ospedaliero in funzioni considerate fra di loro omogenee. Su questa base si è elaborata la scheda di rilevazione e si è messo a punto il modello di determinazione dei costi standardizzati. Questa correlazione è operativamente molto importante perché il modello definisce i contenuti della scheda e la scheda a sua volta diviene il supporto operativo per il modello. Sulla base dei contenuti della scheda, che è già stata descritta in termini generali dal professor Roscelli, sono stati acquisiti i dati sugli interventi campione, si sono elaborati tali dati e, attraverso una circuitazione di feed-back continuo e di messa a punto ciclica si è arrivati a definire il modello e a mettere definitivamente a punto la scheda di rilevazione. La scheda prevede una parte molto articolata definita anagrafica dell intervento, mediante la quale, per ciascun intervento preso in considerazione, sono state rilette le caratteristiche salienti; una seconda sezione delle schede riguarda la rilevazione della consistenza dimensionale di ciascun intervento, sostanzialmente i metri quadri, i metricubi, e le articolazioni di carattere dimensionale dell opera considerata; e una terza sezione inerente le caratteristiche specifiche ovvero gli aspetti tecnologici, gli aspetti qualitativi e gli aspetti contestuali nei quali si collocano i singoli interventi campione esaminati; una quarta sezione di schede, infine, riguarda le rilevazioni dei costi, il quadro economico di riferimento, i costi delle aree funzionali omogenee e i costi delle opere extrasistema. Per consentire la messa a regime del sistema di rilevazione si è ipotizzato che i progettisti, coloro che domani saranno coinvolti direttamente o indirettamente nella trasmissione delle informazioni, possano fornire -a seconda del grado di elaborazione progettuale sviluppato- livelli di informazioni differentemente dettagliate ed articolate secondo tre gradi di progressivo approfondimento.

4 Per quanto riguarda la consistenza dimensionale sono stati definiti i settori e le aree omogenee. I settori che compongono le opere ospedaliere sono i servizi sanitari, la degenza, i sevizi generali e le opere extrasistema. Se prendiamo come esempio il settore dei servizi sanitari, al primo livello di approfondimento si richiede semplicemente di conoscere quale sia la superficie complessiva del settore dei servizi sanitari, con precisazioni circa la presenza o meno delle aree chirurgiche, delle aree ambulatoriali, delle aree radiologiche e così via. A questo livello di approfondimento la rilevazione è molto semplificata; si tratta semplicemente di riportare la dimensione complessiva dell ospedale e la presenza di servizi sanitari in esso considerati. Il secondo livello di approfondimento invece va più nel dettaglio e consente di rilevare le unità che compongono ciascuna delle aree con le superfici corrispondenti (metriquadri). Il terzo livello di complessità è quello che consente di scendere nel dettaglio delle funzioni più rappresentative dell ospedale e di conoscere il totale dei metri quadri distinti per aree funzionali e quindi le caratteristiche di consistenza effettiva dell opera. Questa rilevazione a regime potrà essere effettuata fermandosi al primo livello, per i progetti che sono meno documentati e arrivare al terzo livello per i progetti che sono più dettagliati. Per quanto riguarda le quantità caratteristiche di intervento della struttura socio-sanitaria e nello specifico dell ospedale, abbiamo detto che il costo standardizzato è un valore economico che si applica a delle entità, che la legge definisce come quantità caratteristiche di intervento. Nel caso specifico dell ospedale, abbiamo ritenuto che potessero considerarsi quantità caratteristiche di intervento il posto letto ospedaliero, il posto letto di degenza, la sala operatoria, l unità diagnostica, le unità laboratoriali, le unità ambulatoriali e i servizi generali. Questo vuol dire che in sede di programmazione si può preventivare il costo di un ospedale assumendo il numero dei posti letto: ma ciò solo nell ipotesi in cui i rapporti tra le aree funzionali omogenee riflettano la

5 configurazione assunta come tipizzata. Quindi se si è in presenza di un ospedale tipo ci si può limitare al riferimento posto letto. Se ci si scosta dalla situazione tipizzata, invece, i costi standardizzati vanno riferiti alle parti costitutive e quindi alle unità caratteristiche di intervento: il posto letto degenza per interventi finalizzati alla realizzazione di aree funzionali parziali destinate alle sole funzioni di degenza. La stessa logica può essere utilizzata per le unità caratteristiche di sale operatorie, di diagnostica e di tutto il resto. Riteniamo che con questi sei tipi di quantità caratteristiche di intervento si possa comprendere l intera casistica di programmazione che gli operatori si troveranno a dover quantificare. I dati che abbiamo acquisito sono numericamente considerevoli così come lo sono stati i progetti esaminati e rilevati. Questi però non possono naturalmente esprimere la totalità delle situazioni nazionali né consentire di determinare tutte le possibili casistiche reali d intervento. Nello specifico sono stati assunti progetti esecutivi sviluppati dal 1990 al 1996 leggendo nel dettaglio computi, capitolati, disegni particolareggiati, preventivi particolareggiati, valori di consistenza relativi a progetti esecutivi che riguardano nuove costruzioni, ampliamento e completamento. Sono stati assunti i dati messi a disposizione dall Osservatorio dei lavori pubblici nella rilevazione 2000/2001 sulle strutture ospedaliere, sono stati assunti dati del Ministero della Salute relativi da una rilevazione nazionale effettuata nel 1996 ed è stato assunto l intero spettro degli interventi realizzati nell ambito del piano sanitario regionale della Regione Umbria. Dalla lettura dei dati raccolti sono stati estratti degli indicatori di costo dell intervento che sono qui riportati, (sono tutti valori che si sono potuti estrapolare dalla lettura dei progetti e delle schede) e degli indicatori di controllo per gli aspetti di consistenza dimensionale e per gli aspetti di consistenza economica. Tali indicatori di controllo diventano i fattori che consentono di riportare una situazione non tipizzata ad una situazione tipizzata, quindi fattori

6 moltiplicativi che consentono di ricondurre ad una situazione tipo tutte le possibili condizioni che si potranno presentare in sede di programmazione. Uno degli elementi di differenziazione di costo che abbiamo considerato quale fattore obiettivo obbligatoriamente da considerarsi per la determinazione dei costi standardizzati riguarda la localizzazione geografica dell intervento: i vincoli di accessibilità, il grado di sismicità, le difficoltà di trasporto, la differente strutturazione, le caratteristiche specifiche dell ambito economico e sociale che modificano il costo base necessario per la realizzazione dell opera. Avendo a disposizione -in fase di rilevazione a regime- dati inerenti l incidenza economica di questi aspetti, potremo moltiplicare il costo standardizzato per un delta correttivo che consentirà, quindi, di render conto della specificità di localizzazione dell intervento. I fattori che entrano in gioco nella quantificazione del costo sono fattori esogeni, che riguardano la localizzazione, le caratteristiche del sito e il tipo di lavoro, e fattori endogeni, che invece sono dipendenti dalla tipologia edilizia (se si vuole ad esempio una struttura a piastra o torre piuttosto che una struttura a padiglioni, la tecnologia costruttiva, gli aspetti funzionali, nonchè la dimensione dell intervento, se si vuole realizzare una struttura da 200 o da 800 posti letto ad esempio, sono tutti fattori che entrano in gioco come correttivi del costo ai fini della standardizzazione). Per le caratteristiche qualitative dell opera la scheda prevede una rilevazione molto dettagliata. Ad esempio per le caratteristiche del sito si rileva, al primo livello di approfondimento, quali siano le caratteristiche morfologiche dell intervento, se il terreno è piano o scosceso, al secondo livello di approfondimento si entra più nel dettaglio delle caratteristiche geologiche dell intervento fino ad esprimere dettagliatamente i livelli parametrici. Attraverso questa tabella ci si rende conto della metodologia del costo standardizzato perché in essa si vede come si usa il costo. Esso si applica secondo questo principio: supponiamo che si debba

7 progettare un presidio ospedaliero che possiamo considerare tipizzato, ovvero che corrisponda alla predeterminazione da noi tipizzata, il numero dei posti letti rappresenta un quadro noto per quanto riguarda il programmatore: in questo caso un intervento per 350 posti letto. Il modello fornisce il costo standardizzato rapportato alla quantità caratteristica posto letto che moltiplicato per i fattori correttivi (che come abbiamo visto tengono conto di fattori endogeni e fattori esogeni) esprime il costo totale dell intervento. Questa quantificazione in base ai posti letto potrebbe essere tipizzata e quindi rientrare nel modello base di riferimento, ma potrebbe essere anche non tipizzata. In tal caso -e lo si vede dalla rilevazione effettuata- le strutture presentano delle incidenze differenziate. Inoltre dalla rilevazione effettuata abbiamo visto che i metriquadri a posto letto, sul campione nazionale oggetto dell indagine oscillano su valori che variano tra 70 metriquadri a posto letto nella condizione minima e valori che raggiungono in alcuni casi ospedalieri molto specialistici i 236 metriquadri a posto letto. Il campo di oscillazione determina i fattori correttivi che andranno poi a quantificare il valore specifico da attribuire al costo standardizzato. In questo caso concreto i valori in euro a posto letto ospedaliero, senza contare ancora i valori esogeni che dipendono dalla localizzazione dell intervento, oscillano da un minimo di euro ad un massimo di euro. Naturalmente maggiore è la quantità dei riferimenti che si assumono e maggiore diventa l attendibilità del dato. Al secondo livello di approfondimento, il programmatore potrebbe avere già la possibilità, oltre che di definire il numero di posti letto, di quantificare per esempio per i servizi sanitari: quante unità diagnostiche, ad esempio, intenda realizzare. In questo caso il costo standardizzato è espresso in euro per unità diagnostica. Moltiplicato per i valori correttivi esterni definisce il costo complessivo dell intervento. Ci sono poi altre informazioni che possono essere assunte dal programmatore per precisare i gli obbiettivi nella fase di programmazione ponendo in relazione i

8 range di valore dimensionale corrispondenti a ciascuna unità diagnostica e il costo di oscillazione per unità diagnostica che in questo caso è tra euro e euro. Sono questi i fattori che moltiplicati e corretti in funzione dei parametri esogeni, esprimono il costo complessivo presunto di intervento. Il terzo livello, impiegabile laddove il programmatore abbia un progetto preliminare già definito, come prescriverebbe la norma, non si limita a definire solo le unità diagnostiche, ma anche quanti metriquadri sono stati destinati a ciascuna unità. Allora in questo caso i metriquadri diventano l indicatore di riferimento, che moltiplicato per il numero di euro attribuiti a ciascun metroquadro di unità diagnostica, per i fattori correttivi determina il costo complessivo dell intervento. Quindi per i tre livelli di approfondimento vediamo che il grado di attendibilità finale diventa sempre maggiore quanto maggiore è la capacità del programmatore di esprimere i propri obbiettivi. Per quanti riguarda gli interventi non di sola nuova costruzione ma anche di ristrutturazione siamo andati a leggere cosa succede sul mercato negli interventi finora realizzati e soggetti a campionatura. Per ciascuno dei fattori presi prima in considerazione, (per il posto letto, per le sale operatorie, ecc.) bisogna considerare se il livello di ristrutturazione è classificabile come medio, pesante o leggero e, successivamente, detrminare il costo a metro quadro per le singole quantità caratteristiche di intervento. SECONDO INTERVENTO Colgo l occasione per ringraziare innanzitutto coloro che sono intervenuti perché ritengo che molti dei suggerimenti espressi potranno essere proficuamente ripresi nel successivo sviluppo del lavoro. Consentitemi di esprimere prima alcune considerazioni di carattere generale e poi di entrare nel merito specifico dei quesiti posti.

9 In primo luogo vorrei precisare un aspetto che rischia di essere equivocato. Noi stiamo parlando e abbiamo sempre parlato della necessità di determinazione dei costi standardizzati cui rapportare il processo di programmazione. L interpretazione del lavoro finora svolto deve essere operata in funzione del significato attribuito al concetto di programmazione, da noi inteso quale processo previsionale che implica una capacità predittiva di specifica competenza del programmatore. Fino ad ora abbiamo fatto riferimento obbligatoriamente ad informazioni storicizzate che sono state assunte dal passato. C è però un fattore fondamentale costituito dalla capacità decisionale dell amministratore, o di chi opera la programmazione, di orientarsi e di pro-gettare per il futuro, ipotizzando delle logiche predittive che devono tener conto di previsioni di carattere economico, sociale, tecnologico in senso lato che costituiscono l oggetto specifico della programmazione. Se questo è vero, accanto al riferimento di uno standard ipoteticamente e teoricamente costruito sulla base delle rilevazioni fatte, c è la necessità di considerare gli obbiettivi specifici che la pubblica amministrazione intende conseguire e che vanno esplicitamente dichiarati per giustificare i correttivi che personalizzeranno il valore dei costi standardizzati. Questi sono elementi, come diceva giustamente il rappresentante della Regione Lombardia, di differenziazione contestuale perché gli obiettivi progettuali o gli obiettivi economici che si assumono in una Regione relativamente ad un settore possono essere diversi da altri, ma rappresentano proprio quel delta che può diversificare il modo di rapportare le proprie scelte programmatorie rispetto al costo standardizzato di riferimento. Mi sembrava che nella riunione fatta con le Regioni ci fossimo trovati d accordo su un interpretazione secondo cui la logica ed il modello da noi messi a punto potessero diventare uno strumento mediante cui ciascuno si sarebbe costruito un riferimento standardizzato, secondo una logica e una procedura che fosse, però, sufficientemente codificata e condivisa, e naturalmente costruita con la compartecipazione di

10 tutte le parti interessate. Quindi credo che vada distinto il momento di costruzione del dato derivato da un processo di storicizzazione dei valori, rispetto al momento decisionale che tiene conto della capacità previsionale e della volontà pianificatoria delle pubbliche amministrazioni nell operare il processo di proiezione nel futuro. Il secondo aspetto del quale c è necessità di attenzione specifica è quello connesso ad una difficoltà che davo per scontato che fosse emersa, ma che molto spesso ci si può anche dimenticare di ricordare. Quando consideriamo i fattori da dover includere nel calcolo del costo standardizzato, dobbiamo garantirci, almeno per quello che è il passato dal quale rileviamo il dato, che si tratti di fattori rilevabili. Molti interventi sollecitavano a considerare fattori che, se pur di indubbia utilità, presentano una materiale difficoltà o impossibilità di rilevazione e dei quali si può quindi tenere conto in forma aggregata, in quanto non saranno di certo oggetto di rilevazione per la difficoltà logistica di trarne alcuna informazione. E allora sarebbe assurdo creare un modello teorico del quale poi non si possa fare applicazione concreta per impossibilità materiale di acquisizione del dato informativo. Questo attiene a molti degli elementi che sono stati considerati come fondamentali per la quantificazione e che debbono rientrare nella logica del delta aggiuntivo programmatorio da considerare in rapporto al range di variabilità del costo standardizzato. Sullo specifico di alcuni interventi, anch io volevo rassicurare il rappresentante dell Ordine degli Ingegneri per tutte le considerazioni che ha fatto, perché mi sembra trovino ampia risposta nel primo documento da noi elaborato in sede di presentazione del programma. Molti hanno fatto riferimento alla necessità di rilevare il costo di innovazione e anche questo è un fattore che noi abbiamo esplicitato, dicendo che costi incrementali derivanti da trend evolutivi costituiscono uno dei fattori fondamentali dei delta costo di incremento che vanno aggiunti ai costi standardizzati. Nel caso

11 concreto degli ospedali c era una semplificazione che illustrava come abbiamo cercato di rilevare l incidenza dell innovazione nel settore degli ospedali, rapportandola alla progressione di incidenza del costo degli impianti rispetto al costo complessivo dell opera, e quantificando un delta costo che tenesse conto di tale modificazione prevedibile. Parimenti volevo rassicurare sulla considerazione fatta relativamente alla necessità di rapportare l entità del costo standardizzato al costo stimato di progetto, al prezzo di appalto e al consuntivo, visto che la rilevazione fatta tiene conto, nel metodo stesso, degli importi a base d asta, degli importi di contratto, dei costi finali a collaudo rapportando in questa maniera il mercato della domanda e il mercato dell offerta e della produzione. Insisto, infine, nel sottolineare la funzione di carattere informativo che si intende attribuire a questo strumento, e quindi di diffusione culturale di conoscenza sulle implicazioni economiche sottese da scelte di carattere progettuale e programmatorio, come uno degli obiettivi fondamentali. In merito al rapporto con le Regioni credo che sia assolutamente indispensabile che questo processo di affinamento progressivo tenga conto ed attivi delle sinergie nei confronti di tutte le rappresentatività nazionali che consentano di evidenziare le differenziazioni che esistono nelle diverse Regioni e nei diversi contesti e di questo l Autorità si farà carico appena ricominceremo la fase di sviluppo ulteriore relativo agli altri settori di intervento, cercando di instaurare però una collaborazione che sia basata sulla disponibilità, sulla comunicazione e sulla trasmissione di informazioni per poterne derivare un prodotto che sia di reciproca utilità per l amministrazione centrale e le amministrazioni periferiche.